第一篇：畢業(yè)論文之淺析農(nóng)民工的社會保障問題及對策

淺析農(nóng)民工的社會保障問題及對策

摘要：農(nóng)民工為城市創(chuàng)造了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益 但他們大多數(shù)仍處于社會保障體制之外 本文通過分析農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀形成原因及解決農(nóng)民工社會保障制度的現(xiàn)實意義 提出了建立和完善農(nóng)民工社會保障制度的幾點措施 關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會保障 城市化

據(jù)統(tǒng)計，到了20 世紀(jì)80 年代末，農(nóng)民工這一特殊群體才形成了大規(guī)模的區(qū)域間流動，才出現(xiàn)了所謂的“民工潮”。農(nóng)民工的產(chǎn)生與發(fā)展對城市的發(fā)展，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和溝通城鄉(xiāng)間聯(lián)系起了至關(guān)重要的作用。農(nóng)民工已經(jīng)成為我國勞動者向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變的過渡形式，對于增加農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力具有越來越重要的意義。作為城市中生存的邊緣人，城市化的主力軍，農(nóng)民工的保障問題一直以來都受到各界的廣泛關(guān)注。因此，農(nóng)民工群體的社會保障更成為當(dāng)前急需解決的問題，這也是構(gòu)筑和諧社會的必要。一 目前農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀

“農(nóng)民工”，顧名思義是指兼具農(nóng)民與工人身份的勞動者，包括在第二、第三產(chǎn)業(yè)中的勞動者，是我國制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口，卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。雖然他們?yōu)槲覈鞘鞋F(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是他們卻游離在城市和農(nóng)村的邊緣，得不到基本的身份認(rèn)同，長期以來被無情地拒之社會保障的大門之外。農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保障，由此產(chǎn)生了一系列的社會問題。

1.1）社會保障待遇普遍缺失。

正處在轉(zhuǎn)型加速期的中國社會仍帶有明顯的二元特征，在現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)民工進(jìn)城后沒有正式身份，使其絕大多數(shù)享受不到基本的社會保障。在幼托、教育、住房等方面面臨一系列困難；而辦理失業(yè)保險、醫(yī)療保險等都要求有本地戶口，基本養(yǎng)老保險由于不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，一些地方已參保的農(nóng)民工也紛紛退保據(jù)農(nóng)業(yè)部2005 年快速調(diào)查，目前農(nóng)民工工傷保險的參保率僅為12.9％，因而其面臨巨大勞動安全風(fēng)險，一旦發(fā)生工傷事故得不到及時治療和賠償，只能回到原籍，成為農(nóng)村新的貧困戶。

1.2）工資待遇低下且遭拖欠現(xiàn)象依然存在。

各地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，一些企業(yè)主卻往往以此作為給農(nóng)民工的實際支付標(biāo)準(zhǔn)。近來，物價和生活消費水平不斷提高，通脹壓力明顯，而農(nóng)民工工資水平卻有與社會平均工資的差距進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。據(jù)湖南、四川和河南三省的抽樣調(diào)查，農(nóng)民工月實際勞動時間超過城鎮(zhèn)職工的50％，但月平均收入不到城鎮(zhèn)職工的60％。盡管溫總理曾親自替農(nóng)民工維權(quán)，國家在追討工資專項行動中取得了一定成效，但拖欠工資問題仍未得到根本解決，前清后欠現(xiàn)象仍較普遍。1.3）農(nóng)民工從業(yè)環(huán)境惡劣。

農(nóng)民工拿著最低的工資，卻干著最苦、最臟、最累、最危險的活，他們集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和勞動環(huán)境差、危險性高的勞動崗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、有毒有害、餐飲服務(wù)、環(huán)衛(wèi)清潔等工作。而且許多企業(yè)缺乏必需的安全防護(hù)設(shè)施和勞保用品，對農(nóng)民工不進(jìn)行必要的安全培訓(xùn)，致使其發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局統(tǒng)計，全國每年因工傷致殘人員近70 萬，其中農(nóng)民工占大多數(shù)。

二 形成農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀的原因 2.1）根本原因：長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

我國計劃經(jīng)濟(jì)時期所創(chuàng)建的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是造成我國農(nóng)民工社會保障缺失的最重要的原因。中國正處在轉(zhuǎn)型的加速期,城鄉(xiāng)分割的戶籍制度仍然在發(fā)揮著作用,沒有城鎮(zhèn)戶口就不能平等地享受城鎮(zhèn)居民的最低生活保障待遇,不是城鎮(zhèn)的職工就不能平等地享受醫(yī)療、就業(yè)等社會保障待遇,而正是這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在,使得農(nóng)民工既難以享受城鎮(zhèn)職工的待遇,無法成為產(chǎn)業(yè)工人的正規(guī)軍,也難以享受當(dāng)?shù)厥忻竦拇?不能真正融入城市成為新市民。此外,現(xiàn)行的城市社會管理體制還帶有計劃經(jīng)濟(jì)年代的烙印和明顯的城市偏向,使農(nóng)民工在城市勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、社會福利和其他公共服務(wù)方面受到整體排斥。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平等,使農(nóng)業(yè)滯后, 農(nóng)民收入低下,并進(jìn)一步影響到我國城市化水平的提高。2.2）制度缺陷：相關(guān)的法律法規(guī)不健全。

現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)不健全,是農(nóng)民工社會保障缺失的制度缺陷。我國憲法第45條明文規(guī)定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。社會保障權(quán)應(yīng)是全體公民的社會保障權(quán),而不應(yīng)成為市民的專利。

但是,在現(xiàn)行的社會保險法規(guī)政策中,至今還沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的全國性的專門法律、法規(guī)或規(guī)章,全國性立法中對農(nóng)民工社會保險的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。此外,我國法律中對農(nóng)民工的全方位的社會保障體系遲遲沒有出臺,從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看,社會保障體系,一是只適用城鎮(zhèn),而不適用于農(nóng)村;二是只適用于城鎮(zhèn)中的機(jī)關(guān)、團(tuán)隊和國企,對于非公有制企業(yè)來說也是不適用的。從這兩個方面來說,農(nóng)民工是被排除在這個保障體系之外的。2.3）思想障礙：意識觀念上的慣性思維。

政府管理思想轉(zhuǎn)變不到位,是農(nóng)民工社會保障缺失的機(jī)制障礙。一些地方政府對于農(nóng)民工的公共管理和服務(wù)嚴(yán)重缺位,在城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面,都沒有考慮到農(nóng)民工的需要,在公共財政預(yù)算安排上也沒有得到體現(xiàn)。20世紀(jì)90 年代中期,城市建立或確定的對外來流動人口管理機(jī)構(gòu)及管理重點是維護(hù)社會治安和穩(wěn)定,管制多于服務(wù),防范多于保護(hù)。很多城市著眼于地區(qū)利益,為解決城市居民就業(yè)問題,對農(nóng)民工層層設(shè)卡,不重視、不解決農(nóng)民工的就業(yè)問題,更不用說他們的社會保障問題了。也有一些地方政府認(rèn)為,目前建立農(nóng)民工社會保障時機(jī)還不成熟,理由是:農(nóng)民工仍與土地保持著一定的權(quán)屬關(guān)系,土地可以做其生存保障的最后載體。而且,農(nóng)民工流動性強(qiáng),農(nóng)民工在跨省、跨縣市流動就業(yè)時,因為各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一使得社會保障轉(zhuǎn)移的實踐可操作性很差。2.4）重要因素：農(nóng)民工自身素質(zhì)和覺悟較差。

農(nóng)民工自身素質(zhì)較低是其社會保障缺失的重要因素。與城市勞動

力相比,農(nóng)民工的文化水平不高,他們絕大多數(shù)外出前沒有掌握必要的專業(yè)技能,一般只能從事體力勞動和技術(shù)簡單的工作,在勞動力市場中處于弱勢地位,沒有與用人單位討價還價的資本。很多農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時,不懂得通過合法手段和渠道保護(hù)自己,往往都是忍氣吞聲,有的則采取過激行為。由于工作不穩(wěn)定,流動性大,技能缺乏, 許多農(nóng)民工參加社會保障的意愿淡薄。此外,對于農(nóng)民工而言,進(jìn)入城市獲得工作機(jī)會進(jìn)而獲得收入是首要和關(guān)鍵問題,尚且來不及關(guān)心別的事情,沒有考慮到自身權(quán)益的維護(hù),對于社會保障沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的需求。即使獲取了社會保障的相關(guān)知識,也會心存疑慮,擔(dān)心繳納的社會保險金日后收不回來,不愿意參加保險。三 解決農(nóng)民工社會保障制度的現(xiàn)實意義

3.1）解決農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的需要。

2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示我國現(xiàn)有耕地面積由1996 年的19.5 億畝銳減為18.27 億畝，全國人均耕地僅1.39 畝，可見靠傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的土地微小規(guī)模經(jīng)營解決“三農(nóng)”問題是非常困難的。因此，最根本的解決方式是要減少農(nóng)民，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，一條最重要的措施就是鼓勵農(nóng)民外出務(wù)工。但要讓進(jìn)城農(nóng)民真正留得住，就必須逐步為他們提供與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障制度，及時轉(zhuǎn)換身份，解決他們的后顧之憂。3.2）實現(xiàn)公平公正原則，建設(shè)和諧社會的需要。

從上世紀(jì)90 年代的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，到現(xiàn)在的“更加重視公平”，可見中央對社會兩次分配中公平原則的重視程度。而社

會保障制度從開始出現(xiàn)就是以保障人的基本生存權(quán)和人權(quán)為基本目的，不能因農(nóng)民工來自農(nóng)村而被剝奪。農(nóng)民工在城市遭受的“非國民待遇”，其心理的失衡往往誘發(fā)行為的失范，農(nóng)民工高傷亡率、高犯罪率等社會問題也就難以避免，由此成為社會不和諧、不穩(wěn)定的因素之一。比如，南方某地級市每年有1 萬名農(nóng)民工因公致殘，搶劫、偷盜等刑事治安案件主要是農(nóng)民工所為。3.3）促進(jìn)我國城市化進(jìn)程的需要。

世界城市化的經(jīng)驗顯示：在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市化與非農(nóng)化處于一種自然耦合、協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，非農(nóng)就業(yè)比重（N）與城市人口比重（U）之比應(yīng)基本穩(wěn)定在1.2 左右。而直到2006年我國城市人口比重才為43.9%，N/U 值為1.35，這表明與非農(nóng)就業(yè)水平相比，我國的城市化進(jìn)程是滯后的。雖然大量人口已轉(zhuǎn)移出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)了，卻未真正轉(zhuǎn)化為城市人口。由于社會養(yǎng)老保障權(quán)益的缺失，對大多數(shù)背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民工來說，進(jìn)城打工只是一個短暫的經(jīng)歷，最終還是要回到農(nóng)村。由此也很難保證順利實現(xiàn)在2020 年使我國城市化水平會達(dá)到56%的全面小康指標(biāo)。

四 建立和完善農(nóng)民工社會保障制度的措施

4.1）改革現(xiàn)行的戶籍制度、構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)體系。建國以來長期實行的戶籍制度“二元結(jié)構(gòu)”是目前妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度性障礙，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，弱化直至最后剝離城市戶口的附加利益，使勞動就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、社會保障等與戶口脫鉤，讓農(nóng)民工平等享有城市居民同等的待遇；徹底改變重城

鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重市民、輕農(nóng)民的就業(yè)觀念和相關(guān)政策，降低城市中各種就業(yè)的門檻和取消對農(nóng)民工就業(yè)的種種不合理的限制，實行城鄉(xiāng)勞動者平等競爭的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，建立跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的勞動力市場。

4.2）建立健全相關(guān)法規(guī) 加強(qiáng)執(zhí)法力度。

各級人大、政府要盡快清理、修改妨礙農(nóng)民工享有平等權(quán)利的法規(guī)政策，并適時制定發(fā)布專門的《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，為農(nóng)民工維權(quán)營造良好的法制環(huán)境。如《勞動法》中對勞動合同、經(jīng)濟(jì)性裁員、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、促進(jìn)就業(yè)、勞動安全、社會保障、工資發(fā)放的時間方式等規(guī)定過于原則，缺乏具體的實施規(guī)范；同時，要加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察和執(zhí)法工作，監(jiān)督用工單位為受雇農(nóng)民工提供相應(yīng)的社會保障，規(guī)范用人單位的用人行為。廣泛開展法制宣傳教育，增強(qiáng)農(nóng)民工的法律意識和維權(quán)能力。

4.3）逐步建立面向農(nóng)民工的最低生活保障以及社會救助制度。

最低生活保障制度是國家基于保障公民人權(quán)的需要,對特困居民實施的一種無償救助制度。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中一支不可缺少的力量,也是一個需要特殊救助的群體,當(dāng)其基本生活難以為繼時,國家有義務(wù)對其進(jìn)行救助。對于已在城市實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、有固定住所且滿一定年限(例如8年以上或者年齡在40歲以上的)應(yīng)將其納入城市最低生活保障制度,與城市居民享受同等待遇;對于未在城市實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工,考慮到其流動性較大且年齡普遍較輕,可為他們建立“公共勞動”制度,為他們提供暫時的棲身之所和勞動

