第一篇：淺析執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀和完善

淺析執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀和完善

發(fā)布機(jī)構(gòu):市法院 發(fā)布時(shí)間:2009-5-15 16:58:44

一、執(zhí)行救助制度成因及意義的思考

（一）執(zhí)行救助制度的成因

當(dāng)前我國司法實(shí)踐中普遍存在的“執(zhí)行難”問題，已經(jīng)造成了一些不良的社會(huì)后果，引起了社會(huì)各界高度關(guān)注。“執(zhí)行難”問題使相當(dāng)數(shù)量生效法律文書得不到如期執(zhí)行，申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)益得不到落實(shí)。申請(qǐng)執(zhí)行人中有一部分屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的生活本身就很貧困，特別是在遭受非法侵害后，部分或全部喪失勞動(dòng)能力、缺乏必要的生活及醫(yī)療費(fèi)用，且面臨著生存、子女求學(xué)和贍養(yǎng)年邁老人等方面的困難。如果這些困難得不到解決，就很容易導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)司法的公正、法律的權(quán)威產(chǎn)生懷疑，潛伏了社會(huì)不安定因素。特別是執(zhí)行刑事附帶民事賠償、交通肇事賠償、人身損害賠償類型案件中，被執(zhí)行人償付能力有限，大量的申請(qǐng)執(zhí)行人手捧生效的法律文書卻生活無著，原本是雙方當(dāng)事人之間的矛盾卻逐漸轉(zhuǎn)化為申請(qǐng)執(zhí)行人與法院乃至于與社會(huì)的對(duì)立。當(dāng)前，“執(zhí)行難”已經(jīng)成為人民法院遭受社會(huì)詬病的主要原因之一，直接影響了司法權(quán)威的樹立。據(jù)最高法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，這類案件在全國法院所受理的執(zhí)行案件數(shù)中大約占到30%，換言之，有30%的案件從進(jìn)入執(zhí)行程序后就是無法執(zhí)行的死案。1

盡管全國法院都在采取各種“懲賴”措施，加大執(zhí)行力度，破解“執(zhí)行難”，但在一些執(zhí)行案件中，由于被執(zhí)行人沒有執(zhí)行能力、沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，這些非法院執(zhí)行不力而造成的“執(zhí)行難”問題在困擾法院的同時(shí)，更為嚴(yán)重的后果是困頓的申請(qǐng)執(zhí)行人在權(quán)益受到傷害、經(jīng)濟(jì)陷入困境時(shí)，又遇上被執(zhí)行人沒有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，極易導(dǎo)致心理失衡，并產(chǎn)生了對(duì)法院的不信任感及社會(huì)的不公平感，加劇了申請(qǐng)執(zhí)行人與法院之間的矛盾，這對(duì)樹立司法權(quán)威和構(gòu)建和諧社會(huì)造成很多不利影響。

毋庸諱言，“執(zhí)行難”現(xiàn)象與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)是格格不入。因此，當(dāng)前法院在努力解決“執(zhí)行難”問題的同時(shí)，迫切需要尋求一種能夠直接緩和生活困難的申請(qǐng)執(zhí)行人的生活窘?jīng)r以及對(duì)立情緒的辦法。

（二）建立執(zhí)行救助制度的現(xiàn)實(shí)意義

要有效緩解因“執(zhí)行難”導(dǎo)致的社會(huì)不和諧問題，顯然必須盡快建立起一種制度化的途徑，確保申請(qǐng)執(zhí)行人及其家屬能夠獲得一定的救助。筆者認(rèn)為，建立和完善執(zhí)行救助制度具有現(xiàn)實(shí)的重大意義：

執(zhí)行救助制度能夠體現(xiàn)司法人文關(guān)懷精神。司法的人文關(guān)懷精神首先要求把人的生存和發(fā)展作為最高的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人來說，正義不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在訴訟權(quán)利上，更應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)權(quán)益上體現(xiàn)出來。“財(cái)富和權(quán)力的不平等，只有在他們最終能對(duì)每一個(gè)人的利益，尤其是對(duì)地位最不利的社會(huì)成員的利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下才是正義的。”2作為生活困難的申請(qǐng)執(zhí)行人如何通過一定的執(zhí)行救助制度實(shí)現(xiàn)真實(shí)的正義，維持基本生存狀況，是司法人文關(guān)懷的題中之義。

建立執(zhí)行救助制度，有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。申請(qǐng)執(zhí)行人因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益遭受侵害，生產(chǎn)和生活陷入困境，這與我們構(gòu)建的和諧社會(huì)的根本要求相背離。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求全體社會(huì)成員共同發(fā)展，和諧相處。因?yàn)榘讣牟荒軋?zhí)行，申請(qǐng)執(zhí)行人面臨著基本的生存危機(jī)，其不和諧因素不言自明，勢(shì)必加大社會(huì)的不安定因素。所以，建立執(zhí)行救助制度有利于司法領(lǐng)域內(nèi)的和諧，從而促進(jìn)全社會(huì)的和諧。

二、當(dāng)前司法實(shí)踐中關(guān)于執(zhí)行救助制度的基本做法

當(dāng)前，人民法院對(duì)特困群眾“打官司難”的問題采取了有效的的司法救助活動(dòng)，取得了良好的社會(huì)效果，但在“執(zhí)行難”的問題上如何實(shí)施司法救助，我國法律目前尚無明文規(guī)定。許多情況下，只依靠法院本身并無力解決申請(qǐng)執(zhí)行人的經(jīng)濟(jì)賠償難題。有許多被執(zhí)行人根本就沒有個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，法院無論如何加大執(zhí)行力度也無奈其何。

面對(duì)這種困局，國家和社會(huì)不能坐視不管。通過國家撥付專門資金和社會(huì)募集資金對(duì)身陷此類困境中的申請(qǐng)執(zhí)行人施以援手，是一些專家學(xué)者和特困群眾對(duì)國家和社會(huì)的期待。中央政法委在相關(guān)文件中明確提出：可積極探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助基金。最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》中也提出，完善執(zhí)行工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作，建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實(shí)現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助。

根據(jù)目前的一般理解，執(zhí)行司法救助基金是指在執(zhí)行案件中因被執(zhí)行人確無或暫時(shí)確無履行法定義務(wù)能力而向無經(jīng)濟(jì)來源，生活又極度困難的且需要進(jìn)行救助的申請(qǐng)執(zhí)行人（自然人）發(fā)放的救急資助專用基金。3以下是廈門市法院制定的執(zhí)行救助制度的一些具體做法，包括了執(zhí)行救助金的發(fā)放條件、程序及執(zhí)行救助金的來源、管理。

（一）執(zhí)行救助金的發(fā)放條件

1.追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)案件的申請(qǐng)執(zhí)行人不能維持正常生活的；

2.刑事附帶民事賠償、交通肇事或其他人身傷害賠償案件的申請(qǐng)執(zhí)行人不能維持正常生活的。

3.追索勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償案件的被執(zhí)行人無履行能力，且申請(qǐng)執(zhí)行人不能維持正常生活的。

4.申請(qǐng)執(zhí)行人屬其他特困群體，且不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的。

執(zhí)行救助金的發(fā)放對(duì)象僅限于特困群體，如果申請(qǐng)執(zhí)行人參與打架、斗毆、擾亂社會(huì)秩序和社會(huì)治安或參與黃、賭、毒和其他犯罪活動(dòng)的，不屬于救助對(duì)象。

（二）執(zhí)行救助金的發(fā)放程序

對(duì)于個(gè)別當(dāng)事人的執(zhí)行救助。首先由特困申請(qǐng)人提交救助申請(qǐng)表和相關(guān)的證明，執(zhí)行實(shí)施承辦人進(jìn)行初查，認(rèn)為符合救助條件的，提交法院的合議庭，對(duì)該案的綜合情況進(jìn)行合議后，報(bào)送執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任審核，并報(bào)救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組組長審批，最后通過財(cái)務(wù)從執(zhí)行救助金中撥付給救助申請(qǐng)人。

對(duì)于涉及人數(shù)眾多的群體性執(zhí)行救助，例如拖欠工人工資的情況。有關(guān)法院采取的做法是：及時(shí)向區(qū)委、區(qū)政法委報(bào)告案件情況，并建議啟動(dòng)執(zhí)行救助程序，從執(zhí)行救助金中先行撥付工資款，如執(zhí)行救助金不足的話，還同時(shí)建議區(qū)財(cái)政臨時(shí)增撥款項(xiàng)。在區(qū)委、區(qū)政法委批準(zhǔn)后，再組織人員進(jìn)行發(fā)放。

（三）執(zhí)行救助金的來源與管理

廈門市兩級(jí)法院積極爭(zhēng)取市、區(qū)黨委支持，爭(zhēng)取財(cái)政撥款建立執(zhí)行救助金制度。執(zhí)行救助金由市財(cái)政局撥款設(shè)立，納入法院每年預(yù)算。執(zhí)行救助金按專款專用、專項(xiàng)核算、量入為出的原則進(jìn)行管理，執(zhí)行救助金發(fā)放總量不得超出當(dāng)年核定總額。當(dāng)年未使用的余額可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。從設(shè)立執(zhí)行救助金以來，全市兩級(jí)法院收到財(cái)政劃撥的執(zhí)行救助金共計(jì)200多萬元，已向41個(gè)執(zhí)行案件中的73個(gè)申請(qǐng)執(zhí)行人發(fā)放了36.1萬元救助金。

為了加強(qiáng)執(zhí)行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行救助金的管理工作，協(xié)調(diào)解決執(zhí)行救助金管理及使用中的重大問題。執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員由法院執(zhí)行局和行政裝備處的領(lǐng)導(dǎo)組成，分管執(zhí)行工作的院長是該小組組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了辦公室，負(fù)責(zé)執(zhí)行救助金的日常管理工作，成員由法院執(zhí)行局和行政裝備處的人員組成，辦公室主任由執(zhí)行局局長擔(dān)任。執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開會(huì)議，對(duì)執(zhí)行救助金發(fā)放工作中的重大和特殊事項(xiàng)進(jìn)行研究。

三、現(xiàn)行執(zhí)行救助制度存在的主要問題

廈門市法院在實(shí)施執(zhí)行救助制度過程中，產(chǎn)生了如下一些困惑：

（一）特困標(biāo)準(zhǔn)難以界定

執(zhí)行救助金的發(fā)放對(duì)象為特困群體，但是實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象來自全國各地的，但各地的經(jīng)濟(jì)條件差別比較大，該如何界定申請(qǐng)執(zhí)行人是否屬于特困群體呢？應(yīng)該是以“生活困難”、“家庭經(jīng)濟(jì)困難”還是“無法正常生活”為條件，以上這些條件雖然都表達(dá)了適用執(zhí)行救助金的申請(qǐng)執(zhí)行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性，造成各院在認(rèn)定特困條件上差異較大，產(chǎn)生另一種不公平。

（二）特困材料取證的做法不一

救助金是用在雙方當(dāng)事人都為特困群體的案件，執(zhí)行承辦人在受理了申請(qǐng)執(zhí)行人的救助申請(qǐng)后，要進(jìn)行初審，那么用來證明雙方當(dāng)事人確為特困群體的相關(guān)材料如何取得？實(shí)踐中一部分是由申請(qǐng)執(zhí)行人提供的救助申請(qǐng)材料，一部分是由執(zhí)行承辦人到當(dāng)?shù)卣{(diào)查取得的材料。

