第一篇：公益林管理存在的問題與對策

公益林管理存在的問題與對策

酉華林場始建于1958年，位于安徽省青陽縣東南部、318國道南側(cè)，屬皖南山區(qū)黃山山脈九華山支脈，場址坐落在酉華鄉(xiāng)東山村，距青陽縣城28公里，現(xiàn)有經(jīng)營總面積57323畝，其中有林地面積40130畝，森林覆蓋率為70%，林木綠化率為89.1%。2001年國家開展森林生態(tài)效益補助資金試點工作，安徽被列入試點省區(qū)之一，我場被列入試點單位，2005年改為森林生態(tài)效益補償基金試點單位。全場區(qū)劃生態(tài)公益林面積為40702畝，其中國家公益林38198畝，省級公益林2504畝，生態(tài)公益林面積占全場經(jīng)營總面積的71%。6年來國家累計投入公益林補助、補償基金75萬余元，其中中央級74萬余元，省級1萬余元。

一、公益林管理現(xiàn)狀

（一）、資源管理

場現(xiàn)有40702畝生態(tài)公益林，分布在9個營林區(qū)，共聘請了14位正式工護林員擔(dān)任公益林護林任務(wù)，平均每位公益林護林員管護面積達2900余畝。護林員每天巡山護林，并向周邊群眾進行公益林管護宣傳，對有效保護森林資源、防止人為破壞起到了積極作用。

（二）、資金管理

林場對生態(tài)公益林補償基金設(shè)立專門賬戶，專款專用，主要用于公益林管護支出。

二、存在問題

（一）、生態(tài)公益林補償資金標(biāo)準(zhǔn)低。目前我場得到的補償標(biāo)準(zhǔn)為4.5元/畝，這個補償標(biāo)準(zhǔn)根本不能滿足正常管護資金需要，林權(quán)單位也得不到真正意義上的補償。我場2006年度公益林補償資金為18萬余元，但僅護林員工資一項就需資金20余萬元。不僅如此，場每年還需從商品林經(jīng)營收入中拿出10余萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它管護支出，如護林點、了望臺及林區(qū)公路的維修，森林消防隊防火器材的配置和森林病蟲害防治藥械等。

（二）、界定國家和省級公益林后，商品林采伐限額有所降低，使得木材銷售收入減少；同時還需從商品林收入中彌補公益林管護資金的不足。這對于依靠木材銷售收入為主要經(jīng)濟來源的國有林場，面臨的將是經(jīng)濟上陷入更大的困境，生產(chǎn)經(jīng)營活動難以維持正常運轉(zhuǎn)。

（三）、公益林護林員管護任務(wù)重、難度大。我場有14位公益林護林員，平均每位護林員管護面積近3000畝。管護面積過大讓護林員有時也力不從心，山場難免發(fā)生樵采、狩獵等現(xiàn)象。

（四）、周邊群眾蠶食國有林場林地現(xiàn)象時有發(fā)生。國有林場山場多與村組山場、農(nóng)戶農(nóng)地接壤，雖然具體到某個地塊面積不大，但只要蠶食現(xiàn)象存在，將給國有林場的生存與發(fā)展帶來諸多不利因素。

（五）、公益林林權(quán)證換發(fā)工作亟待解決。在林業(yè)“三定”時，國有林場大部分山場都已發(fā)證，但山林權(quán)證小地名及四至界限描述較為粗放，村組集體也因此常鉆林場空子，使得林場在山林權(quán)糾紛中處于被動地位。

（六）、公益林經(jīng)營性采伐審批手續(xù)較復(fù)雜。在實施公益林經(jīng)營性采伐審批中，要經(jīng)縣、市林業(yè)主管部門審核轉(zhuǎn)報省林業(yè)主管部門方能批復(fù)，時間周期較長，且費人力、物力。如進行毛竹公益林雪壓風(fēng)倒竹清理，要到7、8月份才能審批下來，那時雪壓風(fēng)倒竹大部分已腐爛失去經(jīng)濟價值。

三、對策

（一）、提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)。除中央、省財政提高補償基金標(biāo)準(zhǔn)外，地方財政也應(yīng)對公益林進行補償，以改善國有林場目前的困境。

（二）、適當(dāng)增加公益林護林員。即在每個營林區(qū)設(shè)置一名機動公益林護林員，一是在人員輪休時實現(xiàn)脫人不脫崗；二是可以對其他公益林護林員的工作予以補充完善。

（三）、林場要抓住集體林權(quán)制度改革的契機，通過地形圖定位、埋設(shè)界樁等方法，對林場周邊界限徹底摸清，早日換、核發(fā)山林權(quán)證。對于農(nóng)戶開墾侵占的地塊要予以回收，對于部分爭議山場要通過多途徑協(xié)調(diào)解決。

（四）、盡量簡化公益林經(jīng)營性采伐審批手續(xù)。將審批權(quán)下放到縣林業(yè)局，縣林業(yè)局可通過派員到現(xiàn)場檢查。這樣將更有利于公益林資源的保護和利用。

第二篇：公益林管理存在的問題與對策

公益林管理存在的問題與對策

酉華林場始建于1958年，位于安徽省青陽縣東南部、318國道南側(cè)，屬皖南山區(qū)黃山山脈九華山支脈，場址坐落在酉華鄉(xiāng)東山村，距青陽縣城28公里，現(xiàn)有經(jīng)營總面積57323畝，其中有林地面積40130畝，森林覆蓋率為70%，林木綠化率為89.1%。2001年國家開展森林生態(tài)效益補助資金試點工作，安徽被列入試點省區(qū)之一，我場被列入試點單位，2005年改為森林生態(tài)效益補償基金試點單位。全場區(qū)劃生態(tài)公益林面積為40702畝，其中國家公益林38198畝，省級公益林2504畝，生態(tài)公益林面積占全場經(jīng)營總面積的71%。6年來國家累計投入公益林補助、補償基金75萬余元，其中中央級74萬余元，省級1萬余元。

一、公益林管理現(xiàn)狀

（一）、資源管理

場現(xiàn)有40702畝生態(tài)公益林，分布在9個營林區(qū)，共聘請了14位正式工護林員擔(dān)任公益林護林任務(wù)，平均每位公益林護林員管護面積達2900余畝。護林員每天巡山護林，并向周邊群眾進行公益林管護宣傳，對有效保護森林資源、防止人為破壞起到了積極作用。

（二）、資金管理

林場對生態(tài)公益林補償基金設(shè)立專門賬戶，專款專用，主要用于公益林管護支出。

二、存在問題

（一）、生態(tài)公益林補償資金標(biāo)準(zhǔn)低。目前我場得到的補償標(biāo)準(zhǔn)為4.5元/畝，這個補償標(biāo)準(zhǔn)根本不能滿足正常管護資金需要，林權(quán)單位也得不到真正意義上的補償。我場2006公益林補償資金為18萬余元，但僅護林員工資一項就需資金20余萬元。不僅如此，場每年還需從商品林經(jīng)營收入中拿出10余萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它管護支出，如護林點、了望臺及林區(qū)公路的維修，森林消防隊防火器材的配置和森林病蟲害防治藥械等。

（二）、界定國家和省級公益林后，商品林采伐限額有所降低，使得木材銷售收入減少；同時還需從商品林收入中彌補公益林管護資金的不足。這對于依靠木材銷售收入為主要經(jīng)濟來源的國有林場，面臨的將是經(jīng)濟上陷入更大的困境，生產(chǎn)經(jīng)營活動難以維持正常運轉(zhuǎn)。

（三）、公益林護林員管護任務(wù)重、難度大。我場有14位公益林護林員，平均每位護林員管護面積近3000畝。管護面積過大讓護林員有時也力不從心，山場難免發(fā)生樵采、狩獵等現(xiàn)象。

（四）、周邊群眾蠶食國有林場林地現(xiàn)象時有發(fā)生。國有林場山場多與村組山場、農(nóng)戶農(nóng)地接壤，雖然具體到某個地塊面積不大，但只要蠶食現(xiàn)象存在，將給國有林場的生存與發(fā)展帶來諸多不利因素。

（五）、公益林林權(quán)證換發(fā)工作亟待解決。在林業(yè)“三定”時，國有林場大部分山場都已發(fā)證，但山林權(quán)證小地名及四至界限描述較為粗放，村組集體也因此常鉆林場空子，使得林場在山林權(quán)糾紛中處于被動地位。

（六）、公益林經(jīng)營性采伐審批手續(xù)較復(fù)雜。在實施公益林經(jīng)營

性采伐審批中，要經(jīng)縣、市林業(yè)主管部門審核轉(zhuǎn)報省林業(yè)主管部門方能批復(fù)，時間周期較長，且費人力、物力。如進行毛竹公益林雪壓風(fēng)倒竹清理，要到7、8月份才能審批下來，那時雪壓風(fēng)倒竹大部分已腐爛失去經(jīng)濟價值。

三、對策

（一）、提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)。除中央、省財政提高補償基金標(biāo)準(zhǔn)外，地方財政也應(yīng)對公益林進行補償，以改善國有林場目前的困境。

（二）、適當(dāng)增加公益林護林員。即在每個營林區(qū)設(shè)置一名機動公益林護林員，一是在人員輪休時實現(xiàn)脫人不脫崗；二是可以對其他公益林護林員的工作予以補充完善。