就業(yè)機(jī)會,以維持其基本生活,對于遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工,可由政府給予臨時性的應(yīng)急救助。4.4）創(chuàng)設(shè)農(nóng)民工城市居民居住證制度。

我國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時期,中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議都提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化、把符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。對于一些達(dá)到入戶城鎮(zhèn)條件,但由于不愿意交出土地等農(nóng)村戶籍利益而沒有入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工,實行農(nóng)民工城市居民居住證制度。農(nóng)民工城市居民居住證持證人除享有當(dāng)?shù)鼐幼∽C持證人享有的權(quán)益和公共服務(wù)外,還可在居住地享有子女義務(wù)教育、按規(guī)定申請廉租住房或公共租賃房、申請社會救助等權(quán)益和公共服務(wù)。同時，加快社會管理制度改革，逐步將農(nóng)民工納入本地各項社會管理，促進(jìn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化。4.5）要完善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境。

農(nóng)民工是推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重要力量,是銜接農(nóng)村和城鎮(zhèn)的樞紐。完善農(nóng)民工的社會保障,對于推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”,構(gòu)建和諧社會具有重要意義,在我國現(xiàn)階段,農(nóng)民工的社會保障不可能一步到位, 一定要循序漸進(jìn),充分考慮農(nóng)民工的真實需要。當(dāng)前對農(nóng)民工而言就業(yè)和勞動權(quán)益保障是第一位的,要消除農(nóng)民工進(jìn)入的各種限制,建立統(tǒng)一的勞動力市場,強(qiáng)化勞動保障執(zhí)法監(jiān)察,糾正違法用工行為,突出解決用工單位拖欠或克扣農(nóng)民工工資問題,健全欠薪保障制、工資支付制度等,用法制的手段使農(nóng)民工的合法權(quán)益得到保護(hù)。4.5）創(chuàng)新農(nóng)民工社會保障制度的基金籌集機(jī)制。

農(nóng)民工社會保障制度運行面臨著基金短缺難題，農(nóng)民工社會保障基金籌集應(yīng)該開辟新思路，創(chuàng)新基金籌集機(jī)制。首先，運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費，其次，對完全市民化的農(nóng)民工，實行承包土地轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納入農(nóng)民工社保基金，并折算成本人一定年限的個人賬戶積累額。這既有利于農(nóng)民工社保個人賬戶積累，又能促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。最后，在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)建立一種橫向財政支付制度，這種制度可看作是城市對農(nóng)民工的補(bǔ)償。

總之，農(nóng)民工的社會保障問題牽涉到兩億多農(nóng)民工的切身利益。農(nóng)民工社會保障問題能否得到既快又好的解決，直接關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)社會能否持續(xù)健康快速發(fā)展和整個社會的和諧與穩(wěn)定，從而需要引起各級政府的高度重視并采取有效的應(yīng)對措施。只有將農(nóng)民工的社會保障問題置于我國全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中加以考慮，逐漸建立和完善城鄉(xiāng)一體的社會保險體系，相信農(nóng)民工的社會保障問題一定會隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷緩解并最終得到解決。

參考文獻(xiàn): [1] 李培林.農(nóng)民工[M ].北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2002.[2] 程義峰, 文遠(yuǎn)竹.農(nóng)民工生存現(xiàn)狀掃描[J].瞭望新聞周刊, 2004, 1.[3] 許兵.社會保障制度中的政府職能比較研究[J].政法論叢, 2006, 7.[4] 魯全.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度與和諧社會建設(shè)[J].山東社會科學(xué), 2008, 10.[5] 中共中央文獻(xiàn)研究室.建國以來重要文獻(xiàn)選編(第11冊)[M].北京: 中央文獻(xiàn)出版社, 1995.[6] 張正河.建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度之必要[J].財經(jīng)周刊, 2004, 6.[7] 史探徑.社會保障法研究[M].北京: 法律出版社, 1999.[8] 楊立雄.“進(jìn)城”還是“回鄉(xiāng)”——農(nóng)民工社會保障政策的路徑選擇[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報, 2004, 2.[9] 米慶成.論農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的思路和對策[EB/OL].http://www.jgny.net /news /200601/34956.htm, 2008.4.20。

[10] 趙小霞, 張廣博, 高淑桃.農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體社會保障問題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 2003, 11.

第二篇：畢業(yè)論文社會保障問題及對策

農(nóng)村社會保險的問題及對策

一、建立農(nóng)村社會保險的必要性

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的意義

我國即將迎來人口老齡化的高峰期, 農(nóng)民的養(yǎng)老問題十分嚴(yán)峻, 解決了農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題就是解決了我國大多數(shù)人的后顧之憂, 就是解決了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題, 也就是保障了我國改革開放、安定團(tuán)結(jié)的繁榮局面, 對于構(gòu)建和諧家庭、和諧農(nóng)村、和諧社會具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要有家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、集體養(yǎng)老等, 但隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對農(nóng)村養(yǎng)老將起到越來越重要的作用。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會保險的一個重要組成部分, 它是指我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)戶口人員 包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工 支付一定的勞動所得, 在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助, 享受養(yǎng)老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家的基本社會政策行為, 是政府的重要職能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險堅持從農(nóng)村實際出發(fā), 以低標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村老年人的基本生活為目的, 堅持保險資金以個人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔, 國家予以政策扶持;堅持建立個人帳戶, 采取自助為主、互濟(jì)為輔、儲備積累的保險方法;堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合;堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向。隨著改革的不斷深化, 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 農(nóng)民賴以生存的土地不斷減少, 隨著人們觀念的不斷更新, 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 具體如下:

首先, 土地養(yǎng)老保障的功能越來越弱。一是因為我國人均耕地本來就大大少于世界平均水平, 而且隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 人均占有耕地越來越少;二是因為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 已經(jīng)有大量的而且還將越來越多的農(nóng)村人口離開土地;三是農(nóng)產(chǎn)品投入較大, 產(chǎn)值較低, 且受市場和自然環(huán)境的影響較大, 市場和自然災(zāi)害的風(fēng)險也完全由自己承擔(dān);四是因為土地是國家所有, 農(nóng)民只有使用權(quán), 沒有所有權(quán), 不能通過變賣土地來養(yǎng)老。

其次, 家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式越來越靠不住。一是因為計劃生育加速了我國的老齡化, 我國 20 年少生了 3 億多人口, 這 20 年走完了發(fā)達(dá)國家近百年老齡化的路程。特別是農(nóng)村, 是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下迎來了老齡化, 也就是所謂的貧困的老齡化和不健康的老齡化;二是因為農(nóng)村實現(xiàn)了一個半子女政策即: 第一胎是男孩不許再生, 第一胎是女孩允許再生一個 , 造成了家庭結(jié)構(gòu)失調(diào)和男女性別比例失調(diào), 不僅將會形成大量 4-2-1 結(jié)構(gòu)的家庭, 而且因男性多于女性, 還會出現(xiàn)一些婚配失調(diào), 只生女孩的家庭也會因傳統(tǒng)的女兒出嫁而無人給自己養(yǎng)老等問題;三是因為觀念的改變, 越來越多的老人希望把養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)權(quán)掌握在自己手里, 不愿靠兒女供養(yǎng), 更不愿看他們的臉色生活, 而子女贍養(yǎng)的老人多, 壓力大, 且獨生子女其“獨”的負(fù)面特點也越來越顯現(xiàn)出來, 他們更愿意自己獨立門戶, 不管老人。

存在決定意識, 這種難以避免的事實, 造成家庭糾紛、社會矛盾增加。基于上述的比較與分析, 將來誰為農(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)是不容回避的、刻不容緩的社會問題。所以研究農(nóng)村社會養(yǎng)老問題, 是具有很高的社會價值和現(xiàn)實意義的。

2、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)

個人達(dá)到一定年齡進(jìn)入老年階段是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,由于失去勞動能力和確定的生活源, 會引起生活上的諸多不便, 尤其是經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定的問題。養(yǎng)老問題涉及兩個問題, 第一個問題是基本生活物質(zhì)方面的需求, 第二個問題是在滿足基本物質(zhì)需求之上的精神方面的需求。從目前情況看, 解決第一個問題是最

保險是在社會經(jīng)濟(jì)互助原則上建立起來的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 其主要經(jīng)濟(jì)職能在于當(dāng)危險事故發(fā)生所引起經(jīng)濟(jì)損失時, 能通過所積累的資金給予補(bǔ)償, 保障經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。每個人在年老失去勞動能力后, 都有可能面臨生活來源不穩(wěn)定或不持續(xù)的危險, 這種生存危險用保險的方式予以分散承擔(dān), 即稱之為養(yǎng)老保險。按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式的不同, 養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險是指勞動者為預(yù)防年老不能再從事勞動時的生活有保障, 在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金, 在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后, 有權(quán)向國家或有關(guān)保險機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的社會保障制度, 是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目, 國際上常

以此作為衡量一個國家的社會保障制度之廣度與深度的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

商業(yè)養(yǎng)老保險是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式, 以被保險人的生命為保險標(biāo)的, 以生存或死亡為保險事故, 當(dāng)保險事故發(fā)生時, 保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

在實踐中, 社會養(yǎng)老保險較商業(yè)養(yǎng)老保險, 有著許多不可替代的作用, 如可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實際需要調(diào)整其保障水平、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障相結(jié)合等。因此, 在我國完全用商業(yè)養(yǎng)老保險代替社會養(yǎng)老保險是行不通的, 世界上也沒有先例。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可行性爭論的核心是經(jīng)濟(jì)可行性問題認(rèn)為沒有經(jīng)濟(jì)可行性的學(xué)者認(rèn)為: 在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期, 國家財政應(yīng)付城市養(yǎng)老保障的隱性負(fù)債尚且艱難, 不可能有剩余的財力來兼顧農(nóng)村, 故此, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)緩行;但相反的意見則認(rèn)為: 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)不但具有必要性, 而且具備經(jīng)濟(jì)可行性, 至少現(xiàn)在就可以在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)舉辦。

3、建立健全我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向市場化和社會化的發(fā)展, 傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式正面臨著諸多挑戰(zhàn);而為迎接這一挑戰(zhàn), 由民政部制定并推出的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的實施情況也不盡理想, 存在著許多問題, 亦難以滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求。在這種情況下, 進(jìn)一步建立健全我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度, 解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題, 已顯的十分必要與迫切。

改革開放以來, 隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展, 人民生活和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善, 特別是人口生育水平的迅速下降, 我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了急劇的變化, 人口老齡化日漸成為我國社會發(fā)展的一個突出問題。按照國際衡量標(biāo)準(zhǔn), 當(dāng)一個國家或地區(qū) 65 歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到 7%時, 就意味著該國 或地區(qū) 進(jìn)入了老齡化階段。由于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施較晚, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險既面臨農(nóng)村原有老年人的養(yǎng)老問題 存量問題 , 又面臨新增老年人的養(yǎng)老問題 增量問題 , 而城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險面臨更多的是增量問題。因而, 農(nóng)村的養(yǎng)老問題與城鎮(zhèn)相比更為嚴(yán)峻。

此外, 我國的人口老齡化是在社會經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的狀態(tài)下到來的, 與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比具有明顯的超前性。因而,盡快建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更為刻不容緩, 否則幾十年后, 我國將有可能陷入大批農(nóng)村老年人口老無所養(yǎng)的困境。現(xiàn)階段, 我國農(nóng)村養(yǎng)老任務(wù)的絕大部分是由家庭來承擔(dān)的,農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入。然而, 隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入, 這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上, 都發(fā)生了一些變化, 使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn), 很難再維系農(nóng)村未來的二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏“社會性”。

按照1995年制定的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，集體經(jīng)濟(jì)實力也較強(qiáng)的農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險已經(jīng)開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)參保農(nóng)民的保費都基本或完全是由農(nóng)民自己繳納的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性，基本上是一種強(qiáng)制性儲蓄，社會養(yǎng)老保險有名無實。

2、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是覆蓋面窄，發(fā)展不均衡。

我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農(nóng)民還只占農(nóng)村適齡人口的25%，還有很大發(fā)展空間。另外，各地區(qū)發(fā)展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農(nóng)民參保，參保農(nóng)民每年交一次費，從最初20—30元到現(xiàn)在幾百元，目前該市的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金積累已達(dá)到16個億，已經(jīng)有10多萬農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月80多元。對農(nóng)民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農(nóng)村老人生活基本沒有問題。但在一些經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，情況恰恰相反。如平陰縣的農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)取的錢可能會更少，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老的需要。

3我國農(nóng)村養(yǎng)老基金管理不規(guī)范，投資渠道單一，缺乏適當(dāng)?shù)谋Ｖ翟鲋荡胧?/p>

現(xiàn)有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運營環(huán)境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達(dá)到保值增值要求。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現(xiàn)當(dāng)初農(nóng)民投保時國家承諾的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金12.9%的利率，則養(yǎng)老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。

4我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度不健全。

目前，具有國家社會養(yǎng)老保險效力的法規(guī)，只有民政部門在1991年2月印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金基本法案(試行)》和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》等極少數(shù)法規(guī)，對不同地區(qū)無針對性，可操作性不強(qiáng)。至今尚無相關(guān)的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據(jù)。目前，我國人口年齡結(jié)構(gòu)正在從成年型轉(zhuǎn)向老年型，而且將向高度老年型發(fā)展，廣大農(nóng)村尤其如此。而且，隨著農(nóng)村耕地面積的減少，加之農(nóng)村青壯勞力大批外出務(wù)工，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，在農(nóng)村建立完善的養(yǎng)老保險制度顯得尤為迫切。

