第一篇：完善社會(huì)救助

完善社會(huì)救助，關(guān)鍵在制度建設(shè)

現(xiàn)在，我國(guó)城鎮(zhèn)公民基本上得到了憲法所規(guī)定的物質(zhì)保障權(quán)利，貧者、病者、老者皆有所保。但是我國(guó)的社會(huì)救助體系還存在種種問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村社會(huì)救助地區(qū)不平衡；政府投入不足；五保供養(yǎng)難；農(nóng)村社會(huì)救助無(wú)法律體系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步；社會(huì)救助項(xiàng)目單一等。

之所以發(fā)生以上種種問(wèn)題，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度條例、加強(qiáng)監(jiān)管方面顯得尤為重要。

首先，建立農(nóng)村社會(huì)救助的專門法律。目前我國(guó)農(nóng)村的公民對(duì)于憲法所規(guī)定的種種物質(zhì)保障的權(quán)利部分不能得到，病者無(wú)醫(yī)療社會(huì)救助，失業(yè)無(wú)失業(yè)社會(huì)救助，貧者（災(zāi)者）所得到的定期社會(huì)救濟(jì)和臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)并非是“應(yīng)保盡保”，往往只有16%——50%的貧困者。可見(jiàn)我國(guó)社會(huì)救助尚處于一種無(wú)法律可依、無(wú)程序可循的無(wú)序狀態(tài)。正因?yàn)檫@樣，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，竟然還有些農(nóng)村孩子買不起筆、本子、橡皮，上不起學(xué)；有些災(zāi)民拿不到臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)款等。這時(shí)建立專門的社會(huì)救助法律體系就顯得尤為重要。法律規(guī)定在哪些領(lǐng)域哪些人可以拿到社會(huì)救助款，分別拿到多少救助款，如：醫(yī)療救助體系、教育救助體系等。

其次，完善各類工作條例。目前，我國(guó)的社會(huì)救助水平偏低，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同步。一些地區(qū)，特別是貧困地區(qū)救助經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)更是微乎其微。截至2006年3月，我國(guó)各地農(nóng)村沿用的是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村新形勢(shì)、管理方式的變化，五保供養(yǎng)存在著越來(lái)越多的問(wèn)題，如人均所得水平低等。由此可見(jiàn)，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》刻不容緩。根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)和存在的問(wèn)題完善條例，使之切實(shí)可行。只有這樣，才能使救助對(duì)象擺脫貧困，而不是只起到道義上象征性的支持作用。

最后，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的監(jiān)管。目前，社會(huì)上存在一種誤解，認(rèn)為只要提出申請(qǐng)，他們的要求就能得到滿足，因此都申以各種各樣的理由申請(qǐng)社會(huì)救助。而辦事人員針對(duì)公民的申請(qǐng)，只是向村級(jí)民政聯(lián)絡(luò)員了解情況，“情況屬實(shí)”就下發(fā)救濟(jì)金。這樣使一些真正需要救助的人得不到社會(huì)救助，失去了社會(huì)救助的意義。因此要注意發(fā)放救助金的方式方法，黨申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，辦事人員可組織人去調(diào)查，看情況是否屬實(shí)；調(diào)查過(guò)程中不可忽視村民的意見(jiàn)，可依向村民了解情況，看情況是否屬實(shí)。這樣才能達(dá)到社會(huì)救助金保障居民最低生活水平，使救助群眾免于饑餓、免于死亡的目的。

可見(jiàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)是完善社會(huì)救助體系的關(guān)鍵。所以，我們要建立專門法律、完善工作條例、加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)社會(huì)救助體系更加完善，更好地解決困難者的難題。

第二篇：完善社會(huì)救助促進(jìn)社會(huì)和諧

完善社會(huì)救助 促進(jìn)社會(huì)和諧

洪大用

2012-11-19 14:01:08 來(lái)源：《教學(xué)與研究》(京)2004年12期第18～23頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】洪大用，中國(guó)人民大學(xué)教授，社會(huì)學(xué)博士。（北京100872）

【內(nèi)容提要】 當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助的突出問(wèn)題表現(xiàn)為：沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、救助項(xiàng)目單

一、救助水平偏低、救助理念落后、資金分擔(dān)不合理、救助管理缺乏協(xié)調(diào)。為了切實(shí)保障民生，緩和社會(huì)矛盾，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧，有必要以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人群為目標(biāo)，進(jìn)一步完善與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助體系。

【關(guān) 鍵 詞】社會(huì)救助/社會(huì)和諧/政府/權(quán)益

黨的十六大報(bào)告提出，要全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，使社會(huì)更加和諧。黨的十六屆四中全會(huì)更進(jìn)一步指出，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力是共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。從社會(huì)學(xué)的角度看，完善社會(huì)救助制度，保障困難人群的基本權(quán)益，是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要機(jī)制之一。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在整體上進(jìn)入從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的加速轉(zhuǎn)型時(shí)期，與原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)救助制度也面臨著全面轉(zhuǎn)型。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，以城市社會(huì)救助改革為突破口，我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)取得了一些重要成就，但是依然存在諸多問(wèn)題，仍需進(jìn)一步改革和完善，以充分發(fā)揮其保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。

一、社會(huì)救助與社會(huì)和諧

社會(huì)救助可以這樣理解，即當(dāng)社會(huì)成員由于各種原因陷入社會(huì)生活困境或無(wú)法伸張其權(quán)益時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持。社會(huì)救助制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，在一些國(guó)家和地區(qū)甚至是社會(huì)保障制度的主體內(nèi)容。對(duì)于社會(huì)和諧這個(gè)概念，事實(shí)上可以有多種理解角度。我們認(rèn)為，在基本生活需求得到滿足的基礎(chǔ)上，社會(huì)成員各盡所能、各得其所、和睦相處，這是社會(huì)和諧的一個(gè)重要方面。由此來(lái)看，社會(huì)救助對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧有著十分重要的意義。

第一，社會(huì)救助體現(xiàn)了政府和社會(huì)對(duì)于困難人群的關(guān)懷，有助于促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同。互助互濟(jì)是社會(huì)的基本價(jià)值。任何社會(huì)成員都有可能因?yàn)閭€(gè)人的、家庭的或社會(huì)的原因陷入貧困，此時(shí)如果不能從他人、社會(huì)和政府得到任何支持，他們就難以生存。而求生的本能會(huì)促使人們采取各種極端的手段獲取生存資源，從社會(huì)的角度講，社會(huì)穩(wěn)定就面臨著嚴(yán)重威脅。不僅如此，如果生活困難的人長(zhǎng)期得不到有效的社會(huì)支持，還會(huì)滋生疏離主流社會(huì)，甚至反抗主流社會(huì)的情緒和心態(tài)，對(duì)他人、社會(huì)和政府失去認(rèn)同和信任，由此造成社會(huì)隔閡乃至分裂，這不利于社會(huì)和諧發(fā)展。

第二，社會(huì)救助有助于縮小社會(huì)成員在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的差距，從而有助于促進(jìn)社會(huì)公正。而社會(huì)公正是社會(huì)和諧的前提。人類社會(huì)是充滿著競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)尤其激烈。由于個(gè)人、家庭或者社會(huì)的原因。一些人總是有可能與其他人在競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)上存在差距，比如說(shuō)窮人與富人相比，有病的人和沒(méi)病的人相比，不能接受教育的人和能夠接受教育的人相比，就在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)方面居于明顯的劣勢(shì)。如果不進(jìn)行必要的社會(huì)干預(yù)，這種競(jìng)爭(zhēng)顯然是不公平的。放任這種競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是把人類社會(huì)還原為動(dòng)物社會(huì)，遵循簡(jiǎn)單的生物法則，從而也就損害了人類社會(huì)的獨(dú)特價(jià)值以及人類社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。實(shí)施社會(huì)救助就是使陷于困境的社會(huì)成員得到一定的社會(huì)支持，有一個(gè)恢復(fù)調(diào)整自己的機(jī)會(huì)，以便在一個(gè)相對(duì)公平的起點(diǎn)上參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。在這方面，基本生活救助、教育救助以及醫(yī)療救助等的價(jià)值是極其重大的。