（三）、林場要抓住集體林權(quán)制度改革的契機，通過地形圖定位、埋設(shè)界樁等方法，對林場周邊界限徹底摸清，早日換、核發(fā)山林權(quán)證。對于農(nóng)戶開墾侵占的地塊要予以回收，對于部分爭議山場要通過多途徑協(xié)調(diào)解決。

（四）、盡量簡化公益林經(jīng)營性采伐審批手續(xù)。將審批權(quán)下放到縣林業(yè)局，縣林業(yè)局可通過派員到現(xiàn)場檢查。這樣將更有利于公益林資源的保護和利用。

第三篇：我國生態(tài)公益林管護存在問題及對策

摘 要：森林作為重要的國家資源，其生態(tài)價值得到越來越多的關(guān)注。生態(tài)公益林不僅對保存生物種類、凈化空氣、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、維持生態(tài)平衡發(fā)揮著重要的作用，還關(guān)乎生態(tài)系統(tǒng)安全甚至國家土地安全的重要工作。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林;管護;問題;對策

林業(yè)資源對國土資源、生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，然而目前我國的林業(yè)資源形勢不容樂觀[1]。近年來，我國在保護林業(yè)資源方面已經(jīng)進行了不斷的探索和努力，將森林分類規(guī)劃和經(jīng)營這一舉措實實在在的發(fā)揮出了良好的效應(yīng)，將森林分類為生態(tài)公益林和商品林，分類管理，很好地保護了林業(yè)資源。同時，在加強生態(tài)林管護方面也總結(jié)出一些實用性比較強的經(jīng)驗。但是我們絕對不能就此滿足[2]。反之，還要提升保護力度、加大管理，建立與其經(jīng)營目的相適應(yīng)的經(jīng)營管護模式，同時完成生態(tài)和經(jīng)濟兩方面任務(wù)，發(fā)揮生態(tài)公益林的最大價值[3]。生態(tài)公益林在管護過程中存在的問題

生態(tài)公益林建設(shè)相關(guān)制度已經(jīng)開始了很長時間，但是由于這項工作的政策性強、涉及面廣，在我國是一項新的林業(yè)計劃。因此，生態(tài)公益林建設(shè)進程中會出現(xiàn)許多難題。特別是近些年來，“生態(tài)公益林建設(shè)”工程步伐加快，隨之而來的許多不和諧因素也在增多，必須加以解決。1.1 林區(qū)缺乏投資項目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收困難

一般情況下，生態(tài)公益林位置相對偏遠(yuǎn)，交通不發(fā)達，投資商較少，當(dāng)?shù)鼐用裨鍪绽щy，而砍伐樹木并進行銷售是最便捷的增收渠道，因此，出現(xiàn)了亂砍濫伐行為屢禁不止。1.2 對生態(tài)林認(rèn)識不足，毀林開墾現(xiàn)象時有發(fā)生

大部分生態(tài)公益林林地使用權(quán)都已經(jīng)分配到林農(nóng)手中。公益林地點分散、面積大小不等，每一個林農(nóng)對生態(tài)公益林的認(rèn)識和管護能力不同，很多林農(nóng)缺少保護生態(tài)公益林意識。因此，林農(nóng)為生態(tài)林建設(shè)貢獻不高，最終導(dǎo)致生態(tài)林管護措施不能完全落到實處。同時，近年來，經(jīng)濟作物價格不斷攀升，部分林農(nóng)為了獲取更多的報酬，將國家對生態(tài)公益林的保護政策和法律規(guī)定擱置一旁，將地勢條件好的林地進行開墾，以便種植經(jīng)濟作物，獲取更高的報酬。這種現(xiàn)象在一定程度上導(dǎo)致了生態(tài)公益林的流失。1.3 補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，缺乏管護力度 現(xiàn)行生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)較低，國家出臺政策，保護生態(tài)公益林，限制對其進行商業(yè)性砍伐。但是林農(nóng)從中獲取的直接經(jīng)濟報酬較少。因此，較低的收益難以引發(fā)農(nóng)民保護生態(tài)公益林的積極性和自覺性。

此外，很多地方的生態(tài)林管護力量不夠。沒有專業(yè)的護林員，導(dǎo)致許多亂砍亂伐現(xiàn)象不能被及時發(fā)現(xiàn)。

1.4 政策的局限性影響生態(tài)公益林的持續(xù)發(fā)展

在生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)，由于自然火災(zāi)、人為破壞等原因造成大面積生態(tài)公益林區(qū)淪為荒地。但面對在生態(tài)公益林區(qū)域不能進行商業(yè)性砍伐的政策，很少有人能夠開墾這片荒地進行植樹造林，久而久之，導(dǎo)致惡性循環(huán)。 原因分析

2.1 管理機構(gòu)不健全

生態(tài)公益林管理機構(gòu)當(dāng)前情況和管理機構(gòu)現(xiàn)實義務(wù)有很大的不同。據(jù)調(diào)查,全國很多地方的生態(tài)公益林管理機構(gòu)存在沒有職員、沒有經(jīng)費、沒有編制、沒有工具的“四無”情況，這對整個生態(tài)公益林管理工作帶來很大的不便。2.2 地方性法規(guī)不完備

現(xiàn)行有關(guān)生態(tài)公益林的保護管理規(guī)定十分零散,未成體系。很多地方性配套法規(guī)存在很大的問題，很多法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前時代的需求;有些法規(guī)在管理主體、處罰手段、資金配套方面不夠確切；有些法規(guī)可操作性不強，導(dǎo)致公益林保護缺少動力。2.3 資金缺口大近年來，雖然很多地方財政對生態(tài)公益林的投資有所增加，但仍然難以滿足實際需要。例如，生態(tài)建設(shè)資金不足，導(dǎo)致很多地區(qū)的生態(tài)公益林整體質(zhì)量不高。載入，大部分地區(qū)無法落實市縣配套資金,使得補償標(biāo)準(zhǔn)低于林地租金,更低于林地的現(xiàn)實產(chǎn)值。這些都是資金缺口的表現(xiàn)，導(dǎo)致公益林管護不足。3 生態(tài)公益林管護對策分析

3.1 大發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟，合理分配利益，增加林農(nóng)收入

對林區(qū)所在地加大基礎(chǔ)性投資，打通交通大動脈，為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展打好基礎(chǔ)。創(chuàng)新公益林的經(jīng)營管護模式、利益分配機制。生態(tài)公益林的最主要作用在于它的生態(tài)價值，防風(fēng)固沙、減少水土流失、涵養(yǎng)水源及凈化環(huán)境等。但在產(chǎn)生生態(tài)效益的同時，也會產(chǎn)生附加經(jīng)濟效應(yīng)，對于產(chǎn)生的附加經(jīng)濟效益應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民分享，建立起一個合理的利益分配機制，增加農(nóng)民收入。此外，林區(qū)政府部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r發(fā)展經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，以此減少農(nóng)民對砍伐林木提高收入的依賴性。

3.2 加強對林區(qū)農(nóng)民的公益林知識宣傳，提高農(nóng)民認(rèn)識

很多林農(nóng)對生態(tài)公益林理解不到位，對公益林的重要性及生態(tài)價值了解不深入。因此，要加強對當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)關(guān)于生態(tài)公益林重要性的宣傳力度，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對公益林的認(rèn)識程度。讓林區(qū)農(nóng)民更多的認(rèn)識到生態(tài)公益林的建設(shè)理念、經(jīng)營意義等。

第四篇：平遠(yuǎn)縣生態(tài)公益林補償存在的問題及對策

平遠(yuǎn)縣生態(tài)公益林補償存在的問題及對策

摘要：介紹了平遠(yuǎn)縣生態(tài)公益林和商品林的基本情況和管理成效，分析了生態(tài)公益林補償與商品林價值及存在的問題，針對存在的問題，提出了相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：省級生態(tài)公益林；商品林；成效；問題；建議；廣東平遠(yuǎn)

中圖分類號：S7

文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：16749944（2017）09015902

引言

平遠(yuǎn)縣位于廣東省東北部，閩、粵、贛三省交界，轄12個鎮(zhèn)，總?cè)丝?6萬人，林業(yè)用地面積108806.6 hm2，占國土總面積137917.1 hm2的78.9%，森林覆蓋率78.25%，活立木總蓄積785萬m3，是“八山一水一分田”的典型山區(qū)縣。

生態(tài)公益林

生態(tài)公益林是指為人類生存、生活和社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境為目的的森林。良好的生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要紐帶。

2.1 基本情況

2016年平遠(yuǎn)縣省級以上生態(tài)公益林面積850452畝，占林業(yè)用地面積1632850.5畝的52.08%，生態(tài)公益林中Ⅰ類、Ⅱ類林面積所占比例為88.7%，省級以上生態(tài)公益林主要分布于國家森林公園、省級自然保護區(qū)、大型水庫周邊、江河沿岸、高速公路、國省道沿線等區(qū)位重要的山頭地塊，林種為防護林和特種用途林。該縣生態(tài)公益林面積，包括國有經(jīng)營21586.86畝，村、組集體統(tǒng)一經(jīng)營227631.02畝，自留山、責(zé)任山571019畝，個人（多人）聯(lián)合承包5016.5畝，集體（公司）承包3543.8畝，聯(lián)辦經(jīng)營2580畝。

