第一篇：我國農民工社會保障缺失問題及對策

我國農民工社會保障缺失問題及對策

摘要

農民工是工作在城市里的“農民”，社會保障權益的缺失已經成為十分重要的問題。怎樣解決好農民工的社會保障是關系著我國現代化建設和社會穩定的重大問題。本文對農民工社會保障的現狀及問題進行了分析，提出了改善農民工社會保障的建議和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農村剩余勞動力向城市的轉移原因。著重闡明：我國城市農民工的數量及流動范圍。

第二部分，論述了農民工社會保障缺失的現狀。著重闡明：失業保障的缺失、醫療保障的缺失、工傷保險制度的缺位、養老保險制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，論述了農民工社會保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農民工自身的原因。

第四部分，論述了完善農民工社會保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別；完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依；加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。

第五部分，著重闡明：政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題。

關鍵詞

農民工 社會保障 問題 對策

一、引

言

我國二元經濟制度向一元經濟制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉 統一與戶籍管理的城鄉分割的矛盾，造成了農村剩余勞動力向城市的轉移。有關資料統計顯示，我國城市農民工的數量1978年為3000萬(占農村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，縣內流動占30.7%，省內流動的占33.1%，省間流動的占36.2%。龐大的農民工勞動力隊伍，為城市的建設發揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態度卻是“接納貢獻性”和“排斥參與性”的雙重態度。我國社會保障制度在失業保障、醫療保障、工傷保險、養老保險、生育保障等方面的準入規則中都要求具有本地戶口。如此一來，農民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權益，他們生活在“城里人”和“鄉下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。

二、農民工社會保障缺失的現狀

對于“農民工”，許多學者給出了定義。劉家鑫（2002）認為，“城市農民工，指那些在城市從事非農工種，而身份仍然是農民的進城務工人員。”陳桂蘭（2004）認為，“城市農民工，是指那些在城鎮從事非農職業，但其戶籍身份依然是農民的勞動者?！敝芤鄦蹋?004）認為，“農民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現的持有農村戶口卻在城鎮從事非農產業的勞動者?！备爬ǖ貋碚f，關于農民工的定義有三層含義：第一，從事非農職業；第二，持有“農業戶口”；第三，所從事職業的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉，亦城亦鄉，非工非農，亦工亦農，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。

（一）失業保障的缺失。農民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應的城市居民身份，他們是工作在城市中的農民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業也就出現了許多困難。首先是農民工與當地居民就業機會的不平等，如一些城市制訂有關條例規定了限制農民工進入的行業，而且近年來這種限制農民工進入的行業的數目還有增加的趨勢。其次是就業待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內對農民工強行收取數額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農民工的工資福利水平也都低于當地居民。第三，進城的農民工由于種種限制多在非正規部門工作，即使是在正規部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業的風險相當大。當遇到失業的情況時，擁有當地戶口的居民可以獲得失業補助，但是不具有當地戶口的農民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關。到萬不得已的時候，這些失業的農民工只能離開城市回到家鄉（附錄2）。根據羅遐和夏淑梅（2007）的調查，在城市里有27.4%的農民工有過失業的經歷，這遠遠高于城鎮登記失業率。

（二）醫療保障的缺失。農民工進城以后從事的多為純體力勞動的職業，工作環境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農民工在進城務工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫療費用，又使得農民工在生病之后對進醫院看病望而卻步。根據李強（2006）的調查，進城務工的農民工中，有36.4%的人在工作期間生過病，更有13.5%的農民工在工作期間生病達三次以上。農民工 生病之后，有40.7%的人花錢看病，看病的平均費用為885.46元，與這個數額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費用平均僅有72.3元，不足醫療費的1/12（附錄3）。對農民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農民工進行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認一旦生病就意味著失業。與高額醫療費用形成反差的缺位的醫療保障使許多在進城以后經過幾年的努力已經有了一筆可觀積蓄的農民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導致農民工經常處于貧困線的上下掙扎。

（三）工傷保險制度的缺位。由于農民工的農民身份，他們進城以后受到當地居民各方面的歧視，所以從事的行業多是一些非正規部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業還迫使農民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現意外后果由勞動者本人承擔”等類似的條款，農民工的工傷保險基本處于空白狀態。筆者所在的蘭州市近期就發生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。

（四）養老保險制度的缺位。進城務工的農民大都是農村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養家中的老人等問題，很少考慮自身的養老問題。同時，由于我國養老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進城務工的農民工等靈活就業人員的養老保險制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括個體戶在內的1.7億靈活就業人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農民工的養老保險問題由此可見一斑。

（五）生育保障的不足。農民工在生育子女方面與具有當地戶口的居民也具有很大差距。一方面，由于戶籍制度的制約，農民工在生育后無法為自己的孩子申請當地戶口，成為一定意義上的“黑人”；另一方面，農民工的工作單位不為農民工提供生育保障，在生育后農民工很可能會面臨解雇，遭受失業的威脅。除此之外，農民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮居民有著很大差距。

三、農民工社會保障缺失的原因

1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據其居住地劃分為農業、非農業戶口兩大類，限制農民流入城市。改革開放以來農村勞動力被允許進城務工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農民工的權益得不到保障。

（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農民工社會保障缺失的首要原因。農民工不因為他們在城市工作的現實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉，即使有些農民工事實上已經在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉一體化的勞動力市場的形成，這個二元經濟結構下的產物已經越來越成為制約經濟發展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經濟結構及其附屬制度的沖突對我國經濟發展的制約已經逐漸凸顯出來。但是現階段，我國的許多規定和政策都是以戶籍制度為基礎的，諸如與住房、醫療、失業保險、義務教育等的對象都與該公民的 戶口有關。社會保障制度與戶口也存在著類似的關系，制約著農民工被覆蓋進社會保障體系。

戶籍制度對農民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農民工之所以成為工作在城市里的農民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農轉非”。在城市工作的農民工沒有當地戶口，自然無法在社會保障方面獲得與當地居民相同的待遇，許多農民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農民工加入城市的社會保障體系設臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農民工進城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規崗位），很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農民工可以在一些正規單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現在用人單位里，這樣一來，農民工還是不能獲得與其他具有當地戶口的職工的社會保障待遇。

（二）立法原因。我國目前對農民工社會保障的立法還很不完善，導致農民工社會保障的缺失。從全國性的法規來看，對農民工社會保障的規定數量很少，而且規定的十分籠統，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農民工社會保障的《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》對農民工社會保障有比較具體的規定，但是包括的內容卻很不全面?！秳趧臃ā奉C布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導致執行過程中究竟是否將農民工作為單位職工出現了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農民工排除在單位職工之外，導致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內。

從地方性的法規來看，各地對于農民工社會保障的規定也差別很大。各省市中，確有一些地方規定對農民工的社會保障做出了規定1，但大部分地方還沒有關于農民工社會保障的規定。但是，在制訂了關于農民工社會保障的法規的省市中，農民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規定在內容方面都還不是十分完善，雖然規定農民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農民工和其他職工享受同等數量和水平的社會保障服務還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關于農民工社會保障的標準不一致，而農民工又是一個流動性很強的群體，這就為農民工社會保障服務在地區間轉移造成了障礙。第三，這些地方性法規效力的層次較低，很難從根本上保證農民工社會保障權益的實現。

（三）農民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調查中，一半以上的農民工都表示不了解社會保障的具體內容以及運行機制。也有人認為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認識下，農民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經濟 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》；2001年，北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業保險辦法》，上海市頒布了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農民工社會保障的法規中內容最全面的。上的原因。農民工處于城市勞動者的底層，他們進城務工的目的就是能夠盡量多賺錢來養家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負擔，所以生活拮據。在這種情況下，他們就很難再負擔參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經濟拮據沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫療為例，進城的農民工多是農村里的青壯年勞動力，他們認為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現的突發性狀況。而一旦出現了疾病等突發性狀況，他們往往又采取消極的辦法應對。根據李強（2001）的調查，大多數人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規醫院治療，而是隨便找一些小診所進行簡單的處理。

在農民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順水推舟地不為農民工辦理社會保障手續，再加上我國現行社會保障制度在監督上的種種缺陷和漏洞，農民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。

四、完善農民工社會保障的政策建議

從上述討論可以看出，造成農民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農民工自身主觀上的原因。農民工作為我國現代化建設的一支強大的貢獻隊伍，又處于城鎮和農村聯系紐帶上的關鍵環節，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進城鄉經濟一體化還是保持社會穩定，都具有十分重要的意義。

（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別。要改善農民工的 社會保障狀況，首先要對我國現行的戶籍制度進行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉差別。戶籍制度經過了近50年的歷史，它的負面作用也隨著我國經濟體制的改革而越來越明顯。

我國目前農民工社會保障的缺失的現狀在很大程度上是由現行的戶籍制度造成的，農民工進城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農民工的社會保障的現狀，政府應當從著力從以下幾個方面改革現行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農轉非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農民工成為工作在城市里的“農民”，繼而就不能獲得相應的社會保障。要改變這一不利于農民工的狀況，政府就應當放松當前對“農轉非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農民工工作的流動性較強，政府可以規定在某城市連續工作一定年限（如：3年）的農民工可以轉為城市戶口，這樣就為農民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農轉非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現階段，“農業戶口”在許多隱含利益（如：醫療、住房等）的分配方面都不及“非農業戶口”。正因為持有“非農業戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優越感，才會對持有“農業戶口”的農民工產生歧視的態度。國家應當通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農村地區的醫療狀況，提升農村地區居民的福利設施等，逐漸消除城市農民工所受到的歧視。1

當然，也應當看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農轉非”的門檻，還有利于城鄉一元勞動力市場的形成，根據勞動經濟學相關理論，進而有利而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結果的達成，更有可能產生負面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉型成本（Transitional Costs），甚至會造成巨大的社會動蕩。所以，戶籍制度的改革應當循序漸進，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內。另一方面，改革必然會觸動既得利益團體，因此政府在改革過程中應當注意協調，使戶籍制度的改革能夠順利進行。

（二）完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依。對農民工社會保障的相關法規進行完善是另外一項改善農民工社會保障的措施。要建設社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規制度不僅確定了各種措施的行為規范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當前我國還沒有在國家的水平上建立一部關于農民工社會保障的法律或規定，農民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農民工社會保障的標準也不同，所以，在相對于全國性的農民工社會保障問題時，這些法規就顯示出了“先天不足”。