（三）救助性質(zhì)被誤解

從救助金實(shí)際使用的情況來看，執(zhí)行救助金的設(shè)立給某些當(dāng)事人造成了錯(cuò)覺。有的當(dāng)事人認(rèn)為只要到法院申請(qǐng)執(zhí)行了，就能實(shí)現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無履行能力,法院可以給予執(zhí)行救助金；有的當(dāng)事人在債權(quán)暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)時(shí),便采取救助申請(qǐng)要求法院給予救助金；有的當(dāng)事人以為只要生活困難，就可以申請(qǐng)救助金。這樣嚴(yán)重違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷，目前，我市的執(zhí)行救助金主要是“救急不救窮”，是法院在對(duì)案件情況、被告人償還能力、受害人現(xiàn)實(shí)生活條件、社會(huì)影響等綜合考慮權(quán)衡之后采用。

（四）執(zhí)行救助資金來源無保障、數(shù)額不平衡

這一問題在廈門地區(qū)如此，在全國各地也如此。目前我們國家尚未統(tǒng)一將執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算，國家財(cái)政支出的執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)少得可憐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)行救助工作的實(shí)際需要。如資金來源沒有保證，各地法院所得到的執(zhí)行救助基金數(shù)額很不均衡，多的達(dá)到幾十萬上百萬元，少的只有幾萬元，有的法院甚至因籌措不到資金而暫時(shí)還不能建立執(zhí)行救助金制度。資金保障問題沒解決、資金數(shù)額不平衡的問題沒解決，必然影響“執(zhí)行救助金”制度作用的發(fā)揮。

在執(zhí)行救助金的資金來源上，有以下幾種方式：地方財(cái)政撥款、地方民政福利基金、慈善捐助、社會(huì)各界的捐助、執(zhí)行暫存款的利息、罰金、上級(jí)法院資助、其他合法資助等。如有些地方的執(zhí)行救助金是由企業(yè)捐助的，這樣就造成了一個(gè)問題，假如這個(gè)企業(yè)涉及到某個(gè)案件中，法院是否會(huì)有“手軟”的問題。現(xiàn)在全國法院基本上有三種辦法籌集執(zhí)行救助金資金，一是財(cái)政撥付、二是法院籌集、三是社會(huì)捐贈(zèng)，初步形成了以財(cái)政撥付為主，以社會(huì)捐贈(zèng)、法院籌集為輔的執(zhí)行救助金來源機(jī)制。因此，不同的資金來源就有不同的發(fā)放方式，如廈門法院執(zhí)行救助金是由財(cái)政撥付的，就由法院審核后直接由法院財(cái)務(wù)以發(fā)放款的形式進(jìn)行救助；而某些地區(qū)法院的執(zhí)行救助金是通過法院提出建議、民政局審核后以福利費(fèi)發(fā)放的形式進(jìn)行救助；還有的是由法院將申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)進(jìn)行審核后提交民政部門，由民政部門納入社會(huì)低保戶的形式進(jìn)行救助，等等。

（五）執(zhí)行救助金發(fā)放方式、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

對(duì)執(zhí)行救助金的發(fā)放金額，目前主要有兩種方式：一種是采取最高限額方式，規(guī)定每次發(fā)放金額不超過規(guī)定的最高限額，原則上每案只發(fā)放一次，如廈門法院執(zhí)行救助金一般按每個(gè)救助申請(qǐng)人1000元至2000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，最高不得超過5000元；另一種是采取按比例加最高限額方式，每次發(fā)放金額按申請(qǐng)執(zhí)行標(biāo)的額的比例發(fā)放，但每次發(fā)放不超過規(guī)定的最高限額。對(duì)于贍養(yǎng)、撫養(yǎng)案件，有些地區(qū)的法院是參照當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ项~度確定，期限以申請(qǐng)要求的期限計(jì)算。

這樣不同的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)極易導(dǎo)致不同地區(qū)申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)法院發(fā)放執(zhí)行救助金“不公平”的怨恨，同時(shí)產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的不滿，激發(fā)其他的社會(huì)矛盾，影響了和諧社會(huì)的進(jìn)程。由于申請(qǐng)執(zhí)行人所在的法院地區(qū)不同、尤其是執(zhí)行救助的方式不同，造成了執(zhí)行救助機(jī)會(huì)和執(zhí)行救助金額的不均等，從而致使實(shí)際享有權(quán)利上的差異。消除這種事實(shí)上的差異，實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人權(quán)利的平等保護(hù)，就要進(jìn)一步完善執(zhí)行救助制度，這是構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。

四、完善執(zhí)行救助制度的幾點(diǎn)對(duì)策

中國現(xiàn)在建立這一制度需要研究解決的問題還有很多。除了資金問題，執(zhí)行救助是對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人全方位的救助還是僅限于滿足他們基本生活需要？要用哪些監(jiān)督以保證其公正？執(zhí)行救助制度的出臺(tái)，會(huì)不會(huì)使某些司法機(jī)構(gòu)變得懶惰，不再去努力執(zhí)行那些已經(jīng)做出的判決？那些老賴們會(huì)不會(huì)因此更加有恃無恐？??也許，不能說這種擔(dān)心不必要。建立適應(yīng)中國國情的申請(qǐng)執(zhí)行人的執(zhí)行救助制度，不僅是法院的事，還需要社會(huì)和國家的共同努力，需要相關(guān)制度的配套跟進(jìn)，國家救助制度的建立依然任重道遠(yuǎn)。為了能保證執(zhí)行救助制度真正落到實(shí)處，發(fā)揮其作用，筆者建議，目前我國法院在實(shí)施執(zhí)行救助制度過程中應(yīng)著力解決以下幾個(gè)問題。

1、加大執(zhí)行救助制度的宣傳力度

執(zhí)行救助直接面對(duì)廣大人民群眾，特別是面對(duì)特困申請(qǐng)執(zhí)行人，解決他們手捧生效的法律文書卻無法執(zhí)行兌現(xiàn)的困境，對(duì)那些窮盡了一切執(zhí)行手段仍不能及時(shí)有效地保護(hù)其合法權(quán)益的申請(qǐng)執(zhí)行人提供的一種執(zhí)行救助。該項(xiàng)制度在設(shè)立以后，首先，應(yīng)對(duì)適用執(zhí)行救助金的條件、范圍和程序作必要的宣傳，執(zhí)行人員對(duì)符合執(zhí)行救助金適用條件的申請(qǐng)執(zhí)行人應(yīng)履行告之義務(wù)，讓社會(huì)群眾特別是申請(qǐng)執(zhí)行人了解執(zhí)行救助金制度，才能充分發(fā)揮執(zhí)行救助金制度的救助功能，實(shí)現(xiàn)設(shè)立執(zhí)行救助金制度的目的。其次，明確執(zhí)行救助金制度應(yīng)是一種“執(zhí)行墊付款制度”，并不是對(duì)無生活來源群眾的給付，而是一種人道主義的墊付。執(zhí)行救助金是臨時(shí)性、應(yīng)急性、一次性的生活補(bǔ)助，申請(qǐng)執(zhí)行人在一個(gè)案件中只能申請(qǐng)救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命錢或救命錢。申請(qǐng)執(zhí)行人在得到執(zhí)行救助金的救助后，法院將對(duì)案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，補(bǔ)充到執(zhí)行救助金中來，以保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。這樣才能讓真正需要救助的特困申請(qǐng)執(zhí)行人在案件的最后一道關(guān)口及時(shí)得到幫助，從而感受到社會(huì)正義，感受到司法人文關(guān)懷，這樣方能調(diào)動(dòng)他們的積極性，加速構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

2、建立執(zhí)行救助金來源保障制度

經(jīng)費(fèi)保障是執(zhí)行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經(jīng)費(fèi)都依法被納入國家財(cái)政預(yù)算，由國家財(cái)政予以支付，并根據(jù)司法救助金的使用情況，及時(shí)從財(cái)政資金、民政部門福利基金、慈善捐助資金、社會(huì)各界的捐助資金等方面予以追加。4筆者建議，執(zhí)行救助金作為國家司法救助制度的主要內(nèi)容之一，應(yīng)將執(zhí)行救助金納入國家財(cái)政預(yù)算和社會(huì)募集資金中。

一是國家財(cái)政預(yù)算。對(duì)被害人的救助決不能靠法院自己創(chuàng)收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證。5從理論上講，在現(xiàn)代法治國家，當(dāng)事人依法獲得司法保護(hù)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，而保證經(jīng)濟(jì)確有困難者也能平等地利用司法程序在本質(zhì)上是一種國家責(zé)任。6我國《法律援助條例》在第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”政府投入的多少會(huì)直接左右執(zhí)行救助實(shí)施范圍的大小，并對(duì)全社會(huì)多渠道的投入起著重要的引導(dǎo)作用。因此，執(zhí)行救助費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政支出，政府應(yīng)當(dāng)成立執(zhí)行救助專項(xiàng)基金，而不應(yīng)由實(shí)施執(zhí)行救助的法院來承擔(dān)，這種做法是現(xiàn)代各國的通例。可見，要保障執(zhí)行救助工作的有效開展，必須通過立法的形式，把執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算，從根本上解決執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)短缺的問題。

二是社會(huì)募集。從長遠(yuǎn)計(jì)，還要寄望于國家社會(huì)保障、保險(xiǎn)體系的日臻完善，或者社會(huì)福利、公益慈善救濟(jì)。比如美國的做法，成立法律服務(wù)公司或者各類基金會(huì)，還可考慮為一定的弱勢(shì)群體或殘疾人等設(shè)立特定的資助項(xiàng)目7。構(gòu)建和諧社會(huì)提出以后，社會(huì)福利的陽光會(huì)更廣泛地照耀到特困人群身上。

3、完善和健全執(zhí)行救助監(jiān)督機(jī)制

建立執(zhí)行救助公示制度，定期將決定執(zhí)行救助的案件予以公示，法院向社會(huì)公開舉報(bào)電話，接受社會(huì)各界監(jiān)督。對(duì)執(zhí)行救助的案件審結(jié)后，主動(dòng)向黨委和政府匯報(bào)，接受審計(jì)，并定期評(píng)查，同時(shí)對(duì)執(zhí)行救助金的發(fā)放條件、發(fā)放對(duì)象審批嚴(yán)格把關(guān)。

五、結(jié)語

執(zhí)行救助制度是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，建立更符合我國依法治國方略，更具有人文色彩的司法救助的新機(jī)制。開展執(zhí)行救助，是維護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人得到生效法律判決的應(yīng)有權(quán)益的重要措施，對(duì)于保障公民的基本人權(quán)、彰顯司法人文關(guān)懷發(fā)揮了重要作用。筆者認(rèn)為，執(zhí)行救助制度的完備與否，在一定意義上體現(xiàn)著一個(gè)法治國家文明程度的高低。我國應(yīng)當(dāng)在適應(yīng)我國國情的基礎(chǔ)上逐步完善現(xiàn)有的執(zhí)行救助制度，并配合其他社會(huì)制度共同作用，以提高我國的司法文明水平。

參考文獻(xiàn)：

1【美】約翰·羅爾斯著，何懷宏，何包鋼，廖申白譯：《正義論》，北京：中國社會(huì)出版社，1999年版.2錢再見：《中國社會(huì)弱勢(shì)群體及其社會(huì)支持政策》，載于《江海學(xué)刊》，2002年第3期。

3周成泓《:建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學(xué)》，2006年。

4宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。陳德祥：析社會(huì)弱勢(shì)群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年04月11日。

6嚴(yán)軍興：《法律援助制度理論與實(shí)務(wù)》，北京：法律出版社，1999年版。

1段曌紅，《特困申請(qǐng)執(zhí)行人可獲救助 500萬救助資金已到位》，都市時(shí)報(bào)，2007年3月9日。

2參見【美】約翰·羅爾斯著，何懷宏，何包鋼，廖申白譯：《正義論》，中國社會(huì)出版社，1999年版，第14頁。

3田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執(zhí)行救助基金》，中國法院網(wǎng)，2007年1月30日。