2.2 管理成效

2016年全縣生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)沒有盜砍、濫伐和亂征占用林地違法行為。森林火災(zāi)受害率為0，生態(tài)公益林林木有害生物防治率100%，實現(xiàn)了有蟲不成災(zāi)的目標(biāo)。同時，生態(tài)功能等級得到有效提高，2016年平遠(yuǎn)縣生態(tài)公益林Ⅰ類林、Ⅱ類林比例達88.7%，隨著生態(tài)功能等級的提高，逐步改善了氣候環(huán)境，減少了大氣污染，提高了人民群眾的生活質(zhì)量。

2.3 補償標(biāo)準(zhǔn)

2016年省級以上生態(tài)公益林效益補償資金分為損失性補償和公共管護經(jīng)費兩部分，損失性補償資金占生態(tài)公益林效益補償資金總額的75%，管護經(jīng)費占生態(tài)公益林效益補償資金總額的25%。2016年基礎(chǔ)性補償資金補助標(biāo)準(zhǔn)為20元/畝，其中損失性補償資金15元/畝，管護經(jīng)費5元/畝。

2016年省級以上生態(tài)公益林激勵性補償資金補助標(biāo)準(zhǔn)為8元/畝，結(jié)合該縣生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位和保護等級的實際，該縣省級以上生態(tài)公益林激勵性補助資金實行差異化補償，廣東龍文-黃田省級自然保護區(qū)面積119305.4畝和廣東南臺山國家森林公園面積31039.6畝為重點保護生態(tài)公益林，重點保護生態(tài)公益林面積共150345畝激勵性補助資金損失性補償按8.8元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補償，其余700107畝生態(tài)公益林激勵性補助資金損失性補償按5.4元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補償。公共管護經(jīng)費按規(guī)定的比例發(fā)放，即管護經(jīng)費2元/畝。

商品林

商品林是一種以生產(chǎn)商品為主的林種，是以滿足市場單一經(jīng)濟需求，生產(chǎn)木材及其他森林經(jīng)濟產(chǎn)品，追求經(jīng)濟效益最大化為全部目的的人工經(jīng)營的森林資源。

3.1 基本情況

平遠(yuǎn)商品林面積782398.5畝，占林業(yè)用地面積1632850.5畝的47.92%。按全縣地形地勢呈南北走向，12個鎮(zhèn)分別稱為“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”有差干、仁居、上舉、泗水、八尺、河頭等6個鎮(zhèn)，林業(yè)用地面積合計67460.4 hm2，占全縣林業(yè)用地總面積的62%，是平遠(yuǎn)縣盛產(chǎn)杉木的主要林區(qū)。

3.2 經(jīng)濟價值

在“林業(yè)三定”時期落實分山到戶后，縣委縣政府提出了以營林為基礎(chǔ)、大力造林、采育結(jié)合、永續(xù)利用的方針，并且縣委縣政府又出臺了造林低息貸款或無償貸款的政策，“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”農(nóng)民興起種植杉木的造林高潮。隨著木材市場的開放，全縣首先致富的是那些種植杉木、出售木材較多“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的農(nóng)民，于是山林便成了農(nóng)民的生活來源。目前按該縣木材市場杉木價格計算，杉木規(guī)格長4 m×6～8 cm，550元/m3，杉木規(guī)格長4 m×8～10 cm，700元/m3。

存在問題及建議

4.1 生態(tài)公益林與商品林之間的補償價值

按2016年平遠(yuǎn)縣生態(tài)公益林種植的杉木平均蓄積7 m3/畝，年平均增長蓄積4%計算，7 m3/畝×4%=70.28 m3/畝；市場價格規(guī)格長4 m×6～8 cm，550元/m3，可算出每畝杉木0.28 m3/畝×550 元/m3×60%=92.4元。而2016年基礎(chǔ)性補償資金補助標(biāo)準(zhǔn)為20元/畝，重點保護生態(tài)公益林激勵性補償資金補助標(biāo)準(zhǔn)8.8元/畝，則合計28.8元/畝，每畝生態(tài)公益林年增收益：92.4元-28.8元=63.6元，生態(tài)公益林收入與商品林的經(jīng)營收入懸殊較大。建議確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)公益林效益補償資金實行分類補償，森林資源豐富、生態(tài)效益好的生態(tài)公益林適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 生態(tài)公益林林木采伐

廣東平遠(yuǎn)龍文-黃田省級自然保護區(qū)座落在北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及大部分林地，規(guī)劃為生態(tài)公益林之后，禁止農(nóng)民在生態(tài)公益林內(nèi)從事商品性經(jīng)營活動，給生態(tài)公益林區(qū)經(jīng)營商品林的農(nóng)民和其他經(jīng)營者造成了不小的損失，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕娚顏碓创蠓鶞p少。建議修改目前的生態(tài)公益林管理辦法和廣東省的采伐管理辦法，在生態(tài)公益林內(nèi)允許人工種植的杉木進行撫育采伐或更新采伐，設(shè)立一定的采伐撫育區(qū)，采伐成熟區(qū)。

4.3 利益沖突

因當(dāng)時的歷史條件、工作的失誤和地籍管理的混亂，山林權(quán)證的重填、漏填和錯填的現(xiàn)象較多，造成山林糾紛不斷。隨著生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，生態(tài)區(qū)位又較為重要，生態(tài)公益林效益補償資金只能暫時保存在鎮(zhèn)政府生態(tài)公益林效益補償資金專賬，隨著時間的增長，補償資金的積累，糾紛調(diào)處難度不斷增加。建議政府加大生態(tài)公益林區(qū)域山林糾紛的調(diào)處力度，結(jié)合集體林權(quán)制度改革工作，組織人力調(diào)處山林糾紛，穩(wěn)定山林權(quán)屬。

結(jié)語

發(fā)展生態(tài)公益林林下經(jīng)濟，以林地資源和森林生態(tài)環(huán)境為依托，科學(xué)合理利用生態(tài)公益林資源，發(fā)展生態(tài)公益林的林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)和森林旅游業(yè)經(jīng)營利用機制。通過科學(xué)地合理利用，進一步提高生態(tài)公益林自補能力，能夠根本上緩解生態(tài)公益林保護與農(nóng)民生產(chǎn)生活的矛盾，為生態(tài)公益林區(qū)農(nóng)民尋找一條致富門路，?畝?提高林區(qū)農(nóng)民的生活水平。

參考文獻：

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第五篇：機構(gòu)編制管理存在的問題與對策

機構(gòu)編制管理存在的問題與對策

近年來，我市機構(gòu)編制管理工作初步建立起了一套行之有效的管理模式和運行體制。尤其在2001年全市黨政機構(gòu)改革后，市編委在通過調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，先后制定了進一步加強機構(gòu)編制管理工作的各項規(guī)章制度，編辦內(nèi)部進一步整章建制，建立了機構(gòu)編制審批程序、人員編制異動審批程序和日常審核監(jiān)督管理程序，使機構(gòu)編制管理逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道，為全市經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展起到了積極的推動作用。但隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，一些問題和矛盾也在逐步呈現(xiàn)，需要進一步探索和解決。

一、存在的主要問題

（一）認(rèn)識不夠，機構(gòu)編制管理工作存在隨意性。機構(gòu)編制管理的目的在于轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)編制、提高隊伍素質(zhì)、改善人員結(jié)構(gòu)、提高工作效率，而一些部門和單位片面地強調(diào)自身利益，以工作任務(wù)重、人員少、困難多等客觀因素為理由，在增設(shè)機構(gòu)、增加人員編制、提高機構(gòu)規(guī)格等方面做文章。另一方面，以項目檢查、考核、驗收等理由對下級部門的機構(gòu)設(shè)置、編制配備等相關(guān)問題發(fā)文件、打招呼，上級業(yè)務(wù)主管部門“條條”干預(yù)現(xiàn)象也時有發(fā)生，給編制管理部門貫徹落實機構(gòu)編制政策帶來了極大的干擾和困難。

（二）政事不分，行政部門包攬所屬事業(yè)單位的事務(wù)。隨著經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的不斷深入，政府職能必須實行政企和政事分開。近幾年來，政府對企業(yè)的管理，由直接轉(zhuǎn)變成間接，更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段來宏觀調(diào)控和指導(dǎo)經(jīng)濟運行，而政府對事業(yè)單位的管理很大程度上還停留在計劃經(jīng)濟的管理模式上。相當(dāng)一部分行政主管部門把所屬的事業(yè)單位當(dāng)成附屬物，對人、財、物、事實行統(tǒng)管統(tǒng)攬，用相當(dāng)大的人力、物力、財力去管理本應(yīng)由事業(yè)單位自主處理的繁雜事務(wù)。于是，有的部門以工作任務(wù)多、編制少為由找領(lǐng)導(dǎo)，為事業(yè)單位增配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、增加人員編制、調(diào)動工作人員等，致使機關(guān)工作政事不分、事業(yè)人員臃腫難消。

（三）超編勢頭難擋，編制控制難度較大。目前，全市機關(guān)事業(yè)單位人員仍然存在部分單位超編現(xiàn)象。一是上輪機構(gòu)改革的分流任務(wù)尚未完成，至今仍然留在機關(guān)或事業(yè)單位，形成事實性超編。二是結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位。如事業(yè)單位中縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校超編嚴(yán)重，形成人員膨脹,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級小學(xué)離城區(qū)較遠(yuǎn)，人員嚴(yán)重不足,編制空缺,大量聘用臨時代課教師。三是政策性安置人員，屬政治任務(wù)，在無編或超編的情況下超編安置。四是工作需要與人員編制凍結(jié)難以協(xié)調(diào)。五是人為因素難對付。