因此，解決農民工社會保障的當務之急就是要建立一套完整統一的全國性法規對農民工的社會保障進行規定。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規效力層次高，適用范圍廣。有了一個全國性的法規規定農民工的社會保障，農民工的社會保障問題才會在一個高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規為主而造成的農民工社會保障覆蓋區域狹窄的現狀，形成一個全國性的、全面的對農民工的社會保障體系。第二，全國性統一的法規有利于建立一個統一的社會保 障標準，從而解決農民工由于在各個就業地區之間轉移時由于各地標準不同而使社會保障轉移不便的缺點，保證農民工社會保障參保的連續性。第三，全國性的法規還易于催生一個全國統一的農民工社會保障管理系統，一方面方便管理，另一方面也節省機構管理費用。

但是也應當看到，我國各地經濟水平發展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區適用同樣的保險賠付標準也是不合理的。這時所謂的“全國統一標準”就不應是一個絕對量，而應是一個指標。拿失業保險來說，如果被保險者在收入水平和消費水平較低的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較高的地區失業，這時的最低保障就應該按照“相同的生活水平”這個指標來執行，以保證農民工在失業后能夠在收入水平和消費水平較高的地區生活下去。如果反過來，被保險者在收入水平和消費水平較高的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較低的地區失業，這時除了前述做法外，也可以允許被保險者把之前的保險費按存款帳戶銷戶的形式把現金帶入失業的地區。這樣也能夠避免可能出現的發達地區社會保障負擔惡性增加的狀況。另外，政府也應該采取轉移支付等手段來保持社會保障基金的收支在各地間的平衡。

（三）加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。政府除了為農民工社會保障完善相關的制度之外，還應當針對農民工參加社會保障意識不強的情況，多進行社會保障方面的宣傳，加大社會保障知識的普及面。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農民工自我保護的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農民 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。社會保障知識的普及工作首先要從農民工的雇主方面做起，因為他們是直接同農民工接觸的團體。政府可以采取一些強制性的措施要求雇主承擔起對農民工進行社會保障知識的普及工作，并采取一些辦法對這項工作進行考核。其次可以通過社區的一些組織，如居民委員會等，對本社區內的農民工進行普及社會保障知識的宣講工作。另外，政府還可根據農民工進城務工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農民工比較集中的地區，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。

可以看到，由于農民工這個群體流動性很強，進行社會保障知識的普及工作是一項巨大的工程。但是，農民工同樣是社會主義勞動者，他們受雇于雇主，為企業創造利潤，為社會創造財富，為國家創造利稅，為我國的現代化建設貢獻著力量，所以，他們理所當然地應當被涵蓋在社會保障體系之中，忽視他們的社會保障將是對國家和社會不負責任的行為。

通過上述分析可以看出，完善農民工的社會保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會組織的力量。農民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。做好他們的社會保障工作不僅體現著政府對他們的人道主義關懷，更重要的是體現出了公平原則，這對于我國現代化建設的順利進行和社會安定和諧有著十分重大的意義。雖然當前農民工的社會保障問題比較突出，解決這個問題的起步也存在著一些困難，但作為一個高瞻遠矚的政府，是不應該忽視農民工社會保障這個重大的問題的。

五、結

論

農民工社會保障問題是一個關系到我國現代化建設的順利進行和社會穩定的重大問題，是新一屆政府創建和諧社會目標中不可或缺的一個子目標。政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權益受到法律和相關制度的保護，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務。一些實際的例子顯示，相關的制度改革正在進行之中，但是立法工作仍舊處于缺失狀態。參考文獻

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第二篇：我國農民工社會保障問題研究

我國農民工社會保障問題研究

08經濟學（1）班張嘉琳 0810070169

摘要：改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市(鎮)和鄉鎮企業就業。農民工作為社會建設的新型生力軍，對我國社會有著深遠影響，農民工的社會保障問題也受到學術界的關注。將對近年來我國農民工社會保障問題研究情況進行簡單綜述。

關鍵詞：農民工；社會保障；城鄉分割研究背景和意義

近年來，農民工問題一直是社會各界關注的熱點話題。在學術界，對這一問題的研究也越來越多角度、多方面。其中農民工社會保障問題尤為引人關注。

1.1 研究背景

(1)農民工隊伍逐漸壯大，在城市建設中的作用日益凸顯。

據國務院研究室課題組調查報告顯示，目前我國農民工總數大約為2億人。這一龐大的社會群體為中國的經濟社會發展做出了功勛卓著的巨大貢獻。有專家測算，農民工每年給城里留下的增加值有一兩萬億，同時。農民進城務工。每年可為農村增加5000—6000億元收入。

(2)農民工對尊重、平等和社會承認的企盼與現實中不公平的社會待遇產生矛盾。

進入21世紀，盡管追求經濟改善仍然是農民工流動的最大動因，但新一代的農民工進城務工開始向往現代化的生活方式。他們對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。

農民工對尊重和平等需求的增長與現實中不公平的社會待遇之間的矛盾日益顯現。

(3)農民工保障問題引起經濟界和政治界的關注。

農民工的社會保障問題不僅是個重大的經濟問題，還是一個重大的政治問題。在2009年的兩會上，農民工的社會保障等權益問題的解決是代表和委員們關注和討論的重要議題，而且被寫進了《政府工作報告》。農民工就業、社會保障等問題事關我國經濟和社會發展全局，解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務。

1.2 研究意義

基于上述背景。當前認真研究我國農民工的社會保障問題具有十分重要的理論和現實意義。

(1)理論意義。正確認識農民工社會保障的現狀及存在的問題，對依據何種原則、理論建立農民工社會保障制度的問題進行深入探討，可以充實我國社會保障理論體系。

(2)現實意義。加快構建農民工的社會保障制度對我國的政治、社會、經濟和農民工自身都有著重要的現實意義。在政治上，建立和完善農民工社會保障制度符合構建社會主義和諧社會的要求，符合以人為本的科學發展觀的要求。也是增強我國的法制建設、解決“三農”問題、全面建設小康社會的需要；在社會上，有利于實現社會公平，緩解社會矛盾的激化，促進社會安定有序的發展和社會順利轉型的實現；在經濟上。符合形成統一勞動力市場的需要，有利于鼓勵農村剩余勞動力進城務工。從而實現農村經營方式轉變。提高農業勞動生產率，有利于提高農民工抗風險能力。降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經濟發展有著積極意義；對于農民工自身而言。完善農民工社會保障制度有利于增強他們的社會穩定感、消除他們的自卑心理，減輕他們的生活壓力，也是這個特殊群體的力量發展到一定程度的必然要求。國內相關研究情況

國內學術界也對農民工的社會保障問題進行了較深入地研究，取得了一些富有價值的研究成果，主要包括以下幾個方面：

(1)對目前我國農民工社會保障現狀及原因的研究。

盧海元(2004)認為城市農民工人目前實際上處于社會保障的空白地帶；陳錫文(2004)認為農民工雖然進城創造了財富，但大量農民工都沒有社會保障；王文韜等(2004)通過調研后指出，面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法，但效果難如人意。宮曉霞(2005)指出農民工的正當權益屢遭忽視，社會保險不容樂觀。

關于農民工社會保障滯后的原因研究。原因主要有以下幾點；第一，城鄉二元社會結構是農民工社會保障權缺失的根本原因，雖然根據憲法農民工應該享有社會保障權，但是缺乏具體的可操作法規(白鳳崢。2004)；第二，農民工群體的社會邊緣性不利于其表達利益訴求，影響農民工社會保障政策迅速、合理地制定(彭宅文，2006)；第三，用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責任。農民工缺乏自我保護意識，維權能力差，有些農民工自己不想或不敢要求參加社會保險(王玉玫2003)；第四，地方政府和招商引資部門縱容企業不為農民工參加社會保險，甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優惠政策(華迎放，2004)；第五，社會保障管理不能適應農民工參保的需要，缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理機制(周亦喬，2004)；第六，農民工社會保障問題背后隱藏著短工齡與長保障、工資低收入與社保高消費、高流動與小統籌、保障不足與保障。多余以及期收入與長遠保障這五大矛盾(趙立航，2005)。

(2)有關建立農民工社會保障模式的探討。

關于農民工社會保障模式學術界還存在較大分歧和爭論。有學者認為我國經濟發展水平不夠，為城市農民工人建立社會保障會提高國內企業的成本，會降低中國企業特別是勞動密集型企業在國際市場的競爭力。并且認為土地就是農民工的社會保障。因此不應該業不必要將農民工納入社會保障體系(陳平，2002)。更多的學者認為應該將農民工納入社會保障體系?？偨Y起來。主要有以下四種觀點：

第一種觀點認為應當把農民工社會保障歸人城鎮社會保障制度內(張啟春，2003)。將農民工納入城市社會保障系統是建立全國統一勞動力市場，打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化以及促進農村經濟發展的需要(周畢芬、闞春萍，2004)。第二種觀點認為農民工應納入到農村社會保障體系中，建議外出務工的農村人口參加戶籍所在地農村養老保險和新型合作醫療，如蘭春娣、任保平和楊立雄等。原因如下：(1)允許農民工進入城鎮職工社會保障體系，會給城鎮社會保障體系造成巨大壓力。(2)如果建立新的農民工社會保障體系，會形成與

城鎮職工社會保障體系、農村社會保障體系并存的“三元格局”，形成所謂的農民工階層，會帶來新的、更大的歧視。(3)只有“還鄉”才可以使農民工求得生存再謀發展(楊立雄，2004)。

第三種觀點認為應建立專門為農民工服務的社會保障體系。華迎放(2005)認為農民工社會保障制度模式選擇應適應不同就業狀況亞群體的情況；李迎生(2001)指出現階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”；羅遐(2003)認為農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉銜接的農民工社會保障制度。朱冬梅提出應設計一套獨立的符合農民工特點和需要的社會保險方案。

第四種觀點認為應根據農民工的具體情況建立大范圍內歸農村社會保障體系管理而小范圍內又有其特殊性的社會保障制度(藍春娣、任保平，2004)。清華大學人文學院李強教授通過分析城市農民工社會保障方面存在的問題，建議采取多方力量參與，層層化解矛盾的對策，建立“三條保障線”。首先用工單位為受雇農民工提供相應的社會保障，第二條保障線是發揮勞務輸出地“勞動服務組織”的作用，第三條保障線是勞務輸入地城市建立“公共勞動”形式的流動人口最低生存保障體制。