第三，當(dāng)代社會(huì)和諧是在發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)和諧，而要在發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，就需要保證所有社會(huì)成員共享發(fā)展成果，增進(jìn)社會(huì)成員對(duì)于發(fā)展的認(rèn)同。如果發(fā)展的實(shí)踐表明，只有一部分，甚至是一少部分人獨(dú)占發(fā)展成果，或者說(shuō)一部分人的獲益以另外一部分人的損失為代價(jià)，那么這種發(fā)展是難以為所有社會(huì)成員認(rèn)同的，由此也就容易引起部分社會(huì)成員對(duì)于發(fā)展的抵制乃至社會(huì)動(dòng)蕩。完善的社會(huì)救助制度在一定意義上有助于促進(jìn)發(fā)展成果的公平分配，縮小社會(huì)分配的差距，使得那些在發(fā)展進(jìn)程中由于各種原因獲益較少甚至利益受損的人得到一定程度的補(bǔ)償，從而緩和其對(duì)于發(fā)展的抵觸情緒，增進(jìn)其對(duì)發(fā)展模式和發(fā)展方向的認(rèn)同。

在此需要特別強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程伴隨著體制的變革和轉(zhuǎn)軌，在此過(guò)程中，一些與原體制相關(guān)的人員遭受了嚴(yán)重的相對(duì)剝奪，比如說(shuō)國(guó)有、集體企業(yè)的失業(yè)下崗人員。對(duì)于那些生活陷于困難的失業(yè)下崗職工給予救助，可以說(shuō)是支付改革成本的一種形式，這種救助對(duì)于緩和社會(huì)矛盾非常重要。另外，中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐確實(shí)導(dǎo)致了非常明顯的貧富分化，社會(huì)成員在收入、財(cái)富分配方面嚴(yán)重不平等，相當(dāng)一部分人有著非常迫切的社會(huì)救助需求。如果不能滿足這種需求，社會(huì)和諧難以保證，社會(huì)發(fā)展也將因此而不可持續(xù)。

第四，在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)成員在需要時(shí)享受社會(huì)救助是法律規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，許多國(guó)家都有專門的社會(huì)救助立法。我國(guó)雖然還沒(méi)有專門的社會(huì)救助法，但是，中華人民共和國(guó)《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民提供享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)務(wù)院1999年發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》（國(guó)務(wù)院第271號(hào)令）也明確指出：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。由此來(lái)看，社會(huì)救助的完善程度反映了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。而在現(xiàn)代社會(huì)，尊重和保障公民的基本權(quán)利，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要保證。

二、當(dāng)前社會(huì)救助的突出問(wèn)題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度改革和建設(shè)方面取得了一定的成就。目前，主要的社會(huì)救助制度包括城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會(huì)救濟(jì)等。整體上講，我國(guó)的社會(huì)救助制度在保障困難人群的基本生活、促進(jìn)社會(huì)和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了一定作用。但是，當(dāng)前社會(huì)救助還存在著一些突出問(wèn)題。

第一，社會(huì)救助沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)分割是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯著特征，這種結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。然而，現(xiàn)有的很多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策仍然在強(qiáng)化著城鄉(xiāng)分割，沒(méi)有充分考慮促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。現(xiàn)行社會(huì)救助制度就是如此。

可以說(shuō)，改革開(kāi)放以后，社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型首先是從城市開(kāi)始的。在20世紀(jì)90年代發(fā)端、推廣并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社會(huì)救助轉(zhuǎn)型的重要成果。這項(xiàng)制度初步整合并改進(jìn)了城市社會(huì)救助，使得城市貧困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，該項(xiàng)制度覆蓋了全國(guó)城市2199.4萬(wàn)貧困人口，其中包括在職生活困難人員144.7萬(wàn)人，下崗人員469.6萬(wàn)人，退休人員78.1萬(wàn)人，失業(yè)人員417.7萬(wàn)人，“三無(wú)”（即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人）人員96.8萬(wàn)人，其他人員992.4萬(wàn)人。[1]

而與此同時(shí)，農(nóng)村居民最低生活保障制度遲遲不能在全國(guó)推廣，大部分地區(qū)的困難農(nóng)民難以期望獲得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地區(qū)試行的農(nóng)村居民最低生活保障制度只覆蓋了444.6萬(wàn)人，[1]其中還包括了部分原本就應(yīng)享受“五保”待遇的人員。事實(shí)上，根據(jù)比較保守的估計(jì)，農(nóng)村居民中有3000萬(wàn)人左右處于貧困狀態(tài)，急需政府和社會(huì)的制度性救助。

由此可見(jiàn)，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城鄉(xiāng)有別。現(xiàn)行社會(huì)救助更多地滿足城市貧困居民的需求，而對(duì)農(nóng)村貧困居民的救助需求滿足不夠。由此，事實(shí)上進(jìn)一步強(qiáng)化甚至擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

第二，社會(huì)救助的項(xiàng)目比較單一。從整體上看，現(xiàn)行社會(huì)救助主要是單一的生活救助，重在保障貧困居民的最低生活需求。盡管一些地區(qū)在試行一些專項(xiàng)救助，比如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效還不明顯。我們也了解到一些地方有一些針對(duì)救助對(duì)象的優(yōu)惠政策，比如可以減免一些服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)。但是，根據(jù)我們的調(diào)查，很多救助對(duì)象實(shí)際上并沒(méi)有享受到。其他一些有助于救助對(duì)象擺脫貧困狀態(tài)的支持性的救助項(xiàng)目，還幾乎沒(méi)有開(kāi)展，例如，促進(jìn)救助對(duì)象的社會(huì)參與，改進(jìn)救助對(duì)象的生活質(zhì)量等等。

另?yè)?jù)我們對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)狀況的調(diào)查，五保戶本應(yīng)享受的衣、食、住、醫(yī)、葬或教育等方面的保障，在很多地區(qū)都演變成兩保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社會(huì)救助的水平偏低。現(xiàn)行社會(huì)救助或者沿用十幾年前的救助標(biāo)準(zhǔn)，或者有意制定偏低的救助標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)救助時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)保障“最低”生活水平。根據(jù)我們的研究，全國(guó)很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要比當(dāng)?shù)氐膶?shí)際貧困線低，一般只占實(shí)際貧困線的79%，有的地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)僅占實(shí)際貧困線的54%。[3]

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年全國(guó)城市居民最低生活保障金月人均支出水平僅有59元，最低的海南省屯昌縣，全年人均月補(bǔ)差金額只有20元。[4]很明顯，這種救助水平是偏低的。低水平的救助不僅不能有效地支持救助對(duì)象擺脫貧困，甚至有可能制造貧困陷阱。

第四，社會(huì)救助理念落后。現(xiàn)行社會(huì)救助基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)的救助理念，即以個(gè)人或家庭的收入調(diào)查為基礎(chǔ)，只有那些個(gè)人或家庭收入低于政府確定的救助標(biāo)準(zhǔn)的人才可以獲得救助。實(shí)際救助的金額等于政府救助標(biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)救助者的實(shí)際收入。

基于這種理念實(shí)施的救助，不可避免地導(dǎo)致以下結(jié)果：1.申請(qǐng)者想方設(shè)法隱瞞自己的實(shí)際收入，因?yàn)殡[瞞多少意味著可以從政府那里多拿多少。2.申請(qǐng)者無(wú)意通過(guò)勞動(dòng)或其他方式增加自己的收入，因?yàn)樵黾佣嗌僖馕吨ザ嗌伲瑢?shí)際上意味著承擔(dān)100%的收入稅。一旦其實(shí)際收入水平超過(guò)政府頒布的救助標(biāo)準(zhǔn)，他／她還將失去享受救助的資格。3.由此，現(xiàn)行社會(huì)救助制度無(wú)助于貧困者擺脫貧困，相反卻有可能長(zhǎng)期維持一個(gè)最低收入階層。4.如果收入補(bǔ)助之外的其他社會(huì)救助繼續(xù)以這一部分人為對(duì)象，又會(huì)在客觀上制造不公平，特別是那些收入雖然高出政府救助標(biāo)準(zhǔn)，但是并沒(méi)有高出太多的人，將會(huì)感受到比較明顯的相對(duì)剝奪，尤其是當(dāng)他們確實(shí)存在一些專門的救助需求時(shí)，例如，確實(shí)需要住房救助、醫(yī)療救助等等。因此，現(xiàn)行社會(huì)救助所秉持的基本理念還是比較落后的。

第五，社會(huì)救助資金分擔(dān)不太合理。現(xiàn)行社會(huì)救助在制度規(guī)定上過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方責(zé)任。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：該項(xiàng)制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算。現(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定：五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。事實(shí)上，目前中國(guó)基層財(cái)政狀況不好是眾所周知的事實(shí)。在2001年以前，城市低保制度總是存在嚴(yán)重的“應(yīng)保未保”問(wèn)題，一個(gè)重要原因就是地方政府拿不出錢來(lái)。而目前農(nóng)村五保供養(yǎng)問(wèn)題突出，同樣是因?yàn)榛鶎記](méi)有錢，尤其是村集體沒(méi)有錢。[2]