（四）處罰機制不健全，監(jiān)控乏力。目前，國家沒有出臺專門的機構(gòu)編制法律，中、省、市各級雖然制定了相關(guān)的管理辦法，但是具體的責(zé)任追究措施不夠明確，管理缺乏權(quán)威，監(jiān)控缺乏力度。

（五）部門協(xié)調(diào)不夠，存在各自為政的局面。組織、人事、財政、編制、勞動保障等有關(guān)部門，在對人員、編制、經(jīng)費的管理過程中溝通不夠，工作脫節(jié)。如部分區(qū)市縣配備副科以上干部時，沒有事先與編制部門銜接，存在超編制和超職數(shù)配備的現(xiàn)象；在人員調(diào)配上，有的不與編制部門核對人員編制和崗位設(shè)置情況，隨意辦理調(diào)配手續(xù)。

二、對策措施

（一）加大宣傳力度，提高對機構(gòu)編制管理工作的認(rèn)識。機構(gòu)編制工作直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固和國家政權(quán)建設(shè)。加強機構(gòu)編制宣傳工作，使各級各部門各單位特別是各級領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到機構(gòu)膨脹、人員臃腫、政企政事不分、效率低下，是阻礙生產(chǎn)力和社會事業(yè)發(fā)展最大的體制性障礙，損害的是最廣大人民群眾的根本利益。只有建立精簡統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的黨政管理體制和工作運行機制，才能促進社會生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐證明，機構(gòu)編制管理的好壞，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識提高了，才能帶動全社會重視機構(gòu)編制工作，才能促使上下左右齊抓共管局面的形成，機構(gòu)編制管理工作也才能真正走向制度化和規(guī)范化的軌道，從而為改革發(fā)展和社會進步提供有力的組織保障和體制保障。

（二）繼續(xù)建立和完善制度，強化對機構(gòu)編制的監(jiān)督。

一是建立健全機構(gòu)編制監(jiān)督制度。聘請人大、政協(xié)、紀(jì)檢（監(jiān)察）、“兩辦”督查室等部門的領(lǐng)導(dǎo)為機構(gòu)編制特邀督查員，對各部門、各單位進行定期和不定期的監(jiān)督檢查，并列入年終工作目標(biāo)考核。

二是進一步加大對機構(gòu)編制違規(guī)行為的查處力度。統(tǒng)一制定處罰規(guī)定，對未經(jīng)機構(gòu)編制部門審核增設(shè)機構(gòu)、增加編制和簽批進人的行為追究責(zé)任，對擅自進人的要堅決清退，對擅自增設(shè)機構(gòu)的一律不予承認(rèn)、不予登記，對超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的要責(zé)令重新調(diào)整，對嚴(yán)重超編的由相關(guān)部門重新組織競爭上崗、限期分流超編人員。

三是完善控編進人辦法。全市統(tǒng)一印制《機關(guān)事業(yè)單位減人通知單》和《機關(guān)事業(yè)單位缺編進人卡》，機關(guān)、事業(yè)單位增加或補充人員時，包括人員調(diào)配、政策性安置、錄用、聘用人員，必須由機構(gòu)編制部門核發(fā)統(tǒng)一印制的《機關(guān)事業(yè)單位缺編進人卡》，再到組織、人事部門辦理人事計劃調(diào)配審批手續(xù)，財政部門按編制部門審核的編制數(shù)核撥經(jīng)費。

四是實行機構(gòu)編制管理證制度。建立全市各級黨政群機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)編制管理證制度，是加強機構(gòu)編制管理的一項基礎(chǔ)性工作。《行政機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)編制管理證》由市機構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一印制、分級管理，市、縣（市、區(qū)）機構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)本級機構(gòu)編制管理證制度的組織實施，并負(fù)責(zé)本級機構(gòu)編制管理證的審核、使用管理，機構(gòu)編制管理證應(yīng)是組織、人事部門配備領(lǐng)導(dǎo)、辦理人員增減、財政部門核撥經(jīng)費和統(tǒng)發(fā)工資的依據(jù)。機構(gòu)編制管理證所列項目要科學(xué)、合理、實用。其內(nèi)容發(fā)生變化時，各機關(guān)、事業(yè)單位要及時到機構(gòu)編制部門調(diào)整備案。各級機構(gòu)編制部門應(yīng)定期不定期組織有關(guān)部門對其使用情況進行核查，及時發(fā)現(xiàn)和處理存在的問題。

（三）采取多種措施，切實解決好超編問題。

機關(guān)事業(yè)單位超編由各種原因造成，應(yīng)從以下幾個方面探討解決的辦法：一是通過改革解決。要切實轉(zhuǎn)變政府職能，積極推行事業(yè)單位改革，實現(xiàn)政事分開，改變主管部門對事業(yè)單位的管理方式，把所屬事業(yè)單位的人、財、物、事權(quán)歸于事業(yè)單位，使主管部門從包攬所屬事業(yè)單位的繁雜事務(wù)中解脫出來。二是對編制不足造成超編的事業(yè)單位，應(yīng)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的定編標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)定編標(biāo)準(zhǔn)進行據(jù)實測算，該補充編制的進行增補。三是對人為因素造成超編的，要加強監(jiān)督檢查力度，對不符合進人條件和未按規(guī)定程序?qū)徟米赃M入的，一經(jīng)查實，應(yīng)立即清退，并予以通報批評。同時要嚴(yán)格執(zhí)行“凡進必考”和競爭上崗辦法，形成公開、公平、公正的激勵競爭機制。四是積極推行滿編單位先出后進，出一進一，超編單位只出不進或“出二進一”的管理辦法。四是對改革待分流人員妥善安置和分流。

（四）實行動態(tài)管理，編制管控為引進人才開路。

就目前我市情況看，各級事業(yè)單位普遍存在專業(yè)人才缺乏，致使事業(yè)單位社會化、市場化水平低，缺乏活力和競爭力，嚴(yán)重阻礙了各項事業(yè)的發(fā)展。實施人才戰(zhàn)略，會造成一些單位超編，如何解決這個矛盾？第一：要做到靜態(tài)定編和動態(tài)核編相結(jié)合。即在已定編制的基礎(chǔ)上，每年對各事業(yè)單位進行一次檢查審核，根據(jù)各單位職能的變化、工作量增減和人員異動情況，對部分單位的編制進行審核并予以增減，實行總量控制，動態(tài)管理。第二：實行預(yù)留編制引進人才。即在事業(yè)單位改革重新核定編制時，由編制部門預(yù)留一部分編制，對個別因工作急需引進人才的單位，可給予少量增編。第三：實施彈性管理，暫掛編制。對一些編制已滿，又急需引進人才的單位，可采取暫掛的辦法，解決引進人才的需要，待用人單位出現(xiàn)自然減員空編時，及時收回編制。第四：確定人才專用編制，騰編引才。由編制部門在各單位核定的編制數(shù)額內(nèi)，騰出10%左右的編制為人才專用編制，這些編制只能用于引進專業(yè)對口的大學(xué)本科以上專門人才。

（五）建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制。

統(tǒng)一制定出臺全省加強機構(gòu)編制管理的辦法和措施，實施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制。黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行機構(gòu)編制管理第一責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，離任時要對任期內(nèi)審批機構(gòu)編制和人員的管理情況進行審查，對違反機構(gòu)編制紀(jì)律的實行一票否決制，并追究其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

機構(gòu)編制管理存在的問題與對策

機構(gòu)編制管理是國家行政管理的一項重要內(nèi)容，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地搞好機構(gòu)編制管理，對于推動行政管理體制改革，提高行政效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，促進社會進步，都具有重要的現(xiàn)實意義。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，機構(gòu)編制管理存在的弊端日益明顯，迫切需要加以分析和研究，探索出解決的辦法和路子。