三、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的對策

1.加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持力度，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起農(nóng)民、集體和政府共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。從政府的角度來講，財政補(bǔ)貼政策是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施成功的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)選擇“個人繳費、集體補(bǔ)助、財政支持”的三方共同繳費的農(nóng)村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)劃，一部分市縣已經(jīng)具備了組織農(nóng)民參保的經(jīng)濟(jì)條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應(yīng)條件。根據(jù)有些專家對歐洲13個國家的調(diào)查和研究，他們把養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村時，農(nóng)業(yè)的GDP占15%以下，現(xiàn)在我國早已達(dá)到，并已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新階段，雖然在全國普遍開展農(nóng)村養(yǎng)老保險有一定困難，但不少地方已經(jīng)具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農(nóng)民的養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規(guī)模縣為例，適齡參保對象約為30萬人，仍按每人年繳費600元的標(biāo)準(zhǔn)，財政投入每人補(bǔ)貼10%，共需補(bǔ)貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。

2.突出重點，在首先保障被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養(yǎng)老保險制度也要遵循“優(yōu)先次序”。一般先推出面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度，之后在工業(yè)化發(fā)展高級階段、城市人口占絕對多數(shù)、農(nóng)業(yè)人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農(nóng)業(yè)積累發(fā)展，而且可以利用工業(yè)積累以財政等方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改善農(nóng)民生活，這時才推出真正意義的面向農(nóng)業(yè)從業(yè)者的社會保險制度與推進(jìn)“國民皆保障”。實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。

3.提高養(yǎng)老基金運作效率，實現(xiàn)保值增值。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理運作可采用投資運作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的行政管理，保證政策的執(zhí)行力度；由商業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業(yè)化管理，逐步進(jìn)入市場；提高基金投資運營層次，設(shè)立全國統(tǒng)一的基金專業(yè)管理機(jī)構(gòu)；建立市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合的管理體制。

4.盡快確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。現(xiàn)行制度的不穩(wěn)定性帶來制度風(fēng)險的增大會影響到農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的信心。長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應(yīng)盡快在民政部、農(nóng)業(yè)部原有法規(guī)的基礎(chǔ)上制定出針對各省具體情況的省級法規(guī)，從法律上明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范參保者的權(quán)利、義務(wù)和管理者的職責(zé)。

2.1國家發(fā)行國債補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金從長遠(yuǎn)來看,這是社會保險基金的重要來源。農(nóng)民作為當(dāng)前社會相對弱勢的群體,政府應(yīng)給予適當(dāng)支持,國家財政必須為農(nóng)村社會保險的建立提供一定數(shù)量的資金支持。這也是目前世界許多國家的普,各國財政用于社會保障中的支出占中央、遍性做法財政總支出的比例,加拿大為39% ,日本為37%,澳大利亞為35%,中國只有10%,而這10%的投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)的職工。鑒于目前財政的實際狀況,中國有能力加大中央財政支出的比例,可以采取每年劃撥固定額度,逐漸補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金的辦法。從1998年起,國家每年發(fā)行國債數(shù)量都在3000～5000億元, 2000年財政部全年累計在國內(nèi)發(fā)行國債

4657億元, 2002年更增至近6000億元。國家可以在每年的國債發(fā)行額度內(nèi)確定適當(dāng)比例如10%,使每年至少有500億以上的資金成為農(nóng)村社會保險基金的固定籌集渠道。

2.2發(fā)行專項福利彩票補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金發(fā)行彩票是許多國家和地區(qū)的特殊部門或項目籌集資金短缺的重要途徑,它具有融資量大,融資迅速且免除政府財政負(fù)擔(dān)的特點。中國從1987年開始發(fā)行了新中國建立以來的第一批福利彩票, 2002年的發(fā)行額為170億人民幣,中國彩票事業(yè)還有很大的發(fā)展空間,在世界上僅處于起步階段。國家已經(jīng)發(fā)行了福利彩票、體育彩票等各項不同類別的彩票,目,“九五”期間 前福利彩票的發(fā)行呈迅速增長的趨勢銷售358億元,籌集福利基金106億元,已成為社會福利事業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)支柱。發(fā)行農(nóng)村保險彩票籌得資金,建立有中國特色的農(nóng)村社會保險體系,對加快農(nóng)村保險基金的增長必將有很大的促進(jìn)作用。所以,大力宣傳發(fā)行福利應(yīng)該借鑒其它彩票的發(fā)行經(jīng)驗彩票的意義,鼓勵百姓以健康的心態(tài)參與這種集娛樂和行善為一體的消費行為。向全國發(fā)行旨在為建立農(nóng)村社會保險基金為目的的福利彩票,可以成為農(nóng)村社會保險基金的補(bǔ)充來源。中國目前有13億人,至少有 億人口具有購買彩票的能力,假設(shè)每人口平均每年購買6元專項彩票,即可籌集10 60億元資金。日前,美國耶魯大學(xué)的兩位教授艾恩耶斯和內(nèi)爾布夫就曾提出了發(fā)行專項福利彩票的建議,而根據(jù)我國世界人口大國的這一實際特點,更適合于這一模式的基金籌集。

2.3繳物的方式,即產(chǎn)品換保險的方法來彌補(bǔ)社會保險基金的不足

所謂“產(chǎn)品換保險”,是以產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品和其他農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的創(chuàng)新方法。可指定以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況確定實施產(chǎn)品換保險的農(nóng)產(chǎn)品,對被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保險”,對進(jìn)城民工實行“產(chǎn)品換保險 土地?fù)Q保險”的“雙軌制”,但通過這種方式籌，集農(nóng)村社會保險基金需建立產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主要職能是將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為貨幣,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會保險的保險費,繳納給產(chǎn)品換保險機(jī)構(gòu)。農(nóng)民按當(dāng)?shù)厍澳贽r(nóng)產(chǎn)品平均年產(chǎn)5～15量的一定比例直接以農(nóng)產(chǎn)品交納保費,政府根據(jù)交納的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量實行定額補(bǔ)助,政府的投入隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)提高,但定額補(bǔ)貼不應(yīng)超過20%的最高限。這種方式對商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民提供社會保險是最有效的,這不僅可以解決農(nóng)民生,使農(nóng)民避免遭受市場產(chǎn)出來農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題風(fēng)險帶來的損害,而且可以為農(nóng)民解除后顧之憂,切實給農(nóng)民帶來實惠。

2.4農(nóng)民繳納的社會保險費也是農(nóng)村社會保險基金的組成部分社會保險的原則之一是權(quán)力與義務(wù)對等。為了強(qiáng)化被保險人的責(zé)任意識,保護(hù)被保險人的權(quán)利,被保險人應(yīng)該擔(dān)負(fù)繳納一定數(shù)量的保險費的義務(wù)。由,因此,應(yīng)針對不同于中國農(nóng)民目前的經(jīng)濟(jì)差距較大地區(qū)的農(nóng)民、各地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況的不同,劃分為繳納數(shù)額的不同標(biāo)準(zhǔn),由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇。并且,在征收社會保險費時,應(yīng)該設(shè)立起征點,而且人年均純收入達(dá)不到2000元者免繳保險費將其列入國家農(nóng)村低保專項列支。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計: 2002年我國31個省、自治區(qū)、市農(nóng)民年人均純收入在2000元以下的有8個,2000～3000元的有16個, 3000元以上的僅7個。另外還有 3000萬農(nóng)民生活在絕對貧困線以下。根據(jù)這一測算,全國農(nóng)村就業(yè)人口三分之二以上都有能力繳納保險費,至少有二億多農(nóng)民為保費繳納人,按每位農(nóng)民個人繳納保費為每年 元計算,將會形成100多億200元的龐大資金。而且將保費繳納分成不同的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定免繳制度,將進(jìn)一步改善當(dāng)前農(nóng)村社會保險基金互濟(jì)性差的現(xiàn)狀。目前世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家的農(nóng)民實行這一模式的社會保險制度,實行結(jié)果比較成功的國家是新加坡,我國的農(nóng)村社會保險可以將其作為保險基金體系的一部分。

2.5開征以社會保障稅(或費改稅)為主的新稅種通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法,采用繳稅方式,可以以法律的形式規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資來源,增強(qiáng)了籌資的剛性和強(qiáng)制力,擴(kuò)大了制度的覆蓋面,提高了社會保險抵抗風(fēng) 險的能力,還有利于平衡城鄉(xiāng)之間和各地區(qū)之間的負(fù)擔(dān),從而使農(nóng)村社會保險資金有穩(wěn)定可靠的來源。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工商業(yè)

和其他建設(shè)用地后的土地轉(zhuǎn)讓費、土地補(bǔ)償費、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等地方財政可以從中返還5% 注入農(nóng)村社會保險基金;減免農(nóng)業(yè)稅支持,地方財政可控制的農(nóng)業(yè)稅主要有 經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)業(yè)稅及其附加、牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅 地方財政可從農(nóng)業(yè)稅中返還5%注入農(nóng)村社會保險基金;現(xiàn)在,農(nóng)地轉(zhuǎn)非,農(nóng)使用地的補(bǔ)償價和市場價相差數(shù)十倍，對農(nóng)民是不公平的。中央政府應(yīng)該強(qiáng)制征收耕地轉(zhuǎn)讓的專項,用于為農(nóng)村居民建立社會保險。如果假定稅率 稅收為5%,則每年至少可以取得約800億的資金。這筆大數(shù)目的資金如果按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及人口數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一劃撥,統(tǒng)籌到農(nóng)村社會保險部門,將會對解決農(nóng)村社會保險基金短缺問題起到關(guān)鍵作用。

第三篇：畢業(yè)論文社會保障問題及對策

農(nóng)村社會保險的問題及對策

一、建立農(nóng)村社會保險的必要性

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的意義

我國即將迎來人口老齡化的高峰期, 農(nóng)民的養(yǎng)老問題十分嚴(yán)峻, 解決了農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題就是解決了我國大多數(shù)人的后顧之憂, 就是解決了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題, 也就是保障了我國改革開放、安定團(tuán)結(jié)的繁榮局面, 對于構(gòu)建和諧家庭、和諧農(nóng)村、和諧社會具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要有家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、集體養(yǎng)老等, 但隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對農(nóng)村養(yǎng)老將起到越來越重要的作用。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會保險的一個重要組成部分, 它是指我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)戶口人員 包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工 支付一定的勞動所得, 在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助, 享受養(yǎng)老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家的基本社會政策行為, 是政府的重要職能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險堅持從農(nóng)村實際出發(fā), 以低標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村老年人的基本生活為目的, 堅持保險資金以個人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔, 國家予以政策扶持;堅持建立個人帳戶, 采取自助為主、互濟(jì)為輔、儲備積累的保險方法;堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合;堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向。隨著改革的不斷深化, 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 農(nóng)民賴以生存的土地不斷減少, 隨著人們觀念的不斷更新, 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 具體如下:

首先, 土地養(yǎng)老保障的功能越來越弱。一是因為我國人均耕地本來就大大少于世界平均水平, 而且隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 人均占有耕地越來越少;二是因為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 已經(jīng)有大量的而且還將越來越多的農(nóng)村人口離開土地;三是農(nóng)產(chǎn)品投入較大, 產(chǎn)值較低, 且受市場和自然環(huán)境的影響較大, 市場和自然災(zāi)害的風(fēng)險也完全由自己承擔(dān);四是因為土地是國家所有, 農(nóng)民只有使用權(quán), 沒有所有權(quán), 不能通過變賣土地來養(yǎng)老。

其次, 家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式越來越靠不住。一是因為計劃生育加速了我國的老齡化, 我國 20 年少生了 3 億多人口, 這 20 年走完了發(fā)達(dá)國家近百年老齡化的路程。特別是農(nóng)村, 是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下迎來了老齡化, 也就是所謂的貧困的老齡化和不健康的老齡化;二是因為農(nóng)村實現(xiàn)了一個半子女政策即: 第一胎是男孩不許再生, 第一胎是女孩允許再生一個 , 造成了家庭結(jié)構(gòu)失調(diào)和男女性別比例失調(diào), 不僅將會形成大量 4-2-1 結(jié)構(gòu)的家庭, 而且因男性多于女性, 還會出現(xiàn)一些婚配失調(diào), 只生女孩的家庭也會因傳統(tǒng)的女兒出嫁而無人給自己養(yǎng)老等問題;三是因為觀念的改變, 越來越多的老人希望把養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)權(quán)掌握在自己手里, 不愿靠兒女供養(yǎng), 更不愿看他們的臉色生活, 而子女贍養(yǎng)的老人多, 壓力大, 且獨生子女其“獨”的負(fù)面特點也越來越顯現(xiàn)出來, 他們更愿意自己獨立門戶, 不管老人。

存在決定意識, 這種難以避免的事實, 造成家庭糾紛、社會矛盾增加。基于上述的比較與分析, 將來誰為農(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)是不容回避的、刻不容緩的社會問題。所以研究農(nóng)村社會養(yǎng)老問題, 是具有很高的社會價值和現(xiàn)實意義的。