4陳德祥：析社會(huì)弱勢(shì)群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年04月11日。

5申愛山：《最高法院新舉措救助刑事被害人》，上海法制網(wǎng)，2007年1月14日。

6周成泓《:建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學(xué)》，2006年10期.7【美】丹尼爾·馬寧，《美國法律援助制度簡介》，宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社，2003年版，第132－133頁。

廈門中級(jí)法院執(zhí)行局

黃漢青

第二篇：關(guān)于完善執(zhí)行救助制度的幾點(diǎn)新思考(精)

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關(guān)于完善執(zhí)行救助制度的幾點(diǎn)新思考

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，通過司法途徑來解決的社會(huì)矛盾日益增多，少數(shù)案件由于被執(zhí)行人有的身體殘疾沒有履行能力，有的年老體衰喪失履行能力，有的被判處刑罰短期內(nèi)缺乏履行能力，有的長期下落不明且無任何可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)等種種客觀原因，致使生效法律文書確定的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，而執(zhí)行申請(qǐng)人又屬特困群體，生產(chǎn)生活也極其困難，期待解決基本的生活費(fèi)用，有的甚至直接影響到人的基本生活。不得不多次上訪，有的甚至采取自殺、自殘等極端方式敦促法院執(zhí)行，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定[1].為維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，防止產(chǎn)生新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，有必要建立和完善救助制度。

一、執(zhí)行救助制度的基本內(nèi)涵和理念創(chuàng)新

(一)基本內(nèi)涵。執(zhí)行救助制度是指在執(zhí)行程序中有關(guān)機(jī)構(gòu)按照法定程序?qū)Υ_有困難的當(dāng)事人給予可能的救急或其他幫助。既包括對(duì)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)上的救急，也包括對(duì)被申請(qǐng)人為恢復(fù)其履行能力給予可能的幫助。具有以下內(nèi)涵：

1、執(zhí)行救助發(fā)生在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)。即執(zhí)行救助必須是申請(qǐng)人向法院申請(qǐng)執(zhí)行后，執(zhí)行標(biāo)的沒有履行完畢之前。如當(dāng)事人不申請(qǐng)法院執(zhí)行，那么法院無權(quán)依職權(quán)主動(dòng)過問當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況。

2、執(zhí)行救助的前提條件是申請(qǐng)人“急需”和被執(zhí)行人確實(shí)履行不能，既包括絕對(duì)履行不能也包括相對(duì)履行不能。絕對(duì)履行不能是指被執(zhí)行人本身不可能有履行能力或在執(zhí)行程序中喪失履行能力，如被執(zhí)行人在執(zhí)行程序中死亡并無遺產(chǎn)或喪失勞動(dòng)能力并無其他收入來源。相對(duì)履行不能是指

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被執(zhí)行人目前無履行能力但有恢復(fù)履行能力的可能，如被執(zhí)行人雖無任何財(cái)產(chǎn)但身強(qiáng)力壯，還可能通過勞動(dòng)獲得收入，恢復(fù)全部或部分履行能力;當(dāng)事人暫時(shí)下落不明而無法知曉其履行意愿和能力。

3、執(zhí)行救助的形式不僅僅為申請(qǐng)人給付金錢還包括為被申請(qǐng)人恢復(fù)履行能力提高必要幫助。執(zhí)行救助只能解決申請(qǐng)人的物質(zhì)需求，不能解決申請(qǐng)人的精神痛苦，只有通過給付金錢緩解當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)壓力。但執(zhí)行救助的另一方面內(nèi)涵還包括對(duì)有主動(dòng)履行意愿但暫無履行能力的被申請(qǐng)人提供可能的幫助恢復(fù)其履行能力和對(duì)因主動(dòng)履行義務(wù)而造成生活嚴(yán)重困難的被申請(qǐng)人給予可能的司法關(guān)懷。

4、執(zhí)行救助的目的不是解決“執(zhí)行難”，而是解決申請(qǐng)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題和被申請(qǐng)人的“相對(duì)履行不能”問題。因?yàn)閳?zhí)行難主要體現(xiàn)在執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查，被執(zhí)行人難尋，協(xié)助執(zhí)行人難覓，執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)，體現(xiàn)在被執(zhí)行人不怕躲避執(zhí)行，不怕抗拒執(zhí)行，不怕與法院作對(duì)，不怕賴債不還，難在被執(zhí)行人對(duì)進(jìn)入執(zhí)行程序，成為被執(zhí)行人毫無感覺，或者感覺良好對(duì)于上述“執(zhí)行難”問題，我國《民事訴訟法》修改后，增設(shè)了被執(zhí)行人強(qiáng)制報(bào)告財(cái)產(chǎn)制度、增加了“通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息”等法定措施，還提高了罰款的上限。在制度層面上也為解決“執(zhí)行難”問題做了充分準(zhǔn)備。對(duì)于執(zhí)行救助而言，只是通過其他資金渠道，在申請(qǐng)人急需的前提下讓其金錢或財(cái)權(quán)債權(quán)得以順利實(shí)現(xiàn)。不是給予申請(qǐng)人除開執(zhí)行債權(quán)外額外的社會(huì)救助。這不是執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，屬于民政機(jī)關(guān)的職責(zé)范疇。

5、執(zhí)行救助本質(zhì)上不是一種社會(huì)救濟(jì)，也不是執(zhí)行墊付，而是司法參與的債權(quán)提前實(shí)現(xiàn)和司法指引的必要幫助。但這樣的救助僅僅是救急而不是救窮，只有生活確有困難或生存確有危機(jī)的申

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請(qǐng)人(自然人)才能夠獲得一定救急范圍內(nèi)的債權(quán)提前實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，而不是物質(zhì)幫助權(quán)。救助體現(xiàn)的是司法的關(guān)懷和司法寬容而非司法職能延伸。申請(qǐng)人獲得救助后，與救助金額等額債權(quán)即行轉(zhuǎn)移。既可能是全部轉(zhuǎn)移也可能是部分轉(zhuǎn)移，債權(quán)債務(wù)并不因救助而消滅。

5、執(zhí)行救助不是法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)出資進(jìn)行救助，而是法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助的救助，要通過多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，共同完成。

(二)理念創(chuàng)新。對(duì)于今天的社會(huì)而言，沒有容忍就沒有和諧[2].執(zhí)行救助制度執(zhí)行救助制度不同于廣義上的司法救助(對(duì)當(dāng)事訴訟費(fèi)的減、免、緩和法律援助)，也不僅僅是設(shè)立、運(yùn)作、管理執(zhí)行救急基金制度，還包括對(duì)有履行意愿但可能恢復(fù)履行能力的被執(zhí)行人提供可能的幫助以體現(xiàn)司法寬容和人文關(guān)懷。救助制度是救急和幫助的結(jié)合，是以“救急”為主“幫助”為輔的制度體系。所謂救急不等于救窮，所謂幫助不等于直接經(jīng)濟(jì)支持。要通過司法關(guān)懷解決申請(qǐng)人的現(xiàn)實(shí)困難，預(yù)防和消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，樹立司法為民新形象，提高司法公信力;要通過司法寬容減少被執(zhí)行人與執(zhí)行機(jī)關(guān)的對(duì)抗，緩解司法與群眾的張力，提高法院生效法律文書自動(dòng)履行率，降低司法成本，維護(hù)司法權(quán)威。

二、執(zhí)行救助制度的價(jià)值目標(biāo)

對(duì)于建立和完善執(zhí)行救助制度，其重要性和必要性是不言而喻的。但作為一項(xiàng)制度，其價(jià)值目標(biāo)主要表現(xiàn)：

(一)宏觀層面。

1、為弱勢(shì)申請(qǐng)人救急，彰顯司法關(guān)懷。在執(zhí)行工作實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到申請(qǐng)執(zhí)行人，特別是生活特別困難、急需執(zhí)行債權(quán)救急的當(dāng)事人在面對(duì)被執(zhí)行人“履行不能”的情況下，往往遷怒于人民法院執(zhí)行不力，為實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，經(jīng)常到法院及相關(guān)部門上訪，有些申請(qǐng)執(zhí)行人

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甚至采取了一些過激行為，這既無助于案件的執(zhí)行，又對(duì)社會(huì)秩序、各相關(guān)部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時(shí)也不利于人民法院司法權(quán)威的樹立。對(duì)于這類真正的執(zhí)行難案件，人民法院再怎么采取強(qiáng)有力的執(zhí)行措施也無法改變“執(zhí)行不能”的事實(shí)。僅僅依靠人民法院單方面的工作，很難使申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。解決這個(gè)問題需要全社會(huì)的參與和配合，借助國家和社會(huì)的綜合力量，通過實(shí)施執(zhí)行救助金制度，對(duì)此類案件中的特困申請(qǐng)執(zhí)行人予以一定救急，彰顯司法的人文關(guān)懷，既能及時(shí)解決申請(qǐng)人確實(shí)存在的困難，又能夠防止因執(zhí)行不能而誘發(fā)新的社會(huì)不安定因素。

2、為困難被執(zhí)行人提供可能的幫助，體現(xiàn)司法寬容。在對(duì)歷年執(zhí)行積案、難案進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)中不難發(fā)現(xiàn)，有大部分涉及贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償?shù)葓?zhí)行案件，是由于被執(zhí)行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業(yè)嚴(yán)重虧損，沒有能力履行義務(wù)，才導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利長期得不到實(shí)現(xiàn)，因此陷入生活、生產(chǎn)困境，成為社會(huì)弱勢(shì)群體。這類被執(zhí)行人往往和申請(qǐng)執(zhí)行人一樣，同為社會(huì)弱勢(shì)群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無履行能力。這類被執(zhí)行人與“老賴”應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。這類被執(zhí)行人中有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的人給予制度范圍內(nèi)可能的幫助，促使其恢復(fù)或部分恢復(fù)履行能力，體現(xiàn)了司法對(duì)承擔(dān)法律義務(wù)人的寬容和諒解。執(zhí)行救助制度范圍內(nèi)對(duì)部分被執(zhí)行人的司法寬容具有可行性和獨(dú)立價(jià)值。因?yàn)榻o予部分(有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力)被執(zhí)行人給予司法寬容，不違反強(qiáng)制性法律規(guī)定、不違反公序良俗、不侵害申請(qǐng)人的權(quán)利、不損害司法形象和權(quán)威。給予被執(zhí)行人司法寬容和給予可能范圍內(nèi)的幫助可以減小被執(zhí)行人與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的張力，最大限度地增加當(dāng)事人之間和當(dāng)事人與國家之間關(guān)系的和諧，也進(jìn)而促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)關(guān)系之間的和諧，為維護(hù)國家的長治久安提供倫理意義的司法保障。但這樣的寬容是有限度的，只是針對(duì)那些有履行意愿、無履行

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能力的人的寬容;這樣的幫助也只是對(duì)有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的被執(zhí)行人給予制度范圍內(nèi)可能的幫助。

(二)微觀層面。

1、為困難群眾救急，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素。在制度范圍內(nèi)，救助的目的一方面是促使哪些確有生活困難或確有生存危機(jī)的申請(qǐng)人的債權(quán)或部分債權(quán)提前實(shí)現(xiàn)，解除其燃眉之急，防止其將被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可能執(zhí)行的責(zé)任強(qiáng)加在執(zhí)行機(jī)構(gòu)身上，在程序上消除申請(qǐng)人對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不滿情緒，防止其四處上訪，給社會(huì)帶來潛在的不安定因素