另外，勞動保障部社會保險研究所的華迎放在《農民工社會保障模式選擇》中分析評價了現行農民工社會保障的兩種模式；一為廣東模式，即將農民工納入現行城鎮保障框架；一為上海模式，即單獨建立一套有別于城鎮職工基本社會保險制度的保障辦法。他提出取上述兩種模式之長，即農民工養老保險可考慮建立過渡性的個人賬戶，其他險種則進人現行制度，保當期，不承擔國企歷史債務。并從政策上建議國家盡快出臺農民工社會保險問題指導性意見，以規范各地工作。王保真、王斌提出對農民工社會保障可以實施土地換保障的辦法，扶持農民就業和參保，堅持統帳結合模式，優先建立農民工的大病統籌和工傷保險機制。

(3)建立農民工社會保障制度的對策。

第一，消除認識誤區。政府不應當我借口來推卸和回避在農民工社會保障制度建設中所應盡的責任，而且應消除我國現有的社會保障體系和政策中存在的制度歧視(周亦喬，2004)。

第二，建立多層次的農民工社會保障制度?？蓪⑥r民工分成三類：一類是長期生活在城鎮并打算定居的，可將他們按富裕型農村社會保障制度提供，使其享受較高級的福利型農村社會保障待遇；一類是短期在城鎮生活的，需要建立一整套的配套措施來構建其社會保障；一類是臨時在城鎮打工的，可將其納入相應階段的農村社會保障制度內(藍春娣、任保平，2004)。

第三，完善立法和相應司法保障措施，以明確保障對象、保障資金籌集、保障標準、保障管理等方面的問題，同時加強農民工社會保障組織建設，完善農民工社會保障管理體制和監督機制(周亦喬，2004)。同時，采取相互服務公司的形式，由農民集資建立農村勞務輸出公司。在這種公司中，農民工既是客戶又是股東。作為客戶，他可以獲得公司為他提供的勞務信息等項服務；作為股東，他還可以分享公司的經營成果，獲得分紅。國家給政策，簡化手續。減免稅費，鼓勵開辦此類公司。公司為農民工提供培訓、找工、維權、社保等服務，并以這些服務向用工單位或農民工適當收取服務或管理費用(趙立航，8006)。

第四，改革社會保險關系轉移辦法。允許參保職工在轉移社會保險關系時，不僅轉移個人賬戶余額，而且也轉移與本人繳費對應的社會統籌基金，統籌基金轉移的數額為社平工資的一定比例，取消農民工退保政策，對社會保險關系無法

轉移的，暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時再轉移或一次性退還本人(華迎放，2004)。此外，農民工社會保障制度的建立。必須堅持分階段、逐步完善的基本原則。優先解決突出的基本保障問題，當務之急是建立必要的工傷保險及大病醫療等救助、補貼制度(鄭功成，2002~崔紅志。2003)。

(4)農民工社會保障制度建設的意義。

建立農民工社會保障制度具有重要的政治、經濟與社會意義。第一，政治意義：鄭功成等(2004)指出建立農民工社會保障是政府著眼長遠的要求。董理(2001)指出社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利，建立農民工社會保障是保障農民工基本公民權的需要。第二，經濟意義：王和、皮立波(2004)指出建立農民工社會保障是新時期社會反貧困的重要舉措。農民工作為農村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能因傷、因病而致貧甚至于返貧。袁志剛(2003)指出農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經濟發展有著積極意義。第三，社會意義：羅志先(2005)認為建立健全農民工社會保障制度不僅是快速實現我國社會結構轉型和提高城市化水平的需要，也是深化農村改革的需要I它不僅有利于兼顧社會公平與經濟效率，有利于社會穩定和發展，更是建設社會主義法治國家，構建社會主義和諧社會的需要，王濤等(2005)認為城市農民工的社會保障問題不僅關系其權益維護，也關系到我國農村城市化進程和全面建設小康社會的實現。

(5)有關農民工社會保障問題的其他方面研究。

農民工社會保障問題的有效解決是個較為復雜的問題，也有許多學者在某一方面進行深入研究。如；張德明、代艷麗等從法律角度來審視當前農民工社會保障存在的問題及原因，進而提出立法建議；喻均林等從政策角度，對農民工的社會保障問題進行分析并提出政策建議；李文琦等從推進城鎮化角度。研究農民工的社會保障問題。研究中存在的問題

從以上關于農民工社會保障問題的相關文獻資料來看，學者對農民工社會保障問題進行了大量卓有成效的研究，為國家相關政策的制定提供了極為寶貴的理論基礎和方法借鑒。但研究仍存在一些不足；

第一，農民工的概念界定過窄。大多數學者都將研究對象集中于城市農民工或被雇用農民工身上，而忽略了同為農民工但在鄉鎮企業就業的本地農村務工人員及外來農村務工人員，也忽略了農民工群體中的自雇者、個體工商戶和其他靈活就業人員。

第二，研究在總體上還停留在問題的表面。對農民工的現狀分析較多。缺乏對現象背后深層原因的分析。另外。對農民工社會保障的未來發展狀況或趨勢研究不夠，預測性研究很少。

第三，研究偏于籠統，分化和展開不夠。在解決農民工的社會保障問題方面，所提的政策和措施還比較粗糙，沒有細化，可操作性不強。

第四，缺乏實證性的定量研究。已有的研究中，大部分屬于定性研究。如關于農民工對社會保障的現實需求特征、農民工個體對社會保障繳費的承受能力等。現有的研究還停留在定性分析上。缺乏第一手的調研資料，從而導致對農民

工社會保障的現實狀況把握不準，如對土地保障作用估計過高。因此研究結論、政策措施缺乏說服力與可行性。

第五，對于社會保障各方面的研究不均衡?，F有的研究過于偏重在社會保險等方面，對作為農民工社會保障重要部分之一的社會救助和社會福利基本沒有涉及。

第六，對建立農民工社會保障制度研究的條件和影響的講究不全面?，F有研究往往偏好強調我國建立農民工社會保障制度的阻礙因素，而忽視對其有利條件的分析研究。對可能產生的負面效應研究不夠深入。大量研究圍繞著建立農民工社會保障制度研究的必要性和意義，對建立農民工社會保障制度可能產生的負面效應研究缺乏深入客觀分析。

第三篇：當前我國社會保障存在的問題及對策

當前我國社會保障存在的問題及對策

內容摘要 黨的十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會，其中要務之一就是建立健全社會主義保障體系，當前我國的社會保障體系還不很健全，社會保障制度還不夠完善，許多重要問題未取得共識，改革任務仍十分艱巨。最突出的問題主要表現在覆蓋面窄，繳費率高；收不抵支，資金缺口大；多頭管理、政出多門；責任不清、財政支持不夠;城鄉差別較大等方面。如何切實建立一個符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認真探討的問題。

關鍵詞 當前 社會保障 問題 對策

我國社會保障實踐是一種轉型過程中的實踐，承擔了許多本不應該由其制度本身承擔的功能。因此，在現階段對我國社會保障制度的設計理論進行反思和調整，筆者認為尤顯必要。本文將提出我國社會保障實踐存在的主要問題，分析社會保障改革面臨的新困境，最后對用和諧社會理論指導我國社會保障制度設計給出對策建議，以期對變化中的我國社會保障改革實踐有所裨益。

一、我國社會保障實踐存在的主要問題

社會保障制度是一國經濟社會發展的?穩壓器?，社會保障制度已經成為我國建設和諧社會的重要內容。我國從1949年著手建立新型社會保障制度以來，經歷了創建、發展、癱瘓和改革四個階段的曲折前進，目前已初步建立以?三條保障線?和養老保險、醫療保險、工傷保險為主要內容的城鎮社會保障體系；農村社會保障事業也已取得較大進展，救災救濟制度、農村五保供養、農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療和農村醫療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業發展的同時，我國社會保障實踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現在以下六個方面：

1、覆蓋面小、存在?綠島效應?

社會保障本質上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個方面的保障，就會產生在社會保障理論上稱為?綠島效應?的社會現象。而事實上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據統計，2003年年底，全國參加養老保險的社會成員約1.5億人；全國領取失業保險金的只有440萬人，僅占登記失業人員(770萬人)的57%；醫療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實際應參保人數(劉湘毅，2005)；而農村養老保險的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現逐年降低的趨勢。被征地農民和農民工是個龐大的群體，不僅絕對數很大，而且每年的增量也很大；據估計，目前被征地農民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農民工已超過1億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。面對規模龐大的這一特殊 群體，社保改革和發展凸現制度創新與儲備嚴重不足(高書生，2005)。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當于低收入國家的水平。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養老保險為例，享有養老保障的那部分職工領取的實際養老金占了工資水平的80%-90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社會保障體系的基本目標在于實現對需求者的有效保障，而我國社會保障水平過低制約了這一目標的實現。我國對遠期的社會保障力度進行了限制，按計劃養老金目標替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫療保險待遇從90%左右降至60%左右。失業保險等也存在著有效性不足的問題。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農村養老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當時復利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領取養老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達到社會保障體系的有效性要求。

3、多頭管理、政出多門

目前，我國社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統一的管理體制。如養老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。由于眾多機構共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協調、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經辦，還談不上按經濟規律辦事，也還未實行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎管理水平落后，統計數據虛假，容易導致決策失誤。

4、責任不清、財政支持不夠

鑒于社會保障的公共或半公共性質，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內容。但是我國財政對社會保障事業的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養老保險空賬運行情況嚴重，根據財政部公布的相關數據，到2004年底，全國養老保險空賬達到7000億元以上。如果空賬繼續維持，將會在未來若干年后造成養老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業成本，而是作為企業的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者?，F在實行新的養老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責任不清、財政并未真正到位等造成的。

5、立法滯后、體系不健全

社會保障制度是國家社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規加以規范，用法律來對社會保障所涉及的各種關系進行調整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監督機制。雖然我國的《社會保障法》已經出爐，但與之配套的實施細則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進一步完善和實施。缺乏法律的依據和基礎，人們無法準確把握國家在這種制度中所承擔的責任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進行合理分工并充分發揮各自的積極性。

6、基金監管不到位、運用低效

與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責任模糊、社會保障資金預算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠專業、對基金使用的監管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業的健康發展。2006年9月，審計署對29個省區市和5個計劃單列市2005年三項保險基金的管理使用情況進行了審計，結果發現違規問題金額達到了71.35億元(其中1999年以前發生的有23.47億元，2000年以來發生的有47.88億元)。