2、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)

個人達(dá)到一定年齡進(jìn)入老年階段是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,由于失去勞動能力和確定的生活源, 會引起生活上的諸多不便, 尤其是經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定的問題。養(yǎng)老問題涉及兩個問題, 第一個問題是基本生活物質(zhì)方面的需求, 第二個問題是在滿足基本物質(zhì)需求之上的精神方面的需求。從目前情況看, 解決第一個問題是最

保險是在社會經(jīng)濟(jì)互助原則上建立起來的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 其主要經(jīng)濟(jì)職能在于當(dāng)危險事故發(fā)生所引起經(jīng)濟(jì)損失時, 能通過所積累的資金給予補(bǔ)償, 保障經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。每個人在年老失去勞動能力后, 都有可能面臨生活來源不穩(wěn)定或不持續(xù)的危險, 這種生存危險用保險的方式予以分散承擔(dān), 即稱之為養(yǎng)老保險。按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式的不同, 養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險是指勞動者為預(yù)防年老不能再從事勞動時的生活有保障, 在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金, 在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后, 有權(quán)向國家或有關(guān)保險機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的社會保障制度, 是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目, 國際上常

以此作為衡量一個國家的社會保障制度之廣度與深度的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

商業(yè)養(yǎng)老保險是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式, 以被保險人的生命為保險標(biāo)的, 以生存或死亡為保險事故, 當(dāng)保險事故發(fā)生時, 保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

在實踐中, 社會養(yǎng)老保險較商業(yè)養(yǎng)老保險, 有著許多不可替代的作用, 如可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實際需要調(diào)整其保障水平、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障相結(jié)合等。因此, 在我國完全用商業(yè)養(yǎng)老保險代替社會養(yǎng)老保險是行不通的, 世界上也沒有先例。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可行性爭論的核心是經(jīng)濟(jì)可行性問題認(rèn)為沒有經(jīng)濟(jì)可行性的學(xué)者認(rèn)為: 在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期, 國家財政應(yīng)付城市養(yǎng)老保障的隱性負(fù)債尚且艱難, 不可能有剩余的財力來兼顧農(nóng)村, 故此, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)緩行;但相反的意見則認(rèn)為: 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)不但具有必要性, 而且具備經(jīng)濟(jì)可行性, 至少現(xiàn)在就可以在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)舉辦。

3、建立健全我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向市場化和社會化的發(fā)展, 傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式正面臨著諸多挑戰(zhàn);而為迎接這一挑戰(zhàn), 由民政部制定并推出的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的實施情況也不盡理想, 存在著許多問題, 亦難以滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求。在這種情況下, 進(jìn)一步建立健全我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度, 解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題, 已顯的十分必要與迫切。

改革開放以來, 隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展, 人民生活和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善, 特別是人口生育水平的迅速下降, 我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了急劇的變化, 人口老齡化日漸成為我國社會發(fā)展的一個突出問題。按照國際衡量標(biāo)準(zhǔn), 當(dāng)一個國家或地區(qū) 65 歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到 7%時, 就意味著該國 或地區(qū) 進(jìn)入了老齡化階段。由于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施較晚, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險既面臨農(nóng)村原有老年人的養(yǎng)老問題 存量問題 , 又面臨新增老年人的養(yǎng)老問題 增量問題 , 而城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險面臨更多的是增量問題。因而, 農(nóng)村的養(yǎng)老問題與城鎮(zhèn)相比更為嚴(yán)峻。

此外, 我國的人口老齡化是在社會經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的狀態(tài)下到來的, 與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比具有明顯的超前性。因而,盡快建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更為刻不容緩, 否則幾十年后, 我國將有可能陷入大批農(nóng)村老年人口老無所養(yǎng)的困境。現(xiàn)階段, 我國農(nóng)村養(yǎng)老任務(wù)的絕大部分是由家庭來承擔(dān)的,農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入。然而, 隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入, 這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上, 都發(fā)生了一些變化, 使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn), 很難再維系農(nóng)村未來的二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏“社會性”。

按照1995年制定的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，集體經(jīng)濟(jì)實力也較強(qiáng)的農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險已經(jīng)開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)參保農(nóng)民的保費都基本或完全是由農(nóng)民自己繳納的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性，基本上是一種強(qiáng)制性儲蓄，社會養(yǎng)老保險有名無實。

2、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是覆蓋面窄，發(fā)展不均衡。

我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農(nóng)民還只占農(nóng)村適齡人口的25%，還有很大發(fā)展空間。另外，各地區(qū)發(fā)展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農(nóng)民參保，參保農(nóng)民每年交一次費，從最初20—30元到現(xiàn)在幾百元，目前該市的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金積累已達(dá)到16個億，已經(jīng)有10多萬農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月80多元。對農(nóng)民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農(nóng)村老人生活基本沒有問題。但在一些經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，情況恰恰相反。如平陰縣的農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)取的錢可能會更少，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老的需要。

3我國農(nóng)村養(yǎng)老基金管理不規(guī)范，投資渠道單一，缺乏適當(dāng)?shù)谋Ｖ翟鲋荡胧?/p>

現(xiàn)有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運營環(huán)境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達(dá)到保值增值要求。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現(xiàn)當(dāng)初農(nóng)民投保時國家承諾的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金12.9%的利率，則養(yǎng)老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。

4我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度不健全。

目前，具有國家社會養(yǎng)老保險效力的法規(guī)，只有民政部門在1991年2月印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金基本法案(試行)》和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》等極少數(shù)法規(guī)，對不同地區(qū)無針對性，可操作性不強(qiáng)。至今尚無相關(guān)的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據(jù)。目前，我國人口年齡結(jié)構(gòu)正在從成年型轉(zhuǎn)向老年型，而且將向高度老年型發(fā)展，廣大農(nóng)村尤其如此。而且，隨著農(nóng)村耕地面積的減少，加之農(nóng)村青壯勞力大批外出務(wù)工，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，在農(nóng)村建立完善的養(yǎng)老保險制度顯得尤為迫切。

三、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的對策

1.加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持力度，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起農(nóng)民、集體和政府共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。從政府的角度來講，財政補(bǔ)貼政策是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施成功的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)選擇“個人繳費、集體補(bǔ)助、財政支持”的三方共同繳費的農(nóng)村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)劃，一部分市縣已經(jīng)具備了組織農(nóng)民參保的經(jīng)濟(jì)條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應(yīng)條件。根據(jù)有些專家對歐洲13個國家的調(diào)查和研究，他們把養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村時，農(nóng)業(yè)的GDP占15%以下，現(xiàn)在我國早已達(dá)到，并已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新階段，雖然在全國普遍開展農(nóng)村養(yǎng)老保險有一定困難，但不少地方已經(jīng)具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農(nóng)民的養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規(guī)模縣為例，適齡參保對象約為30萬人，仍按每人年繳費600元的標(biāo)準(zhǔn)，財政投入每人補(bǔ)貼10%，共需補(bǔ)貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。

2.突出重點，在首先保障被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養(yǎng)老保險制度也要遵循“優(yōu)先次序”。一般先推出面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度，之后在工業(yè)化發(fā)展高級階段、城市人口占絕對多數(shù)、農(nóng)業(yè)人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農(nóng)業(yè)積累發(fā)展，而且可以利用工業(yè)積累以財政等方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改善農(nóng)民生活，這時才推出真正意義的面向農(nóng)業(yè)從業(yè)者的社會保險制度與推進(jìn)“國民皆保障”。實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。

3.提高養(yǎng)老基金運作效率，實現(xiàn)保值增值。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理運作可采用投資運作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的行政管理，保證政策的執(zhí)行力度；由商業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業(yè)化管理，逐步進(jìn)入市場；提高基金投資運營層次，設(shè)立全國統(tǒng)一的基金專業(yè)管理機(jī)構(gòu)；建立市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合的管理體制。

4.盡快確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。現(xiàn)行制度的不穩(wěn)定性帶來制度風(fēng)險的增大會影響到農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的信心。長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應(yīng)盡快在民政部、農(nóng)業(yè)部原有法規(guī)的基礎(chǔ)上制定出針對各省具體情況的省級法規(guī)，從法律上明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范參保者的權(quán)利、義務(wù)和管理者的職責(zé)。

2.1國家發(fā)行國債補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金從長遠(yuǎn)來看,這是社會保險基金的重要來源。農(nóng)民作為當(dāng)前社會相對弱勢的群體,政府應(yīng)給予適當(dāng)支持,國家財政必須為農(nóng)村社會保險的建立提供一定數(shù)量的資金支持。這也是目前世界許多國家的普,各國財政用于社會保障中的支出占中央、遍性做法財政總支出的比例,加拿大為39% ,日本為37%,澳大利亞為35%,中國只有10%,而這10%的投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)的職工。鑒于目前財政的實際狀況,中國有能力加大中央財政支出的比例,可以采取每年劃撥固定額度,逐漸補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金的辦法。從1998年起,國家每年發(fā)行國債數(shù)量都在3000～5000億元, 2000年財政部全年累計在國內(nèi)發(fā)行國債

4657億元, 2002年更增至近6000億元。國家可以在每年的國債發(fā)行額度內(nèi)確定適當(dāng)比例如10%,使每年至少有500億以上的資金成為農(nóng)村社會保險基金的固定籌集渠道。

2.2發(fā)行專項福利彩票補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金發(fā)行彩票是許多國家和地區(qū)的特殊部門或項目籌集資金短缺的重要途徑,它具有融資量大,融資迅速且免除政府財政負(fù)擔(dān)的特點。中國從1987年開始發(fā)行了新中國建立以來的第一批福利彩票, 2002年的發(fā)行額為170億人民幣,中國彩票事業(yè)還有很大的發(fā)展空間,在世界上僅處于起步階段。國家已經(jīng)發(fā)行了福利彩票、體育彩票等各項不同類別的彩票,目,“九五”期間 前福利彩票的發(fā)行呈迅速增長的趨勢銷售358億元,籌集福利基金106億元,已成為社會福利事業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)支柱。發(fā)行農(nóng)村保險彩票籌得資金,建立有中國特色的農(nóng)村社會保險體系,對加快農(nóng)村保險基金的增長必將有很大的促進(jìn)作用。所以,大力宣傳發(fā)行福利應(yīng)該借鑒其它彩票的發(fā)行經(jīng)驗彩票的意義,鼓勵百姓以健康的心態(tài)參與這種集娛樂和行善為一體的消費行為。向全國發(fā)行旨在為建立農(nóng)村社會保險基金為目的的福利彩票,可以成為農(nóng)村社會保險基金的補(bǔ)充來源。中國目前有13億人,至少有 億人口具有購買彩票的能力,假設(shè)每人口平均每年購買6元專項彩票,即可籌集10 60億元資金。日前,美國耶魯大學(xué)的兩位教授艾恩耶斯和內(nèi)爾布夫就曾提出了發(fā)行專項福利彩票的建議,而根據(jù)我國世界人口大國的這一實際特點,更適合于這一模式的基金籌集。

2.3繳物的方式,即產(chǎn)品換保險的方法來彌補(bǔ)社會保險基金的不足

所謂“產(chǎn)品換保險”,是以產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品和其他農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的創(chuàng)新方法。可指定以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況確定實施產(chǎn)品換保險的農(nóng)產(chǎn)品,對被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保險”,對進(jìn)城民工實行“產(chǎn)品換保險 土地?fù)Q保險”的“雙軌制”,但通過這種方式籌，集農(nóng)村社會保險基金需建立產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主要職能是將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為貨幣,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會保險的保險費,繳納給產(chǎn)品換保險機(jī)構(gòu)。農(nóng)民按當(dāng)?shù)厍澳贽r(nóng)產(chǎn)品平均年產(chǎn)5～15量的一定比例直接以農(nóng)產(chǎn)品交納保費,政府根據(jù)交納的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量實行定額補(bǔ)助,政府的投入隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)提高,但定額補(bǔ)貼不應(yīng)超過20%的最高限。這種方式對商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民提供社會保險是最有效的,這不僅可以解決農(nóng)民生,使農(nóng)民避免遭受市場產(chǎn)出來農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題風(fēng)險帶來的損害,而且可以為農(nóng)民解除后顧之憂,切實給農(nóng)民帶來實惠。

2.4農(nóng)民繳納的社會保險費也是農(nóng)村社會保險基金的組成部分社會保險的原則之一是權(quán)力與義務(wù)對等。為了強(qiáng)化被保險人的責(zé)任意識,保護(hù)被保險人的權(quán)利,被保險人應(yīng)該擔(dān)負(fù)繳納一定數(shù)量的保險費的義務(wù)。由,因此,應(yīng)針對不同于中國農(nóng)民目前的經(jīng)濟(jì)差距較大地區(qū)的農(nóng)民、各地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況的不同,劃分為繳納數(shù)額的不同標(biāo)準(zhǔn),由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇。并且,在征收社會保險費時,應(yīng)該設(shè)立起征點,而且人年均純收入達(dá)不到2000元者免繳保險費將其列入國家農(nóng)村低保專項列支。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計: 2002年我國31個省、自治區(qū)、市農(nóng)民年人均純收入在2000元以下的有8個,2000～3000元的有16個, 3000元以上的僅7個。另外還有 3000萬農(nóng)民生活在絕對貧困線以下。根據(jù)這一測算,全國農(nóng)村就業(yè)人口三分之二以上都有能力繳納保險費,至少有二億多農(nóng)民為保費繳納人,按每位農(nóng)民個人繳納保費為每年 元計算,將會形成100多億200元的龐大資金。而且將保費繳納分成不同的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定免繳制度,將進(jìn)一步改善當(dāng)前農(nóng)村社會保險基金互濟(jì)性差的現(xiàn)狀。目前世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家的農(nóng)民實行這一模式的社會保險制度,實行結(jié)果比較成功的國家是新加坡,我國的農(nóng)村社會保險可以將其作為保險基金體系的一部分。