自2001年以后，為了推動(dòng)“應(yīng)保盡保”，中央財(cái)政突破了制度規(guī)定，大幅度增加了社會(huì)救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的問(wèn)題又出來(lái)了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過(guò)度依賴中央資金，由此甚至導(dǎo)致低保金不能按時(shí)足額發(fā)放。

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年，全國(guó)累計(jì)支出城市低保金153億元，[4]其中中央財(cái)政支出了92億元，占到60%多。2004年全國(guó)城市低保金支出預(yù)算為180.87億元，其中中央財(cái)政92億元，占50.86%；省級(jí)財(cái)政22.1億元，占12.22%；地市級(jí)財(cái)政20.2億元，占11.17%，區(qū)縣級(jí)財(cái)政46.57億元，占25.74%。[5]很明顯，在中央財(cái)政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財(cái)政，省、地兩級(jí)財(cái)政支出所占比例過(guò)小，財(cái)政狀況最差的區(qū)縣又負(fù)擔(dān)較重。

第六，社會(huì)救助管理缺乏統(tǒng)籌。由于我國(guó)社會(huì)救助沒(méi)有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和專門的立法，各項(xiàng)救助制度是在實(shí)際工作中逐步發(fā)展起來(lái)的，因此，社會(huì)救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。首先是沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)救助管理部門，例如，災(zāi)害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都?xì)w民政部門管理，但是在民政部?jī)?nèi)部卻又分屬不同的部門；而一些專項(xiàng)救助，例如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，更是屬于不同的部門管理。其次，由于部門分割，導(dǎo)致社會(huì)救助缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以有效地滿足救助對(duì)象的各種救助需求。再次，由于不能適當(dāng)?shù)貐^(qū)分基本生活救助與專項(xiàng)救助，常常將它們捆綁在一起，由此導(dǎo)致一些迫切需要獲得專項(xiàng)救助的人不能享受救助。

三、近期完善社會(huì)救助的重點(diǎn)

鑒于以上社會(huì)救助存在的突出問(wèn)題，為了充分發(fā)揮社會(huì)救助保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要作用，有必要進(jìn)一步改革我國(guó)社會(huì)救助制度，加速形成與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助體系。我們認(rèn)為，近期的工作重點(diǎn)應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

第一，進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)救助。首先要轉(zhuǎn)變的是對(duì)于窮人的看法和態(tài)度，不能簡(jiǎn)單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)代社會(huì)，很多人的貧困不是由于個(gè)人原因造成的，更多的是由于社會(huì)原因，政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)于窮人的救助責(zé)任，支付社會(huì)變遷的成本。

其次，不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會(huì)的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利相比，人們過(guò)多地談?wù)撋鐣?huì)救助的消極色彩。實(shí)際上，在促進(jìn)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，保障基本民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利是完全一致的。

再次，應(yīng)當(dāng)深入領(lǐng)會(huì)社會(huì)救助的內(nèi)涵，明確區(qū)分現(xiàn)代社會(huì)救助與傳統(tǒng)式的社會(huì)救濟(jì)的差異。社會(huì)救助是向陷入困境者傳遞多種資源的復(fù)雜過(guò)程，而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟(jì)。社會(huì)救助也不以保障被救助者的生存為最終目標(biāo)，而是把保障其生存看作一個(gè)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)各種配套救助和社會(huì)工作，促進(jìn)被救助者通過(guò)自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會(huì)。因此，現(xiàn)代社會(huì)救助遠(yuǎn)比傳統(tǒng)式的社會(huì)救濟(jì)要復(fù)雜，是一項(xiàng)有著很強(qiáng)專業(yè)性的工作，是一項(xiàng)真正體現(xiàn)以人為本的工作。

最后，要正確看待社會(huì)救助在我國(guó)社會(huì)保障體系中的位置。一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障體系應(yīng)該以社會(huì)保險(xiǎn)為中心。但是，目前社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐并不理想，在很大程度上使雇主、員工和政府都不滿意。必須認(rèn)真考慮的一個(gè)問(wèn)題是，源于西方早期工業(yè)化、市場(chǎng)化實(shí)踐的社會(huì)保險(xiǎn)制度在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)究竟有多大的適用性和發(fā)展空間？基于社會(huì)救助現(xiàn)收現(xiàn)付、程序公開(kāi)、運(yùn)作成本低、收效明顯以及很容易為中國(guó)公眾所接受等特點(diǎn)，我們認(rèn)為，必須高度重視社會(huì)救助體系的作用，甚至應(yīng)該認(rèn)真考慮構(gòu)建以社會(huì)救助體系為核心的真正具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。

第二，積極促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，消滅城鄉(xiāng)差別是社會(huì)主義現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)，也是當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要。所有的社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策都不應(yīng)偏離這一重要目標(biāo)。社會(huì)救助作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，理應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而不能進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)分割，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。

為了促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的責(zé)任，需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯(cuò)誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對(duì)于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，為農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會(huì)救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會(huì)增加過(guò)大的壓力；當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛推行。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應(yīng)該堅(jiān)持各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的原則。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任，承擔(dān)主要的資金；地市級(jí)財(cái)政負(fù)次要責(zé)任；區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)一定責(zé)任。四級(jí)財(cái)政具體分擔(dān)比例可以考慮為40%,30%,20%,10%。

第三，使社會(huì)救助更有針對(duì)性。首先是要進(jìn)一步識(shí)別和區(qū)分受助者的需求差異，改革平均施助的方式，推廣分類施助和差異施助。研究表明，不同類型、不同規(guī)模的家庭對(duì)于生活資源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或殘疾人的家庭，與那些沒(méi)有這類成員的家庭相比，可能就需要更多數(shù)量和更多種類的生活資源；而人口多的家庭由于規(guī)模效應(yīng)的影響，可以共享很多資源，所以其所需生活資源比人口少的家庭要節(jié)約一些。有鑒于此，如果簡(jiǎn)單地按照家庭人均收入與政府救助標(biāo)準(zhǔn)之差計(jì)算并發(fā)放救助金，就會(huì)使得救助的針對(duì)性較差，也可以說(shuō)是效率不高。事實(shí)上，有些地區(qū)已經(jīng)在嘗試分類施助和差異施助，近期應(yīng)該在規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行大力推廣。

其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)區(qū)分基本生活救助和其他專項(xiàng)救助，這兩個(gè)方面的救助對(duì)象不能完全重合。事實(shí)上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、醫(yī)療等專項(xiàng)救助，盡管他們當(dāng)中需要這些專項(xiàng)救助的人可能占的比例要高一些。如果將專項(xiàng)救助的目標(biāo)人群鎖定在需要生活救助的人，不僅有可能造成救助資源閑置或浪費(fèi)，而且有可能制造相對(duì)不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助標(biāo)準(zhǔn)的人不能享受急需的專項(xiàng)救助。因此，為了使專項(xiàng)救助更有針對(duì)性、更有效率，應(yīng)使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項(xiàng)救助的范圍。

第四，重視受助者的能力建設(shè)。社會(huì)救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個(gè)最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性服務(wù)提供，變對(duì)象化救助為參與式救助，變救助赤貧為促進(jìn)資產(chǎn)積累，最終增進(jìn)受助者自我擺脫貧困的能力。

具體到實(shí)際工作，主要體現(xiàn)為以下五點(diǎn)：一要改變救助工作者對(duì)于受助者的對(duì)象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者的互動(dòng)，促進(jìn)受助者的社會(huì)參與；二是要適當(dāng)豐富救助項(xiàng)目，不能把救助工作理解為簡(jiǎn)單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力提高的服務(wù)項(xiàng)目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡(jiǎn)單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100%的收入稅而失去增加收入的動(dòng)機(jī)；四是提高社會(huì)救助工作人員的素質(zhì)，提升社會(huì)救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和非政府組織介入社會(huì)救助事務(wù)。

第五，積極推動(dòng)社會(huì)救助制度的有機(jī)整合。現(xiàn)行社會(huì)救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會(huì)需求，而逐步建立起來(lái)的。因此，各項(xiàng)制度之間缺乏有機(jī)整合，不成體系，這是可以理解的。但是，這種狀況妨礙了社會(huì)救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國(guó)社會(huì)保障制度不相稱，與切實(shí)保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢(shì)下加速構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助制度體系，是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)考驗(yàn)。