2、提高當(dāng)事人自動(dòng)履行率，降低法院執(zhí)行成本。實(shí)行執(zhí)行救助制度，在一定程度上幫助申請(qǐng)執(zhí)行人渡過難關(guān)，緩解了被執(zhí)行人的履行壓力，消減了雙方對(duì)人民法院的不滿和對(duì)立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。同時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)依職權(quán)甑別出部分有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的同為困難群體的被執(zhí)行人，在制度范圍內(nèi)給予其可能的幫助，增強(qiáng)被執(zhí)行人對(duì)司法機(jī)關(guān)和社會(huì)的好感，提高其自動(dòng)履行債務(wù)的自覺性，減少法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的壓力，降低執(zhí)行工作成本。將執(zhí)行工作中部分成本節(jié)約出來通過救助制度的運(yùn)行惠及更多的困難當(dāng)事人。

三、執(zhí)行救助制度體系架構(gòu)

要使得執(zhí)行救助制度在實(shí)施過程發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)價(jià)值，必要完善其制度架構(gòu)。本文所述執(zhí)行救助制度包括兩方面內(nèi)容，一方面是對(duì)申請(qǐng)人救急，主要措施是設(shè)立、運(yùn)作、管理執(zhí)行救急基金;二是給予被執(zhí)行人可能的幫助，主要措施是通過司法建議協(xié)調(diào)各方提高被執(zhí)行人的履行能力。

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(一)申請(qǐng)救急的對(duì)象、條件和范圍。

1、救急對(duì)象。一般而言，申請(qǐng)人必須是特困群體，僅指自然人。如何理解特困群體，在目前制度嘗試過程中，有些法院以申請(qǐng)執(zhí)行人存在“特殊困難”、“生活困難”、“嚴(yán)重困難”為條件;有些法院以“生活貧困”、“無法正常生活”為條件;也有的法院以申請(qǐng)執(zhí)行人“極度貧困”、“十分貧困”、“家庭經(jīng)濟(jì)困難”為條件[4].以上這些條件雖然表達(dá)了適用執(zhí)行救助金的申請(qǐng)執(zhí)行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。筆者認(rèn)為，特困群體以有“嚴(yán)重困難” 和“特殊困難”為標(biāo)準(zhǔn)界定更恰當(dāng)。既含蓋了一般情況，又考慮了特殊需要。嚴(yán)重困難是指本人及親屬無收入來源，無法滿足基本生活需求，特殊困難是指雖然生活上能解決溫飽但有其他原因急需經(jīng)濟(jì)支援。比如有親屬重病急或子女上學(xué)、自有債務(wù)到期等。作為例外條件，當(dāng)有關(guān)救助決策機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不采取緊急救助措施可能影響社會(huì)穩(wěn)定的執(zhí)行案件，可能需要通過救助基金解決時(shí)，可以突破“特殊困難和嚴(yán)重困難”的前提條件。

2、救急條件。符合申請(qǐng)救助基金對(duì)象條件的申請(qǐng)人，必須是因被執(zhí)行人無履行能力或一時(shí)無法查明執(zhí)行人下落等情況，法院窮盡執(zhí)行措施仍然執(zhí)行不能時(shí)才可以申請(qǐng)救急。

3、救急范圍。對(duì)于符合對(duì)象和條件的申請(qǐng)人，由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)債權(quán)標(biāo)的大小、需救助的緊急程度確定其救急范圍。標(biāo)的比較大的、緊急程度輕的申請(qǐng)人可以通過轉(zhuǎn)讓債權(quán)的方式提前部分實(shí)現(xiàn)債權(quán);標(biāo)的比較小、緊急程度重的申請(qǐng)人可以通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式提前全部實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

(二)被執(zhí)行人請(qǐng)求幫助的對(duì)象、條件和范圍。

1、對(duì)象。有主動(dòng)履行債務(wù)的意愿，有恢復(fù)履行能力的可能的自然人或法人。或者是因?yàn)榉e極履行債務(wù)而造成生活嚴(yán)重困難或特殊苦難的。

2、條件。經(jīng)主動(dòng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)查證屬實(shí)卻無財(cái)產(chǎn)履行全部或部分義務(wù)并有可能恢復(fù)履行能力。

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文章來源：中顧法律網(wǎng)

范圍。幫助的范圍必須在制度范圍內(nèi)的可行性措施。主要是司法機(jī)關(guān)通過司法建議指向具體部門給予職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)的幫助。

(二)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置。

1、救助決策機(jī)構(gòu)。執(zhí)行救助決策機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)指救助基金發(fā)放決策和作出司法建議決策。應(yīng)該設(shè)在司法機(jī)關(guān)，即各級(jí)法院是救助決策機(jī)構(gòu)。

2、救助實(shí)施機(jī)構(gòu)。救助實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)救助的實(shí)施。救急基金的具體管理應(yīng)該設(shè)在民政機(jī)關(guān)，即民政局是救助基金的管理機(jī)構(gòu)，為了便于債權(quán)和基金的統(tǒng)一管理，救急基金和受讓債權(quán)由省(市)級(jí)民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)為宜。其他救助事項(xiàng)的實(shí)施由相應(yīng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行。

3、救助輔助機(jī)構(gòu)。救助輔助機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)救助事項(xiàng)的協(xié)助。主要是財(cái)政局負(fù)責(zé)救急原始基金的預(yù)算和或撥;紅十字會(huì)、民政局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)助籌措救急基金。

四、執(zhí)行救助制度的具體設(shè)計(jì)

(一)救急基金的資金的來源、使用和管理

1、救急基金的來源。初始救急基金由省(市)級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一向省(市)財(cái)政撥款，專款專用。后續(xù)基金由法院執(zhí)行罰款、后執(zhí)行受讓債權(quán)資金、社會(huì)捐助資金等補(bǔ)充。

2、救急基金的使用原則和程序。(1)使用原則為：從嚴(yán)掌握、嚴(yán)格審批按需使用，因案制宜，動(dòng)態(tài)管理;(2)使用程序。①申請(qǐng)人申請(qǐng)。申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)需提交執(zhí)行救急基金申請(qǐng)書、身份證明、所在基層組織出具的證明權(quán)利人及其家庭成員經(jīng)濟(jì)困難的材料以及人民法院認(rèn)為需要提供的其他材料;②法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核。受理執(zhí)行案件的法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事提供的材料進(jìn)行核查，必要時(shí)對(duì)

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申請(qǐng)人進(jìn)行調(diào)查。③受理法院的上級(jí)部門審批。原執(zhí)行法院認(rèn)為符合救急標(biāo)準(zhǔn)和條件的，將所有材料報(bào)上級(jí)法院審批。③救急基金管理部門實(shí)施。經(jīng)上級(jí)法院審批后，受理法院通知申請(qǐng)人到救急基金管理部門領(lǐng)款。申請(qǐng)人持法院批準(zhǔn)文書到民政局領(lǐng)取救急基金時(shí)，同時(shí)與民政部門簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)移協(xié)議和繼續(xù)提供被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)線索承諾書后方能領(lǐng)款。④受理法院按法律規(guī)定對(duì)執(zhí)行案件予以結(jié)案。

(二)執(zhí)行受讓債權(quán)和救急基金的管理

執(zhí)行受讓債權(quán)和救急基金由民政部門統(tǒng)一管理。同時(shí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)要建立執(zhí)行救急基金發(fā)放臺(tái)帳和應(yīng)受讓債權(quán)臺(tái)帳，定期與民政部門核對(duì)。由執(zhí)行部門依職權(quán)或依民政部門申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)行，及時(shí)將執(zhí)行受讓債權(quán)款交民政部門充實(shí)救急基金。民政部門也定期將救急基金情況向法院通報(bào)，以便于法院審批救急時(shí)參考，防止給申請(qǐng)人開口頭支票的情況出現(xiàn)。

(三)對(duì)被執(zhí)行人幫助的具體路徑

對(duì)符合條件的被執(zhí)行人的幫助，主要通過司法機(jī)關(guān)的司法建議實(shí)現(xiàn)。通過司法機(jī)關(guān)司法建議的指引，通向監(jiān)獄的減刑假釋、民政局的社會(huì)救濟(jì)、社保部門的低保發(fā)放、勞動(dòng)部門的勞務(wù)信息提供、銀行的信用貸款、稅務(wù)部門的稅收優(yōu)惠等渠道，旨在對(duì)鼓勵(lì)被執(zhí)行人主動(dòng)履行債務(wù)和激勵(lì)被執(zhí)行人通過努力和幫助盡快恢復(fù)履行能力并主動(dòng)履行債務(wù)。

第三篇：執(zhí)行救助制度相關(guān)問題研究

執(zhí)行救助制度相關(guān)問題研究

關(guān)鍵詞：執(zhí)行救助 機(jī)制 問題 探索

內(nèi)容摘要：目前，我國的執(zhí)行救助制度尚無法律明確規(guī)定而處于探索、無序狀態(tài)，但各級(jí)人民法院在總結(jié)多年執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各自形成了一套獨(dú)特的執(zhí)行救助機(jī)制，如平昌縣人民法院將執(zhí)行救助基金設(shè)立于該縣政法委，運(yùn)作模式即申請(qǐng)人提交當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、居委會(huì)出具的特困證明，法院研究審核，政法委統(tǒng)一發(fā)放。但隨著社會(huì)矛盾層出不窮，勢(shì)必催生解決各類矛盾的新機(jī)制。至此，本文欲通過對(duì)執(zhí)行救助性質(zhì)、發(fā)放條件及我國執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀分析，從而建立起一套行之有效的執(zhí)行救助機(jī)制，讓執(zhí)行救助基金發(fā)揮最大的作用。

（正文）

執(zhí)行救助制度指的是在人民法院受理的執(zhí)行案件中，因被執(zhí)行人確無或暫無履行法定義務(wù)能力而由有關(guān)機(jī)構(gòu)按照法定程序?qū)Υ_有困難的當(dāng)事人給予可能的一種救急。【1】這里有必要與執(zhí)行救濟(jì)區(qū)分下，前者是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期所作的一種嘗試，后者是執(zhí)行案件的當(dāng)事人或第三人的合法權(quán)利因執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為而受到侵害時(shí)依法請(qǐng)求保護(hù)和救濟(jì)。前者將權(quán)利實(shí)現(xiàn)寄托在案外，并且只賦予自然人，法人除外，后者的權(quán)利實(shí)現(xiàn)只能在案內(nèi)，即通過執(zhí)行異議、執(zhí)行回轉(zhuǎn)予以救濟(jì)。

一、執(zhí)行救助制度的內(nèi)涵

1、執(zhí)行救助發(fā)生在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，即必須是申請(qǐng)人向法院申請(qǐng)執(zhí)行后，執(zhí)行標(biāo)的沒有履行完畢之前。若當(dāng)事人不申請(qǐng)執(zhí)行，法院是無權(quán)主動(dòng)過問其經(jīng)濟(jì)狀況的。

2、執(zhí)行救助的前提是申請(qǐng)人“急需”和被執(zhí)行人確無或暫無履行能力，既包括絕對(duì)履行不能也包括相對(duì)履行不能。

3、執(zhí)行救助的對(duì)象僅限于特別困難的自然人，法人不屬于救助對(duì)象范疇。

4、執(zhí)行救助的目的不是解決“執(zhí)行難”，二是解決申請(qǐng) 人債權(quán)的提前實(shí)現(xiàn)問題。

5、執(zhí)行救助不是執(zhí)行墊付，不是物質(zhì)幫助，它僅僅是救急，只有生活確實(shí)困難的申請(qǐng)人才能獲得，且申請(qǐng)人獲得救助后，與救助金額等額債權(quán)即行轉(zhuǎn)移。

6、執(zhí)行救助既不是法院出資進(jìn)行救助，也不是法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)出資救助，而是法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)參與、協(xié)助的救助，要通過多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，共同完成。

二、執(zhí)行救助制度的性質(zhì)