一、現(xiàn)狀與問題

（一）機構(gòu)編制管理制度沒有法律保證，缺乏穩(wěn)定性。制度雖然不能同法律法規(guī)相等同，但制度的制定大多是以法律法規(guī)為依據(jù)，它是法律法規(guī)在實際工作中的具體體現(xiàn)。到目前為止，還沒有一部由全國人大制定的有關(guān)機構(gòu)編制管理方面的法律法規(guī)，對行政機構(gòu)編制的管理省上也只制定了一個《四川省行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》（省政府第186號令），對事業(yè)單位登記國務(wù)院頒布了《事業(yè)單位登記辦法》（國務(wù)院第411號令），對行政機構(gòu)和事業(yè)單位的設(shè)置和管理沒有一個科學(xué)、硬性的法律規(guī)定，各市洲和縣市在機構(gòu)編制管理制度建設(shè)方面可謂是五花八門。有些地方和部門為加強機構(gòu)編制管理，先后出臺了加強機構(gòu)編制管理方面的規(guī)章制度。但是，各地的這些規(guī)章制度在內(nèi)容和形式上也不盡相同。在機構(gòu)、編制、職能配置及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等管理方面，有的以上級紅頭文件為依據(jù)，有的以單項法律法規(guī)為依據(jù)，有的以領(lǐng)導(dǎo)講話為依據(jù)，找不出依據(jù)的，就與兄弟市州、縣攀比……。由于機構(gòu)編制管理沒有法制保障，每次機構(gòu)改革后，各級黨委、政府都要下發(fā)很多加強機構(gòu)編制管理，嚴(yán)禁擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制，實行人員編制實名制管理等文件。特別是今年中央再次出臺了“五不準(zhǔn)”（不準(zhǔn)超編進人，不準(zhǔn)擅自設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)和提高機構(gòu)的級別，不準(zhǔn)違反領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的有關(guān)規(guī)定，不準(zhǔn)越權(quán)審批機構(gòu)編制，不準(zhǔn)上級業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級的機構(gòu)編制）、省上也規(guī)定了“四不準(zhǔn)”（除中央和省委、省政府有明文規(guī)定外，一律不準(zhǔn)增設(shè)新的機構(gòu)，不準(zhǔn)增加編制，不準(zhǔn)提高機構(gòu)規(guī)格，不準(zhǔn)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），但效果仍不很明顯，違反規(guī)定增設(shè)機構(gòu)、增加編制現(xiàn)象仍然禁而不止。除黨政機構(gòu)相對穩(wěn)定外，各地事業(yè)單位機構(gòu)和編制以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)都是有增無減，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）機構(gòu)編制管理干擾多，隨意性大。機構(gòu)編制屬于上層建筑，應(yīng)與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)。機構(gòu)如何設(shè)置，編制配備多少，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)以社會需要為準(zhǔn)則。實際上，機構(gòu)編制管理受到方方面面的干擾。一是法律法規(guī)干擾。在現(xiàn)行體制下，受利益的部門化現(xiàn)象影響，也出現(xiàn)了政策的部門化現(xiàn)象。一些法律法規(guī)的起草部門，總是站在本部門的角度來考慮問題，硬把機構(gòu)編制問題也塞進單項的法律法規(guī)之中去，給他們的意志披上合法的“外衣”，強加給機構(gòu)編制部門。二是部門干擾。一般來說，在機構(gòu)設(shè)置上，自上而下應(yīng)該是“倒金字塔”式，上下級之間不可能完全一樣，但是，有些部門總是以本部門工作重要為由，或以“達標(biāo)”為要挾、以資金審批、給設(shè)備、給項目為“誘餌”等等，要求下級增加或設(shè)置與之相對應(yīng)的機構(gòu)，使下級機構(gòu)編制部門無所適從。三是領(lǐng)導(dǎo)干擾。領(lǐng)導(dǎo)分管哪個方面的工作，就會說哪個方面工作重要，有些領(lǐng)導(dǎo)就會以講話、參與協(xié)調(diào)、打招呼，甚至于批文件等方式干預(yù)機構(gòu)編制工作，也造成一些單位就干脆直接給黨委、政府或給黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)寫情況報告來要編制和增設(shè)機構(gòu)，而不是給同級編委寫報告來調(diào)整機構(gòu)編制。

（三）機構(gòu)編制管理是經(jīng)驗型管理，缺乏科學(xué)性。所謂科學(xué)設(shè)置機構(gòu)，就是要求機構(gòu)與職能相對稱，也就是說，任務(wù)和需要是決定一個機構(gòu)是否設(shè)置、設(shè)置大小以及怎樣設(shè)置的前提，既不能小任務(wù)設(shè)置大機構(gòu)，臨時任務(wù)設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，也不能將承擔(dān)行政機關(guān)的職能分解后設(shè)置為事業(yè)機構(gòu)，或以中介組織的職能為依據(jù)設(shè)置事業(yè)機構(gòu)。但是，目前，在機構(gòu)編制管理方面我們還沒有走出那種“下報上批”、“一事一議”、“落實領(lǐng)導(dǎo)講話精神”、“落實會議紀(jì)要”和就機構(gòu)論機構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)管理模式，仍然是以“人治”、“經(jīng)驗”為主，出現(xiàn)了機構(gòu)編制隨意膨脹，行政經(jīng)費不合理增長的怪現(xiàn)象，養(yǎng)了許多不該養(yǎng)的“閑人”，給下一步事業(yè)單位改革帶來很大的工作量和改革成本。一些事業(yè)機構(gòu)時而合并，時而分設(shè)，在撤分中增加了機構(gòu)人員編制和財政負(fù)擔(dān)；部分縣設(shè)置的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)辦、重點項目辦，其職能早已明確由該縣的發(fā)改委和經(jīng)委的相關(guān)職能股室承擔(dān)；各級培訓(xùn)、信息、檢測機構(gòu)已經(jīng)很多，而且很多將向中介機構(gòu)發(fā)展，向市場方向改革，再設(shè)培訓(xùn)、信息、檢測機構(gòu)，就顯多余，已經(jīng)有很多培訓(xùn)中心無培訓(xùn)工作，信息中心無信息。

（四）監(jiān)督機制不完善，有禁不止。目前，在機構(gòu)編制監(jiān)督機制上，存在著監(jiān)督不到位、監(jiān)督不力等問題。一是認(rèn)識誤差。一些人認(rèn)為，目前，我國在財政上是“分灶吃飯”，在機構(gòu)編制管理上是分級管理，機構(gòu)設(shè)多少，編制核定多少，是本級政府的事，又不需要上級掏錢，無須過多干擾下級的機構(gòu)編制事宜。二是職責(zé)不清。各級編制部門只是本級編委這個高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，監(jiān)督本級編委及黨委、政府，顯然是形同虛設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。三是監(jiān)督機構(gòu)不健全。就我省而言，除省編辦成立了督查調(diào)研處外，少數(shù)市州編制部門明確了分管監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，大部分還沒有建立和明確監(jiān)督機構(gòu)和人員。另外，編制部門只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)，不是政府組成部門，執(zhí)法主體資格是否合法，也值得質(zhì)疑。監(jiān)督機制不完善，加之體制上的制約，使機構(gòu)編制監(jiān)督工作處于“雷聲大，雨點稀”或“干打雷，不下雨”的尷尬局面。“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有對策”以及“政策走樣”比較突出。比如：在機構(gòu)改革方案執(zhí)行中，一些機構(gòu)明合暗不合，或變著法子“改頭換面”搞特設(shè)機構(gòu)和越權(quán)審批行政機構(gòu)；在編制精簡和人員分流上搞數(shù)字游戲，自欺欺人等。

二、對策與思考

（一）出臺編制法規(guī)，嚴(yán)格依法管理。機構(gòu)編制管理對政權(quán)的興衰存亡有著重大影響。我國歷代都比較重視機構(gòu)編制工作，就拿唐代來說，規(guī)定各部門、各級政府機構(gòu)有固定的人員編制，不得超過。“凡官員有數(shù)，而署置過者有罰”，“不應(yīng)置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”。增設(shè)機構(gòu)或機構(gòu)超員，都要受到處分。依法治國是我國的基本國策，但是，建國以來，我國還沒有制定出一套機構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員編制的行政法。雖然黨中央、國務(wù)院也三番五次地下文，要求嚴(yán)禁擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制、超配干部，但事實上，超職數(shù)配備干部，超編制進人，隨意增設(shè)機構(gòu)在各地屢禁不止，因違反各級機構(gòu)編制紀(jì)律而受到處分的微乎其微。實踐證明，僅靠紅頭文件管理機構(gòu)編制，顯然力度不夠。因此，必須盡快立法，要用法律的形式，將機構(gòu)編制相對地固定下來，減少人為因素干擾。當(dāng)然，機構(gòu)編制涉及面廣、情況復(fù)雜，在正式立法前，國家可先制定機構(gòu)編制暫行條例等法規(guī)，待條件成熟后，再正式頒布機構(gòu)編制法。在法律中，要對機構(gòu)設(shè)置的程序、監(jiān)督機制、違規(guī)處罰等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，盡量不用或少用原則性詞語。尤其是在機構(gòu)設(shè)置上，除少數(shù)民族地區(qū)因地制宜外，其它地區(qū)一律要撇開人口、面積、地理、經(jīng)濟等條件的限制，對機構(gòu)數(shù)額、機構(gòu)名稱、機構(gòu)層次、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)作統(tǒng)一規(guī)定。“麻雀雖有大小，但五臟都是一樣”，全國各地雖說差別較大，但就國家管理職能而言，都是一樣的，只是在人員編制區(qū)別對待就可以了。這是管住、管好機構(gòu)編制，減少財政供養(yǎng)人員，走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”怪圈的唯一途徑。