2.5開征以社會保障稅(或費改稅)為主的新稅種通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法,采用繳稅方式,可以以法律的形式規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資來源,增強(qiáng)了籌資的剛性和強(qiáng)制力,擴(kuò)大了制度的覆蓋面,提高了社會保險抵抗風(fēng) 險的能力,還有利于平衡城鄉(xiāng)之間和各地區(qū)之間的負(fù)擔(dān),從而使農(nóng)村社會保險資金有穩(wěn)定可靠的來源。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工商業(yè)

和其他建設(shè)用地后的土地轉(zhuǎn)讓費、土地補(bǔ)償費、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等地方財政可以從中返還5% 注入農(nóng)村社會保險基金

;減免農(nóng)業(yè)稅支持,地方財政可控制的農(nóng)業(yè)稅主要有 經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)業(yè)稅及其附加、牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅 地方財政可從農(nóng)業(yè)稅中返還5%注入農(nóng)村社會保險基金;現(xiàn)在,農(nóng)地轉(zhuǎn)非,農(nóng)使用地的補(bǔ)償價和市場價相差數(shù)十倍，對農(nóng)民是不公平的。中央政府應(yīng)該強(qiáng)制征收耕地轉(zhuǎn)讓的專項,用于為農(nóng)村居民建立社會保險。如果假定稅率 稅收為5%,則每年至少可以取得約800億的資金。這筆大數(shù)目的資金如果按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及人口數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一劃撥,統(tǒng)籌到農(nóng)村社會保險部門,將會對解決農(nóng)村社會保險基金短缺問題起到關(guān)鍵作用。

2.6將部分國有資產(chǎn)出售所得和國有股收入補(bǔ)充社保基金在建國初期的工業(yè)化發(fā)展過程中,國家得以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大部分剩余都轉(zhuǎn)移到城市中去,據(jù)有關(guān)專家計算,在1952～1978年的計劃經(jīng)濟(jì)時期,由于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換,農(nóng)業(yè)流入工業(yè)的資金為3917億元,通過稅收途徑轉(zhuǎn)移到工業(yè)的資金935億,兩項合計4852億元,扣除財政返還農(nóng)業(yè)的部分, 農(nóng)業(yè)凈流出資金3120億元,相當(dāng)于同一時期國有企業(yè)非農(nóng)固定資產(chǎn)原值的73.2%。國有資產(chǎn)出售所得近年來開始用來作為補(bǔ)充城鎮(zhèn)社會保險基金,但從來沒有考慮過把它作為農(nóng)村社會保險基金的范疇。其實,國有資產(chǎn)屬于全國人民所有,特別是農(nóng)民曾經(jīng)對中國的城市建設(shè)和發(fā)展做出過那么大的犧牲和補(bǔ)償,所以,每年國有資產(chǎn)收入的相當(dāng)比例應(yīng)該計入農(nóng)村社會保險基金。由于國有資產(chǎn)的出售比較分散,數(shù)字不易統(tǒng)一掌握,國家必須立法。任何部門、單位和 各級政府在取得國有資產(chǎn)收入的同一時間,必須向國有資產(chǎn)管理部門或者稅務(wù)部門按比例繳納稅(費),再由國有資產(chǎn)管理部門劃入社會保障部門,由社會保障部門專門建立農(nóng)村社會保險的保障基金。智利在這方面是做得最好的,其經(jīng)驗值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。智利為了保證新、舊社會保障制度的順利轉(zhuǎn)軌,政府承擔(dān)并設(shè)法償還了舊制度遺留下來的、規(guī)模相當(dāng)于1980 年 的轉(zhuǎn)制成本。通過變現(xiàn)或GDP80%,補(bǔ)充社保劃撥部分國有資產(chǎn)來消化部分轉(zhuǎn)制成本基金。根據(jù)財政部統(tǒng)計, 1999年我國全部國有資產(chǎn)總量為90964.2億元,其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額為66748.4億元,總量顯然十分可觀。因此我們可考慮,補(bǔ)充社變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)來消化轉(zhuǎn)制成本保基金。目前國有資產(chǎn)的存量為10 萬億(年2002底),雖然不會全部出售,但每年的增值和出售部分必須給農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,如果每年只拿出百分之一,也將有1000 億元轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保險基金。

3結(jié)語

由于我國的國情較復(fù)雜,所處的社會階段也較特殊,我們不可能模仿或?qū)W習(xí)某些國家的特定模式來籌集農(nóng)村社會保險基金,只有按照我國的實際情況對于國外的模式合理借鑒,汲取其每一種模式的精華,對于能夠積累和增加農(nóng)村社會保險基金的渠道我們都要用,綜合全面地挖掘每種模式的內(nèi)涵,就會促進(jìn)我國農(nóng)村社會保險基金體系的建設(shè)。全社會成員都應(yīng)該積極參與到農(nóng)村社會保險事業(yè)中來,國家如果將財政直接撥款、發(fā)行福利彩票、產(chǎn)品換保障、農(nóng)民繳納保險費、征收各種農(nóng)業(yè)稅收和撥國有資產(chǎn)收益等六條籌資渠道綜合利用,最保守估計每年可以籌集3040億資金(財政直接撥款500 億+發(fā)行福利彩票40億+農(nóng)民繳納保險費200 億+征收農(nóng)業(yè)稅收800億+國有資產(chǎn)收益1000 億);再剔除偶然因素,也應(yīng)該能夠籌集到3000億左右的資金。這筆資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過每年為農(nóng)民提供社會保險所需要的資金量—2356億。這表明農(nóng)村社會保險基金的籌集不能僅通過單一的渠道來進(jìn)行,而是全社會整合力量的結(jié)果,只要充分發(fā)揮各部門的職能,把農(nóng)村社會保險,農(nóng)村社會保險基作為政府要解決的重要問題來抓金籌集的問題一定能夠解決。

第四篇：我國農(nóng)民工社會保障缺失問題及對策

我國農(nóng)民工社會保障缺失問題及對策

摘要

農(nóng)民工是工作在城市里的“農(nóng)民”，社會保障權(quán)益的缺失已經(jīng)成為十分重要的問題。怎樣解決好農(nóng)民工的社會保障是關(guān)系著我國現(xiàn)代化建設(shè)和社會穩(wěn)定的重大問題。本文對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了分析，提出了改善農(nóng)民工社會保障的建議和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移原因。著重闡明：我國城市農(nóng)民工的數(shù)量及流動范圍。

第二部分，論述了農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀。著重闡明：失業(yè)保障的缺失、醫(yī)療保障的缺失、工傷保險制度的缺位、養(yǎng)老保險制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，論述了農(nóng)民工社會保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農(nóng)民工自身的原因。

第四部分，論述了完善農(nóng)民工社會保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別；完善社會保障立法，使農(nóng)民工社會保障有法可依；加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹立社會保障意識。

第五部分，著重闡明：政府應(yīng)當(dāng)通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題。

關(guān)鍵詞

農(nóng)民工 社會保障 問題 對策

一、引

言

我國二元經(jīng)濟(jì)制度向一元經(jīng)濟(jì)制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉(xiāng) 統(tǒng)一與戶籍管理的城鄉(xiāng)分割的矛盾，造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。有關(guān)資料統(tǒng)計顯示，我國城市農(nóng)民工的數(shù)量1978年為3000萬(占農(nóng)村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，縣內(nèi)流動占30.7%，省內(nèi)流動的占33.1%，省間流動的占36.2%。龐大的農(nóng)民工勞動力隊伍，為城市的建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻(xiàn)性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。我國社會保障制度在失業(yè)保障、醫(yī)療保障、工傷保險、養(yǎng)老保險、生育保障等方面的準(zhǔn)入規(guī)則中都要求具有本地戶口。如此一來，農(nóng)民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權(quán)益，他們生活在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。

二、農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀

對于“農(nóng)民工”，許多學(xué)者給出了定義。劉家鑫（2002）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，指那些在城市從事非農(nóng)工種，而身份仍然是農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工人員。”陳桂蘭（2004）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，是指那些在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，但其戶籍身份依然是農(nóng)民的勞動者。”周亦喬（2004）認(rèn)為，“農(nóng)民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現(xiàn)的持有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者。”概括地來說，關(guān)于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農(nóng)民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。

（一）失業(yè)保障的缺失。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應(yīng)的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業(yè)也就出現(xiàn)了許多困難。首先是農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會的不平等，如一些城市制訂有關(guān)條例規(guī)定了限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)，而且近年來這種限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)的數(shù)目還有增加的趨勢。其次是就業(yè)待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內(nèi)對農(nóng)民工強(qiáng)行收取數(shù)額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農(nóng)民工的工資福利水平也都低于當(dāng)?shù)鼐用瘛５谌M(jìn)城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門工作，即使是在正規(guī)部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風(fēng)險相當(dāng)大。當(dāng)遇到失業(yè)的情況時，擁有當(dāng)?shù)貞艨诘木用窨梢垣@得失業(yè)補(bǔ)助，但是不具有當(dāng)?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關(guān)。到萬不得已的時候，這些失業(yè)的農(nóng)民工只能離開城市回到家鄉(xiāng)（附錄2）。根據(jù)羅遐和夏淑梅（2007）的調(diào)查，在城市里有27.4%的農(nóng)民工有過失業(yè)的經(jīng)歷，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。

（二）醫(yī)療保障的缺失。農(nóng)民工進(jìn)城以后從事的多為純體力勞動的職業(yè)，工作環(huán)境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫(yī)療費用，又使得農(nóng)民工在生病之后對進(jìn)醫(yī)院看病望而卻步。根據(jù)李強(qiáng)（2006）的調(diào)查，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工中，有36.4%的人在工作期間生過病，更有13.5%的農(nóng)民工在工作期間生病達(dá)三次以上。農(nóng)民工 生病之后，有40.7%的人花錢看病，看病的平均費用為885.46元，與這個數(shù)額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費用平均僅有72.3元，不足醫(yī)療費的1/12（附錄3）。對農(nóng)民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫(yī)療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農(nóng)民工進(jìn)行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認(rèn)一旦生病就意味著失業(yè)。與高額醫(yī)療費用形成反差的缺位的醫(yī)療保障使許多在進(jìn)城以后經(jīng)過幾年的努力已經(jīng)有了一筆可觀積蓄的農(nóng)民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經(jīng)有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。

（三）工傷保險制度的缺位。由于農(nóng)民工的農(nóng)民身份，他們進(jìn)城以后受到當(dāng)?shù)鼐用窀鞣矫娴钠缫暎詮氖碌男袠I(yè)多是一些非正規(guī)部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業(yè)還迫使農(nóng)民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現(xiàn)意外后果由勞動者本人承擔(dān)”等類似的條款，農(nóng)民工的工傷保險基本處于空白狀態(tài)。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。

（四）養(yǎng)老保險制度的缺位。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都是農(nóng)村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養(yǎng)家中的老人等問題，很少考慮自身的養(yǎng)老問題。同時，由于我國養(yǎng)老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括個體戶在內(nèi)的1.7億靈活就業(yè)人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題由此可見一斑。

（五）生育保障的不足。農(nóng)民工在生育子女方面與具有當(dāng)?shù)貞艨诘木用褚簿哂泻艽蟛罹唷Ｒ环矫妫捎趹艏贫鹊闹萍s，農(nóng)民工在生育后無法為自己的孩子申請當(dāng)?shù)貞艨冢蔀橐欢ㄒ饬x上的“黑人”；另一方面，農(nóng)民工的工作單位不為農(nóng)民工提供生育保障，在生育后農(nóng)民工很可能會面臨解雇，遭受失業(yè)的威脅。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。

三、農(nóng)民工社會保障缺失的原因

1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據(jù)其居住地劃分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口兩大類，限制農(nóng)民流入城市。改革開放以來農(nóng)村勞動力被允許進(jìn)城務(wù)工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農(nóng)民工的權(quán)益得不到保障。

（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農(nóng)民工社會保障缺失的首要原因。農(nóng)民工不因為他們在城市工作的現(xiàn)實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉(xiāng)，即使有些農(nóng)民工事實上已經(jīng)在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規(guī)，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場的形成，這個二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物已經(jīng)越來越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其附屬制度的沖突對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約已經(jīng)逐漸凸顯出來。但是現(xiàn)階段，我國的許多規(guī)定和政策都是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，諸如與住房、醫(yī)療、失業(yè)保險、義務(wù)教育等的對象都與該公民的 戶口有關(guān)。社會保障制度與戶口也存在著類似的關(guān)系，制約著農(nóng)民工被覆蓋進(jìn)社會保障體系。