我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)救助立法，這是促進(jìn)社會(huì)救助整合的重要基礎(chǔ)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國(guó)目前的社會(huì)救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒(méi)有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助意義和地位，對(duì)社會(huì)救助的理念和原則以及社會(huì)救助的主體、對(duì)象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來(lái)源等等進(jìn)行明確的規(guī)范。

此外，我們認(rèn)為社會(huì)救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時(shí)救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合；在救助主體上做到政府負(fù)責(zé)與社會(huì)互助相結(jié)合。

【參考文獻(xiàn)】

[1]參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http://“2004年三季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”.[2]洪大用，房莉杰，邱曉慶.困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保工作研究[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003,(3).[4]參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http://“2003年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)主要指標(biāo)呈健康態(tài)勢(shì)”.[5]參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http://“2004年全國(guó)城市低保資金預(yù)算統(tǒng)計(jì)表”.^NU1

第三篇：完善社會(huì)救助構(gòu)建和諧社會(huì)

完善社會(huì)救助 構(gòu)建和諧社會(huì)

——2005年社會(huì)救助實(shí)踐與研究的新進(jìn)展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 來(lái)源：《東岳論叢》(濟(jì)南)2006年3期第22～26頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】洪大用，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，北京100872

洪大用，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院黨委書記、副院長(zhǎng)，社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。

【內(nèi)容提要】 通過(guò)對(duì)2005年社會(huì)救助實(shí)踐與研究的總結(jié)，提出應(yīng)當(dāng)反思社會(huì)救助實(shí)踐與研究中的6個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：公民基本生存權(quán)利保障的公平性問(wèn)題、社會(huì)初次分配的公平性問(wèn)題、社會(huì)救助的積極取向問(wèn)題、政府救助與社會(huì)互助的平衡問(wèn)題、社會(huì)救助制度的整合問(wèn)題、社會(huì)救助與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。換句話說(shuō)，在今后的研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注社會(huì)救助六大原則的確立和應(yīng)用，這些原則就是社會(huì)救助的公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。

【關(guān) 鍵 詞】社會(huì)救助/社會(huì)建設(shè)/研究與實(shí)踐/2005

［中圖分類號(hào)］C916［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，為推動(dòng)和完善我國(guó)社會(huì)救助工作提供了重大機(jī)遇，但是，對(duì)實(shí)踐中的社會(huì)救助工作而言，也可以說(shuō)是提出了重大挑戰(zhàn)。2005年，全國(guó)民政系統(tǒng)積極貫徹中央精神，搶抓機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，著力推進(jìn)社會(huì)救助工作，使我國(guó)社會(huì)救助呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，社會(huì)救助的相關(guān)研究也成為熱點(diǎn)，正在逐步深化，一個(gè)面向社會(huì)最弱勢(shì)群體的完善的社會(huì)救助體系正在構(gòu)建之中，這樣一個(gè)救助體系的形成無(wú)疑是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要工作。

一、2005年社會(huì)救助工作穩(wěn)步發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度改革和建設(shè)方面取得了一定的成就，已經(jīng)初步形成以城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會(huì)救濟(jì)等為基礎(chǔ)的社會(huì)救助框架。整體上講，我國(guó)的社會(huì)救助制度在保障困難人群的基本生活、促進(jìn)社會(huì)和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)社會(huì)救助也還存在著一些突出問(wèn)題，需要加速改進(jìn)和完善。

2004年12月29日，民政部李學(xué)舉部長(zhǎng)在全國(guó)民政工作會(huì)議上的講話指出：2005年民政工作的主要目標(biāo)之一是初步建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。要以建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系為重點(diǎn)，完成中央和地方兩個(gè)層面的各項(xiàng)救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭(zhēng)90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。要以為民辦實(shí)事、做好事、解難事為重點(diǎn)，將各項(xiàng)為民解困工作落到實(shí)處。要大力推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作。

2005年7月4日，李學(xué)舉部長(zhǎng)在全國(guó)民政工作年中分析會(huì)議上進(jìn)一步指出：社會(huì)救助體系是國(guó)家為保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列法規(guī)、制度和保證制度實(shí)施的體制、機(jī)制、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)技術(shù)條件等因素的有機(jī)整體。要針對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、配套制度欠缺、財(cái)力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機(jī)制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，大力改進(jìn)工作，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系建設(shè)。

在民政部的大力推動(dòng)下，2005年社會(huì)救助工作穩(wěn)步發(fā)展。上半年，各項(xiàng)救助資金增加，整體救助面擴(kuò)大。其中，救災(zāi)支出17.8億元，比上年同期增長(zhǎng)8.2％；城鎮(zhèn)最低生活保障支出92.6億元，比上年同期增長(zhǎng)11.9％；農(nóng)村最低生活保障支出9.8億元，比上年同期增長(zhǎng)31.3％；農(nóng)村定期救濟(jì)支出8.7億元，比上年同期增長(zhǎng)38.6％。農(nóng)村共有1434萬(wàn)困難群眾得到了最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)，比上年同期增長(zhǎng)16％。截止到2005年8月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象2184.2萬(wàn)人，農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象552.4萬(wàn)人，農(nóng)村居民傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象918.3萬(wàn)人，救災(zāi)、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村定期救濟(jì)支出達(dá)到173億元[1]。

2005年，社會(huì)救助體系建設(shè)逐步推進(jìn)。2004年，有14個(gè)省（區(qū)、市）以黨委、政府的名義出臺(tái)了加快社會(huì)救助體系建設(shè)的文件。在此基礎(chǔ)上，2005年又有一些省份出臺(tái)了相關(guān)文件，例如甘肅、內(nèi)蒙等地。

2005年，全國(guó)有更多的地區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，在2004年8省（市）、1206個(gè)縣（市）的基礎(chǔ)上，又有陜西、河北等省出臺(tái)了建立農(nóng)村低保制度的有關(guān)文件。

2005年，城市低保制度進(jìn)一步完善，操作規(guī)程更加細(xì)致，分類施保的地區(qū)增多。一些地區(qū)在促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)方面作出了努力，一些地區(qū)嘗試救助低保線上的邊緣人群。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負(fù)醫(yī)療費(fèi)4000元以上，家庭年收入減去自負(fù)醫(yī)療費(fèi)后人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學(xué)費(fèi)后，人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。

2005年，災(zāi)害救助更加規(guī)范。災(zāi)民救助全面實(shí)行《災(zāi)民救助卡》管理制度。上半年，全國(guó)共發(fā)放1549.4萬(wàn)張災(zāi)民救濟(jì)卡，救助災(zāi)民4552萬(wàn)人。根據(jù)國(guó)務(wù)院2004年審定的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部按照災(zāi)害損失情境，將應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害工作設(shè)定為四個(gè)相應(yīng)等級(jí)，明確規(guī)定了應(yīng)對(duì)不同等級(jí)自然災(zāi)害的工作規(guī)程。

2005年，城市流浪乞討人員救助管理工作逐步深化。各地在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索改進(jìn)救助管理工作。

2005年，醫(yī)療救助工作進(jìn)一步加強(qiáng)。8月份，民政部發(fā)布了“關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號(hào)），要求針對(duì)一些新情況和新問(wèn)題，如各地工作進(jìn)展不均衡，一些地區(qū)工作進(jìn)展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了政策不公開(kāi)、管理不規(guī)范問(wèn)題等，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療救助工作。

二、2005年社會(huì)救助研究不斷深化

整體上看，2005年，實(shí)際工作部門和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的研究呈現(xiàn)出不斷深化的趨勢(shì)，社會(huì)救助研究正在成為研究熱點(diǎn)之一。從中國(guó)民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關(guān)于社會(huì)救助的論文有46篇，約占50％。在學(xué)術(shù)界，我們也可以看到大量關(guān)于社會(huì)救助的研究論文、調(diào)查報(bào)告，甚至也有專門著作出版。

一些研究者從我國(guó)改革以來(lái)貧困形勢(shì)的演變出發(fā)，論證了加強(qiáng)社會(huì)救助制度建設(shè)的必要性和迫切性。比如，有學(xué)者認(rèn)為，盡管改革以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅度改善了居民生活，但是并沒(méi)有消除貧困。當(dāng)前貧困形勢(shì)出現(xiàn)了以下特點(diǎn)：從社會(huì)成員普遍貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大，從絕對(duì)貧困為主到相對(duì)貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問(wèn)題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會(huì)分割性貧困到社會(huì)轉(zhuǎn)型性貧困，從暫時(shí)性貧困到持續(xù)性貧困。新的貧困形勢(shì)表明，單純靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)法解決貧困問(wèn)題的，必須完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)再分配體系，特別是完善社會(huì)救助體系[2]。