當(dāng)前，在執(zhí)行救助制度的性質(zhì)上，有的認(rèn)為屬于司法救濟(jì)制度范疇，有的認(rèn)為屬于社會(huì)救助制度范疇，但從與社會(huì)救助制度特征上分析，我認(rèn)為執(zhí)行救助制度應(yīng)屬于社會(huì)救助制度范疇，是社會(huì)保障機(jī)制的組成部分。

第一，執(zhí)行救助與社會(huì)救助在權(quán)利義務(wù)上都具有非直接對(duì)應(yīng)性。社會(huì)救助不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，它強(qiáng)調(diào)的是國家和社會(huì)對(duì)其成員的責(zé)任、義務(wù)，故社會(huì)救助資金來源于國家財(cái)政撥款和社會(huì)籌集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20蘆山地震捐款。同樣，因“執(zhí)行不能”、“執(zhí)行無法到位”而導(dǎo)致申請(qǐng)人生活困難的原因也是多方面的，故執(zhí)行救助資金也主要靠國家、地方的財(cái)政撥款。

第二，執(zhí)行救助與社會(huì)救助在救助對(duì)象上均有限制性。社會(huì)救助的對(duì)象只有在符合法定條件且真正陷入生活困境時(shí)才有資格享受救助，同樣，執(zhí)行救助的對(duì)象也僅限制在，因被執(zhí)行人確無或暫無履行能力，案件不能完全執(zhí)結(jié)的情況下，對(duì)無經(jīng)濟(jì)來源、生活極度困難的申請(qǐng)人實(shí)施的救助。

第三，執(zhí)行救助和社會(huì)救助在救助保障上均具有低層次性。執(zhí)行救助與社會(huì)救助的目標(biāo)都是為克服困難，向救助對(duì)象提供最低生活需求的資金，而非改善和提高福利，處于社會(huì)保障體系的最低或最基本層次。

第四，法院的工作性質(zhì)決定執(zhí)行救助只應(yīng)屬于社會(huì)救助范疇。人民法院作為居中裁判者，其主要經(jīng)費(fèi)也來源于地方財(cái)政，它在訴訟中實(shí)施的司法救助，僅僅是對(duì)當(dāng)事人訴訟費(fèi)的減、免、緩。然而執(zhí)行救助基金需穩(wěn)定的資金來源，故政府、社會(huì)在此就要扮演重要角色。

三、我國執(zhí)行救助機(jī)制現(xiàn)狀

執(zhí)行救助機(jī)制的建立，確實(shí)讓困難當(dāng)事人獲得了司法救濟(jì)，體現(xiàn)了人民法院司法為民的工作理念，為構(gòu)建和諧社會(huì)起到了推動(dòng)作用。然而，執(zhí)行救助機(jī)制在實(shí)際操作中還存在一些亟待解決的問題，表現(xiàn)在：

（一）法律地位不明確，缺乏剛性的執(zhí)行保障。2005年12月26日，中央政法委《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》提出“探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助辦法”。2007年1月15日，最高人民法院《關(guān)于為構(gòu)建和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》提出“建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實(shí)現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助”，這是我國目前有關(guān)執(zhí)行救助最權(quán)威、最有效力的文件。但不可否認(rèn)，這兩個(gè)文件只是一種政策上的指導(dǎo)文件，其效力尚未上升至法律層面。因此，要是執(zhí)行救助工作走上法制化，必須明確執(zhí)行救助的法律地位。

（二）救助資金來源有限，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。執(zhí)行救助機(jī)制的確解決了一些困擾執(zhí)行工作、影響社會(huì)穩(wěn)定的案件,有利于法院解決“執(zhí)行難”，但救助制度的建立也存在一些問題，如資金來源問題。沒有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)行救助工作無從談起。雖然平昌縣每年的救助資金納入了縣財(cái)政預(yù)算，但經(jīng)費(fèi)數(shù)額少，對(duì)實(shí)際需要救助的特困當(dāng)事人來說，無法滿足現(xiàn)實(shí)需要，執(zhí)行救助經(jīng)費(fèi)存在很大缺口。

（三）具體的程序操作上，存在法律空白。通常情況下，申請(qǐng)人在領(lǐng)取執(zhí)行救助金時(shí)，已承諾放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步追償，執(zhí)行救助金發(fā)放后，法院應(yīng)根據(jù)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況，繼續(xù)加大執(zhí)行力度，并將已發(fā)放的救助金在執(zhí)行款中予以收回，補(bǔ)充救助專項(xiàng)資金。但法院繼續(xù)執(zhí)行應(yīng)采取何種方式,執(zhí)行依據(jù)是什么?法院擔(dān)任何種角色?誰取得追償權(quán)?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權(quán)執(zhí)行,誰是案件的權(quán)利人,如果是法院,法院既是執(zhí)行案件的主體又是案件的權(quán)利人,造成裁判員與運(yùn)動(dòng)員混同,會(huì)不會(huì)影響法律的嚴(yán)肅性？法院應(yīng)如何執(zhí)行，是繼續(xù)執(zhí)行,還是重新立案執(zhí)行,據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)是什么,是原先的法律文書,是 否應(yīng)當(dāng)重新制作裁定書？另外,追償?shù)姆秶档蒙逃?除了法律文書確定的義務(wù)外,是否應(yīng)包括遲延履行利息,法律上亦無規(guī)定。

（四）執(zhí)行救助產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不容低估。從救助基金實(shí)際使用的情況看,執(zhí)行救助基金的設(shè)立給某些當(dāng)事人造成了錯(cuò)覺。認(rèn)為只要到法院申請(qǐng)執(zhí)行了，就能實(shí)現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無履行能力,法院可用執(zhí)行救助基金墊付。有的當(dāng)事人在債權(quán)暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)時(shí),便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導(dǎo)致了救助基金發(fā)放條件放寬,違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴(yán)格的救助基金發(fā)放制度。

(五)已獲救助的執(zhí)行案件結(jié)案尚需進(jìn)一步明確。法律明確了執(zhí)行案件的結(jié)案方式:（1）生效法律文書確定的內(nèi)容執(zhí)行完畢;（2）裁定終結(jié)執(zhí)行；（3）裁定不予執(zhí)行；（4）當(dāng)事人之間達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議并已履行完畢。四川省高級(jí)人民法院在德陽會(huì)議中關(guān)于已獲執(zhí)行救助的案件，可按強(qiáng)制方式結(jié)案，很明顯，這跟實(shí)際的執(zhí)行結(jié)案方式有悖。

四、建立執(zhí)行救助機(jī)制的必要性

“財(cái)富和權(quán)力的不平等，只有在他們最終能對(duì)每個(gè)人的利益，尤其是對(duì)地位最不利的社會(huì)成員的利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下才是正義的。”【2】要有效緩解因“執(zhí)行難”導(dǎo)致的社會(huì)不和諧問題，必須盡快建立起一種制度化、規(guī)范化的途徑，確保申請(qǐng)人及其家人能夠獲得一定的救助。

一是創(chuàng)新工作機(jī)制，維護(hù)法律權(quán)威的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，必然存在一定程度上的“執(zhí)行難”。“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”是一個(gè)社會(huì)問題，形成的原因是多方面的，并非法院單方面“執(zhí)行不力”，所以需要全社會(huì)的參與、配合。建立執(zhí)行救助機(jī)制，就是依靠社會(huì)、借助非強(qiáng)制手段推動(dòng)執(zhí)行的有效嘗試。通過實(shí)行執(zhí)行救助，對(duì)那些特困申請(qǐng)人通過法院一時(shí)無法或暫時(shí)無法得到保障的案件作出特殊處理，在一定程度上幫助了申請(qǐng)人渡過難關(guān)，同時(shí)也暫時(shí)減輕了人民法院的壓力。二是減少涉執(zhí)上訪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。法院作為各種社會(huì)矛盾解決的最后一道關(guān)口，而執(zhí)行工作又是法院工作的最后一道關(guān)口，社會(huì)所凸顯的各類矛盾、問題最終必然集中反映到執(zhí)行工作中來。而執(zhí)行工作往往又因部分被執(zhí)行人確無履行能力或暫無履行能力引發(fā)“執(zhí)行難”；部分申請(qǐng)人因被執(zhí)行人的違法、犯罪行為或各種事故造成家庭生活極度困難，其合法權(quán)益雖通過訴訟得到了支持，但權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)成為了“空中樓閣”。基于此，有的當(dāng)事人便將權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)遷怒于法院、遷怒于執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人乃至社會(huì)，長期上訪、纏訪。

三是救助弱勢(shì)群體，彰顯人文關(guān)懷的需要。現(xiàn)階段，我國的救濟(jì)范圍、方式比較單一，社會(huì)保障渠道少，從而導(dǎo)致人們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。特別是在人民法院執(zhí)行領(lǐng)域如何對(duì)因被執(zhí)行人無履行能力而申請(qǐng)人又無經(jīng)濟(jì)來源，無法維持基本生活水平給予救助，我國法律和相關(guān)規(guī)定目前尚無明文規(guī)定。采取設(shè)立救助基金的方式，擴(kuò)大了社會(huì)救助的范圍和功能，是一條完善社會(huì)救助機(jī)制的新路子。

四是構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)公平公正的需要。申請(qǐng)人因自身的合法權(quán)益受到侵害，生產(chǎn)、生活陷入困境，這與構(gòu)建和諧社會(huì)的根本要求相背離。構(gòu)建和諧社會(huì)要求全社會(huì)成員共同發(fā)展，和諧相處。因?yàn)榘讣牟荒軋?zhí)行，蘊(yùn)含的不和諧因素不言而喻，這勢(shì)必會(huì)加大社會(huì)的不安定因素。所以，建立執(zhí)行救助制度有利于司法領(lǐng)域的和諧，從而促進(jìn)全社會(huì)的和諧。

五、完善執(zhí)行救助機(jī)制的相關(guān)措施

執(zhí)行救助機(jī)制是特殊時(shí)期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物，它作為解決社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的一種方式值得倡導(dǎo)，但設(shè)立執(zhí)行救助機(jī)制應(yīng)理順關(guān)系，形成政府管理、法院參與的格局。

（一）以立法手段解決執(zhí)行救助機(jī)制的法律地位、資金問題。對(duì)被害人的救助不能靠法院自己創(chuàng)收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證。【3】建議立法 5 應(yīng)明確執(zhí)行救助機(jī)制的法律地位，真正使執(zhí)行救助有法可依，同時(shí)以法律的形式將基金設(shè)立納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政狀況和人民法院執(zhí)行不能的情況決定基金的數(shù)量,以達(dá)到緩解社會(huì)矛盾,穩(wěn)定社會(huì)的目的,避免因政府和領(lǐng)導(dǎo)之間的推諉，讓法院為設(shè)立基金而陷入兩難境地。經(jīng)費(fèi)保障是執(zhí)行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經(jīng)費(fèi)都依法被納入財(cái)政預(yù)算，由菜場(chǎng)予以支付，并根據(jù)司法救助金的使用情況，及時(shí)從財(cái)政資金方面予以追加。【4】

（二）明確執(zhí)行救助的范圍、對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中，對(duì)執(zhí)行救助基金的使用沒有原則，沒有重點(diǎn)，只要是難以執(zhí)行的案件都使用救助基金，而且救助金額往往等于執(zhí)行標(biāo)的，這樣的救助實(shí)際上已失去了救助的意義。因此，在救助條件的把握上，必須以申請(qǐng)執(zhí)行人生活嚴(yán)重困難不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剑覉?zhí)行款項(xiàng)一時(shí)難以執(zhí)行到位為標(biāo)準(zhǔn)，具體包括以下幾種情形：

1、沒有固定生活來源的老、弱、病、殘等；

2、正在享受城市最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟(jì)或者領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，無其他收入的；