二、我國社會保障改革面臨的新形勢

我國社會保障體系建設是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業化發展階段，卻面臨著比西方后工業化國家還要優厚的保險福利制度的改革任務；而且，社會保障改革還面臨如下嚴峻的新形勢：

1、就業問題

就業問題是長期困擾我國經濟和社會發展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業是社會保障的基礎。近幾年中國就業格局變化明顯，非公有制經濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業，傳統的以單位為對象的社保制度顯然不能適應這種分散化、流動性強的就業格局。

2、社會問題

盡管有人認為?在人口老齡化問題上所出現的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產生誤導，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務危機的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴重卻是不爭的事實。我國60歲以上人口占總人口比重已超過10%，按國際通行標準已進入老齡化社會。我國還是一個發展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預計到本世紀30年代，我國老齡化將達到高峰，城鎮養老負擔系數將大幅增加，醫療費用也會隨之加重。

3、遷移人口問題

有資料顯示，由農業向非農業轉化的人口已達7000萬。未來十幾年，我國城鎮化率將以每年1個百分點的速度提高，必須按照統籌城鄉發展的要求，抓緊完善農民工和被征地農民的社會保障辦法，建立城鄉銜接的社會保障制度。

4、區域差別問題

我國先后經歷沿海經濟發展戰略、西部大開發、東北老工業基地改造和中部崛起戰略，實際上反映的是我國社會經濟發展的地區差異，而這種區域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區發展不平衡的情形下，國家出臺統一的社會保障政策更會遭遇地區發展不平衡的挑戰，從而對社會保障制度一體化構成重大阻礙。

5、經濟全球化進程問題

在加入世貿組織和參與全球化進程的條件下，社會保障制度自身的穩定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩定性面臨著重大的挑戰。我國養老保險基金制的選擇和個人賬戶實賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。

三、用和諧社會理論指導我國社會保障制度設計

在我國大力建設社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設計更應該以和諧社會理論做指導，系統、規范、周到地設計我國社會保障制度的保障目標，認真結合我國的社會保障國情，努力擴大保障范圍，豐富社會保障的結構內容，動態設計社會保障的推動進程，切實保障基金安全并提高運用效率。

1、設定多元化、兼顧社會與經濟的保障目標

多元化目標，是指在設計社會保障制度時，既不能僅把其當作一種經濟制度來對待，又不能過分強調社保改革為國企改革服務，把社保改革搞成?閉環系統?。從人類社會的發展進程及社會保障的產生與發展進程出發，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業到各國的正式制度安排，其發展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護社會穩定、矯正?市場失靈?、實現經濟社會的協調發展。我國已經進入一個非常復雜的、不確定因素甚多且不太穩定的時代。社會保障的發展目標，應當是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護經濟社會的持續發展中實現自身的持續發展。其發揮作用主要表現在：社會目標，促進社會風尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應成為一個重要的設計指標。經濟目標，表現在既使經濟增長保持一定的速度，又能促進各種結構的協調發展，充分發揮其調節杠桿 的作用。政治目標，主要是保持社會的穩定，平衡各個階層的利益。

總之，我國社會保障設計理論的目標定位應是兼顧社會性目標與經濟性目標；以社會安全穩定為主，以經濟效率為輔；公平優先，兼顧效率。

2、體現社會保障制度設計的中國特色主要應考慮：(1)國有企業因素。國有企業的關鍵問題在于失業人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業職工的積累性貢獻與社會保障的欠賬問題，這是體現社會公平、保持社會穩定的關鍵。

(2)城鄉差別因素。城鄉差別的核心是?三農?問題。農業的發展、農村的興旺、農民的富裕是衡量我國現代化的關鍵指標，社會保障制度可以在這方面發揮其應有的作用。

(3)遷移人口因素。根據目前我國人口流動加快的趨勢，預計今后20年，農村向城鎮轉移的人口量將可能達到3.3億人，另外高層次人才的流動將進一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現代化建設及和諧社會的形成。

(4)計劃生育因素。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養老問題。不遠的將來，老人社會的沉重負擔是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。

(5)傳統保障因素。傳統保障是一種以家庭保障為核心與重 點，輔之以鄰里(社區)互助與親友接濟。其特色是在向人們提供一定物質保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應當根據經濟社會發展水平的變化，探索傳統保障與現代保障的具體靈活結合模式，通過有效輿論措施強化對民族優勢保障傳統的宣傳，使之成為現代社會保障的有效補充。

(6)地域差異因素。應該充分考慮到沿海與內地、東部與西部、老工業基地與新興產業區的經濟差異，從而設計出合理的社會保障體制，促進地區結構的協調發展。

3、堅持一元化標準，努力擴大保障范圍和覆蓋面

所謂一元標準，即在全國各個地域、各種經濟成分、各類經濟差別地區、各個權力范圍內，實行統一的社會保障標準。標準的統一表現在：

(1)城市與農村統一。對全體公民實行平等的?國民待遇?，有步驟、有計劃地打破城鄉藩籬，不再對占全國人中2/3的農民進行歧視性的制度安排，否則我們永遠只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經濟發達的農村地區，可以通過引導、鼓勵措施推行養老金計劃，關鍵是要確定合理的繳費比例，提高養老基金投資回報率，放寬養老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。在經濟欠發達地 區，還是應當以傳統的養老模式為主，繼續實行農村五保戶供應制度，同時強化家庭養老的功能，達到一定經濟條件后再實行養老金計劃。

(2)居民與遷移人口統一。要分批分步驟地將流動人口吸納進城鎮社會保障體系，參與養老、醫療、失業、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強的特點，要保證已進入城鎮社保系統的流動人員賬戶的全國可轉移性，使他們始終處于社會保障體系之中。

(3)沿海與內地統一。沿海與內地在改革和發展過程中形成的經濟差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進國民經濟的協調發展，進一步拉大二者之間的結構性差距。

(4)中央與地方統一。中央與地方的保障水平差距，當中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當中央水平低于地方時，又會弱化中央的調控能力。

(5)公有與非公經濟主體統一。一方面，公有制企業的社會保障費用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經濟退休人員的水平發放。這一經濟成分歧視政策給社會穩定留下了隱患。

4、豐富社會保障結構和資金籌集、實現方式

為彌補社會保障資金的不足，政府不僅應當充分調動民間的資源以供社會保障之用，而且應將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領域中的合作伙伴。政府主管部門應主動尋求資金來源多元化，發揮社會資金的力量，以填補各項社保基金中空賬運行形成的空洞，逐步降低社?；疬\行中的巨大風險。相對于我國的社會保障發展水平，商業保險更是十分滯后，已經從某種程度上延緩了社會保障事業的發展。因此，今后體系的設計應考慮到社會保障與商業保險的協調和相互促進，將商業保險的功能還給商業保險，通過商業保險補充社會保障功能的不足。也可以爭取聯合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫療衛生、就業培訓等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進入國內市場，通過多渠道融資來建設我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導社會捐助，設立各種公益性機構推動社會捐助事業的發展，對于企業的社會捐助活動給予政策優惠，以進一步充實社會保障基金，改善目前單位負擔過重的狀況，實現社會保障資金負擔比例的合理分配。

社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現在的半到位發展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機制固定比例化，地方財政要由不承擔或少承擔社會保障責任發展到財權與事權及社會保障責任的統一。應當采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉部分國有資產做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，可以考慮開征財產稅、遺產稅等；發行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。在農村養老保障問題上，必須強調國家的責任，對實行強制養老金計劃的，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發放養老補貼，以推動農村養老保障制度的實施；對于不具備實行養老金計劃條件的，國家應加大社會救濟的力度，以保障農民基本生存權的實現。

5、動態設計社會保障推動進程

所謂動態設計，是指整個體系的設計應具有相當的前瞻性與適應度，針對不同的經濟發展時期制定不同的社會保障措施。我國在經濟發展水平不高、管理能力和技術支持手段薄弱的條件下，建設一個完善的社會保障體系需要一個艱苦的長期過程，這個過程大概需要30--50年，必須由近及遠，由點到面，先易后難，逐步推進。在不同經濟體制的過渡期，為保持社會的穩定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現收現付制支付。在經濟的發展期，可以提倡效率優先、兼顧公平，采用供款基準制的社會保障體制、推行現收現付制支付。在經濟的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進社會公平，可設計受益基準制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發揮社 會保障的再分配功能。

6、加強基金監管，提高運用效率

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值。要實現安全和效率的目標，需要加強對社會保障基金的預、決算管理，每年的社保收支預算和決算須報同級人民代表大會批準。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應選擇專業水平強、政治思想素質高的人員，同時必須要有嚴密健全的資金監管機制，對資金的收入應一律上繳當地財政部門，設立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經辦機構在銀行設立的社會保障基金專戶，由經辦機構負責專門發放與管理，確保?？顚Ｓ煤突鸬谋Ｖ翟鲋?，提高資金使用效益；通過規范的制度來監督社會保障資金的管理和使用，嚴格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產。此外，應當采取組合投資的模式進行投資，降低風險，確保社會保障基金的安全和效率。

當前我國社會保障存在的問題及對策

指導教師: 姓 名:魏宇雨 專 業: 日 期:2009年12月15

第四篇：對農民工社會保障問題的調研對策

本文提要：

農民工社會保障問題是經濟社會發展中的關鍵問題之一，妥善解決農民工社會保障問題是構建和諧社會和可持續發展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執政基礎的政治任務。為促進對農民工社會保障問題的認識，人力資源和社會保障農民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關于農民工社會保障問題調研報告。

該報告以翔實的數據和權威的論證描述了農民工社會保障的現狀，以及各種導致農民工參保難的主要原因，并對其進行了透徹分析。同時，提出了解決農民工社會保障問題的基本思路和政策建議。

農民工是我國經濟建設中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經濟發展作出了巨大貢獻。妥善解決農民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農”問題，促進經濟社會可持續發展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執政基礎和構建和諧社會的政治任務。

農民工社會保障現狀

(一)背景

目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。據原勞動和社會保障部快速調查和分析，2005年5月我國農村勞動力外出務工的規模約為1．2億人，進城農民工約為l億，跨省流動就業的農民工約為6000萬(按照外出務工的農村勞動力80％進入城鎮、50％跨省流動的假設估算)。