一些研究者從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度研究了社會(huì)救助的重要性，指出社會(huì)救助是保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、體現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)融合、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。

一些研究者就社會(huì)救助體系的建設(shè)進(jìn)行了有益的探索。比如說(shuō)，有的學(xué)者將社會(huì)救助體系直接等同于社會(huì)救助的制度安排，指出“社會(huì)救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定程序給予款物救濟(jì)與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學(xué)者不同意這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為“社會(huì)救助體系是指支撐社會(huì)救助制度并確保其有效運(yùn)行，以滿足救助對(duì)象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術(shù)安排，它內(nèi)在地包含各項(xiàng)具體的社會(huì)救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學(xué)者對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度體系建設(shè)是有重要啟示的。

一些研究者對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度實(shí)踐中的新問(wèn)題進(jìn)行了研究，比如說(shuō)城市低保制度實(shí)施中的沒(méi)有預(yù)期到的后果、城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、城市低保對(duì)象的就業(yè)援助對(duì)策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問(wèn)題、城市救助管理制度實(shí)踐中的惡意求助問(wèn)題、流浪兒童救助管理問(wèn)題、農(nóng)業(yè)稅全免后對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問(wèn)題、醫(yī)療救助的落實(shí)問(wèn)題、利用保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問(wèn)題、社會(huì)救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問(wèn)題，等等。這些研究無(wú)疑對(duì)改進(jìn)和完善我國(guó)社會(huì)救助制度具有重要意義。

一些研究者還對(duì)一些特殊對(duì)象的救助問(wèn)題進(jìn)行了很有價(jià)值的研究。比如說(shuō)河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺(tái)的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點(diǎn)及其與現(xiàn)行社會(huì)福利政策的差異，并對(duì)艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進(jìn)行了分析和評(píng)估，提出了社會(huì)福利與社會(huì)救助體系相連接的思想。

一些研究者對(duì)城市農(nóng)民工的社會(huì)救助問(wèn)題進(jìn)行了研究，認(rèn)為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會(huì)救助體系是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會(huì)救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助體系，二是建立農(nóng)民工相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)救助體系。這方面的研究還需要深化。

值得注意的是，在社會(huì)救助研究中，來(lái)自美國(guó)的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來(lái)越大的影響。這個(gè)理論的代表人物是美國(guó)華盛頓大學(xué)社會(huì)發(fā)展中心主任邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國(guó)的一項(xiàng)新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國(guó)內(nèi)翻譯出版。

“以資產(chǎn)為本”的社會(huì)政策主要是相對(duì)于以前基于收入或消費(fèi)而制定的社會(huì)政策而言的。這種理論認(rèn)為，關(guān)注窮人的收入或消費(fèi)只能改善其當(dāng)前和近期的狀況，無(wú)法激勵(lì)并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長(zhǎng)期和多種效應(yīng)的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國(guó)家和地區(qū)有所試驗(yàn)，但是也引起了激烈的爭(zhēng)論。有些學(xué)者主張?jiān)谥袊?guó)應(yīng)用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個(gè)人發(fā)展賬戶，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進(jìn)窮人持續(xù)地?cái)[脫貧困狀況。這種觀點(diǎn)是很有啟發(fā)性的。但是，應(yīng)該注意到，它在中國(guó)真正付諸實(shí)踐還有很多障礙，需要進(jìn)一步研究和試驗(yàn)。

三、社會(huì)救助實(shí)踐與研究的反思

整體上看，我國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐與社會(huì)救助研究密切聯(lián)系、互相促進(jìn)，呈現(xiàn)出了良好的互動(dòng)關(guān)系。研究者的很多問(wèn)題直接來(lái)自實(shí)際工作，研究者的很多研究成果也直接服務(wù)于實(shí)際工作。

但是，從進(jìn)一步完善社會(huì)救助、構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會(huì)救助實(shí)踐與研究中的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，公民基本生存權(quán)利保障的公平性問(wèn)題

中華人民共和國(guó)《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國(guó)的公民。

然而，在實(shí)際工作中，我們對(duì)城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會(huì)保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會(huì)保障。在一定程度上甚至可以說(shuō)，農(nóng)村居民的社會(huì)保障幾近于無(wú)。即使是在公民基本生存權(quán)利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒(méi)有建立保障公民基本生存權(quán)利的制度體系。

為了促進(jìn)在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。因?yàn)椋鐣?huì)救助制度是保障公民基本生存權(quán)利的重要制度。為了促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責(zé)任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯(cuò)誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對(duì)于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對(duì)于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會(huì)救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會(huì)增加過(guò)大的壓力。當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛推行。

第二，社會(huì)初次分配的公平性問(wèn)題

我們應(yīng)當(dāng)注意，造成目前社會(huì)分配嚴(yán)重失調(diào)、貧富差距過(guò)大、需要救助的對(duì)象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)初次分配的不公平的一面。

比如說(shuō)，由于公民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利沒(méi)有得到充分保障，失去了通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)自我保障的機(jī)會(huì)；比如說(shuō)，在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，勞動(dòng)者的基本權(quán)利得不到有效的尊重和保障，通過(guò)就業(yè)獲得的實(shí)際收入比應(yīng)得收入要低，從而導(dǎo)致自我保障的能力較弱；比如說(shuō)，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務(wù)，從而不能有效地保障社會(huì)成員在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的公平，由此造成了不平等競(jìng)爭(zhēng)，使得一些社會(huì)成員無(wú)法公平地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得自己的利益；再比如說(shuō)，由于公權(quán)介入市場(chǎng)，權(quán)錢交易現(xiàn)象嚴(yán)重以及壟斷利益的作用，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失序和不公正，也妨礙了很多人通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取利益。我們應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到：作為實(shí)現(xiàn)初次分配之重要機(jī)制的市場(chǎng)，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會(huì)救助制度所承受的壓力。

前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時(shí)候，民政部門由于所謂“應(yīng)保未保”問(wèn)題受到社會(huì)上的一些批評(píng)。比如說(shuō)，一些地方計(jì)算所謂“虛擬收入”的做法就被認(rèn)為是錯(cuò)誤的做法，妨礙了居民接受救助的權(quán)利。的確，當(dāng)居民實(shí)際生活陷于困境時(shí)，無(wú)論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。但是，救助之后還是應(yīng)該深入反思，究竟是什么原因使得大量社會(huì)成員陷入困境，落到所謂“最后的安全網(wǎng)”上來(lái)？在這些人陷入困境的過(guò)程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方計(jì)算“虛擬收入”實(shí)際上也是有其道理的：這些收入本來(lái)是人們應(yīng)該得到的，比如說(shuō)勞動(dòng)者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金、退休人員的退休金等等。如果這些收入都沒(méi)有有效的制度保障，社會(huì)救助制度就將不堪重負(fù)。

為此，我們?cè)谕晟粕鐣?huì)救助的同時(shí)，要高度重視完善初次分配的市場(chǎng)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的初次分配功能，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中跌入社會(huì)救助范圍的人最少化。今后，在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把維護(hù)公平放到更加突出的位置，應(yīng)綜合運(yùn)用多種手段，逐步建立起以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

第三，社會(huì)救助的積極取向問(wèn)題

我始終認(rèn)為，社會(huì)救助不能使救助對(duì)象邊緣化、恥辱化，不能實(shí)際上維持或“制造”一個(gè)最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴(yán)，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助。

我所說(shuō)的積極救助主要有兩層含義：一是對(duì)那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛(ài)之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴(yán)地生活，而不是淪為被動(dòng)接受施舍的對(duì)象；二是對(duì)那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進(jìn)其自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)助人自助。

具體到實(shí)際工作，積極取向的社會(huì)救助主要體現(xiàn)為以下五點(diǎn)：一要改變救助工作者對(duì)于受助者的對(duì)象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者的互動(dòng)，促進(jìn)受助者的社會(huì)參與；二是要適當(dāng)豐富救助項(xiàng)目，不能把救助工作理解為簡(jiǎn)單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力提高的服務(wù)項(xiàng)目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡(jiǎn)單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100％的收入稅而失去增加收入動(dòng)機(jī)；四是提高社會(huì)救助工作人員素質(zhì)，提升社會(huì)救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和非政府組織介入社會(huì)救助事務(wù)。

第四，政府救助與社會(huì)互助的平衡問(wèn)題

社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是指：當(dāng)社會(huì)成員由于各種原因陷入社會(huì)生活困境或無(wú)法伸張其權(quán)益時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會(huì)成員的基本權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)救助內(nèi)在地包含了政府救助和民間互助兩個(gè)部分。