3、因自然災(zāi)害或者其它不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟(jì)的；

4、其它生活嚴(yán)重困難的情形。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行救助的審批管理。作為一項(xiàng)長效機(jī)制必須有嚴(yán)格的管理制度才能確保其效用正確體現(xiàn)。從我縣法院執(zhí)行救助基金的管理使用來看，在基金帳戶管理和審批程序上，執(zhí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、大人監(jiān)督、政府支持、法院主辦”的模式比較科學(xué)，將基金帳戶設(shè)在縣委政法委，由縣委政法委和本院主要領(lǐng)導(dǎo)組成審定委員會(huì)，對(duì)于執(zhí)行人員按照程序提出的符合條件的救助申請(qǐng)，經(jīng)全局執(zhí)行人員評(píng)議后報(bào)執(zhí)行局長、主管院長層層審核，最后交審定委員會(huì)統(tǒng)一審批，對(duì)于所審批的救助基金由縣委政法委發(fā)放，從而有利于防止部分執(zhí)行人員為達(dá)到結(jié)案目的，肆意謊報(bào)執(zhí)行救助的情況發(fā)生。

（五）加大執(zhí)行救助的宣傳力度。執(zhí)行救助直接面對(duì)廣大人民群眾，特別是特困申請(qǐng)人，解決他們手持生效文書卻無法執(zhí)行兌現(xiàn)的困境。所以在實(shí)際操作中，我們必須讓廣大社會(huì)群體明白執(zhí)行救助僅僅是對(duì)特困申請(qǐng)人的給付，只是臨時(shí)性、應(yīng)急性、一次性的生活補(bǔ)助，而且申請(qǐng)人在得到執(zhí)行救助后，法院將對(duì)案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，從而保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。

（六）建立執(zhí)行救助追償?shù)姆ㄖ苹Ｉ暾?qǐng)執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請(qǐng)表，與案件承辦人簽訂放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步行使追償權(quán)的承諾書，法院發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有履行能力時(shí)繼續(xù)執(zhí)行，將所執(zhí)行到的款項(xiàng)補(bǔ)充到執(zhí)行基 金中。筆者以為, 不能以原先的法律文書為執(zhí)行依據(jù),應(yīng)在原執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)上重新制作裁定書,在裁定書中明確被執(zhí)行人義務(wù),包括遲延履行利息都是追償?shù)臉?biāo)的,并重新立案。對(duì)于依法追償?shù)降馁Y金及時(shí)匯入執(zhí)行救助基金專戶,以便解決更多困難權(quán)利人。至于立案后未能有效執(zhí)結(jié),可依照?qǐng)?zhí)行相關(guān)法律規(guī)定辦理。

（七）嚴(yán)格執(zhí)行救助金使用的監(jiān)督。為有效防止基金運(yùn)作中可能出現(xiàn)的問題和漏洞，強(qiáng)化對(duì)基金的監(jiān)督管理，建立較為完善的基金管理體系不可少。一是要完善外部監(jiān)督，及時(shí)向黨委、政府和財(cái)政部門匯報(bào)、通報(bào)基金的使用和回收情況，上報(bào)基金運(yùn)行的臺(tái)賬資料，主動(dòng)接受監(jiān)督檢查和審計(jì)。二是完善內(nèi)部監(jiān)督，可由法院監(jiān)察室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)定期對(duì)司法救助基金的發(fā)放情況進(jìn)行內(nèi)部審核，核對(duì)當(dāng)事人情況是否與規(guī)定的申請(qǐng)條件相符，核查基金發(fā)放數(shù)額是否超過規(guī)定限額。三是完善群眾監(jiān)督，法院向社會(huì)公布舉報(bào)電話，公開接受群眾監(jiān)督。

結(jié)語

司法的本意，除了“抑惡”，更要“揚(yáng)善”。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須有效緩解“執(zhí)行難”所引發(fā)的矛盾，最大限度地消除法律白條，減少社會(huì)對(duì)抗。執(zhí)行救助是落實(shí)司法為民的一項(xiàng)重要舉措，是人民法院為解決執(zhí)行難進(jìn)行的制度創(chuàng)新，它借助于人民法院的實(shí)踐活動(dòng)，給予弱勢(shì)群體以極大的精神鼓舞和人文關(guān)懷，彰顯了尊重和保障人權(quán)的憲法原則，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著重要作用。注釋：

【1】 田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執(zhí)行救助基金》，中國法院網(wǎng)，2007年1月30日。

【2】 錢再見：《中國社會(huì)弱勢(shì)群體及社會(huì)支持政策》，載于《江海學(xué)刊》，2002年第3期。

【3】陳德祥：析社會(huì)弱勢(shì)群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年4月11日。

【4】宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。

第四篇：創(chuàng)新管理機(jī)制 完善救助制度(上報(bào)稿)

創(chuàng)新管理機(jī)制

完善救助制度

--榆社縣低收入人群“一站式”服務(wù)情況匯報(bào)

農(nóng)村醫(yī)療救助制度，是根據(jù)民政部、衛(wèi)生部等四部委《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，對(duì)參加新農(nóng)合的貧困農(nóng)民在住院治療并履行新農(nóng)合報(bào)銷手續(xù)之后，由民政部門對(duì)符合條件的患病農(nóng)民進(jìn)行醫(yī)療救助的制度。

一、實(shí)施背景

榆社縣位于太行山西麓，全縣總?cè)丝?3.9萬人，其中農(nóng)業(yè)人口11.5萬人，農(nóng)村五保戶1508人，農(nóng)村低保8994人，屬省級(jí)貧困縣。農(nóng)村醫(yī)療救助制度實(shí)施后，由于新農(nóng)合報(bào)銷程序與民政救助程序之間的銜接過于繁瑣，審批環(huán)節(jié)多，患病農(nóng)民在辦理過程中不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且增加了辦理救助的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從2010年開始榆社縣衛(wèi)生局借助世界銀行貸款/英國政府贈(zèng)款中國農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展十一項(xiàng)目的支持，對(duì)此專門進(jìn)行了調(diào)查研究，并經(jīng)過與民政局協(xié)商，由榆社縣人民政府出臺(tái)了民政救助“一站式”服務(wù)制度。

二、實(shí)施辦法

“新農(nóng)合報(bào)銷+民政救助”的“一站式服務(wù)” 補(bǔ)償模式就是指符合民政救助救助對(duì)象條件（主要包括農(nóng)村低保、五保和住院新農(nóng)合報(bào)銷后剩余部分超過6千元的邊緣人群）的，在全縣各醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療出院后，在得到新農(nóng)合補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)即可獲得醫(yī)療救助補(bǔ)助，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)貧困人群實(shí)行先行墊付醫(yī)療救助補(bǔ)助金

額，救助對(duì)象只需支付經(jīng)新農(nóng)合報(bào)銷和民政救助后個(gè)人自付部分金額。這樣簡化醫(yī)療申報(bào)手續(xù)，并能及時(shí)給予救助，極大的方便了群眾。

在這種模式下，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)按月將報(bào)銷基金和民政救助基金匯總后分別報(bào)縣合醫(yī)中心和縣民政局，經(jīng)審核無誤后報(bào)縣財(cái)政局審核結(jié)算，再由縣財(cái)政局將資金直接轉(zhuǎn)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)賬戶。

三、實(shí)施效果

通過“一站式”服務(wù)，整合兩個(gè)體系，構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)，理順一個(gè)程序。

“整合兩個(gè)體系”，通過“一站式”服務(wù)，整合新農(nóng)合報(bào)銷與民政救助審批兩個(gè)工作體系，推動(dòng)部門信任合作，由新農(nóng)合報(bào)銷窗口代理承辦農(nóng)村醫(yī)療民政救助申辦事宜，兩項(xiàng)申辦審批合并進(jìn)行，合并辦理流程，減少辦理環(huán)節(jié)。

“構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)”，是指通過“一站式”服務(wù)，構(gòu)建起了統(tǒng)一的農(nóng)村醫(yī)療報(bào)銷救助承辦平臺(tái)，實(shí)行平臺(tái)共享、資源共享、流程合并，一個(gè)窗口全流程辦理新農(nóng)合報(bào)銷與民政醫(yī)療救助手續(xù)，完成新農(nóng)合報(bào)銷與民政救助的申報(bào)、受理、審核和結(jié)算。

“理順一個(gè)程序”，是指通過“一站式”服務(wù)推行之后，改變了以往衛(wèi)生、民政、醫(yī)療機(jī)構(gòu)各自承辦、各自審核、各自結(jié)算、各自給付和多個(gè)環(huán)節(jié)審批的工作模式，變?yōu)橐粋€(gè)窗口承辦、審核、結(jié)算全流程辦理，變以往由“農(nóng)民跑著辦”為“部門合作辦”，將以往由患病農(nóng)民承擔(dān)的繁瑣的辦理成本轉(zhuǎn)移到相關(guān)部門之間，不僅辦理變得簡便快捷，讓患病農(nóng)民免受奔波之苦、少花來回之費(fèi)，而且實(shí)現(xiàn)了“先看病、后掏錢”，大大減輕了貧困農(nóng)民的看病負(fù)擔(dān)，受到了廣大農(nóng)村貧困農(nóng)民的真心歡迎和擁護(hù)。

榆社縣從2010年開始實(shí)施“一站式”服務(wù)以來，截至2012年年底，三年時(shí)間共救助農(nóng)村貧困患者2328人次，發(fā)放救助金額499萬余元。粗略估算三年來僅“一站式”服務(wù)就為貧困農(nóng)民節(jié)約辦理成本六余萬元。

新農(nóng)合和醫(yī)療救助這兩個(gè)制度都是當(dāng)前我國農(nóng)村的基本醫(yī)療保障，通過 “一站式”模式，將原來分屬衛(wèi)生部門與民政部門的工作合并實(shí)行“一站式”服務(wù)，使貧困農(nóng)民在新農(nóng)合補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)就可享受到民政救助，從而達(dá)到了“三滿意，一便捷”的目標(biāo)，即：政府滿意、農(nóng)民滿意、醫(yī)療機(jī)構(gòu)滿意和患者補(bǔ)償方便快捷。

第五篇：論我國執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

本文由：

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論我國執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

執(zhí)行救助是在民事執(zhí)行過程中，確因客觀原因，申請(qǐng)執(zhí)行人的債權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)，且其生活又特別困難時(shí)，由法院提供一定物質(zhì)幫助的救濟(jì)行為。它受到中央和最高人民法院的熱切關(guān)注。但是，國家層面的統(tǒng)一制度尚未形成。目前的執(zhí)行救助主要是各地各級(jí)地方法院試點(diǎn)，實(shí)踐的產(chǎn)物，可謂五彩繽紛，神態(tài)各異。為了切實(shí)保障申請(qǐng)執(zhí)行人生存權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，長治久安，亟需構(gòu)建統(tǒng)一、明確的執(zhí)行救助國家制度。近年以來的司法實(shí)踐，為該項(xiàng)制度的構(gòu)建，廓清了理論基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)。在此基點(diǎn)上，分析目前執(zhí)行救助存在的問題，歸納共通的救助范圍、對(duì)象、程序和具體措施，乃是構(gòu)建我國統(tǒng)一執(zhí)行救助制度的理想途徑。