（二）創(chuàng)新管理體制，排除多方干擾。機構(gòu)編制屬于上層建筑，是國家政權(quán)建設(shè)的組織部分，事關(guān)國家大局。因此，在機構(gòu)編制管理上，不能給地方更多的自主權(quán)，而應(yīng)該像國家的大法——憲法那樣，保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。目前，我國縣級以上機構(gòu)編制部門，是同級黨委的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，黨委和政府要設(shè)置機構(gòu)，增加編制，只需打個招呼或簽個字，編制部門就得不走樣地執(zhí)行；黨委、政府紅頭文件中有關(guān)機構(gòu)編制事宜，編制部門就得辦理；黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)在工作會議上講話中的機構(gòu)編制事宜，編制部門也得遵照。實際上，機構(gòu)編制部門只是充當(dāng)了黨委、政府在機構(gòu)編制上的“出納”角色。這種靠幾個領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”、點頭畫圈就隨意設(shè)置機構(gòu)的體制，是機構(gòu)膨脹、人員編制一直增長的直接原因。要管住機構(gòu)編制，必須從體制創(chuàng)新上著手。模式一：實行下管一級的體制。下一級機構(gòu)編制部門的主要領(lǐng)導(dǎo)由上級調(diào)配，下一級的機構(gòu)編制事宜由上級直接管理，取消按機構(gòu)規(guī)格分級管理的辦法。這種模式可以減少各地在機構(gòu)設(shè)置上相互攀比，減少同級黨委、政府直接干預(yù)。模式二：實行雙重管理體制，以垂直管理為主。機構(gòu)編制部門既要對上級負(fù)責(zé)，同時也要對同級黨委政府負(fù)責(zé)。它是同級黨委在機構(gòu)編制方面的辦事機構(gòu)、智囊機構(gòu)，又是上級機構(gòu)編制部門的分支機構(gòu)。但在業(yè)務(wù)上，受上級領(lǐng)導(dǎo)。模式三：管理機構(gòu)編制與管進人結(jié)合起來。在進人關(guān)口上，國家目前還沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，有些地方由調(diào)配小組把關(guān)，一個口進人；有些地方是各部門按職責(zé)分工，干部由組織、人事部門管，工人由勞動部門管，退伍軍人由民政部門管；有的由常委會研究進人，由某領(lǐng)導(dǎo)一支筆審簽。這種體制名為集體領(lǐng)導(dǎo)下的共同負(fù)責(zé)，共同把關(guān)，相互制約，實際上尤如“鐵路警察，各管一段”，多頭進人就容易超編進人，進的人是不是合乎要求的人員進人后單位的人員是不是合乎編制及編制結(jié)構(gòu)要求、就很難把好關(guān)。因此，要維護機構(gòu)編制的嚴(yán)肅性，杜絕超編進人，編制部門不能只管編制，還要監(jiān)管進人入口關(guān)。各部門、各單位進不進人，進什么崗位上的人，由編制部門把頭關(guān)，具體進什么樣的人，配什么干部，應(yīng)按職責(zé)分工，分別由組織、人事、勞動等部門確定。這種模式可以分清責(zé)任，將超編進人的板子直接打到編制部門頭上，加大編制部門的責(zé)任。

（三）加大監(jiān)督力度，嚴(yán)懲違規(guī)行為。沒有監(jiān)督的管理不是科學(xué)的管理。因此，要維護機構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，就必須加大機構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度。一要轉(zhuǎn)變觀念。機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的配置和職能的調(diào)整，是一個集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的綜合部門，但是，在機構(gòu)編制日常管理中，往往是比較注重決策，而容易忽視執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)。因此，編制部門也要轉(zhuǎn)變觀念，不但要注重審批，而且要注重審批后的監(jiān)督管理，同時，還要自覺接受國家權(quán)力機關(guān)、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。二要建立監(jiān)督機構(gòu)。在各級機構(gòu)編制部門建立相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)，既要對本級實施監(jiān)督，還要對下級進行監(jiān)督，特別是對全國統(tǒng)一的12310機構(gòu)編制舉報電話的舉報案件查處要落實；既要行使監(jiān)督權(quán)力，又要對監(jiān)督不到位承擔(dān)責(zé)任。三是加大懲處力度。近年來，上級對于違反機構(gòu)編制紀(jì)律的行為也作了不少懲處性規(guī)定，但是，多數(shù)都是原則性規(guī)定，操作起來比較困難，落到實處的少。因此，要加大對違規(guī)的處理，就需要制定一個較為詳細(xì)的處罰辦法。對于擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制、超職數(shù)配備干部、超編制進人等，都要制定一個詳細(xì)的處罰辦法，誰承擔(dān)責(zé)任，怎樣處理，都要明確。當(dāng)然，就目前而言，機構(gòu)編制事宜都是由本級黨委、政府研究確定的，僅靠本級糾正處理，執(zhí)行起來困難較大，因此，上級機構(gòu)編制部門要會同紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門，定期不定期對下級機構(gòu)編制政策執(zhí)行情況進行檢查或抽查，發(fā)現(xiàn)問題要直接處理，不能手軟。更不能光打雷，不下雨，或輕描淡寫地處理，否則就會進一步滋長違規(guī)事件的發(fā)生。

（四）完善規(guī)章制度，嚴(yán)格辦事程序。機構(gòu)編制的辦事程序，是機構(gòu)編制部門依照職責(zé)權(quán)限，從事機構(gòu)編制管理活動的步驟和順序，是保證科學(xué)合理地設(shè)置機構(gòu)、配備編制、調(diào)整職能的重要條件之一。一是進一步完善“三個一”制度。凡機構(gòu)編制事宜由機構(gòu)編制管理機關(guān)一個部門承辦，由編委領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批，由機構(gòu)編制機關(guān)一家行文，這是杜絕機構(gòu)編制多頭決策，強化各級編委及其辦事機構(gòu)作為決策中心地位行之有效的辦法。黨委、政府及其他部門的文件和領(lǐng)導(dǎo)的講話凡涉及機構(gòu)編制事宜，只作為參考，決不能作為依據(jù)。這就要求機構(gòu)編制部門要堅持原則，敢于唱“黑臉”，不怕“抗旨”。二是要建立專家聽證或咨詢論證制度。凡機構(gòu)編制增減、政府職能調(diào)整、重大機構(gòu)改革方案出臺等，都要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽取專家意見，及時采納合理化建議，以確保決策的科學(xué)性。三要建立透明制度。多年來，有的人喜歡給機構(gòu)編制蒙上“神秘面紗”，不愿或不肯公開機構(gòu)編制事宜。其實，建立行政事業(yè)機構(gòu)的目的，就是要承擔(dān)社會管理職能或為社會提供服務(wù)的，如果對機構(gòu)編制“遮遮掩掩”，就失去了機構(gòu)存在的價值。及時向社會公開機構(gòu)編制，不但可以讓服務(wù)對象知道該機構(gòu)，而且可以對機構(gòu)編制配置是否科學(xué)、合理情況接受社會的監(jiān)督。因此，對于機構(gòu)編制事宜，除機構(gòu)改革和重大機構(gòu)調(diào)整外，在準(zhǔn)備和正式增減機構(gòu)、編制，調(diào)整職能前后，應(yīng)廣泛聽取意見，通過張貼告示、在新聞媒體公示等形式，廣泛聽取社會各方的反映，通過“陽光”作業(yè)，保證決策的科學(xué)性、合理性。

深入落實科學(xué)發(fā)展觀 在探索中不斷推進全市公務(wù)員隊伍建

設(shè)

——**市公務(wù)員隊伍建設(shè)回顧與展望

近年來，我市將公務(wù)員隊伍建設(shè)作為人才強市戰(zhàn)略的重要組成部分，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以提高公務(wù)員執(zhí)政能力為重點，以貫徹《公務(wù)員法》（原《國家公務(wù)員暫行條例》）為主線，不斷健全完善公務(wù)員管理各項制度，嚴(yán)格規(guī)范管理，已經(jīng)初步形成了一支能夠適應(yīng)形勢發(fā)展需要的充滿生機與活力、勤政務(wù)實高效廉潔的公務(wù)員隊伍。公務(wù)員法出臺后，如何在有法可依的情況下進一步加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，規(guī)范公務(wù)員隊伍管理，是當(dāng)前和今后一個時期各級組織人事部門面臨的一個重要課題。

一、近年來全市公務(wù)員隊伍建設(shè)取得的成績

（一）“凡進必考”得到堅持。國家推行公務(wù)員管理制度至今，我市在公務(wù)員“進口”上，一直嚴(yán)把入口關(guān)，杜絕了違反規(guī)定進入公務(wù)員隊伍的現(xiàn)象。在堅持“凡進必考”工作過程中，我市不斷探索創(chuàng)新和總結(jié)經(jīng)驗，積累了一套成熟的做法。自2000年以來，我市共組織市縣鄉(xiāng)三級機關(guān)公務(wù)員考錄15次，考錄職位2321個，參考人員達18800余人次。通過嚴(yán)格堅持“凡進必考”，不僅極大地改善了我市公務(wù)員隊伍的年齡、文化結(jié)構(gòu)，增添了生機與活力，也為深化干部人事制度改革，加強公務(wù)員制度建設(shè)積累了十分寶貴的經(jīng)驗，而且還大大地提升了黨和政府在人民群眾心目中公平公正、唯才是舉的良好形象。

（二）整體素質(zhì)逐步提高。全市公務(wù)員隊伍年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)明顯改善。從學(xué)歷上看，我市公務(wù)員隊伍中具有大專以上學(xué)歷的人員從1993年的46.1%提高到現(xiàn)在的82.3%，高學(xué)歷、高素質(zhì)人員大幅度增加；從年齡上看，青、中、老年公務(wù)員分別占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的30.9%、41.1%、28%，45歲以下的中青年公務(wù)員占到公務(wù)員總?cè)藬?shù)的72%，年齡結(jié)構(gòu)總體上更加趨于合理；從知識結(jié)構(gòu)上看，通過開展科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、公務(wù)員初任培訓(xùn)、崗位知識更新培訓(xùn)、專業(yè)知識培訓(xùn)等各種形式的培訓(xùn)，有針對性的對公務(wù)員進行政治理論知識、法律知識、現(xiàn)代行政管理知識、市場經(jīng)濟知識等的補充和加強，全市公務(wù)員知識更加全面，能力進一步提升，綜合素質(zhì)顯著增強。