然而，我們?cè)趯?shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有政府的介入，社會(huì)救助幾乎就是不能實(shí)現(xiàn)的。這與西方一些國(guó)家的情況有很大不同，說(shuō)明我們國(guó)家“社會(huì)”的發(fā)育還不是很健全，公民的互助意愿還有待增強(qiáng)，互助機(jī)制還有待完善，互助水平還有待提高。在這方面，進(jìn)一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個(gè)重要方向。可以說(shuō)，一個(gè)社會(huì)中慈善公益事業(yè)發(fā)展的程度不僅標(biāo)志著這個(gè)社會(huì)的文明程度，而且明顯影響著社會(huì)救助的實(shí)際效果。因?yàn)椋戎嗽谔峁┵Y金方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)外，其他方面都有一定的局限。沒(méi)有發(fā)達(dá)的社會(huì)互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對(duì)象的實(shí)際需要，很難實(shí)現(xiàn)助人自助。一個(gè)完善的社會(huì)救助體系實(shí)際上在很大程度上取決于政府救助與社會(huì)互助的適度平衡。

第五，社會(huì)救助制度的整合問(wèn)題

一個(gè)完善的社會(huì)救助體系，應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)整合的體系。但是，應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會(huì)需求，而逐步建立起來(lái)的。因此，各項(xiàng)制度之間缺乏有機(jī)整合，事實(shí)上還構(gòu)不成體系。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會(huì)救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國(guó)社會(huì)救助，切實(shí)保障民生，促進(jìn)社會(huì)和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢(shì)下促進(jìn)社會(huì)救助制度的整合，加速構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助制度體系，是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)考驗(yàn)。

我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)救助立法，這是促進(jìn)社會(huì)救助整合的重要基礎(chǔ)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國(guó)目前的社會(huì)救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒(méi)有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助意義和地位，社會(huì)救助的理念和原則以及社會(huì)救助的主體、對(duì)象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來(lái)源等等進(jìn)行明確規(guī)范。

此外，我們認(rèn)為社會(huì)救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時(shí)救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合；在救助主體上做到政府負(fù)責(zé)與社會(huì)互助相結(jié)合。

第六，社會(huì)救助與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題

完善的社會(huì)救助不僅意味著社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會(huì)救助制度的實(shí)施和運(yùn)行有著適宜的社會(huì)環(huán)境。這樣就涉及到社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。當(dāng)然，社會(huì)救助也可以說(shuō)是社會(huì)建設(shè)的一部分，因?yàn)樗w現(xiàn)了社會(huì)對(duì)于弱勢(shì)群體的關(guān)心與支持，有助于促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，防止社會(huì)分裂。

但是，社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容更為廣泛，其中很多方面直接影響著社會(huì)救助體系能否良性運(yùn)行。比如說(shuō)，社會(huì)利益的協(xié)調(diào)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會(huì)共同體意識(shí)的培育、公眾參與的促進(jìn)、法制建設(shè)的加強(qiáng)，等等。如果這些方面做得好，社會(huì)救助就有了良好的社會(huì)環(huán)境，救助對(duì)象的需求更容易得到滿足，救助對(duì)象也更有可能參與社會(huì)、融入社會(huì)。如果這些方面做得不好，社會(huì)救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問(wèn)題。在此意義上講，構(gòu)建完善的社會(huì)救助體系就不僅是一項(xiàng)局部的、部門的工作，而且是一項(xiàng)全局性的、整體性的社會(huì)建設(shè)工作。換句話說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)救助中推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，同時(shí)又在推動(dòng)社會(huì)建設(shè)中完善社會(huì)救助。

總結(jié)起來(lái)講，以上對(duì)社會(huì)救助實(shí)踐與研究的反思，事實(shí)上涉及到社會(huì)救助需要確立的一些基本原則，這些原則大致可以概括為：公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。筆者認(rèn)為，今后在研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用。

【參考文獻(xiàn)】

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第四篇：完善社會(huì)救助體系(宣恩縣)

完善社會(huì)救助體系 提高社會(huì)救助水平

宣恩縣財(cái)政局

【內(nèi)容提要】社會(huì)救助是社會(huì)保障的重要內(nèi)容，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)是社會(huì)保障的基礎(chǔ)，而社會(huì)救助體系是建立在這個(gè)基礎(chǔ)上的補(bǔ)充，主要包括城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、臨時(shí)救濟(jì)制度、社會(huì)互助共濟(jì)制度等內(nèi)容。加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本要求。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助體系 現(xiàn)狀 問(wèn)題 原因 對(duì)策

一、基本情況

宣恩縣總面積2740平方公里，轄6鄉(xiāng)3鎮(zhèn)（其中有2個(gè)侗族鄉(xiāng)）、279個(gè)行政村，總?cè)丝?5.35萬(wàn)人，其中：農(nóng)業(yè)人口31.47萬(wàn)人，人口自然增長(zhǎng)率千分之7.74。境內(nèi)居民除漢族外，還有土家、苗、侗等23個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?0%，其中侗族居民列全省之首。境內(nèi)山大人稀、溝壑縱橫、土地貧瘠、自然生存條件惡劣，2009年全縣農(nóng)民人均純收入2804元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9952元，低于全州平均水平，是一個(gè)典型的老少邊山窮國(guó)家級(jí)扶貧攻堅(jiān)縣。

從現(xiàn)行的社會(huì)救助政策實(shí)施來(lái)看，宣恩縣城鄉(xiāng)困難人群可以分為城鎮(zhèn)低保戶（含其他困難戶和“三無(wú)”人員）、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村五保戶、農(nóng)村散居孤兒、農(nóng)村受災(zāi)困難戶、各類突發(fā)性事件事故造成的臨時(shí)困難群體六大類。目前，宣恩縣總體社會(huì)救助水平有如下特點(diǎn)：

（一）分布不均，城鎮(zhèn)相對(duì)集中，農(nóng)村相對(duì)分散，農(nóng)村地方之間差距較大，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村人數(shù)相對(duì)較多。

（二）救助水平低，截止2010年底，城鎮(zhèn)低保戶的“三無(wú)”人員最高為280元，農(nóng)村低保戶救助分三檔，最高為75元/人月、最低為35元/人月；農(nóng)村五保戶中集中供養(yǎng)的為1800元/人年、分散供養(yǎng)的為1300元/人年；農(nóng)村散居孤兒為1500元/人年。其他如受災(zāi)臨時(shí)困難群體和邊緣人群，其救助是不固定的和低水平的，其救助的資金來(lái)源主要靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。

（三）救助內(nèi)容單一，我縣目前的城鄉(xiāng)救助僅僅只限定在勉強(qiáng)的保障基本生活，對(duì)于困難對(duì)象的就醫(yī)、住房、入學(xué)有心無(wú)力。

（四）城鄉(xiāng)困難群體致困的原因不一樣，但其根本原因就是我縣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位、沒(méi)有什么工業(yè)，城鄉(xiāng)困難群眾缺乏致富的門路。城鎮(zhèn)困難群眾成困的主要原因是下崗失業(yè)、農(nóng)村致困的原因主要是交通地理?xiàng)l件、受教育程度低、自然災(zāi)害、突發(fā)變故等。

（五）救助主體單一，我縣目前實(shí)施城鄉(xiāng)困難群眾社會(huì)救助的主體主要是政府部門，民間慈善組織和社會(huì)力量相當(dāng)薄弱，社會(huì)互幫互助的氣候氣氛還遠(yuǎn)未形成。

從目前我縣城鄉(xiāng)困難群體構(gòu)成的數(shù)量來(lái)看，有以下特點(diǎn)

（一）農(nóng)村五保戶。截止2010年底，我縣農(nóng)村五保戶人數(shù)共為1033人，其中：集中供養(yǎng)840人、分散供養(yǎng)193人，集中供養(yǎng)率達(dá)到81.31%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)115人，每個(gè)村近4人。這個(gè)數(shù)據(jù)在5年內(nèi)幾乎沒(méi)有什么變化，其財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從800元左右/年增加到近2000元/年，雖然標(biāo)準(zhǔn)提高了很多，但近幾年物價(jià)飛漲、糧油供應(yīng)很難落實(shí)，其增加因素幾乎被抵消，農(nóng)村五保戶生活還是較為困難，還存在有很多應(yīng)該納入五保戶管理的，因地方財(cái)力問(wèn)題而無(wú)力納入。另外五保戶的就醫(yī)還沒(méi)有形成一個(gè)長(zhǎng)期有效保障措施。