一、執(zhí)行救助的基本內(nèi)涵與特征

執(zhí)行救助，是指在民事案件執(zhí)行過程中，因客觀原因，申請(qǐng)執(zhí)行人債權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)，且生活又確有困難時(shí)，由人民法院給予適當(dāng)物質(zhì)幫助的救濟(jì)行為。由此概念可見，執(zhí)行救助具有如下表征:第一，性質(zhì)上，執(zhí)行救助是臨時(shí)性、應(yīng)急性、一次性的司法救助。是故，申請(qǐng)執(zhí)行人在同一個(gè)案件中只能申請(qǐng)一次;第二，目的上，執(zhí)行救助并非人民法院替代被執(zhí)行人履行債務(wù)，而是為執(zhí)行過程中“特別困難”的申請(qǐng)執(zhí)行人提供的臨時(shí)性幫助;第三，原因上，執(zhí)行救助主要是針對(duì)因遭受侵害而不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，或因部分或全部喪失勞動(dòng)能力、缺乏必要的生活及醫(yī)療費(fèi)用、生活難以維持，或因受害致死給家庭生活造成巨大困難的，且申請(qǐng)執(zhí)行人的債權(quán)因客觀原因未能實(shí)現(xiàn)的情形;第四，主體上，執(zhí)行救助是由人民法院實(shí)施的救助行為;第五，對(duì)象上執(zhí)行，救助的對(duì)象是已進(jìn)入執(zhí)行程序，債權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)，且生活嚴(yán)重困難而急需救助的申請(qǐng)執(zhí)行人。

對(duì)全國集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)檢查驗(yàn)收的結(jié)果表明，全國各省、自治區(qū)、直轄市以及絕大部分地市及縣、區(qū)均有效開展了執(zhí)行救助活動(dòng)，并就建立執(zhí)行救助發(fā)布了專門文件。但是，全國性，統(tǒng)一、明確的執(zhí)行救助制度尚未建立。近幾年關(guān)于執(zhí)行救助的討論和實(shí)踐探索，為執(zhí)行救助的國家制度化，逐步廓清了理論基礎(chǔ)，明確了價(jià)值目標(biāo)。

二、執(zhí)行救助制度的理論基礎(chǔ)與價(jià)值目標(biāo)

執(zhí)行救助是立足于社會(huì)福利觀、利益均衡、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及回應(yīng)型法等理論基礎(chǔ)上的制度化追求。它體現(xiàn)了現(xiàn)代文明國家視域下的社會(huì)福利觀念，是對(duì)公民生存權(quán)進(jìn)行優(yōu)先保障的利益平衡機(jī)制;是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)與均衡的非常規(guī)形態(tài);是對(duì)和諧社會(huì)大背景下公民需求的合理回應(yīng)與理性滿足;是“司法人本思想”的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)了司法的人本關(guān)懷。

(一)理論基礎(chǔ)

1.社會(huì)福利觀

社會(huì)福利，是一個(gè)需要從不同層次，不同維度進(jìn)行理解的復(fù)雜概念，在不同時(shí)代、不同國家、不同學(xué)者中，這一概念也有差別。在此，筆者對(duì)之持廣義理解，將它視為公共政策或社會(huì)政策視角中的概念。即認(rèn)為，凡與國家運(yùn)用財(cái)政所支付的“公共”或“社會(huì)”計(jì)劃有關(guān)的都屬于社會(huì)福利，包括各種社會(huì)救助、津貼補(bǔ)助、社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、社會(huì)關(guān)懷服務(wù)等。它是社會(huì)中所有成員的福利總和，但又非簡單相加，而是結(jié)構(gòu)和價(jià)值的整合。羅爾斯指出，社會(huì)福利的質(zhì)量是由社會(huì)中處境最差的人決定的。只有在最差的人之處境得以改善，社會(huì)福利才會(huì)整體性增加。帕累托則為社會(huì)福利制定了這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)群體中一名或更多成員的處境被改善，而無一名成員的處境被惡化時(shí)，社會(huì)福利就增進(jìn)了。申言之，為了增加社會(huì)福利，就需要制定公共政策，保障公民個(gè)人，尤其是那些身處危困之中的弱者福利的最大化實(shí)現(xiàn)。因此，由國家對(duì)特殊困難的申請(qǐng)執(zhí)行人提供一定的幫助，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的基本均衡和

本文由：

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福利總量的持續(xù)增加就十分必要。

社會(huì)福利觀是同私人福利觀相對(duì)立的觀念，它發(fā)源于理性神話的破滅，以法律最終確立了對(duì)“弱而愚的人”關(guān)切而形成;它要求尊重當(dāng)事人的地位，給予“弱而愚的人”特殊關(guān)切和保障。執(zhí)行救助，恰是通過對(duì)難以借助法院執(zhí)行實(shí)現(xiàn)其生效債權(quán)，且生活特別危困的弱者進(jìn)行救助的策略。它與現(xiàn)代社會(huì)福利觀的基本要求和核心理念形成一致，為社會(huì)發(fā)展增加了和諧因子。正是因此，重視貧困群體的權(quán)利訴求，增進(jìn)他們的利益需要，并隨著社會(huì)財(cái)富的積累而不斷建構(gòu)和完善對(duì)弱勢(shì)階層及其貧困群體的反哺機(jī)制，已經(jīng)被證明是人類社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的不二法門。

2.利益平衡理論

利益平衡理論興起于歐洲大陸利益法學(xué)理論運(yùn)動(dòng)。在利益法學(xué)者的觀念中，利益平衡是解決各種利益沖突的原則和原理。它意味著，在相互沖突的社會(huì)群體中的一方利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)于另一方的利益，或者沖突的雙方應(yīng)當(dāng)服從第三方利益或整個(gè)社會(huì)的利益”;為了進(jìn)行利益衡量，法官應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)所涉及的利益、評(píng)價(jià)這些利益各自的份量、在正義的天平上對(duì)它們進(jìn)行比較，以便根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去確保其中最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡。

利益均衡理論在執(zhí)行救助制度中體現(xiàn)在兩個(gè)層面。第一個(gè)層面，是利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)和平衡。這涉及執(zhí)行申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人之間，以及執(zhí)行申請(qǐng)人與其他社會(huì)成員之間的競(jìng)爭(zhēng)與均衡問題。對(duì)于每個(gè)社會(huì)成員而言，利用國家或社會(huì)資源的可能性和現(xiàn)實(shí)性應(yīng)該是同等的，但是基于不同的情形，相異的原因，每個(gè)成員實(shí)際獲取和利用資源應(yīng)該有所不同。對(duì)于執(zhí)行程序中的當(dāng)事人是否應(yīng)予平等保護(hù)問題，可謂見仁見智。盡管有學(xué)者主張法律面前人人平等，提倡“執(zhí)行當(dāng)事人平等主義”，但是，不能否認(rèn)，保護(hù)債權(quán)是執(zhí)行程序之目的，在保障被執(zhí)行人基本生活的前提下，債權(quán)人應(yīng)受優(yōu)先保護(hù)。所以，“執(zhí)行當(dāng)事人實(shí)際不平等”。對(duì)于被申請(qǐng)執(zhí)行人而言，執(zhí)行救助不予適用，除了慮及民事訴訟法對(duì)被執(zhí)行人已“極盡關(guān)照” 外，主要是為防止個(gè)人規(guī)避責(zé)任或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，防范新的社會(huì)矛盾。所以，執(zhí)行救濟(jì)的對(duì)象需要限定為申請(qǐng)執(zhí)行人。這正是，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人與被執(zhí)行人進(jìn)行利益衡量的結(jié)果。同時(shí)，救助對(duì)象限定為申請(qǐng)執(zhí)行人，自然也就意味著，對(duì)申請(qǐng)人與其他社會(huì)成員之間的利益衡量。因?yàn)閲邑?cái)政資源來自公民個(gè)體，每位個(gè)體也享有平等獲取和使用的機(jī)會(huì)。正常情況下，這是理所當(dāng)然。但是，當(dāng)特定個(gè)體在受到生存威脅而憑借自身的力量難以擺脫危急時(shí)，國家資源(社會(huì)福利)就有必要向其傾斜，給予其適當(dāng)幫助，以平衡該個(gè)體與其他社會(huì)成員之間的利益。

第二個(gè)層面是，利益(權(quán)益)之間的競(jìng)爭(zhēng)與平衡。這涉及申請(qǐng)執(zhí)行人的生存權(quán)、債權(quán)與被執(zhí)行人的生存權(quán)之間的沖突與平衡。在現(xiàn)代執(zhí)行理論中，學(xué)者們比較關(guān)注申請(qǐng)執(zhí)行人的債權(quán)與被執(zhí)行人的生存權(quán)，并普遍認(rèn)為“生存權(quán)高于債權(quán)”。但是我國現(xiàn)行民事訴訟法第 219和220條之規(guī)定卻僅僅體現(xiàn)對(duì)被執(zhí)行人的“特殊照顧”。該二規(guī)定對(duì)被執(zhí)行人的勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了限制。即指，即便被執(zhí)行人的義務(wù)尚未履行或者尚未履行完畢，法院仍應(yīng)為其自身及其家屬保留生活必需費(fèi)用和必需物品。這體現(xiàn)了被執(zhí)行人生存權(quán) 高于申請(qǐng)人債權(quán)的理念。但是，反觀申請(qǐng)執(zhí)行人，卻沒有體現(xiàn)其生存權(quán)高于債權(quán)理念的規(guī)定。法律在保護(hù)被執(zhí)行人和申請(qǐng)執(zhí)行人生存權(quán)上失去了平衡，給人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的執(zhí)行救助制度，切實(shí)保障申請(qǐng)執(zhí)行人的基本生存。

3.回應(yīng)型法理論

諾內(nèi)特和塞爾茲尼克將法律現(xiàn)象劃分為三種類型：壓制型法、自治型法、回應(yīng)型法，分別指，作為壓制型權(quán)力的工具的法律、作為能夠控制壓制并維護(hù)自己的完整性的一種特別制度的法律、作為回應(yīng)各種社會(huì)需要之愿望的便利工具的法律。回應(yīng)型法實(shí)際上調(diào)和了自然法與實(shí)證法的矛盾，以兼顧秩序統(tǒng)治與公平正義。回應(yīng)型法更為注重公共目的之實(shí)現(xiàn)，是對(duì)

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現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，并且是“能夠超出形式上的規(guī)則性和程序上的公平而邁向?qū)嵸|(zhì)正義的法律體系”，能夠緩解法律“權(quán)威被侵蝕，其正統(tǒng)性受到普遍懷疑;缺少合意削弱了眾所公認(rèn)的道德的有效性”等危機(jī)。回應(yīng)型法理論的重要意義在于，對(duì)整個(gè)法律體系而言，它意味著法律體系的自我修復(fù)，這種自覺修正的動(dòng)力不在于別的東西，而源于公眾的需求。由于現(xiàn)有法律體系不健全，導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人的生存權(quán)無以保障。執(zhí)行救助，是公共政策對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人生存權(quán)與債權(quán)，持續(xù)、深入關(guān)注的結(jié)果，它不僅強(qiáng)化了公眾對(duì)法律的尊重與認(rèn)同，也更新著整個(gè)法律體系，使其臻于至善。

4.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，又稱風(fēng)險(xiǎn)均沾，其主要包括風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傉f和社會(huì)保險(xiǎn)說。按照該理論，公民賴以共同生活的社會(huì)環(huán)境所伴生的風(fēng)險(xiǎn)是一定的，每位公民遭遇并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的幾率不是與財(cái)富、聲名等直接相關(guān)，它取決于公民參與社會(huì)活動(dòng)的廣度和深度。訴訟乃是每位公民可能遭遇的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)亦是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在執(zhí)行階段的延伸。當(dāng)某個(gè)公民遭受這種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一定意義上也是在替其他社會(huì)成員承擔(dān)，正是如此其他社會(huì)成員才可以幸免于難。這與霍金，“凡一個(gè)人主張一個(gè)權(quán)利，實(shí)在就是為一切享有此項(xiàng)權(quán)利的他人——在同一法律系統(tǒng)下的現(xiàn)在和將來的任何人——主張他們的權(quán)利”的言論，原理相通。現(xiàn)代社會(huì)為了避免這種風(fēng)險(xiǎn)過于集中而使特定群體陷于危困，普遍通過社會(huì)保險(xiǎn)的方式對(duì)之進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁和均攤。其主要方式就是通過政府的公用稅收，埋付保險(xiǎn)。沿此思路，執(zhí)行救助，就是政府借助救濟(jì)特別困難的執(zhí)行申請(qǐng)人，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與均衡的正當(dāng)政策。