農民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉之間，并在單位之間、城鎮之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農民工進行著代際更替。農民工總量一直保持不斷擴大的趨勢，從農民工就業類型看，有的屬于正規就業，相當部分已成為企業生產技術骨干，這些農民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮工作和生活，但現在的城鎮公共服務系統仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業，工作極不穩定，隨時可能返鄉。從就業的行業分布看，據原勞動和社會保障部統計，在第二產業中農民工占全部從業人員的58％，其中在加工制造業中占68％，在建筑業中接近80％；第三產業中的批發、零售、餐飲業中，農民工占到52％以上。顯而易見，農民工已成為我國產業工人的主力軍。

(二)現行社會保險制度沒有排斥正規就業的農民工

對于在用人單位正規就業的農民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進入城鎮用人單位的農民工原則上也同樣適用該法，應當參加法定的基本養老、醫療、失業、工傷等社會保險?？梢哉f，現行城鎮職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規就業的農民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。

(三)農民工參保率普遍偏低

1.養老保險。《勞動法》和1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，對農民合同制工人參加基本養老保險作出了明確規定。

目前，農民工參加養老保險的總體參保率為15％左右。部分地區如廣東、大連參保率也僅達到20％左右。

農民工參加養老保險的形式主要有以下3種：

一是進入城鎮職工基本養老保險制度。多數地區規定農民工和城鎮職工一樣，參加城鎮職工基本養老保險，個別地區在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進入、低標準享受”的辦法，將農民工納入城鎮企業職工養老保險體系，參保企業和個人的繳費比例分別降至12％和4％。但農民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮職工基本養老保險的農民工約150萬人，不到農民工總數的20％。不僅參保率低，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養老待遇的人數更少。

二是實施新的農民工專項保險制度。**市、**市為外來務工人員建立了綜合保險制度，包括了老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇。**市要求凡用人單位使用的外來從業人員和無單位的外來從業人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業人員由單位繳納，無單位的外來從業人員由自己繳納)。除外地施工企業外，綜合保險費率為12.5％，費基為上該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養老補貼，總費率負擔僅為城鎮職工的l／4。綜合保險由勞動保障部門管理，商業保險公司運作。**市的費率為20％；費基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳費由單位和個人共同承擔，且由勞動保障部門經辦。農民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當地推行相對比較順利。

三是參加農村社會養老保險。據調查，以鄉鎮企業(現已基本改制為民營或股份制企業，下同)高度發達而著稱的蘇南地區，其鄉鎮企業職工多為本地和外地的農民工。這些職工大多數未參加城鎮企業職工社會養老保險，但本地農民工參加了當地的農村養老保險，而外地農民工則未參加任何保險。近年來，部分已參加農保的本地鄉鎮企業職工已經并且正在由農村養老保險轉入城鎮職工養老保險。山西省也于今年將鄉鎮企業的農民工納入了農村社會養老保險制度，而在鄉鎮企業工作的城鎮職工則進入現行城鎮職工社會保險制度。

2.失業保險。《失業保險條例》規定，城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險，與城鎮職工不同的是，對農民合同制工

人，個人不繳費。單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業保險費，即由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，向其支付一次性生活補助金。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。

當前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農民工參保繳費，農民工本人不敢主張權利；二是農民工流動性強，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關待遇，影響了參保積極性；三是農民工流動方向不確定性強，在一些地區數量較大，時間上往往也很集中，如果轉移失業保險關系，經辦工作難度很大。

3.醫療保險。在醫療保險政策上，國家允許農民工與其他城鎮勞動者同樣參加基本醫療保險，并享受基本醫療保險待遇。按照1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，與城鎮用人單位建立勞動關系的農民工，可以參加基本醫療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發《關于城鎮靈活就業人員參加基本醫療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》等文件，進一步明確了農民工參加醫療保險的有關政策。一些外來務工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區，針對農民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據當地實際，采取了兩種辦法促進農民工參保：一是針對外來工單獨實行住院醫療保險。如深圳市規定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費，單獨建立外來工住院醫療保險。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業人員推行綜合社會保險。如前面所講**、**之例，養老、醫療、工傷捆綁式參保，解決外來從業人員的醫療保障問題。從全國范圍看，大多數農民工還沒有參加醫療保險。平均參保率為10％左右。已參保的農民工盡管可以享受醫療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應的待遇。

4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規定，各類用人單位都應為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業就業的農民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農民工與城鎮勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業因工傷保險費使用、工傷發生率、職業病危害程度即工傷風險程度不同而確定的行業基準費率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農民工個人不繳費。目前，全國城鎮企業職工參加工傷保險的人數為7000多萬人，其中已有相當數量的農民工參加了工傷保險。隨著擴面力度的加大，農民工工傷保險權益將得到相應的保障。

5.生育保險。目前，農民工基本未參加生育保險。

除社會保險外，現行城鎮社會救助體系也只覆蓋城鎮戶籍人口，農民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當地人同樣為輸入地的經濟發展作貢獻，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。

存在的主要問題及分析

目前，農民工參加養老和醫療保險還存在比較突出的問題。其中，既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題，也有農民工對現行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題，還有現行制度不適合農民工(如門檻高、難轉移等)方面的問題。

(一)農民工就業狀態不穩定導致參保困難

在城鎮就業的大多數農民工沒有穩定工作。據原勞動和社會保障部調查，農民工在一個單位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面對工資低、勞動強度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機會，多數人頻繁流動。這一方面使經辦的工作量倍增；另一方面，在農民工社保關系不便轉移的情況下，增加了管理難度，凸現現有的信息系統不能適應需要；此外，高流動性還導致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數核定及監察執法等工作帶來困難。

(二)農民工、用人單位和地方政府各有顧慮

農民工對現行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮和擔心。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養老問題排除在外。所以農民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機構，一般都選擇退保。這實際反映出農民工對現行社會保險制度的不了解和不信任。農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，主觀上也不愿為農民工參加社會保險，強調企業技術含量低，產品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，單位負擔過重，擔心會因此影響本企業的市場競爭力和經濟效益。

一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心繳費會影響本地的投資環境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經濟發展和為官一任的政績。

(三)社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障

現行制度主要是針對城市原國企職工設計的，明顯不適合農民工。主要表現在以下幾點。

1.費率過高。由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％，企業和農民工個人普遍感到負擔太重。據原勞動和社會保障部抽樣調查，1998年全國制造業企業繳納的社會保險費相當于人均工資總額的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本總額相當于成本費用總額的12.9％。也就是說，企業參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高，形成了高門檻，影響了單位和農民工個人參保的積極性。

2.社會保險關系接續難。養老和醫療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統籌單位(多為縣市級統籌)內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通，養老保險關系無法轉移接續?，F行轉移政策以及管理手段不適應農民頻繁流動的需要。農民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經常跨地域流動，以及階段性轉入非農領域就業。由于外來農民工一般來自不發達地區，其戶口所在地的農村社會養老保險制度一般沒有建立，已經建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養老保險個人賬戶難以轉回原籍，農民工的社保關系轉移困難。

3.退保實際上損害了農民工權益。由于現行政策允許農民工退保，結果導致農民工流動時反復參保、退保，有的甚至在同一地區更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區農民工退保率達95％以上。退保使農民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農民工享受社會保障的對等權益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。

農民工社會保障的基本思路

農民工的社會保障問題，歸根結底是在新形勢下重新調整國家、企業和農民工個人三者之間利益關系的重大問題，也是我國社會經濟發展過程中必須面對的問題，應及早加以研究解決。

(一)基本原則

1.適應城鎮化、老齡化和國家長遠發展的需要，將農民工納入社會保險。將農民工納入社會保障體系，一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。我國憲法規定了公民的社會保障權利，勞動法規定勞動者享有社會保障權利，農民工在用人單位與其他職工同樣勞動，作為勞動者也必然應依法享有同樣的社會保障法定權利。另一方面，農民工社會保障又不單純是保障問題，還涉及我國城鎮化和“三農”問題。據有關專家估計，未來20年我國將進入城鎮化高速發展時期，城鎮人口年均增長1個百分比點，約合1700萬人。但城鎮人口自然增長遠達不到這個水平，需要大量吸收農村轉移人口，而農民工是最有可能成為城鎮人口的潛在人群。如果農民工長期游離于社會保障體系之外，根本不可能在城鎮穩定下來，勢必影響城鎮化進程及其質量，也不利于農村人口向城鎮轉移和促進“三農”問題的解決。此外，隨著獨生子女政策的廣泛實行和農村年輕一代向城鎮的遷移，農村人口的老齡化和農民的老年生活風險明顯，農民亟須相應的保障措施化解老年風險。將農民工納入社會保險也有利于提升企業人力資本競爭力，穩定生產技術骨干，確保人力資源的可持續供給。從現階段保持我國國際競爭力的角度看，許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資，減少社會保險費用等)參與國際競爭。但從中長期看，低成本優勢不可能一直維持，長期壓低勞動成本，忽視人力資本投資，既不利于勞動者發展，也不利于企業提升競爭力，更不利于國家的長遠發展。

綜上所述，必須從城鎮化和國家長遠發展的戰略高度，將農民工納入社會保險，提供基本的社會保障。

2.保護農民工利益，適應流動的需要。目前，農民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關系。深層次的問題在于，由于農民工頻繁流動，單位和農民工參保繳費后，社會保險關系難以轉移和接續。因此，要吸引和促進農民工參保，制度設計必須適應農民工的高流動性。比如，通過保障當期待遇或增強待遇的可攜帶性，保證其流動就業過程中的社會保障權益不受侵害；通過在農民工社會保險制度設計中預留出“接口”，并與現行城鄉社會保障制度有效對接，以利于保險關系的正常轉移與銜接。

3.著眼于更多人的參保，堅持低標準準入。農民工平均工資水平遠低于城鎮在崗職工。據原勞動和社會保障部調查，安徽、河南兩省農民工年均工資收入僅為6018元和4717元，與城鎮在崗職工平均工資之比分別為1：1.8和1：2.3。廣東省農民工的月工資一般為800元，浙江省為600元，與當地的平均工資差距更大。由于工資水平低，農民工支付基本生活費用后，節余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養老人等急迫支出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此，要兼顧農民工對社會保障的迫切需求與現實能力。農民工社會保障應當從實際出發，堅持低標準準入的原則，即實行低費率、低費基，同時農民工個人盡量少繳或不繳費，其享受待遇標準也相應降低。