戶籍制度對農(nóng)民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農(nóng)民工之所以成為工作在城市里的農(nóng)民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在城市工作的農(nóng)民工沒有當(dāng)?shù)貞艨冢匀粺o法在社會保障方面獲得與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤拇觯S多農(nóng)民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農(nóng)民工加入城市的社會保障體系設(shè)臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農(nóng)民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當(dāng)建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農(nóng)民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規(guī)崗位），很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農(nóng)民工可以在一些正規(guī)單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農(nóng)民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現(xiàn)在用人單位里，這樣一來，農(nóng)民工還是不能獲得與其他具有當(dāng)?shù)貞艨诘穆毠さ纳鐣Ｕ洗觥?/p>

（二）立法原因。我國目前對農(nóng)民工社會保障的立法還很不完善，導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障的缺失。從全國性的法規(guī)來看，對農(nóng)民工社會保障的規(guī)定數(shù)量很少，而且規(guī)定的十分籠統(tǒng)，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農(nóng)民工社會保障的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對農(nóng)民工社會保障有比較具體的規(guī)定，但是包括的內(nèi)容卻很不全面。《勞動法》頒布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導(dǎo)致執(zhí)行過程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導(dǎo)致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內(nèi)。

從地方性的法規(guī)來看，各地對于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定也差別很大。各省市中，確有一些地方規(guī)定對農(nóng)民工的社會保障做出了規(guī)定1，但大部分地方還沒有關(guān)于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定。但是，在制訂了關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法規(guī)的省市中，農(nóng)民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會保障服務(wù)還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關(guān)于農(nóng)民工社會保障的標(biāo)準(zhǔn)不一致，而農(nóng)民工又是一個流動性很強(qiáng)的群體，這就為農(nóng)民工社會保障服務(wù)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。第三，這些地方性法規(guī)效力的層次較低，很難從根本上保證農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農(nóng)民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現(xiàn)狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調(diào)查中，一半以上的農(nóng)民工都表示不了解社會保障的具體內(nèi)容以及運行機(jī)制。也有人認(rèn)為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認(rèn)識下，農(nóng)民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農(nóng)民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經(jīng)濟(jì) 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細(xì)則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細(xì)則》；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業(yè)保險辦法》，上海市頒布了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農(nóng)民工社會保障的法規(guī)中內(nèi)容最全面的。上的原因。農(nóng)民工處于城市勞動者的底層，他們進(jìn)城務(wù)工的目的就是能夠盡量多賺錢來養(yǎng)家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負(fù)擔(dān)，所以生活拮據(jù)。在這種情況下，他們就很難再負(fù)擔(dān)參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農(nóng)民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫(yī)療為例，進(jìn)城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動力，他們認(rèn)為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。而一旦出現(xiàn)了疾病等突發(fā)性狀況，他們往往又采取消極的辦法應(yīng)對。根據(jù)李強(qiáng)（2001）的調(diào)查，大多數(shù)人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規(guī)醫(yī)院治療，而是隨便找一些小診所進(jìn)行簡單的處理。

在農(nóng)民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順?biāo)浦鄣夭粸檗r(nóng)民工辦理社會保障手續(xù)，再加上我國現(xiàn)行社會保障制度在監(jiān)督上的種種缺陷和漏洞，農(nóng)民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。

四、完善農(nóng)民工社會保障的政策建議

從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農(nóng)民工自身主觀上的原因。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的一支強(qiáng)大的貢獻(xiàn)隊伍，又處于城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)系紐帶上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化還是保持社會穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別。要改善農(nóng)民工的 社會保障狀況，首先要對我國現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。戶籍制度經(jīng)過了近50年的歷史，它的負(fù)面作用也隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革而越來越明顯。

我國目前農(nóng)民工社會保障的缺失的現(xiàn)狀在很大程度上是由現(xiàn)行的戶籍制度造成的，農(nóng)民工進(jìn)城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農(nóng)民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農(nóng)民工的社會保障的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)從著力從以下幾個方面改革現(xiàn)行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農(nóng)民工成為工作在城市里的“農(nóng)民”，繼而就不能獲得相應(yīng)的社會保障。要改變這一不利于農(nóng)民工的狀況，政府就應(yīng)當(dāng)放松當(dāng)前對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農(nóng)民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農(nóng)民工工作的流動性較強(qiáng)，政府可以規(guī)定在某城市連續(xù)工作一定年限（如：3年）的農(nóng)民工可以轉(zhuǎn)為城市戶口，這樣就為農(nóng)民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農(nóng)民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現(xiàn)階段，“農(nóng)業(yè)戶口”在許多隱含利益（如：醫(yī)療、住房等）的分配方面都不及“非農(nóng)業(yè)戶口”。正因為持有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優(yōu)越感，才會對持有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民工產(chǎn)生歧視的態(tài)度。國家應(yīng)當(dāng)通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療狀況，提升農(nóng)村地區(qū)居民的福利設(shè)施等，逐漸消除城市農(nóng)民工所受到的歧視。1

當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻，還有利于城鄉(xiāng)一元勞動力市場的形成，根據(jù)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，進(jìn)而有利而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結(jié)果的達(dá)成，更有可能產(chǎn)生負(fù)面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉(zhuǎn)型成本（Transitional Costs），甚至?xí)斐删薮蟮纳鐣邮帯Ｋ裕瑧艏贫鹊母母飸?yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內(nèi)。另一方面，改革必然會觸動既得利益團(tuán)體，因此政府在改革過程中應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進(jìn)行。

（二）完善社會保障立法，使農(nóng)民工社會保障有法可依。對農(nóng)民工社會保障的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善是另外一項改善農(nóng)民工社會保障的措施。要建設(shè)社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當(dāng)前我國還沒有在國家的水平上建立一部關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律或規(guī)定，農(nóng)民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農(nóng)民工社會保障的標(biāo)準(zhǔn)也不同，所以，在相對于全國性的農(nóng)民工社會保障問題時，這些法規(guī)就顯示出了“先天不足”。

因此，解決農(nóng)民工社會保障的當(dāng)務(wù)之急就是要建立一套完整統(tǒng)一的全國性法規(guī)對農(nóng)民工的社會保障進(jìn)行規(guī)定。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規(guī)效力層次高，適用范圍廣。有了一個全國性的法規(guī)規(guī)定農(nóng)民工的社會保障，農(nóng)民工的社會保障問題才會在一個高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規(guī)為主而造成的農(nóng)民工社會保障覆蓋區(qū)域狹窄的現(xiàn)狀，形成一個全國性的、全面的對農(nóng)民工的社會保障體系。第二，全國性統(tǒng)一的法規(guī)有利于建立一個統(tǒng)一的社會保 障標(biāo)準(zhǔn)，從而解決農(nóng)民工由于在各個就業(yè)地區(qū)之間轉(zhuǎn)移時由于各地標(biāo)準(zhǔn)不同而使社會保障轉(zhuǎn)移不便的缺點，保證農(nóng)民工社會保障參保的連續(xù)性。第三，全國性的法規(guī)還易于催生一個全國統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障管理系統(tǒng)，一方面方便管理，另一方面也節(jié)省機(jī)構(gòu)管理費用。

但是也應(yīng)當(dāng)看到，我國各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區(qū)適用同樣的保險賠付標(biāo)準(zhǔn)也是不合理的。這時所謂的“全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”就不應(yīng)是一個絕對量，而應(yīng)是一個指標(biāo)。拿失業(yè)保險來說，如果被保險者在收入水平和消費水平較低的地區(qū)加入保險，然后在收入水平和消費水平較高的地區(qū)失業(yè)，這時的最低保障就應(yīng)該按照“相同的生活水平”這個指標(biāo)來執(zhí)行，以保證農(nóng)民工在失業(yè)后能夠在收入水平和消費水平較高的地區(qū)生活下去。如果反過來，被保險者在收入水平和消費水平較高的地區(qū)加入保險，然后在收入水平和消費水平較低的地區(qū)失業(yè)，這時除了前述做法外，也可以允許被保險者把之前的保險費按存款帳戶銷戶的形式把現(xiàn)金帶入失業(yè)的地區(qū)。這樣也能夠避免可能出現(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障負(fù)擔(dān)惡性增加的狀況。另外，政府也應(yīng)該采取轉(zhuǎn)移支付等手段來保持社會保障基金的收支在各地間的平衡。

（三）加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹立社會保障意識。政府除了為農(nóng)民工社會保障完善相關(guān)的制度之外，還應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)民工參加社會保障意識不強(qiáng)的情況，多進(jìn)行社會保障方面的宣傳，加大社會保障知識的普及面。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農(nóng)民工自我保護(hù)的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農(nóng)民 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。社會保障知識的普及工作首先要從農(nóng)民工的雇主方面做起，因為他們是直接同農(nóng)民工接觸的團(tuán)體。政府可以采取一些強(qiáng)制性的措施要求雇主承擔(dān)起對農(nóng)民工進(jìn)行社會保障知識的普及工作，并采取一些辦法對這項工作進(jìn)行考核。其次可以通過社區(qū)的一些組織，如居民委員會等，對本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工進(jìn)行普及社會保障知識的宣講工作。另外，政府還可根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農(nóng)民工比較集中的地區(qū)，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。

可以看到，由于農(nóng)民工這個群體流動性很強(qiáng)，進(jìn)行社會保障知識的普及工作是一項巨大的工程。但是，農(nóng)民工同樣是社會主義勞動者，他們受雇于雇主，為企業(yè)創(chuàng)造利潤，為社會創(chuàng)造財富，為國家創(chuàng)造利稅，為我國的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)著力量，所以，他們理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)被涵蓋在社會保障體系之中，忽視他們的社會保障將是對國家和社會不負(fù)責(zé)任的行為。

通過上述分析可以看出，完善農(nóng)民工的社會保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會組織的力量。農(nóng)民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。做好他們的社會保障工作不僅體現(xiàn)著政府對他們的人道主義關(guān)懷，更重要的是體現(xiàn)出了公平原則，這對于我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行和社會安定和諧有著十分重大的意義。雖然當(dāng)前農(nóng)民工的社會保障問題比較突出，解決這個問題的起步也存在著一些困難，但作為一個高瞻遠(yuǎn)矚的政府，是不應(yīng)該忽視農(nóng)民工社會保障這個重大的問題的。

五、結(jié)

論

農(nóng)民工社會保障問題是一個關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行和社會穩(wěn)定的重大問題，是新一屆政府創(chuàng)建和諧社會目標(biāo)中不可或缺的一個子目標(biāo)。政府應(yīng)當(dāng)通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權(quán)益受到法律和相關(guān)制度的保護(hù)，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務(wù)。一些實際的例子顯示，相關(guān)的制度改革正在進(jìn)行之中，但是立法工作仍舊處于缺失狀態(tài)。參考文獻(xiàn)

[1] 陳桂蘭（2007），城市農(nóng)民工的權(quán)益保障與政府責(zé)任，前沿，2004-03 [2] 勞動和社會保障部（2001），關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)勞動保障宣傳工作的意見，勞社廳發(fā)（2004）12號

[3] 李強(qiáng)（2006），城市農(nóng)民工的失業(yè)與社會保障問題，新視野，2006-05 [4] 劉家鑫（2007），城市農(nóng)民工權(quán)益保障問題初探，長江論壇，2009-04 [5] 羅遐，夏淑梅（2007），農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀分析與政策建議，西安電子科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003-09 [6] 譚崇臺，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)概論，武漢大學(xué)出版社，2001年3月第一版 [7] 汪澤英，曾湘泉（2005），我國基本養(yǎng)老保險制度公平問題探析，社會保障制度，2005-02 [8] 楊立雄（2004），“進(jìn)城”，還是“回鄉(xiāng)”？——農(nóng)民工社會保障政策的路徑選擇，湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2004-03 [9] 翟從海（2004），我國民工社會保障現(xiàn)狀與立法建議，探索與爭鳴，2004-03 [10] 鄭功成（2006），應(yīng)當(dāng)分層分類保障農(nóng)民工的權(quán)益，經(jīng)濟(jì)日報，200l-11-29 [11] 鄭功成（2003），中國社會保障改革與制度建設(shè)，中國人民大學(xué)學(xué)報，2003-01 [12] 周亦喬（2004），關(guān)于解決農(nóng)民工社會保障問題的探討，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004-04

第五篇：對農(nóng)民工社會保障問題的調(diào)研對策

本文提要：

農(nóng)民工社會保障問題是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一，妥善解決農(nóng)民工社會保障問題是構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的政治任務(wù)。為促進(jìn)對農(nóng)民工社會保障問題的認(rèn)識，人力資源和社會保障農(nóng)民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題調(diào)研報告。

該報告以翔實的數(shù)據(jù)和權(quán)威的論證描述了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，以及各種導(dǎo)致農(nóng)民工參保難的主要原因，并對其進(jìn)行了透徹分析。同時，提出了解決農(nóng)民工社會保障問題的基本思路和政策建議。

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。妥善解決農(nóng)民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

(一)背景

目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。據(jù)原勞動和社會保障部快速調(diào)查和分析，2005年5月我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的規(guī)模約為1．2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為l億，跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬(按照外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力80％進(jìn)入城鎮(zhèn)、50％跨省流動的假設(shè)估算)。