（二）農(nóng)村低保戶。根據(jù)上級(jí)要求，我縣近兩年通過(guò)幾次大規(guī)模擴(kuò)面，到目前為止，我縣的農(nóng)村低保戶已經(jīng)達(dá)到11103戶25782人，已經(jīng)超過(guò)了我縣農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）總?cè)丝诘?%，我們根據(jù)實(shí)際情況分類救助，目前我縣得標(biāo)準(zhǔn)是：一類85元/人月、二類65元/人月、三類45元/人月。需要發(fā)放農(nóng)村低保資金1864萬(wàn)元。從原來(lái)的10元/人月到如今的分類施保，標(biāo)準(zhǔn)雖然提高了，但是水平還是很低的，保障內(nèi)容很有限，他們的醫(yī)療、住房、子女入學(xué)也還不能得到較好解決。

（三）城鎮(zhèn)低保戶。包括城鎮(zhèn)“三無(wú)”戶等困難群體，目前我縣城鎮(zhèn)低保有2447戶4615人，其中90%在縣城珠山鎮(zhèn)的五個(gè)社區(qū)。全額保障標(biāo)準(zhǔn)為280元/人月（主要指“三無(wú)”對(duì)象），平均保障標(biāo)準(zhǔn)為140元/人月，基本上實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，近年來(lái)。通過(guò)民政部門與教育、水電、廣電、衛(wèi)生、勞動(dòng)等部門協(xié)調(diào)，按規(guī)定落實(shí)了他們的相關(guān)優(yōu)惠政策，這對(duì)于保障困難群眾基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但存在對(duì)城鎮(zhèn)“三無(wú)”對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)較低、難以滿足基本生活需要。部分城鎮(zhèn)低保戶無(wú)房戶住房問(wèn)題、未參加醫(yī)保人員就醫(yī)問(wèn)題仍不容忽視。

（四）受災(zāi)困難戶和臨時(shí)困難群眾。一是受災(zāi)戶的救濟(jì)問(wèn)題，我縣處于鄂西南山區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，極容易引發(fā)洪澇干旱冰雹災(zāi)害，每年各種自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，按照國(guó)家規(guī)定，自然災(zāi)害救災(zāi)救濟(jì)工作實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)，縣市級(jí)按農(nóng)業(yè)人口平均1元的標(biāo)準(zhǔn)列入預(yù)算，專項(xiàng)用于自然災(zāi)害救災(zāi)救濟(jì)工作，但由于我縣現(xiàn)實(shí)的財(cái)力狀況，實(shí)際只定額負(fù)擔(dān)，列入預(yù)算（每年10萬(wàn)元），而且沒(méi)有列救災(zāi)工作經(jīng)費(fèi)。其余絕大部分要向上級(jí)爭(zhēng)取（這是一個(gè)不確定因素），由于資金十分有限和工作人員缺乏，對(duì)受災(zāi)困難戶救濟(jì)顯得十分乏力。二是農(nóng)村臨時(shí)困難群眾包括部分政策原因下放的困難群體救濟(jì)問(wèn)題，由于沒(méi)有專項(xiàng)預(yù)算，民政部門存在把上級(jí)專項(xiàng)和本級(jí)其他專項(xiàng)東拉西扯的問(wèn)題，從而導(dǎo)致存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、存在問(wèn)題

近幾年來(lái)。政府部門雖然不斷加強(qiáng)對(duì)困難群眾的救助救濟(jì)力度，在一定程度上改善了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，特別是城鎮(zhèn)困難居民生活得到顯著改善，農(nóng)村困難群眾生活逐步得到改善。但在政策的落實(shí)過(guò)程中也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

（一）機(jī)構(gòu)不健全。承擔(dān)困難群眾救助救濟(jì)工作的主要是民政部門。現(xiàn)在突出的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政經(jīng)辦機(jī)構(gòu)配臵與日益增多的民政工作業(yè)務(wù)極不相稱，隨著國(guó)家城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的加快，民政工作的重點(diǎn)特別是困難群眾的救助也將由主要集中在城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政機(jī)構(gòu)將越來(lái)越重要，任務(wù)也越來(lái)越繁重。目前，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政機(jī)構(gòu)基本上有名無(wú)實(shí)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒(méi)有配備專門工作人員，沒(méi)有形成工作體系，兼職人數(shù)也太少，基本上是一個(gè)人，最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只安排了兩個(gè)人，最突出的是政策業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏，很不適應(yīng)民政工作特別是救助困難群眾的需要。

（二）財(cái)政困難。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市困難群眾救助的難點(diǎn)是很容易形成惡性循環(huán)：財(cái)政困難，貧困對(duì)象多，貧困對(duì)象越多，財(cái)政就越困難。目前我縣困難群眾救助主要是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，作為國(guó)家級(jí)扶貧攻堅(jiān)縣，縣級(jí)可用財(cái)力十分有限，很難籌措更多的資金保障低保經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，如按照2010我縣一般預(yù)算收入額度，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)配套城鄉(xiāng)低保資金329萬(wàn)元，但實(shí)際只配套了152萬(wàn)元，缺口177萬(wàn)元，低保辦公經(jīng)費(fèi)64萬(wàn)元，實(shí)際落實(shí)30萬(wàn)元（是在縣級(jí)城鄉(xiāng)低保配套資金中列支的），城鄉(xiāng)低保資金的發(fā)放和工作開(kāi)展，如果沒(méi)有上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，簡(jiǎn)直難以想象。

（三）社會(huì)救助體系建設(shè)不完善。我縣社會(huì)救助體系的建設(shè)嚴(yán)格地說(shuō)還處在初級(jí)起步階段，水平低，覆蓋范圍小。城鎮(zhèn)低保制度已初步建立，自然災(zāi)害救助制度雖然建立，但很不完善，不易操作。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，社會(huì)互助制度也還未真正建立，特別是農(nóng)村困難群眾基本生活救助問(wèn)題仍然很突出，僅僅依靠民政一個(gè)部門發(fā)點(diǎn)臨時(shí)救濟(jì)無(wú)濟(jì)于事。應(yīng)該由政府主導(dǎo)建立與之配套的社會(huì)救助體系，讓那些有困難的群眾通過(guò)政府的幫助和支持能夠自食其力，生活得到不斷改善，最重要的是社會(huì)基本保障體系應(yīng)盡快在城鎮(zhèn)完善、在農(nóng)村建立。

（四）政策落實(shí)效果不理想。社會(huì)貧困人口相對(duì)的救助面大，困難對(duì)象中出現(xiàn)了越扶越貧、越幫越困的現(xiàn)象。據(jù)了解，我縣來(lái)民政部門申請(qǐng)臨時(shí)救濟(jì)的八成以上是同一困難戶，他們對(duì)民政部門的救濟(jì)逐漸產(chǎn)生了依賴思想，給臨時(shí)救濟(jì)工作帶來(lái)了很大困難。同時(shí)，由于財(cái)政原因，個(gè)別地方農(nóng)村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)未按規(guī)定落到實(shí)處，對(duì)部分政策的解釋不到位甚至胡亂解釋，引起部分群眾上訪，使國(guó)家的好政策落空。

三、形成原因

雖然我縣困難群眾形成和實(shí)際工作中的問(wèn)題的成因是多方面的，但主要成因有以下幾個(gè)方面。

（一）對(duì)困難群眾救助工作的重視不夠不到位是根本原因。一是民政工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為當(dāng)前要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政府的主要工作應(yīng)該是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，關(guān)心困難群眾就是逢年過(guò)節(jié)發(fā)點(diǎn)慰問(wèn)款就行了；二是對(duì)民政工作內(nèi)容了解不夠，認(rèn)為干民政工作只是抄抄名冊(cè)、發(fā)發(fā)錢，平時(shí)不干也無(wú)妨。甚至個(gè)別地方認(rèn)為關(guān)心困難群眾是縣民政局的事情，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無(wú)關(guān)，凡是有困難群眾要求解決困難的，二話不說(shuō)頂多蓋個(gè)章就要他找民政局；三是存在犯難情緒，認(rèn)為解決困難群眾生活不是一朝一夕的事，難見(jiàn)成效，難見(jiàn)政績(jī)，與其做了不討好還不如不做。由此造成我縣民政機(jī)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政干部身兼多職的現(xiàn)狀，“抽點(diǎn)時(shí)間做民政”這是真實(shí)的寫照，足以說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在安排全盤工作時(shí)，對(duì)民政工作沒(méi)有引起足夠重視，對(duì)困難群眾救助沒(méi)有引起足夠重視。