（三）選拔機制日益完善。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》和《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，目前我市已在全市范圍內(nèi)推行中層領(lǐng)導(dǎo)干部競爭上崗制度，競爭上崗成為公務(wù)員選拔任用的重要方式。通過開展競爭上崗，不僅使一大批優(yōu)秀的年輕公務(wù)員走上了領(lǐng)導(dǎo)崗位，而且在全市公務(wù)員隊伍中形成了良好的競爭意識，增強了整個公務(wù)員隊伍的活力。

（四）管理制度不斷規(guī)范。《公務(wù)員法》出臺之前，我市根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》，結(jié)合公務(wù)員管理工作實際，先后就公務(wù)員錄用、考核、培訓(xùn)、輪崗、回避、獎勵、紀(jì)律、辭職辭退等制定出臺了若干對全市公務(wù)員隊伍建設(shè)具有指導(dǎo)性意義的規(guī)范性文件，并在公務(wù)員管理過程中，不斷根據(jù)新的情況對原有的制度進行調(diào)整，逐步健全完善了公務(wù)員管理各項制度。

二、全市公務(wù)員隊伍建設(shè)面臨的問題

近年來，我市在公務(wù)員隊伍建設(shè)工作過程中，在多方面開展了有益的嘗試和探索，并取得了較為明顯的成效，但是由于多種因素的制約，在某些方面還存在一定的不足，主要體現(xiàn)在以下幾點：

一是公務(wù)員隊伍作風(fēng)建設(shè)亟待加強。我市近年來通過開展共產(chǎn)黨員先進性教育活動、爭做“人民滿意公務(wù)員”活動和機關(guān)作風(fēng)集中教育整頓活動，整個公務(wù)員隊伍作風(fēng)得到明顯好轉(zhuǎn)，但是個別地方個別部門仍然存在工作作風(fēng)渙散等問題。個別地方和部門仍然存在不按制度辦事，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象；有些機關(guān)公務(wù)員存在著安于現(xiàn)狀、不思進取、追求安逸、不圖創(chuàng)新等思想；一些部門思想觀念陳舊，工作方式方法呆板，服務(wù)意識不強、質(zhì)量不高，在工作中重管理輕服務(wù)，存在著服務(wù)不到位、管理錯位和執(zhí)法越位等問題，這些問題成為了全市投資環(huán)境改善、經(jīng)濟社會快速發(fā)展的“瓶頸”，嚴(yán)重制約了全市經(jīng)濟社會

發(fā)展進程。

二是公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)亟待提高。我市公務(wù)員隊伍中大專以上高學(xué)歷人員雖然為數(shù)不少，但是有相當(dāng)一部分人員是參加工作后脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)進修獲得學(xué)歷的，部分人員基礎(chǔ)知識不夠扎實，對經(jīng)濟政策和管理知識掌握不夠充分；部分公務(wù)員存在業(yè)務(wù)不夠精通、工作效率偏低、創(chuàng)新能力不夠強的問題，存在不依法行政、服務(wù)不夠周到、服務(wù)態(tài)度生硬、綜合素質(zhì)不高等問題。

三是公務(wù)員隊伍考核機制亟待完善。現(xiàn)行公務(wù)員考核制度對公務(wù)員的德、能、勤、績、廉等方面進行了定性考核，在激勵和引導(dǎo)廣大公務(wù)員愛崗敬業(yè)、履行職責(zé)方面發(fā)揮了積極的作用，但是對個人工作業(yè)績的評價沒有與單位的業(yè)績結(jié)合起來，對個人工作態(tài)度的評價沒有與服務(wù)對象的評議結(jié)合起來，致使評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核差距不明顯，有的單位還出現(xiàn)評優(yōu)秀輪流坐莊、“干多干少一個樣，干好干壞一個等級”等現(xiàn)象，致使考核不能很好地發(fā)揮鼓勵先進、督促后進的作用。

三、落實科學(xué)發(fā)展觀，建立一支精干高效的公務(wù)員隊伍

科學(xué)發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展、全面進步。加強公務(wù)員隊伍建設(shè)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強調(diào)全面發(fā)展，整體推進，同時要重點在思想作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)和制度建設(shè)方面下功夫，狠抓貫徹落實，嚴(yán)格規(guī)范管理，努力建立起一支精干高效、勤政廉潔、務(wù)實為民的公務(wù)員隊伍。

（一）以社會主義榮辱觀教育為重點，進一步加強全市公務(wù)員隊伍思想作風(fēng)建設(shè)。一是要進一步加強學(xué)習(xí)。要開展各種形式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，努力用科學(xué)的理論武裝公務(wù)員，用現(xiàn)代科學(xué)知識充實公務(wù)員，不斷更新公務(wù)員政治理論和業(yè)務(wù)知識, 提高公務(wù)員的政治鑒別力、學(xué)習(xí)能力、調(diào)查研究能力和創(chuàng)新能力。二是要進一步改進作風(fēng)。通過廣泛開展行風(fēng)（機關(guān)作風(fēng)）評議活動，進一步提高行政效能，改進服務(wù)方式，創(chuàng)新服務(wù)手段，提高服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)造一流的服務(wù)水平；通過繼續(xù)深入開展做“人民滿意的公務(wù)員”活動，激勵廣大公務(wù)員奮發(fā)有為，大力培育“公務(wù)員精神”。三是要進一步加強廉政建設(shè)。不斷改進和完善政務(wù)公開制、服務(wù)承諾制、首問責(zé)任制、責(zé)任追究制、滿意率評價制、末位淘汰制等監(jiān)督約束機制，開展經(jīng)常性的黨風(fēng)廉政教育，確立從政行為準(zhǔn)則，筑牢反腐敗的思想道德防線，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。

（二）以提高五種能力為重點，進一步加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)。黨的十六大明確提出要加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)。加強執(zhí)政能力建設(shè)是黨中央在新時期、新形勢下審時度勢作出的科學(xué)決策。要根據(jù)中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體部署，以提高五種能力為重點，立足本市實際大力開展公務(wù)員培訓(xùn)和實踐鍛煉工作，通過開展富有成效的培訓(xùn)和鍛煉工作，不斷提高全市公務(wù)員隊伍促進發(fā)展、推動改革、維護穩(wěn)定的本領(lǐng)，提高公共行政、公共管理、公共服務(wù)的本領(lǐng)，提高組織群眾、宣傳群眾、服務(wù)群眾的本領(lǐng)，提高依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的本領(lǐng)，提高善于學(xué)習(xí)、善于調(diào)查研究、善于自主創(chuàng)新的本領(lǐng)。

（三）以建立健全機制為重點，進一步加強公務(wù)員管理制度建設(shè)。

一是繼續(xù)堅持“凡進必考”制度。要創(chuàng)新考試內(nèi)容和方法，注重選拔能力比較全面的人才，確保新錄用公務(wù)員的基本能力和素質(zhì)，進一步優(yōu)化公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)。要擴大公務(wù)員選拔錄用的視野，進一步打破身份、地域限制，吸收更多優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍；制定優(yōu)惠政策，鼓勵高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作，市縣兩級機關(guān)補充公務(wù)員可從到農(nóng)村基層鍛煉期滿的大學(xué)畢業(yè)生中優(yōu)先考錄。

二是推進和規(guī)范競爭上崗制度。競爭上崗是激發(fā)公務(wù)員活力，推進公務(wù)員隊伍建設(shè)的有效方法。要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行競爭上崗制度，加強對競爭上崗工作的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，全面推行各單位中層領(lǐng)導(dǎo)職位競爭上崗。通過競爭實現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下，充分調(diào)動廣大公務(wù)員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成努力進取，爭創(chuàng)一流的良好氛圍。

三是強化公務(wù)員任免制度。健全和完善干部選拔任用和管理監(jiān)督的科學(xué)機制，創(chuàng)新公務(wù)員任用制度，積極推行任期制、試用期制，大力推行任前公示制度、考察預(yù)告制度、誡勉談話制度，探索降職、免職的具體實施辦法，認(rèn)真貫徹執(zhí)行公務(wù)員個人申請辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等制度，在堅持黨管干部原則的前提下，落實黨員和群眾對公務(wù)員選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四是改進和完善國家公務(wù)員考核辦法。探索建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系和考核辦法，把定量考核與定性考核結(jié)合起來，把年終考核與平時考核結(jié)合起來，把個人業(yè)績與單位業(yè)績考核結(jié)合起來，把本單位的民主測評與服務(wù)對象的評議結(jié)合起來，進一步完善考核內(nèi)容，改進考核方法，優(yōu)化考核程序，規(guī)范考核結(jié)果的評定和使用，建立起兼具系統(tǒng)性、針對性、科學(xué)性和可操作性的公務(wù)員考核制度，通過制定和實施科學(xué)的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮考核的用人導(dǎo)向作用，激勵廣大公務(wù)員想事業(yè)、干事業(yè)、努力干成事業(yè)的決心和干勁。

五是落實培訓(xùn)教育制度。公務(wù)員的培訓(xùn)是保證和提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)的一條有效途徑，要進一步加大培訓(xùn)投入，強化培訓(xùn)保障，完善培訓(xùn)體制，整合培訓(xùn)資源，創(chuàng)新培訓(xùn)機制，按照分級分類培訓(xùn)的原則，有計劃、有組織、有針對性地對全市公務(wù)員進行政治理論、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識等方面的培訓(xùn)，通過開展高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的培訓(xùn)教育工作，不斷挖掘公務(wù)員潛能，提高全市公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)。