農(nóng)民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工總量一直保持不斷擴(kuò)大的趨勢，從農(nóng)民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當(dāng)部分已成為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)骨干，這些農(nóng)民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時可能返鄉(xiāng)。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據(jù)原勞動和社會保障部統(tǒng)計，在第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58％，其中在加工制造業(yè)中占68％，在建筑業(yè)中接近80％；第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到52％以上。顯而易見，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。

(二)現(xiàn)行社會保險制度沒有排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工

對于在用人單位正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工原則上也同樣適用該法，應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險。可以說，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。

(三)農(nóng)民工參保率普遍偏低

1.養(yǎng)老保險。《勞動法》和1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，對農(nóng)民合同制工人參加基本養(yǎng)老保險作出了明確規(guī)定。

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20％左右。

農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的形式主要有以下3種：

一是進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。多數(shù)地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工一樣，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，個別地區(qū)在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的辦法，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，參保企業(yè)和個人的繳費比例分別降至12％和4％。但農(nóng)民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工約150萬人，不到農(nóng)民工總數(shù)的20％。不僅參保率低，并且參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。

二是實施新的農(nóng)民工專項保險制度。**市、**市為外來務(wù)工人員建立了綜合保險制度，包括了老年補(bǔ)貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項保險待遇。**市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。除外地施工企業(yè)外，綜合保險費率為12.5％，費基為上該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補(bǔ)貼，總費率負(fù)擔(dān)僅為城鎮(zhèn)職工的l／4。綜合保險由勞動保障部門管理，商業(yè)保險公司運作。**市的費率為20％；費基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳費由單位和個人共同承擔(dān)，且由勞動保障部門經(jīng)辦。農(nóng)民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當(dāng)?shù)赝菩邢鄬Ρ容^順利。

三是參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。據(jù)調(diào)查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(現(xiàn)已基本改制為民營或股份制企業(yè)，下同)高度發(fā)達(dá)而著稱的蘇南地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多為本地和外地的農(nóng)民工。這些職工大多數(shù)未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險，但本地農(nóng)民工參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險，而外地農(nóng)民工則未參加任何保險。近年來，部分已參加農(nóng)保的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已經(jīng)并且正在由農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。山西省也于今年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工納入了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的城鎮(zhèn)職工則進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度。

2.失業(yè)保險。《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險，與城鎮(zhèn)職工不同的是，對農(nóng)民合同制工

人，個人不繳費。單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業(yè)保險費，即由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，向其支付一次性生活補(bǔ)助金。補(bǔ)助的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

當(dāng)前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農(nóng)民工參保繳費，農(nóng)民工本人不敢主張權(quán)利；二是農(nóng)民工流動性強(qiáng)，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關(guān)待遇，影響了參保積極性；三是農(nóng)民工流動方向不確定性強(qiáng)，在一些地區(qū)數(shù)量較大，時間上往往也很集中，如果轉(zhuǎn)移失業(yè)保險關(guān)系，經(jīng)辦工作難度很大。

3.醫(yī)療保險。在醫(yī)療保險政策上，國家允許農(nóng)民工與其他城鎮(zhèn)勞動者同樣參加基本醫(yī)療保險，并享受基本醫(yī)療保險待遇。按照1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，可以參加基本醫(yī)療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》等文件，進(jìn)一步明確了農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的有關(guān)政策。一些外來務(wù)工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)，針對農(nóng)民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，采取了兩種辦法促進(jìn)農(nóng)民工參保：一是針對外來工單獨實行住院醫(yī)療保險。如深圳市規(guī)定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費，單獨建立外來工住院醫(yī)療保險。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業(yè)人員推行綜合社會保險。如前面所講**、**之例，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷捆綁式參保，解決外來從業(yè)人員的醫(yī)療保障問題。從全國范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加醫(yī)療保險。平均參保率為10％左右。已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應(yīng)的待遇。

4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規(guī)定，各類用人單位都應(yīng)為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業(yè)因工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度即工傷風(fēng)險程度不同而確定的行業(yè)基準(zhǔn)費率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農(nóng)民工個人不繳費。目前，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加工傷保險的人數(shù)為7000多萬人，其中已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險。隨著擴(kuò)面力度的加大，農(nóng)民工工傷保險權(quán)益將得到相應(yīng)的保障。

5.生育保險。目前，農(nóng)民工基本未參加生育保險。

除社會保險外，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系也只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當(dāng)?shù)厝送瑯訛檩斎氲氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。

存在的主要問題及分析

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險還存在比較突出的問題。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農(nóng)民工對現(xiàn)行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工(如門檻高、難轉(zhuǎn)移等)方面的問題。

(一)農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難

在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。據(jù)原勞動和社會保障部調(diào)查，農(nóng)民工在一個單位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面對工資低、勞動強(qiáng)度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機(jī)會，多數(shù)人頻繁流動。這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增；另一方面，在農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

(二)農(nóng)民工、用人單位和地方政府各有顧慮

農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，而農(nóng)民工流動頻繁，如果不能實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。所以農(nóng)民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。這實際反映出農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度的不了解和不信任。農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，主觀上也不愿為農(nóng)民工參加社會保險，強(qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)含量低，產(chǎn)品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險辦法為農(nóng)民工繳納社會保險費，單位負(fù)擔(dān)過重，擔(dān)心會因此影響本企業(yè)的市場競爭力和經(jīng)濟(jì)效益。

一些地方政府對推進(jìn)農(nóng)民工參保也有顧慮，主要擔(dān)心繳費會影響本地的投資環(huán)境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為官一任的政績。

(三)社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障

現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設(shè)計的，明顯不適合農(nóng)民工。主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.費率過高。由于承擔(dān)國有企業(yè)歷史遺留問題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％，企業(yè)和農(nóng)民工個人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。據(jù)原勞動和社會保障部抽樣調(diào)查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)繳納的社會保險費相當(dāng)于人均工資總額的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本總額相當(dāng)于成本費用總額的12.9％。也就是說，企業(yè)參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高，形成了高門檻，影響了單位和農(nóng)民工個人參保的積極性。

2.社會保險關(guān)系接續(xù)難。養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動的需要。農(nóng)民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經(jīng)常跨地域流動，以及階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度一般沒有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險個人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍，農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移困難。

3.退保實際上損害了農(nóng)民工權(quán)益。由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動時反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá)95％以上。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。

農(nóng)民工社會保障的基本思路

農(nóng)民工的社會保障問題，歸根結(jié)底是在新形勢下重新調(diào)整國家、企業(yè)和農(nóng)民工個人三者之間利益關(guān)系的重大問題，也是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須面對的問題，應(yīng)及早加以研究解決。

(一)基本原則

1.適應(yīng)城鎮(zhèn)化、老齡化和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，將農(nóng)民工納入社會保險。將農(nóng)民工納入社會保障體系，一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。我國憲法規(guī)定了公民的社會保障權(quán)利，勞動法規(guī)定勞動者享有社會保障權(quán)利，農(nóng)民工在用人單位與其他職工同樣勞動，作為勞動者也必然應(yīng)依法享有同樣的社會保障法定權(quán)利。另一方面，農(nóng)民工社會保障又不單純是保障問題，還涉及我國城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”問題。據(jù)有關(guān)專家估計，未來20年我國將進(jìn)入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)人口年均增長1個百分比點，約合1700萬人。但城鎮(zhèn)人口自然增長遠(yuǎn)達(dá)不到這個水平，需要大量吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而農(nóng)民工是最有可能成為城鎮(zhèn)人口的潛在人群。如果農(nóng)民工長期游離于社會保障體系之外，根本不可能在城鎮(zhèn)穩(wěn)定下來，勢必影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其質(zhì)量，也不利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決。此外，隨著獨生子女政策的廣泛實行和農(nóng)村年輕一代向城鎮(zhèn)的遷移，農(nóng)村人口的老齡化和農(nóng)民的老年生活風(fēng)險明顯，農(nóng)民亟須相應(yīng)的保障措施化解老年風(fēng)險。將農(nóng)民工納入社會保險也有利于提升企業(yè)人力資本競爭力，穩(wěn)定生產(chǎn)技術(shù)骨干，確保人力資源的可持續(xù)供給。從現(xiàn)階段保持我國國際競爭力的角度看，許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資，減少社會保險費用等)參與國際競爭。但從中長期看，低成本優(yōu)勢不可能一直維持，長期壓低勞動成本，忽視人力資本投資，既不利于勞動者發(fā)展，也不利于企業(yè)提升競爭力，更不利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。

綜上所述，必須從城鎮(zhèn)化和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將農(nóng)民工納入社會保險，提供基本的社會保障。

2.保護(hù)農(nóng)民工利益，適應(yīng)流動的需要。目前，農(nóng)民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關(guān)系。深層次的問題在于，由于農(nóng)民工頻繁流動，單位和農(nóng)民工參保繳費后，社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)。因此，要吸引和促進(jìn)農(nóng)民工參保，制度設(shè)計必須適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性。比如，通過保障當(dāng)期待遇或增強(qiáng)待遇的可攜帶性，保證其流動就業(yè)過程中的社會保障權(quán)益不受侵害；通過在農(nóng)民工社會保險制度設(shè)計中預(yù)留出“接口”，并與現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障制度有效對接，以利于保險關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移與銜接。

3.著眼于更多人的參保，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入。農(nóng)民工平均工資水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)在崗職工。據(jù)原勞動和社會保障部調(diào)查，安徽、河南兩省農(nóng)民工年均工資收入僅為6018元和4717元，與城鎮(zhèn)在崗職工平均工資之比分別為1：1.8和1：2.3。廣東省農(nóng)民工的月工資一般為800元，浙江省為600元，與當(dāng)?shù)氐钠骄べY差距更大。由于工資水平低，農(nóng)民工支付基本生活費用后，節(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學(xué)、贍養(yǎng)老人等急迫支出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此，要兼顧農(nóng)民工對社會保障的迫切需求與現(xiàn)實能力。農(nóng)民工社會保障應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入的原則，即實行低費率、低費基，同時農(nóng)民工個人盡量少繳或不繳費，其享受待遇標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)降低。

4.根據(jù)農(nóng)民工的保障需求與現(xiàn)實可能逐步推進(jìn)。在越來越多的農(nóng)民工脫離土地的情況下，他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風(fēng)險，也面臨工傷、職業(yè)病以及其他疾病等風(fēng)險，與其他職工同樣需要規(guī)避各種職業(yè)和社會風(fēng)險。但由于農(nóng)民工繳費能力較弱，國家的財力也還有限，因此，應(yīng)根據(jù)有關(guān)風(fēng)險對農(nóng)民工的危害程度，以及農(nóng)民工的自身需求，按照分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)的原則，先解決農(nóng)民工迫切需要的保障需求，逐步解決農(nóng)民工的社會保障問題。

首先，應(yīng)盡快將農(nóng)民工納入工傷保險。從需求層面看，工傷保險應(yīng)是農(nóng)民工最緊迫的保障需求；從供給角度看，工傷保險平均費率不高(最高不超過工資總額的3％，一般為工資總額的1％)，且不需要個人繳費，又不存在關(guān)系接續(xù)問題，再加上工傷和職業(yè)病對農(nóng)民工本人、家庭和社會的重大影響，容易得到用人單位、農(nóng)民工個人和政府的高度重視和普遍接受。因此，應(yīng)優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險問題。

其次，加快建立農(nóng)民工的大病或住院保險。農(nóng)民工平均年齡較為年輕，小病發(fā)病率遠(yuǎn)低于社會平均水平，風(fēng)險較小；但由于收入低，對大病風(fēng)險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困，所謂“辛辛苦苦幾十年、一病回到解放前”的情況并不鮮見。因此，急需建立相應(yīng)的風(fēng)險化解機(jī)制。

再次，必須逐步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工年老時勞動能力普遍低下，不少人疾病纏身，在農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能日漸脆弱的情況下，面臨明顯的老年生活風(fēng)險。按照社會養(yǎng)老保險制度自身規(guī)律，建立養(yǎng)老保險制度越早成本越低，積累期一般需要20～30年的時間。據(jù)預(yù)測，2020～2030年我國將迎來老齡化高峰，屆時老齡人口比重將達(dá)到24％。這就給社會養(yǎng)老保險制度提供了必要的積累時間。同時，因時間有限，也意味著從現(xiàn)在開始，我們已進(jìn)入建立社會養(yǎng)老保險制度的“預(yù)警期”。因此，按照養(yǎng)老保險制度的基本規(guī)律，必須從現(xiàn)在起，因勢利導(dǎo)不失時機(jī)地著手解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。

此外，農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)來到城市，面對疾病、失業(yè)、意外傷害等風(fēng)險時，極易陷入貧困，有的甚至面臨絕境。從建設(shè)和諧社會的角度出發(fā)，也有必要對農(nóng)民工提供臨時或應(yīng)急性的救助。

(二)制度選擇

關(guān)于農(nóng)民工社會保險的制度選擇——是進(jìn)入現(xiàn)行社會保險制度，還是單獨建立專門的個人賬戶保障制度?目前還存在不同的認(rèn)識和看法，需要進(jìn)行理性分析。