4.根據農民工的保障需求與現實可能逐步推進。在越來越多的農民工脫離土地的情況下，他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風險，也面臨工傷、職業病以及其他疾病等風險，與其他職工同樣需要規避各種職業和社會風險。但由于農民工繳費能力較弱，國家的財力也還有限，因此，應根據有關風險對農民工的危害程度，以及農民工的自身需求，按照分類指導、分步推進的原則，先解決農民工迫切需要的保障需求，逐步解決農民工的社會保障問題。

首先，應盡快將農民工納入工傷保險。從需求層面看，工傷保險應是農民工最緊迫的保障需求；從供給角度看，工傷保險平均費率不高(最高不超過工資總額的3％，一般為工資總額的1％)，且不需要個人繳費，又不存在關系接續問題，再加上工傷和職業病對農民工本人、家庭和社會的重大影響，容易得到用人單位、農民工個人和政府的高度重視和普遍接受。因此，應優先解決農民工工傷保險問題。

其次，加快建立農民工的大病或住院保險。農民工平均年齡較為年輕，小病發病率遠低于社會平均水平，風險較?。坏捎谑杖氲停瑢Υ蟛★L險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困，所謂“辛辛苦苦幾十年、一病回到解放前”的情況并不鮮見。因此，急需建立相應的風險化解機制。

再次，必須逐步解決農民工的養老保障問題。農民工年老時勞動能力普遍低下，不少人疾病纏身，在農村家庭養老功能日漸脆弱的情況下，面臨明顯的老年生活風險。按照社會養老保險制度自身規律，建立養老保險制度越早成本越低，積累期一般需要20～30年的時間。據預測，2020～2030年我國將迎來老齡化高峰，屆時老齡人口比重將達到24％。這就給社會養老保險制度提供了必要的積累時間。同時，因時間有限，也意味著從現在開始，我們已進入建立社會養老保險制度的“預警期”。因此，按照養老保險制度的基本規律，必須從現在起，因勢利導不失時機地著手解決農民工的養老問題。

此外，農民工背井離鄉來到城市，面對疾病、失業、意外傷害等風險時，極易陷入貧困，有的甚至面臨絕境。從建設和諧社會的角度出發，也有必要對農民工提供臨時或應急性的救助。

(二)制度選擇

關于農民工社會保險的制度選擇——是進入現行社會保險制度，還是單獨建立專門的個人賬戶保障制度?目前還存在不同的認識和看法，需要進行理性分析。

1.進入現行城鎮社會保險制度。進入現行制度的好處是企業之間、群體之間公平性較好；也有利于農民向城鎮轉移，促進城鎮化進程；同時，還有利于在全國范圍內建立基本統一的社會保障制度。但缺點是，費率高，用人單位和農民工難以接受；轉移困難，難以適應農民頻繁流動轉移和接續社會保險關系的需要；制度的透明度低，農民工很難知道自己有多少權益，未來能享受多少待遇；農民工參保后待遇享受問題難以解決；由于農民工繳費基數低，一旦大量農民工集中選擇繳費滿15年享受待遇，則難保持基金長期平衡，政府財政要為此承擔較大的責任。

2.單獨建立農民工個人賬戶制度。為農民工專門建立過渡性的個人賬戶制度，優點是為農民工提供了低費率的保障平臺，由于繳費較低，易為用人單位和農民工本人所接受；賬戶權益可累計計算，農民工看得見、摸得著，有利于調動其參保積極性；便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會保險關系的情況；待遇依據個人賬戶儲存額確定，政府只承擔有限責任。但也有缺陷：一是對現行城鎮職工社會保險制度有影響。農民工目前已占產業工人隊伍的一半以上，今后還會進一步增多。如果他們單獨建立制度，不僅將來統一基本保險制度的難度加大，而且現行城鎮職工基本養老保險制度的贍養比會顯著上升，在一定時期內將增加財政補貼的壓力，增加城保改革的成本。二是使用農民工的企業和不用農民工的企業之間、用農民工數量多與少的企業之間、城鎮居民與農民工之間難以公平競爭，不利于建立公平的市場競爭秩序。三是對農民工實行低費率的參保政策，會使同樣在低端就業市場，又遠沒有農民工吃苦耐勞的城鎮下崗失業人員處于不利地位，影響城鎮勞動力就業和再就業。四是不利于農民轉化為市民，實現城鎮化。

3.傾向性意見。農民工社會保險模式選擇是一個錯綜復雜的問題。在養老保險尚未實行全國統籌的情況下，很難用一種制度安排將所有的農民工全部覆蓋進來。鑒此，農民工社會保險制度選擇應充分考慮其群體細分情況，根據亞群體的不同就業狀況選擇相應的保障制度。首先應針對流動性較大的農民工頻繁流動帶來的一系列困擾，解決權益累計、關系接續以及政府承擔無限責任等問題。對此，個人賬戶完全積累的養老保險制度對他們是有利的。其次，要適應我國快速城鎮化和逐步統一城鄉勞動力市場的形勢，滿足部分穩定就業的農民工城市化的需要。對此，現行制度又有其優勢。

綜上所述，應取兩者之所長，對農民工實行分層分類保障。即將穩定就業(從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險，同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇；對不穩定就業(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業保險按現行規定執行外，養老保險先建個人賬戶，不建社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶；醫療保險先建社會統籌，不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當期。但隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題。

(三)農民工社會保障目標

1.對穩定就業農民工的保障目標。對穩定就業的農民工，結合完善現行城鎮職工社會保險制度，其社會保障制度建設的目標是：

(1)通過強化征繳擴大覆蓋面，努力實現應保盡保。

(2)完善社會保險關系轉移接續辦法。目前，由于養老、醫療保險統籌層次低，接近退休年齡的人在工作變動之后，轉入地不愿接受其社會保險關系，需要對此作出全國統一的規定。

(3)提高統籌層次，逐步實現基礎養老金的全國統籌。為適應流動及保護農民工利益的需要，應該為農民工建立過渡性的個人賬戶制度。但這樣做也帶來一些不利因素：由于對在同一單位工作、就業不夠穩定的農民工實行與其他職工不同的制度，客觀上還是形成了對農民工的區別對待(或歧視)，也不利于農民工與其他職工之間、使用農民工多與少的企業之間的公平競爭，而且制度操作起來也頗有難度，特別是就業穩定程度的界定和甄別在實際工作中難以把握。如果盡早實現基礎養老金的全國統籌，上述問題將有望解決。

(4)降低社會保險繳費水平。目前的社會保險繳費，特別是養老保險繳費門檻偏高，有必要結合基礎養老金的全國統籌，在更大范圍內均衡用人單位負擔，適當降低繳費比例，同時將基本養老金替代率水平控制在一定水平以內，收支缺口作為國家對歷史債務的責任由中央財政支付。

2.對不穩定就業農民工的保障目標。

(1)制度建設目標——建立適應不穩定就業農民工特點的低門檻的過渡性保障制度。養老保險為可方便轉移和攜帶保險關系的個人賬戶制度，以便進可向城鎮職工養老保險制度靠攏，退可向農村社會養老保險制度轉移；工傷保險進入現行制度；醫療保險則在現行城鎮職工基本制度框架內適當變通，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保當期的辦法予以解決。

(2)工作推進目標——本著分類指導、逐步推進的原則，用3年時間將農民工全部納入工傷保險；在5年內將農民工基本納入大病醫療保險；考慮到養老保險成本較高，制度建立的難度相對較大，用5～10年的時間逐步解決農民工養老保險問題。

(3)制度接軌與關系轉移。在繼續執行現行制度規定的同時，對穩定就業5年以上的，從過渡制度轉入城鎮職工社會保險制度，按規定參加養老、醫療等社會保險，其養老保險賬戶權益折算為城保繳費年限，以實現平穩對接。達到規定的最低繳費年限的，按城保計發辦法享受養老保險待遇。

對非穩定就業、本人又在其他單位或地區就業的，原賬戶不轉移，并在新就業地或單位繼續參保。達到規定的最低繳費年限的，通過建立全國社會保險結算中心進行結算，由各有關地區分別發放待遇。

對返回農村，且達不到最低繳費年限的，達到退休年齡時轉移賬戶與農保接續，并按農保計發辦法享受相關待遇。

政策建議

做好農民工社會保障工作，既要從一部分農民工流動就業的現實出發，建立過渡性的保障制度；又要考慮越來越多農民工穩定就業的需要，完善現行城鎮社會保障制度；還要從農民工接續社會保險關系的需要出發，建立農村社會保障體系。

(一)按《工傷保險條例》為農民工參加工傷保險

所有用人單位都要按《工傷保險條例》規定為農民工參加工傷保險，原已參加商業保險的有關行業要轉為參加工傷保險。為進一步保障農民工權益，要努力擴大覆蓋面，進一步推進農民工集中的礦山、建筑等高風險企業和農民工參加工傷保險，促進農民工依法享受工傷保險待遇。要進一步完善高風險行業和企業參加工傷保險的政策。要強化工傷預防工作，探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制，從源頭上遏制工傷事故和職業病的發生。

(二)為不穩定就業農民工建立大病醫療保險

在現行城鎮職工醫療保障制度框架內，針對農民工流動性強、收人水平低的特點，開展農民工大病醫療保險，著重保當期住院醫療；同時，為切實降低用人單位和農民工本人的負擔，農民工大病醫療保險單獨管理，根據農民工大病發病率實行低費率，費率一般控制在2％以下，農民工本人可不繳費。同時，要根據農民工的實際情況，適當調整醫保的起付線、等待期、住院押金、個人支付比例、護理等方面的政策。農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應制定相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。

(三)建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度

1.制度模式。統賬結合，先建農民工養老保險個人賬戶，待時機成熟后再研究如何進入養老保險社會統籌。

2.繳費。實行低費率。繳費由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的10％，個人按本人工資5％，全部繳費進入農民工個人賬戶，并發放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況，可供查詢，但不能提前支取。

3.轉移。在不同統籌地區參保繳費的，個人賬戶和保險權益只接不轉，也不允許退保。轉入城鎮職工養老保險制度的，按規定折算繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金；回農村的，達到規定退休年齡時，允許轉移個人賬戶進入農保。

4.享受。建立權益結算系統，退休時根據全國統一的規定由有關地區分別支付養老金。

5.經辦。農民工養老保險的經辦和賬戶管理原則上由勞動保障部門有關經辦機構負責。

6.基金管理和保值增值。農民工個人賬戶基金要與城?；鸱珠_管理。基金原則上集中到省區市或副省級城市管理。要制定允許基金間接投資國家基礎設施和重點項目，允許基金進行市場化投資運營的政策措施，也可通過發行特種國債保證基金增值。