（二）財(cái)政困難時(shí)主要原因。我縣幾乎每年的財(cái)政收入應(yīng)付干部的工資和基本運(yùn)轉(zhuǎn)都存在問(wèn)題，因此要縣級(jí)財(cái)政過(guò)多地拿錢解決困難群眾生活只能是有心無(wú)力。

（三）社會(huì)救助體系不完善是重點(diǎn)。社會(huì)互助的風(fēng)氣在我縣尚欠火候，民間慈善機(jī)構(gòu)力量不強(qiáng)，不知如何參與，會(huì)有什么政策對(duì)待。因此下一個(gè)問(wèn)題將是如何鼓勵(lì)民間力量參與，形成社會(huì)多元救助、多方幫困的格局，而不是讓政府唱獨(dú)角戲。

四、解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)專門組織機(jī)構(gòu)建設(shè)并配備高素質(zhì)專門民政干部，做到事有人做、能做好。

（二）切實(shí)保障困難群體生活，縣級(jí)財(cái)政盡最大努力予以保障經(jīng)費(fèi)，明確列出經(jīng)費(fèi)預(yù)算。建議對(duì)象我們這樣的貧困縣，縣級(jí)財(cái)政足額安排工作經(jīng)費(fèi)，少配套或不配套補(bǔ)助資金，這樣，拉扯上級(jí)專項(xiàng)資金的情況將會(huì)大大減少。

（三）積極向上級(jí)部門爭(zhēng)取資金支持，多方向上爭(zhēng)取專項(xiàng)資金。上級(jí)主管部門主動(dòng)加大對(duì)象我們這樣貧困縣的專項(xiàng)補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付力度。

（四）加快社會(huì)救助體系建設(shè)，形成以政府為主，民間慈善團(tuán)體、社會(huì)互助力量相結(jié)合的新型社會(huì)救助體系是最佳選擇。

（五）立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，幫助困難群體解決基本生活是治標(biāo)，主要是如何促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)困難群眾再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，用發(fā)展解決發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題是最佳唯一出路。

（五）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)低保工作的領(lǐng)導(dǎo)，把低保工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政正職和班子分管成員工作實(shí)績(jī)考核的內(nèi)容。湖北省委、省政府多次對(duì)保障城鄉(xiāng)群眾生活提出了新要求，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)進(jìn)一步做好低保工作做出了明確的指示。各級(jí)黨委、政府要提高對(duì)做好城鄉(xiāng)低保工作重要性的認(rèn)識(shí)，把低保工作列入黨委、政府重要議事日程，采取有力措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)。同時(shí)，把低保工作目標(biāo)任務(wù)完成情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道正職和班子分管成員工作實(shí)績(jī)考核的內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的長(zhǎng)效機(jī)制。

2011年5月

參考資料：

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2、宣恩縣民政局2010年城鄉(xiāng)低保工作總結(jié)

第五篇：淺析建立完善道路交通事故社會(huì)救助基金

“道路交通事故社會(huì)救助基金”首次見(jiàn)諸我國(guó)法律條款是在20xx年5月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》。新法第十七條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金??。新法還明確規(guī)定了事故救助基金的適用范疇（見(jiàn)《道路交通安全法》第七十五條）。之后，國(guó)務(wù)院7月1日出臺(tái)了相應(yīng)配套法規(guī)《中華人民共和國(guó)道路交通責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），以立法形式明確規(guī)定了救助基金的來(lái)源、管理辦法和相關(guān)要求。至此，長(zhǎng)期以來(lái)，困擾交管部門的道路交通事故社會(huì)救助基金的立法缺位問(wèn)題，從根本上得以解決。兩部新法的頒布實(shí)施，充分體現(xiàn)了我國(guó)法制建設(shè)的飛速進(jìn)步和日趨完善，更體現(xiàn)了社會(huì)主義法制建設(shè)向人性化方向轉(zhuǎn)化發(fā)展的重要特征和重大變化——在完善法制建設(shè)的同時(shí)，更加注重彰顯人文關(guān)懷。體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)生命權(quán)的尊重，減少了社會(huì)矛盾，真正落實(shí)和推動(dòng)了“以人為本”的執(zhí)政理念。在法學(xué)理論界、道路交通管理部門和全社會(huì)引起了良好的反響。但是，新法和《條例》實(shí)施至今，道路交通事故社會(huì)救助基金的操作仍存在較多問(wèn)題，如何解決當(dāng)前交通事故傷員搶救和死者喪葬費(fèi)用、賠償問(wèn)題仍是當(dāng)務(wù)之急，需要盡快建立完善道路交通事故社會(huì)救助基金機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決資金來(lái)源，使之高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，而不僅僅停留在法律條文層面上。筆者根據(jù)新法和《條例》規(guī)定，結(jié)合工作中反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，談幾點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)，旨在拋磚引玉，相互提高。按照《條例》第二十五條規(guī)定，救助基金的來(lái)源包括：

（一）按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；

（二）對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車所有人、管理人的罰款；

（三）救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；

（四）救助基金利息；

（五）其他資金。而在實(shí)際操作中，困難重重，主要原因是：第一，目前國(guó)家對(duì)交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)收入中的資金提取比例尚無(wú)既定標(biāo)準(zhǔn)，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各不相同。收取多少、如何收取，由于利益攸關(guān)，部門之間存在不同看法。交強(qiáng)險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)，其保費(fèi)收入是保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)運(yùn)行中的一個(gè)考慮重點(diǎn)，提取資金納入事故救助基金，直接影響其保費(fèi)收入。對(duì)保險(xiǎn)公司而言，當(dāng)然是希望提取的資金比例越小越好，符合其經(jīng)濟(jì)利益。而按照交管部門歷年來(lái)的情況看，肇事機(jī)動(dòng)車未參加保險(xiǎn)的情況仍大量存在，機(jī)動(dòng)車肇事逃逸情況仍時(shí)有發(fā)生，在此情況下，交通事故傷害人搶救費(fèi)用成了一筆巨額開(kāi)支。以筆者所在大隊(duì)為例：因搶救傷者，在20xx年一年即欠下縣人民醫(yī)院和中醫(yī)院醫(yī)藥費(fèi)用達(dá)30余萬(wàn)元，這種情況對(duì)于交警部門幾乎無(wú)力承擔(dān)。因此，交警部門希望能夠盡量擴(kuò)大資金比例，以解決本不應(yīng)承擔(dān)的資金缺口問(wèn)題。第二，地方上交警部門對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車所有人、管理人的罰款和其他交通違章罰款一樣，全部上繳財(cái)政，然后由財(cái)政返還，這在財(cái)務(wù)管理上毫無(wú)漏洞，但卻有違專款專用的初衷。《道路交通法》第九十八條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照國(guó)家規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會(huì)救助基金。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”既然對(duì)未交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車所有人、管理人的罰款全部納入事故救助基金，財(cái)政返還部分卻是全部罰款收入的一部分，這其中有多少屬事故救助基金，界定不明，交警部門能取用多少無(wú)據(jù)可依。第三，依法追償問(wèn)題，《交通安全法》第七十五條規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)交通事故中的受傷人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)搶救，不得因搶救費(fèi)用未及時(shí)支付而拖延救治。肇事車輛參加機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由保險(xiǎn)公司在責(zé)任限額范圍內(nèi)支付搶救費(fèi)用；搶救費(fèi)用超過(guò)責(zé)任限額的，未參加機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會(huì)救助基金先行墊付部分或者全部搶救費(fèi)用，道路交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償。”作為一種提前墊付性質(zhì)的資金運(yùn)行活動(dòng)，救助基金的出發(fā)點(diǎn)是資金墊付，而不是資金給予，因此，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依法償還。這就要求基金管理方必須依法采取措施向事故責(zé)任人追償預(yù)先墊付的資金，以尋求基金的保值，而不至于使責(zé)任人逍遙責(zé)任之外，同時(shí)導(dǎo)致資金缺失。在實(shí)際工作中，資金支付往往由交警部門出面，但在追償方面，交警部門有心無(wú)力，尤其遇到肇事方根本無(wú)力承擔(dān)時(shí)，追償方（交警部門或基金管理機(jī)構(gòu)）無(wú)可奈何，造成的資金空缺日積月累，將會(huì)越來(lái)越大。根據(jù)上述問(wèn)題，可以看出，救助基金的來(lái)源盡管有明確的法律規(guī)定，但具體操作仍存在不少制約，需長(zhǎng)期摸索，積累經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，解決問(wèn)題的根本途徑有兩個(gè)：一是建立完善道路交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)。