1.進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度。進(jìn)入現(xiàn)行制度的好處是企業(yè)之間、群體之間公平性較好；也有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；同時，還有利于在全國范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一的社會保障制度。但缺點是，費率高，用人單位和農(nóng)民工難以接受；轉(zhuǎn)移困難，難以適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的需要；制度的透明度低，農(nóng)民工很難知道自己有多少權(quán)益，未來能享受多少待遇；農(nóng)民工參保后待遇享受問題難以解決；由于農(nóng)民工繳費基數(shù)低，一旦大量農(nóng)民工集中選擇繳費滿15年享受待遇，則難保持基金長期平衡，政府財政要為此承擔(dān)較大的責(zé)任。

2.單獨建立農(nóng)民工個人賬戶制度。為農(nóng)民工專門建立過渡性的個人賬戶制度，優(yōu)點是為農(nóng)民工提供了低費率的保障平臺，由于繳費較低，易為用人單位和農(nóng)民工本人所接受；賬戶權(quán)益可累計計算，農(nóng)民工看得見、摸得著，有利于調(diào)動其參保積極性；便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動需要不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的情況；待遇依據(jù)個人賬戶儲存額確定，政府只承擔(dān)有限責(zé)任。但也有缺陷：一是對現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度有影響。農(nóng)民工目前已占產(chǎn)業(yè)工人隊伍的一半以上，今后還會進(jìn)一步增多。如果他們單獨建立制度，不僅將來統(tǒng)一基本保險制度的難度加大，而且現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)比會顯著上升，在一定時期內(nèi)將增加財政補(bǔ)貼的壓力，增加城保改革的成本。二是使用農(nóng)民工的企業(yè)和不用農(nóng)民工的企業(yè)之間、用農(nóng)民工數(shù)量多與少的企業(yè)之間、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工之間難以公平競爭，不利于建立公平的市場競爭秩序。三是對農(nóng)民工實行低費率的參保政策，會使同樣在低端就業(yè)市場，又遠(yuǎn)沒有農(nóng)民工吃苦耐勞的城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員處于不利地位，影響城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)和再就業(yè)。四是不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

3.傾向性意見。農(nóng)民工社會保險模式選擇是一個錯綜復(fù)雜的問題。在養(yǎng)老保險尚未實行全國統(tǒng)籌的情況下，很難用一種制度安排將所有的農(nóng)民工全部覆蓋進(jìn)來。鑒此，農(nóng)民工社會保險制度選擇應(yīng)充分考慮其群體細(xì)分情況，根據(jù)亞群體的不同就業(yè)狀況選擇相應(yīng)的保障制度。首先應(yīng)針對流動性較大的農(nóng)民工頻繁流動帶來的一系列困擾，解決權(quán)益累計、關(guān)系接續(xù)以及政府承擔(dān)無限責(zé)任等問題。對此，個人賬戶完全積累的養(yǎng)老保險制度對他們是有利的。其次，要適應(yīng)我國快速城鎮(zhèn)化和逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場的形勢，滿足部分穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工城市化的需要。對此，現(xiàn)行制度又有其優(yōu)勢。

綜上所述，應(yīng)取兩者之所長，對農(nóng)民工實行分層分類保障。即將穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動關(guān)系，以及事實勞動關(guān)系5年以上)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險，同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇；對不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè)的)的農(nóng)民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業(yè)保險按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外，養(yǎng)老保險先建個人賬戶，不建社會統(tǒng)籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權(quán)益直接記入個人賬戶；醫(yī)療保險先建社會統(tǒng)籌，不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當(dāng)期。但隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，再考慮如何將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系的問題。

(三)農(nóng)民工社會保障目標(biāo)

1.對穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的保障目標(biāo)。對穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，結(jié)合完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度，其社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)是：

(1)通過強(qiáng)化征繳擴(kuò)大覆蓋面，努力實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

(2)完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。目前，由于養(yǎng)老、醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低，接近退休年齡的人在工作變動之后，轉(zhuǎn)入地不愿接受其社會保險關(guān)系，需要對此作出全國統(tǒng)一的規(guī)定。

(3)提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。為適應(yīng)流動及保護(hù)農(nóng)民工利益的需要，應(yīng)該為農(nóng)民工建立過渡性的個人賬戶制度。但這樣做也帶來一些不利因素：由于對在同一單位工作、就業(yè)不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工實行與其他職工不同的制度，客觀上還是形成了對農(nóng)民工的區(qū)別對待(或歧視)，也不利于農(nóng)民工與其他職工之間、使用農(nóng)民工多與少的企業(yè)之間的公平競爭，而且制度操作起來也頗有難度，特別是就業(yè)穩(wěn)定程度的界定和甄別在實際工作中難以把握。如果盡早實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，上述問題將有望解決。

(4)降低社會保險繳費水平。目前的社會保險繳費，特別是養(yǎng)老保險繳費門檻偏高，有必要結(jié)合基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，在更大范圍內(nèi)均衡用人單位負(fù)擔(dān)，適當(dāng)降低繳費比例，同時將基本養(yǎng)老金替代率水平控制在一定水平以內(nèi)，收支缺口作為國家對歷史債務(wù)的責(zé)任由中央財政支付。

2.對不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的保障目標(biāo)。

(1)制度建設(shè)目標(biāo)——建立適應(yīng)不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點的低門檻的過渡性保障制度。養(yǎng)老保險為可方便轉(zhuǎn)移和攜帶保險關(guān)系的個人賬戶制度，以便進(jìn)可向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏，退可向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移；工傷保險進(jìn)入現(xiàn)行制度；醫(yī)療保險則在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本制度框架內(nèi)適當(dāng)變通，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保當(dāng)期的辦法予以解決。

(2)工作推進(jìn)目標(biāo)——本著分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)的原則，用3年時間將農(nóng)民工全部納入工傷保險；在5年內(nèi)將農(nóng)民工基本納入大病醫(yī)療保險；考慮到養(yǎng)老保險成本較高，制度建立的難度相對較大，用5～10年的時間逐步解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題。

(3)制度接軌與關(guān)系轉(zhuǎn)移。在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行制度規(guī)定的同時，對穩(wěn)定就業(yè)5年以上的，從過渡制度轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會保險制度，按規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，其養(yǎng)老保險賬戶權(quán)益折算為城保繳費年限，以實現(xiàn)平穩(wěn)對接。達(dá)到規(guī)定的最低繳費年限的，按城保計發(fā)辦法享受養(yǎng)老保險待遇。

對非穩(wěn)定就業(yè)、本人又在其他單位或地區(qū)就業(yè)的，原賬戶不轉(zhuǎn)移，并在新就業(yè)地或單位繼續(xù)參保。達(dá)到規(guī)定的最低繳費年限的，通過建立全國社會保險結(jié)算中心進(jìn)行結(jié)算，由各有關(guān)地區(qū)分別發(fā)放待遇。

對返回農(nóng)村，且達(dá)不到最低繳費年限的，達(dá)到退休年齡時轉(zhuǎn)移賬戶與農(nóng)保接續(xù)，并按農(nóng)保計發(fā)辦法享受相關(guān)待遇。

政策建議

做好農(nóng)民工社會保障工作，既要從一部分農(nóng)民工流動就業(yè)的現(xiàn)實出發(fā)，建立過渡性的保障制度；又要考慮越來越多農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的需要，完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度；還要從農(nóng)民工接續(xù)社會保險關(guān)系的需要出發(fā)，建立農(nóng)村社會保障體系。

(一)按《工傷保險條例》為農(nóng)民工參加工傷保險

所有用人單位都要按《工傷保險條例》規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險，原已參加商業(yè)保險的有關(guān)行業(yè)要轉(zhuǎn)為參加工傷保險。為進(jìn)一步保障農(nóng)民工權(quán)益，要努力擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工集中的礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)和農(nóng)民工參加工傷保險，促進(jìn)農(nóng)民工依法享受工傷保險待遇。要進(jìn)一步完善高風(fēng)險行業(yè)和企業(yè)參加工傷保險的政策。要強(qiáng)化工傷預(yù)防工作，探索適合我國國情的工傷預(yù)防工作模式和工作機(jī)制，從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。

(二)為不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工建立大病醫(yī)療保險

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi)，針對農(nóng)民工流動性強(qiáng)、收人水平低的特點，開展農(nóng)民工大病醫(yī)療保險，著重保當(dāng)期住院醫(yī)療；同時，為切實降低用人單位和農(nóng)民工本人的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民工大病醫(yī)療保險單獨管理，根據(jù)農(nóng)民工大病發(fā)病率實行低費率，費率一般控制在2％以下，農(nóng)民工本人可不繳費。同時，要根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，適當(dāng)調(diào)整醫(yī)保的起付線、等待期、住院押金、個人支付比例、護(hù)理等方面的政策。農(nóng)民工凡已參加城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療保險的，原則上不再同時參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應(yīng)制定相應(yīng)的措施，將大病醫(yī)療保險關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療。

(三)建立適合不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度

1.制度模式。統(tǒng)賬結(jié)合，先建農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，待時機(jī)成熟后再研究如何進(jìn)入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。

2.繳費。實行低費率。繳費由用人單位和農(nóng)民工雙方負(fù)擔(dān)，企業(yè)按本企業(yè)工資總額的10％，個人按本人工資5％，全部繳費進(jìn)入農(nóng)民工個人賬戶，并發(fā)放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況，可供查詢，但不能提前支取。

3.轉(zhuǎn)移。在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費的，個人賬戶和保險權(quán)益只接不轉(zhuǎn)，也不允許退保。轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的，按規(guī)定折算繳費年限，調(diào)整個人賬戶規(guī)模，劃分個人賬戶和社會統(tǒng)籌基金；回農(nóng)村的，達(dá)到規(guī)定退休年齡時，允許轉(zhuǎn)移個人賬戶進(jìn)入農(nóng)保。

4.享受。建立權(quán)益結(jié)算系統(tǒng)，退休時根據(jù)全國統(tǒng)一的規(guī)定由有關(guān)地區(qū)分別支付養(yǎng)老金。

5.經(jīng)辦。農(nóng)民工養(yǎng)老保險的經(jīng)辦和賬戶管理原則上由勞動保障部門有關(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

6.基金管理和保值增值。農(nóng)民工個人賬戶基金要與城保基金分開管理。基金原則上集中到省區(qū)市或副省級城市管理。要制定允許基金間接投資國家基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目，允許基金進(jìn)行市場化投資運營的政策措施，也可通過發(fā)行特種國債保證基金增值。

(四)依法為穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險

穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險。已參保城鎮(zhèn)職工社會保險的，要繼續(xù)參保，不得退保，并確保其享受同等待遇。用人單位要依法為農(nóng)民工繳納社會保險費。勞動保障部門要強(qiáng)化社會保險費征繳，督促用人單位為穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險費，努力擴(kuò)大社會保險覆蓋面，切實保障農(nóng)民工的合法社會保險權(quán)益。

城鎮(zhèn)企事業(yè)單位要按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，為其招用的農(nóng)民合同制工人辦理參加失業(yè)保險的手續(xù)，由單位履行繳費義務(wù)。農(nóng)民合同制工人被終止解除勞動合同后，應(yīng)當(dāng)為其中符合條件的發(fā)放一次性生活補(bǔ)助。

(五)進(jìn)一步改革和完善社會保險制度

1.要改進(jìn)完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。允許參保職工在轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系時，不僅轉(zhuǎn)移個人賬戶余額，而且也接續(xù)與本人繳費對應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益。與此同時，應(yīng)取消農(nóng)民工退保政策，即農(nóng)民工離開參保地，本人社會保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關(guān)系。在新工作地繼續(xù)參保的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)社會保險關(guān)系。達(dá)到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡時本人達(dá)到最低繳費年限的，應(yīng)同等享受養(yǎng)老保險金；達(dá)不到該年限的，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會保險的，將個人賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地農(nóng)保機(jī)構(gòu)，按農(nóng)保制度規(guī)定享受待遇，未建立農(nóng)保制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

2.要降低費率。為解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本社會保險制度費率過高的問題，應(yīng)努力擴(kuò)大覆蓋面，明確各級政府的社會保障責(zé)任，降低費率，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。、3.要調(diào)整計發(fā)辦法，保證個人賬戶養(yǎng)老金的收支平衡，減輕財政的支付責(zé)任。

4.要提高統(tǒng)籌層次，逐步建立全國統(tǒng)籌。這是解決農(nóng)民工因頻繁流動難以享受待遇的重要措施，也是社會保障制度建設(shè)的長遠(yuǎn)大計。屆時，為不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工建立的個人賬戶制度應(yīng)著手向全國統(tǒng)籌后的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度過渡。

(六)積極探索、建立健全農(nóng)村社會保障制度

雖然我國城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)已粗具規(guī)模，但農(nóng)村社會保障制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。隨著農(nóng)村人口老齡化和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民養(yǎng)老和其他社會保障問題日漸突出，迫切需要構(gòu)建與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。為此，應(yīng)建立由國家、集體、農(nóng)民三方負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會保險制度，實現(xiàn)農(nóng)村社會保險與城鎮(zhèn)職工社會保險制度的接軌和社會保險關(guān)系的接續(xù)。

(七)建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏生活基礎(chǔ)，是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權(quán)益，應(yīng)建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制。一是通過政府和有關(guān)民間機(jī)構(gòu)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，開展針對農(nóng)民工的法律援助；二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工，由當(dāng)?shù)孛裾块T給予臨時性的應(yīng)急援助。