(四)依法為穩定就業農民工參加城鎮職工社會保險

穩定就業的農民工與城鎮職工一樣參加養老、失業、醫療、工傷等社會保險。已參保城鎮職工社會保險的，要繼續參保，不得退保，并確保其享受同等待遇。用人單位要依法為農民工繳納社會保險費。勞動保障部門要強化社會保險費征繳，督促用人單位為穩定就業的農民工繳納養老、失業、醫療、工傷等社會保險費，努力擴大社會保險覆蓋面，切實保障農民工的合法社會保險權益。

城鎮企事業單位要按照《失業保險條例》的規定，為其招用的農民合同制工人辦理參加失業保險的手續，由單位履行繳費義務。農民合同制工人被終止解除勞動合同后，應當為其中符合條件的發放一次性生活補助。

(五)進一步改革和完善社會保險制度

1.要改進完善社會保險關系轉移接續辦法。允許參保職工在轉移社會保險關系時，不僅轉移個人賬戶余額，而且也接續與本人繳費對應的基礎養老金權益。與此同時，應取消農民工退保政策，即農民工離開參保地，本人社會保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關系。在新工作地繼續參保的，應當轉移接續社會保險關系。達到最低領養老金年齡時本人達到最低繳費年限的，應同等享受養老保險金；達不到該年限的，其戶籍所在地實行農村社會保險的，將個人賬戶余額及對應的基礎性養老金權益轉移至本人戶籍所在地農保機構，按農保制度規定享受待遇，未建立農保制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

2.要降低費率。為解決城鎮企業職工基本社會保險制度費率過高的問題，應努力擴大覆蓋面，明確各級政府的社會保障責任，降低費率，切實減輕企業負擔。、3.要調整計發辦法，保證個人賬戶養老金的收支平衡，減輕財政的支付責任。

4.要提高統籌層次，逐步建立全國統籌。這是解決農民工因頻繁流動難以享受待遇的重要措施，也是社會保障制度建設的長遠大計。屆時，為不穩定就業的農民工建立的個人賬戶制度應著手向全國統籌后的城鎮養老保險制度過渡。

(六)積極探索、建立健全農村社會保障制度

雖然我國城鎮社會保障體系建設已粗具規模，但農村社會保障制度建設進展緩慢。隨著農村人口老齡化和工業化、城市化進程的加快，農民養老和其他社會保障問題日漸突出，迫切需要構建與農村經濟發展水平相適應的城鄉統籌的社會保障體系。為此，應建立由國家、集體、農民三方負擔的養老、醫療等社會保障制度，并在經濟發展快的地區推進城鄉協調的社會保險制度，實現農村社會保險與城鎮職工社會保險制度的接軌和社會保險關系的接續。

(七)建立農民工應急救助機制

農民工在城鎮缺乏生活基礎，是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權益，應建立農民工應急救助機制。一是通過政府和有關民間機構維護農民工權益，開展針對農民工的法律援助；二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農民工，由當地民政部門給予臨時性的應急援助。

第五篇：畢業論文社會保障問題及對策

農村社會保險的問題及對策

一、建立農村社會保險的必要性

1、我國農村養老保險的意義

我國即將迎來人口老齡化的高峰期, 農民的養老問題十分嚴峻, 解決了農村居民的養老問題就是解決了我國大多數人的后顧之憂, 就是解決了我國農村經濟的發展問題, 也就是保障了我國改革開放、安定團結的繁榮局面, 對于構建和諧家庭、和諧農村、和諧社會具有重要而深遠的意義。

我國農村的養老方式主要有家庭養老、社會養老、集體養老等, 但隨著社會和經濟的不斷發展, 農村社會養老保險對農村養老將起到越來越重要的作用。農村社會養老保險是社會保險的一個重要組成部分, 它是指我國農村的非城鎮戶口人員 包括鄉鎮企業職工 支付一定的勞動所得, 在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助, 享受養老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度。農村社會養老保險是國家的基本社會政策行為, 是政府的重要職能。農村社會養老保險堅持從農村實際出發, 以低標準保障農村老年人的基本生活為目的, 堅持保險資金以個人繳納為主, 集體補助為輔, 國家予以政策扶持;堅持建立個人帳戶, 采取自助為主、互濟為輔、儲備積累的保險方法;堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合;堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化的方向。隨著改革的不斷深化, 經濟的快速發展, 農民賴以生存的土地不斷減少, 隨著人們觀念的不斷更新, 傳統的家庭養老方式受到嚴峻的挑戰, 具體如下:

首先, 土地養老保障的功能越來越弱。一是因為我國人均耕地本來就大大少于世界平均水平, 而且隨著城市化和非農產業的發展, 人均占有耕地越來越少;二是因為農村經濟體制改革和產業結構的調整, 已經有大量的而且還將越來越多的農村人口離開土地;三是農產品投入較大, 產值較低, 且受市場和自然環境的影響較大, 市場和自然災害的風險也完全由自己承擔;四是因為土地是國家所有, 農民只有使用權, 沒有所有權, 不能通過變賣土地來養老。

其次, 家庭養老的傳統方式越來越靠不住。一是因為計劃生育加速了我國的老齡化, 我國 20 年少生了 3 億多人口, 這 20 年走完了發達國家近百年老齡化的路程。特別是農村, 是在經濟發展水平很低的情況下迎來了老齡化, 也就是所謂的貧困的老齡化和不健康的老齡化;二是因為農村實現了一個半子女政策即: 第一胎是男孩不許再生, 第一胎是女孩允許再生一個 , 造成了家庭結構失調和男女性別比例失調, 不僅將會形成大量 4-2-1 結構的家庭, 而且因男性多于女性, 還會出現一些婚配失調, 只生女孩的家庭也會因傳統的女兒出嫁而無人給自己養老等問題;三是因為觀念的改變, 越來越多的老人希望把養老的經濟權掌握在自己手里, 不愿靠兒女供養, 更不愿看他們的臉色生活, 而子女贍養的老人多, 壓力大, 且獨生子女其“獨”的負面特點也越來越顯現出來, 他們更愿意自己獨立門戶, 不管老人。

存在決定意識, 這種難以避免的事實, 造成家庭糾紛、社會矛盾增加?；谏鲜龅谋容^與分析, 將來誰為農民養老已經是不容回避的、刻不容緩的社會問題。所以研究農村社會養老問題, 是具有很高的社會價值和現實意義的。

2、農村社會養老保險的理論基礎

個人達到一定年齡進入老年階段是一個不可逆轉的趨勢,由于失去勞動能力和確定的生活源, 會引起生活上的諸多不便, 尤其是經濟來源不穩定的問題。養老問題涉及兩個問題, 第一個問題是基本生活物質方面的需求, 第二個問題是在滿足基本物質需求之上的精神方面的需求。從目前情況看, 解決第一個問題是最

保險是在社會經濟互助原則上建立起來的一種經濟補償制度, 其主要經濟職能在于當危險事故發生所引起經濟損失時, 能通過所積累的資金給予補償, 保障經濟生活的穩定。每個人在年老失去勞動能力后, 都有可能面臨生活來源不穩定或不持續的危險, 這種生存危險用保險的方式予以分散承擔, 即稱之為養老保險。按照經濟補償方式的不同, 養老保險可分為社會保障項目中的社會養老保險與商業養老保險兩種。社會養老保險是指勞動者為預防年老不能再從事勞動時的生活有保障, 在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金, 在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后, 有權向國家或有關保險機構申請領取養老金的社會保障制度, 是社會保險制度中被保險人最穩定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目, 國際上常

以此作為衡量一個國家的社會保障制度之廣度與深度的主要標準之一。

商業養老保險是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式, 以被保險人的生命為保險標的, 以生存或死亡為保險事故, 當保險事故發生時, 保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

在實踐中, 社會養老保險較商業養老保險, 有著許多不可替代的作用, 如可隨經濟發展和實際需要調整其保障水平、實現經濟保障和服務保障相結合等。因此, 在我國完全用商業養老保險代替社會養老保險是行不通的, 世界上也沒有先例。農村社會養老保險可行性爭論的核心是經濟可行性問題認為沒有經濟可行性的學者認為: 在市場經濟建設初期, 國家財政應付城市養老保障的隱性負債尚且艱難, 不可能有剩余的財力來兼顧農村, 故此, 農村社會養老保險應當緩行;但相反的意見則認為: 農村社會養老保險制度建設不但具有必要性, 而且具備經濟可行性, 至少現在就可以在經濟比較發達的農村地區舉辦。

3、建立健全我國農村社會養老保險的必要性

隨著農村經濟向市場化和社會化的發展, 傳統的養老方式正面臨著諸多挑戰;而為迎接這一挑戰, 由民政部制定并推出的《縣級農村社會養老保險基本方案》的實施情況也不盡理想, 存在著許多問題, 亦難以滿足廣大農民的養老需求。在這種情況下, 進一步建立健全我國的農村社會養老保險制度, 解決農村老年人的養老問題, 已顯的十分必要與迫切。

改革開放以來, 隨著社會經濟的迅速發展, 人民生活和醫療衛生保健事業的巨大改善, 特別是人口生育水平的迅速下降, 我國的人口年齡結構發生了急劇的變化, 人口老齡化日漸成為我國社會發展的一個突出問題。按照國際衡量標準, 當一個國家或地區 65 歲及以上的人口占總人口的比重達到 7%時, 就意味著該國 或地區 進入了老齡化階段。由于我國農村社會養老保險制度實施較晚, 農村社會養老保險既面臨農村原有老年人的養老問題 存量問題 , 又面臨新增老年人的養老問題 增量問題 , 而城鎮的社會養老保險面臨更多的是增量問題。因而, 農村的養老問題與城鎮相比更為嚴峻。

此外, 我國的人口老齡化是在社會經濟不太發達的狀態下到來的, 與我國的經濟發展速度相比具有明顯的超前性。因而,盡快建立健全農村社會養老保險制度更為刻不容緩, 否則幾十年后, 我國將有可能陷入大批農村老年人口老無所養的困境?，F階段, 我國農村養老任務的絕大部分是由家庭來承擔的,農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入。然而, 隨著農村市場經濟體制改革的不斷深入, 這兩種養老經濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上, 都發生了一些變化, 使得傳統的家庭養老方式面臨諸多困難與挑戰, 很難再維系農村未來的二、我國農村養老保險存在的問題