(二)價(jià)值目標(biāo)

執(zhí)行救助主要有兩個(gè)方面的價(jià)值。一方面是：扶貧濟(jì)困，趨近實(shí)質(zhì)公平正義，消融社會(huì)矛盾。第一，執(zhí)行救助不僅使確有困難的申請(qǐng)人得以維續(xù)基本生活，而且緩解了申請(qǐng)人與法院之間的緊張關(guān)系，安撫了申請(qǐng)人對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，甚至是對(duì)社會(huì)的不滿情緒。第二，執(zhí)行救助在不損害他人利益的前提下，使社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)得到保障，是一種特殊的司法保護(hù)手段，也是一種利益平衡機(jī)制，它使社會(huì)更趨于實(shí)質(zhì)公平，更接近實(shí)質(zhì)正義。這在一定程度上消融了社會(huì)矛盾。

另一方面是：為弱勢(shì)申請(qǐng)人救急，彰顯司法的人本關(guān)懷，防止產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。執(zhí)行申請(qǐng)人一般均屬弱勢(shì)群體，他們不僅在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位，更為突出的是，在政治與法律上，常被“邊緣化”。因此，他們往往采取非理性的方需要幫助的人，其他人只能暫緩。”但是，“沒有立法，給誰不給誰，沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能誰的哭聲大，就給誰多一點(diǎn)，在事實(shí)上造成了新的不公平。”此外，適用的案件范圍和類型不明確，也會(huì)引發(fā)申請(qǐng)執(zhí)行人心理預(yù)期的混亂乃至非理性提升。

(三)執(zhí)行救助基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，程序混亂

實(shí)踐中各個(gè)法院發(fā)放救助金的標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，且各有不同。多數(shù)法院救助金額在5000元以下，并且設(shè)置了標(biāo)的額比例與金額上限兩道標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)了執(zhí)行救助“臨時(shí)性救急措施”的特征。依我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，5000元一般可以幫助申請(qǐng)執(zhí)行人在一定時(shí)期內(nèi)維持正常生活。但各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，只以執(zhí)行救助金的絕對(duì)數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)，“一刀切”的做法絕不可取。目前，法院系統(tǒng)對(duì)執(zhí)行救助額度和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一意見，這也成為阻礙執(zhí)行救助工作廣泛深入開展的一大難題。

(四)資金來源單一，管理混亂

資金不足是執(zhí)行救助基金制度發(fā)展的又一障礙，也是理論與實(shí)踐特別關(guān)注的一個(gè)問題。資金不足的重要原因是，來源單一，且數(shù)量有限。從全國目前總體情況來看，救助基金主要來源于政府的專項(xiàng)撥款。受制于地方財(cái)政的不均衡等因素，法院推進(jìn)執(zhí)行救助嚴(yán)重缺乏動(dòng)力。所以，積極拓展救助基金的獲取渠道至關(guān)重要。當(dāng)下，部分法院努力爭(zhēng)取社會(huì)捐助的

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做法，實(shí)為明智之舉。但是，由于統(tǒng)一的制度尚未確立，各地各級(jí)法院的做法可謂五花八門，有悖國家行為的嚴(yán)肅性，也有損制度的莊重性。同時(shí)，執(zhí)行救助基金的管理也是大問題。目前，基金管理既不講策略，也無程序規(guī)制，混亂不堪。這可能滋生腐敗，引發(fā)新的社會(huì)矛盾，損害社會(huì)公平與正義。

(五)惡意騙取救助的懲戒機(jī)制缺失

“放棄或忽視懲罰性公正，這種做法本身就是不公正，而且等于一種分配上的不公正，因?yàn)槿绻灰怨谋┝θ?duì)抗不正義的暴力，不去懲罰各種為惡，就意味著縱容不正義的暴力和幫助做惡，也就等于允許惡人謀取不成比例的利益和傷害好人”。為防止惡意騙取執(zhí)行救助，就必須設(shè)定相應(yīng)的懲戒機(jī)制。試點(diǎn)中，各地普遍存在“依照有關(guān)法律規(guī)定予以處罰”的粗糙規(guī)定。但是，到底該依據(jù)何法律規(guī)定，則因指向不明而流于形式。另外，為防止執(zhí)行申請(qǐng)人過分依賴法院，提升整體執(zhí)行效率，還需要建立相應(yīng)的追償機(jī)制。

四、統(tǒng)一執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

(一)執(zhí)行救助的決定與實(shí)施主體 結(jié)合實(shí)踐，筆者以為采取執(zhí)行救助決定權(quán)和執(zhí)行救助金發(fā)放權(quán)相分離的二元分立模式最為合理。即指，法院負(fù)責(zé)審查執(zhí)行救助申請(qǐng)并作出決定;民政部門或非政府社會(huì)組織負(fù)責(zé)發(fā)放救助金。理由是：首先，法院最為熟悉案情和當(dāng)事人基本情況，具有審查和決定救助申請(qǐng)的便利條件。其次，相較于專職司法，略顯呆板，缺乏生氣的法院而言，這些部門或組織，功能多元，活動(dòng)范圍廣泛，活動(dòng)方式更為生動(dòng)，更具活力。因此，他們更富有參與社會(huì)管理活動(dòng)的熱情;他們的參與不僅有利于相關(guān)政策與制度的傳播、推廣，更有利于通過富有熱情和親和性的活動(dòng)營造社會(huì)和諧。最后，權(quán)利的分離與分立有利于監(jiān)督與制約。權(quán)力的分離保證資金的安全, 也可使機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督;同時(shí)，讓民眾清楚資金的性質(zhì)、來源以及法院的職能定位。

(二)適用執(zhí)行救助的案件范圍

縱觀試點(diǎn)的總體情況，執(zhí)行救助的案件范圍，大體可歸納為如下幾類：一是刑事附帶民事案件。此類案件進(jìn)行救助的前提是，被告人缺乏賠償能力且被害人亟需救助;二是事故類案件。如道路交通、工傷、醫(yī)療事故或其他人身損害賠償案件;三是追索特殊債權(quán)的案件。如追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)或撫恤金、養(yǎng)老金、社會(huì)保險(xiǎn)金案件;四是其他案件。

(三)執(zhí)行救助基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與程序

對(duì)于執(zhí)行救助金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊同設(shè)置執(zhí)行標(biāo)的額比例與金額上限兩道標(biāo)準(zhǔn)。具體講，“在執(zhí)行標(biāo)的金額的5%-20%之間，最低為當(dāng)?shù)?個(gè)月的最低生活保障費(fèi)，最高不超過24個(gè)月”。

在發(fā)放救助基金的程序上。首先，申請(qǐng)執(zhí)行人提交書面申請(qǐng)并提交生效法律文書、身份證明、戶口本、當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)或辦事處、村委會(huì)出具的證明其生活特困的證明。其次，由本案執(zhí)行負(fù)責(zé)人對(duì)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行初步審查后交由人民法院分管執(zhí)行工作的副院長審核并提交專門的機(jī)構(gòu)集體討論決定。最后，符合條件的，由法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行救助辦公室核定救助金額并書面通知民政部門或選定的非政府組織從救助基金專用賬戶中支付救助金。

(四)執(zhí)行救助資金來源與管理

結(jié)合當(dāng)前各地法院的試點(diǎn)工作情況，筆者主張執(zhí)行救助基金可以由以下幾方面組成:一是地方財(cái)政預(yù)算。二是訴訟費(fèi)。筆者以為，可以從訴訟費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)中提取一定比例來補(bǔ)充執(zhí)行救助資金。比如浙江蕭山法院〈司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法〉(試行)的實(shí)施意見》中規(guī)定司法救助基金為100 萬元，資金來源主要是區(qū)財(cái)政安排以及在財(cái)政中的法院訴訟費(fèi)。三是執(zhí)行罰金。依據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定，人民法院對(duì)單位和個(gè)人可處罰金。可以考慮，將收取的罰金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取這一做法，如永康市

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人民法院從每年追繳的罰金中以20%的比例提取用于補(bǔ)充執(zhí)行救助基金。銀川市兩級(jí)法院每年從法院罰沒款中提取10%—15%納入救助專項(xiàng)基金，專戶存放，專款專用。四是社會(huì)與慈善捐款。實(shí)踐中，法院救助基金中很大一部分來自于社會(huì)捐款。社會(huì)團(tuán)體、組織、企事業(yè)單位和個(gè)人的捐款是救助資金的一個(gè)重要來源。五是其他來源。比如，陜西省西安市長安區(qū)法院、檢察院、公安局、民政局共同簽署了文件，在交通肇事案件中，民政部門可以作為附帶民事訴訟原告人為維護(hù)“無名氏”權(quán)益提起訴訟。“無名氏”死者的賠償金由民政局單設(shè)會(huì)計(jì)科目保管，并建立財(cái)務(wù)賬冊(cè)。賠償金保存5年后無人認(rèn)領(lǐng)的，可轉(zhuǎn)入社會(huì)救濟(jì)基金賬戶。

關(guān)于執(zhí)行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高級(jí)人民法院民事執(zhí)行案件司法救助實(shí)施辦法(試行)》中規(guī)定，救助基金由法院管理。石門人民政府在《特困對(duì)象案件執(zhí)行救助基金管理暫行辦法》規(guī)定，由縣政府成立特困對(duì)象案件執(zhí)行救助基金領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副縣長任組長。《永安市特困群體實(shí)行執(zhí)行救助實(shí)施辦法》規(guī)定，執(zhí)行救助基金由民政部門管理。筆者以為，執(zhí)行救助基金由民政部門或非政府組織來管理更為合適。理由是：首先，其精力和能力可以充分保證基金管理。其次，這也權(quán)利分離與分立的需要。最后，有利于監(jiān)督，有利于保障執(zhí)行救助的合理有序進(jìn)行。

(五)惡意騙取救助的懲戒機(jī)制

實(shí)踐中，一定會(huì)有一些投機(jī)者，極盡所能，惡意騙取執(zhí)行救助。所以，設(shè)置相應(yīng)的懲戒機(jī)制尤為必要。筆者以為，對(duì)于惡意騙取執(zhí)行救助金者，可設(shè)置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可將惡意騙取行為納入妨害民事訴訟行為體系，對(duì)其處以罰款和拘留。刑事方面，對(duì)于情節(jié)、手法、影響較為嚴(yán)重、惡劣者，可以依照詐騙罪來處理。

另外，可以設(shè)立執(zhí)行救助基金追償制度。如若日后，申請(qǐng)人的債權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)該從其債權(quán)中劃分等于其所獲執(zhí)行救助金的款項(xiàng)，返歸和補(bǔ)充執(zhí)行救助基金。這樣，既可以保障救助基金源源不斷，又可以防止申請(qǐng)執(zhí)行人產(chǎn)生依賴，提高執(zhí)行效率。

在當(dāng)前形勢(shì)下，執(zhí)行救助制度的建立將是一個(gè)篩選，整理和論證的艱難過程，但無論如何，通過修訂民事訴訟法或者單獨(dú)制定司法解釋，構(gòu)建國家層面的統(tǒng)一執(zhí)行救助制度乃是大勢(shì)所趨，它必將為我國和諧社會(huì)的構(gòu)建增色添彩。