1、我國農村養老保險缺乏“社會性”。

按照1995年制定的《農村社會養老保障基本方案》規定，我國農村社會養老保險資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經濟較為發達，農民收入較高，集體經濟實力也較強的農村，社會養老保險已經開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區農村經濟不發達，集體無力對農村社會養老保險給予補助，絕大多數參保農民的保費都基本或完全是由農民自己繳納的。農村社會養老保險缺乏社會保險應有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄，社會養老保險有名無實。

2、我國農村養老保險是覆蓋面窄，發展不均衡。

我國的農村社會養老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農民還只占農村適齡人口的25%，還有很大發展空間。另外，各地區發展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農村養老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農民參保，參保農民每年交一次費，從最初20—30元到現在幾百元，目前該市的農村養老保險基金積累已達到16個億，已經有10多萬農民在領取養老金，人均每月80多元。對農民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農村老人生活基本沒有問題。但在一些經濟相對落后地區，情況恰恰相反。如平陰縣的農民多數都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民繳費10年后，每月可以領取養老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農民領取的錢可能會更少，根本無法滿足農民養老的需要。

3我國農村養老基金管理不規范，投資渠道單一，缺乏適當的保值增值措施。

現有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運營環境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業人才和嚴格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達到保值增值要求。目前我國社會養老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現當初農民投保時國家承諾的農村社會養老保險金12.9%的利率，則養老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。

4我國農村養老保險法律制度不健全。

目前，具有國家社會養老保險效力的法規，只有民政部門在1991年2月印發的《縣級農村社會養老保險基金基本法案(試行)》和農業部印發的《鄉鎮企業職工養老保險辦法》等極少數法規，對不同地區無針對性，可操作性不強。至今尚無相關的地方性法規，致使農村養老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據。目前，我國人口年齡結構正在從成年型轉向老年型，而且將向高度老年型發展，廣大農村尤其如此。而且，隨著農村耕地面積的減少，加之農村青壯勞力大批外出務工，農村傳統的家庭養老功能趨于弱化，在農村建立完善的養老保險制度顯得尤為迫切。

三、解決我國農村養老保險問題的對策

1.加大政府對農村社會養老保險的支持力度，建立農村社會養老保險制度，建立起農民、集體和政府共同投入、風險共擔的機制。從政府的角度來講，財政補貼政策是農村社會養老保險工作實施成功的關鍵因素，因此，應選擇“個人繳費、集體補助、財政支持”的三方共同繳費的農村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農村經濟發展水平和發展規劃，一部分市縣已經具備了組織農民參保的經濟條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應條件。根據有些專家對歐洲13個國家的調查和研究，他們把養老保險覆蓋到農村時，農業的GDP占15%以下，現在我國早已達到，并已進入工業反哺農業、城市帶動農村的新階段，雖然在全國普遍開展農村養老保險有一定困難，但不少地方已經具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農民的養老保險進行補貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規?？h為例，適齡參保對象約為30萬人，仍按每人年繳費600元的標準，財政投入每人補貼10%，共需補貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。

2.突出重點，在首先保障被征地農民的基礎上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養老保險制度也要遵循“優先次序”。一般先推出面向城市企業勞動者的社會保險制度，之后在工業化發展高級階段、城市人口占絕對多數、農業人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農業積累發展，而且可以利用工業積累以財政等方式支持農業、農村發展與改善農民生活，這時才推出真正意義的面向農業從業者的社會保險制度與推進“國民皆保障”。實施農村社會養老保險是工業剩余反哺農業高級階段的主要措施，而且優先在農業雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農民。

3.提高養老基金運作效率，實現保值增值。我國農村養老保險基金的管理運作可采用投資運作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農村養老保險經辦機構負責基金的行政管理，保證政策的執行力度；由商業投資機構進行投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業化管理，逐步進入市場；提高基金投資運營層次，設立全國統一的基金專業管理機構；建立市場機制與政府調控相結合的管理體制。

4.盡快確立農村社會養老保險制度的法律地位?，F行制度的不穩定性帶來制度風險的增大會影響到農民購買養老保險的信心。長期以來，我國農村社會養老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應盡快在民政部、農業部原有法規的基礎上制定出針對各省具體情況的省級法規，從法律上明確農村社會養老保險的性質、對象和標準；規范參保者的權利、義務和管理者的職責。

2.1國家發行國債補充農村社會保險基金從長遠來看,這是社會保險基金的重要來源。農民作為當前社會相對弱勢的群體,政府應給予適當支持,國家財政必須為農村社會保險的建立提供一定數量的資金支持。這也是目前世界許多國家的普,各國財政用于社會保障中的支出占中央、遍性做法財政總支出的比例,加拿大為39% ,日本為37%,澳大利亞為35%,中國只有10%,而這10%的投入也絕大部分給了城鎮的職工。鑒于目前財政的實際狀況,中國有能力加大中央財政支出的比例,可以采取每年劃撥固定額度,逐漸補充農村社會保險基金的辦法。從1998年起,國家每年發行國債數量都在3000～5000億元, 2000年財政部全年累計在國內發行國債

4657億元, 2002年更增至近6000億元。國家可以在每年的國債發行額度內確定適當比例如10%,使每年至少有500億以上的資金成為農村社會保險基金的固定籌集渠道。

2.2發行專項福利彩票補充農村社會保險基金發行彩票是許多國家和地區的特殊部門或項目籌集資金短缺的重要途徑,它具有融資量大,融資迅速且免除政府財政負擔的特點。中國從1987年開始發行了新中國建立以來的第一批福利彩票, 2002年的發行額為170億人民幣,中國彩票事業還有很大的發展空間,在世界上僅處于起步階段。國家已經發行了福利彩票、體育彩票等各項不同類別的彩票,目,“九五”期間 前福利彩票的發行呈迅速增長的趨勢銷售358億元,籌集福利基金106億元,已成為社會福利事業的重要經濟支柱。發行農村保險彩票籌得資金,建立有中國特色的農村社會保險體系,對加快農村保險基金的增長必將有很大的促進作用。所以,大力宣傳發行福利應該借鑒其它彩票的發行經驗彩票的意義,鼓勵百姓以健康的心態參與這種集娛樂和行善為一體的消費行為。向全國發行旨在為建立農村社會保險基金為目的的福利彩票,可以成為農村社會保險基金的補充來源。中國目前有13億人,至少有 億人口具有購買彩票的能力,假設每人口平均每年購買6元專項彩票,即可籌集10 60億元資金。日前,美國耶魯大學的兩位教授艾恩耶斯和內爾布夫就曾提出了發行專項福利彩票的建議,而根據我國世界人口大國的這一實際特點,更適合于這一模式的基金籌集。

2.3繳物的方式,即產品換保險的方法來彌補社會保險基金的不足

所謂“產品換保險”,是以產品換保險服務機構為中介,直接以指定農產品和其他農產品繳納保費來建立農村社會養老保險的創新方法?？芍付ㄒ约Z棉油等大宗農產品為主要對象,各地區可根據自己的實際情況確定實施產品換保險的農產品,對被征地農民實行“土地換保險”,對進城民工實行“產品換保險 土地換保險”的“雙軌制”,但通過這種方式籌，集農村社會保險基金需建立產品換保險服務機構，其主要職能是將農產品轉換為貨幣,并將轉換后的貨幣作為建立農民社會保險的保險費,繳納給產品換保險機構。農民按當地前年農產品平均年產5～15量的一定比例直接以農產品交納保費,政府根據交納的農產品數量實行定額補助,政府的投入隨社會經濟的發展而相應提高,但定額補貼不應超過20%的最高限。這種方式對商品經濟不發達地區的農民提供社會保險是最有效的,這不僅可以解決農民生,使農民避免遭受市場產出來農產品銷售難的問題風險帶來的損害,而且可以為農民解除后顧之憂,切實給農民帶來實惠。

2.4農民繳納的社會保險費也是農村社會保險基金的組成部分社會保險的原則之一是權力與義務對等。為了強化被保險人的責任意識,保護被保險人的權利,被保險人應該擔負繳納一定數量的保險費的義務。由,因此,應針對不同于中國農民目前的經濟差距較大地區的農民、各地區農民經濟狀況的不同,劃分為繳納數額的不同標準,由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇。并且,在征收社會保險費時,應該設立起征點,而且人年均純收入達不到2000元者免繳保險費將其列入國家農村低保專項列支。據國家統計局統計: 2002年我國31個省、自治區、市農民年人均純收入在2000元以下的有8個,2000～3000元的有16個, 3000元以上的僅7個。另外還有 3000萬農民生活在絕對貧困線以下。根據這一測算,全國農村就業人口三分之二以上都有能力繳納保險費,至少有二億多農民為保費繳納人,按每位農民個人繳納保費為每年 元計算,將會形成100多億200元的龐大資金。而且將保費繳納分成不同的標準及規定免繳制度,將進一步改善當前農村社會保險基金互濟性差的現狀。目前世界上只有少數亞非發展中國家的農民實行這一模式的社會保險制度,實行結果比較成功的國家是新加坡,我國的農村社會保險可以將其作為保險基金體系的一部分。

2.5開征以社會保障稅(或費改稅)為主的新稅種通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法,采用繳稅方式,可以以法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源,增強了籌資的剛性和強制力,擴大了制度的覆蓋面,提高了社會保險抵抗風 險的能力,還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔,從而使農村社會保險資金有穩定可靠的來源。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有土地轉化為城鎮工商業

和其他建設用地后的土地轉讓費、土地補償費、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等地方財政可以從中返還5% 注入農村社會保險基金;減免農業稅支持,地方財政可控制的農業稅主要有 經營種植業的農業稅及其附加、牧業稅及其附加、農林特產稅 地方財政可從農業稅中返還5%注入農村社會保險基金;現在,農地轉非,農使用地的補償價和市場價相差數十倍，對農民是不公平的。中央政府應該強制征收耕地轉讓的專項,用于為農村居民建立社會保險。如果假定稅率 稅收為5%,則每年至少可以取得約800億的資金。這筆大數目的資金如果按照各地區經濟發展狀況及人口數量進行統一劃撥,統籌到農村社會保險部門,將會對解決農村社會保險基金短缺問題起到關鍵作用。