淺談公務(wù)員考核存在的問題與對策

公務(wù)員考核，是公務(wù)員管理的重要制度，無論以前的《國家公務(wù)員暫行條例》，還是現(xiàn)在的《公務(wù)員法》，對此都作出了明確規(guī)定。每年對公務(wù)員進行考核作出的評價，是公務(wù)員獎懲、任用、培訓(xùn)、調(diào)資的依據(jù)，考核工作意義重大。但在實際考核中，往往表現(xiàn)為質(zhì)量不高、準(zhǔn)確度低、考核結(jié)果不能如實反映被考核人的真實情況，考核指標(biāo)和考核方法值得探討。

一、考核存在的主要問題

（一）考核標(biāo)準(zhǔn)概念化、籠統(tǒng)化。一是考核指標(biāo)量化不夠，考核結(jié)果失真。二是針對性不夠，沒有體現(xiàn)不同類型、不同層次公務(wù)員的評價標(biāo)準(zhǔn)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員與一般公務(wù)員一個考核標(biāo)準(zhǔn)，綜合管理類公務(wù)員與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員拿同一把考核尺子進行衡量，不分級不分類，可比性差。

（二）執(zhí)行程序不夠統(tǒng)一。一些公務(wù)員部門不按照考核程序進行，簡單草率，確定考核等次的透明度不高。

（三）考核內(nèi)容簡單化、程式化。一些單位設(shè)置的考核內(nèi)容沒有與本單位的工作性質(zhì)、職位特點結(jié)合，沒有與每年的工作結(jié)合起來，體現(xiàn)不了本的工作重點和難點。

（四）“優(yōu)秀”等次輪流坐莊，激勵作用大打折扣。少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)把評“優(yōu)”當(dāng)作照顧、籠絡(luò)、弄權(quán)的手段，群眾意見很大。

（五）平時考核近于“拋荒”，考核缺乏基礎(chǔ)。平時考核是考核的基礎(chǔ)，但相當(dāng)多的單位沒有進行平時考核，考核自然“模糊”。

（六）考核難。一是評定“基本稱職”、“不稱職”等次難。極少數(shù)單位對受到黨紀(jì)、政紀(jì)警告以上處分的公務(wù)員仍然定為“稱職”。二是考核結(jié)果執(zhí)行難。獎懲不分明，戒勉不落實。

（七）工作指導(dǎo)、監(jiān)督不夠。公務(wù)員管理部門深入單位指導(dǎo)不夠、跟蹤監(jiān)督不力。

二、對策建議

（一）分級分類確定考核內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部和一般公務(wù)員考核內(nèi)容要有所區(qū)別，不同部門、崗位公務(wù)員的考核內(nèi)容要有針對性。

1、考核內(nèi)容要與本單位本的工作目標(biāo)、工作重點（難點）相結(jié)合，正確導(dǎo)向，促使廣大公務(wù)員奔有方向，趕有目標(biāo)。

2、突出重點。重點考核公務(wù)員本的工作實績，不面面俱到，重點突出，易于操作。

3、適當(dāng)量化考核指標(biāo)，防止考核尺度過粗。

4、考核內(nèi)容與具體職位相適應(yīng)，增強考核的針對性。

（二）制定合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。一要針對不同類別、不同層次公務(wù)員制定考核標(biāo)準(zhǔn)。二要注重考核職業(yè)道德水準(zhǔn)、廉政狀況、服務(wù)水平等共性內(nèi)容。三要合理確定各個要素的標(biāo)準(zhǔn)和分值。對主要工作和薄弱環(huán)節(jié)要加大分值。四要合理設(shè)置權(quán)重。考核中要減少人為因素，提高考核的準(zhǔn)確性。考核指標(biāo)要確定相應(yīng)的權(quán)重，如單位領(lǐng)導(dǎo)對中層干部的評分占多大比例，一般干部對中層干部的評分占多大比例。

（三）規(guī)范程序，嚴(yán)格考核操作方法。考核原則和標(biāo)準(zhǔn)確定之后，程序和方法往往起決定性作用。各單位要合理安排本單位的考核工作日程、要求和具體操作程序。加大宣傳，讓每位公務(wù)員都了解考核工作程序、考核標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)秀指標(biāo)數(shù)。考核程序和方法一經(jīng)確定，不得隨意更改，維護考核工作的嚴(yán)肅性。

（四）做好平時考核，夯實考核基礎(chǔ)。平時考核是考核的基礎(chǔ)。搞好平時考核，對于客觀、準(zhǔn)確地評價公務(wù)員一年的工作具有十分重要的意義。平時考核沒有固定現(xiàn)成的模式，也沒有統(tǒng)一的時間規(guī)定，各公務(wù)員單位可根據(jù)實際，采取一段時間（一個月或一個季度）或完成一項工作任務(wù)進行考核，如實記錄被考核人情況。一是要求公務(wù)員本人建立《工作日記錄》定期送交分管領(lǐng)導(dǎo)審核；二是單位負(fù)責(zé)人要建立重點工作和難點工作《考核記事本》，如實記載每個公務(wù)員完成重點和難點工作的有關(guān)情況；三是各單位人事機構(gòu)建立《考核登記本》，對公務(wù)員考核內(nèi)容涉及到的情況予以收集、登記，為考核奠定基礎(chǔ)。

（五）合理使用考核結(jié)果。考核結(jié)果的使用是是考核的終級目的。考核就是為了使用，根據(jù)考核結(jié)果對公務(wù)員進行獎懲、任用、培訓(xùn)、調(diào)資，充分發(fā)揮激勵約束作用，從而更好地管理公務(wù)員隊伍。

（六）加大指導(dǎo)和監(jiān)督力度，保證考核工作落實到位。一要審核考核方案。公務(wù)員管理部門在各單位開展考核工作前，認(rèn)真審查擬定的考核方案。二要加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。公務(wù)員管理部門要對各單位相關(guān)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓單位負(fù)責(zé)人和政工干部掌握考核方法；可選擇職工人數(shù)多或有代表性單位，跟蹤了解考核工作的開展情況，進行全程指導(dǎo)。三要公開舉報電話，對不按實施方案操作，隨意更改考核內(nèi)容、分值、權(quán)重及考核程序的單位要及時糾正。四要開展考核工作的檢查。公務(wù)員管理部門每年要組織人員對各單位的考核工作進行抽查，要檢查本單位的考核實施方案是否得到落實，操作程序是否規(guī)范，方法是否科學(xué)，聽取公務(wù)員的意見，切實防止考核工作“走過場”。

市機構(gòu)編制管理基礎(chǔ)工作規(guī)范

為鞏固機構(gòu)改革成果，維護機構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使全市機構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)工作更加科學(xué)和規(guī)范，根據(jù)恩施市機構(gòu)編制委員會工作規(guī)則和工作程序，制定《恩施市機構(gòu)編制管理基礎(chǔ)工作規(guī)范》。

一、來文的處理程序

建立來文登記簿。機構(gòu)編制部門收到各單位的請示和報告后，應(yīng)按照收文順序編列序號，將來文單位名稱、來文時間、報告的主要內(nèi)容等進行登記；根據(jù)來文內(nèi)容及性質(zhì)進行分類，擬提初步處理意見，提交編辦辦公會議進行審核，確定處理意見后，按程序報批；最后將處理結(jié)果及時在來文登記簿的結(jié)果欄作好記錄，統(tǒng)一歸檔。

二、設(shè)置機構(gòu)的程序

機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整等事項，必須具有符合相關(guān)文件規(guī)定的職能，擁有必要的辦公場所和業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的經(jīng)費來源，并按有關(guān)工作規(guī)則報批。

(一)科級機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整等事項，先由市機構(gòu)編制委員會辦公會議審核，提請市委常委會研究審定后，再報州編委審批。

(二)市直其它機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整等事項，由市編辦審核報市編委會審批。

三、新增人員編制管理 市直行政、事業(yè)單位新增人員，都必須先提交使用編制的請示，經(jīng)機構(gòu)編制部門審批取得使用編制通知后，憑使用編制通知到組織和人事部門辦理相關(guān)手續(xù)，再到編辦上編。

四、在職人員編制管理

編辦及各單位建立單位人員編制卡，是落實省編委“定編到人”要求的具體措施，也是加強編制管理最基礎(chǔ)的工作，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

(一)上編。行政事業(yè)單位按照規(guī)定新進人員后，必須辦理上編手續(xù)。

1、辦理上編手續(xù)，必須有編委下達的使用編制通知(經(jīng)市委和市政府任的干部憑任免文件)、組織或人事部門開出的行政介紹信、人事部門開出的工資轉(zhuǎn)移證(其工資必須經(jīng)組織、人事部門審核，并加蓋公章后方能認(rèn)可)等材料，新錄用的大中專畢業(yè)生需持相關(guān)證件到人事部門確認(rèn)工資后，帶相關(guān)材料到編辦辦理上編手續(xù)。編制卡一式兩份，編辦和單位各存一份。

2、編辦在辦理上編手續(xù)后，必須在增加人員登記冊上準(zhǔn)確記錄相關(guān)情況。屬使用財政編制的要給財政部門開出增加人員經(jīng)費通知單。

(二)下編。行政、事業(yè)單位工作人員出現(xiàn)減少情況時，要及時辦理下編手續(xù)。

1、工作調(diào)動憑調(diào)動介紹信或任免文件和工資轉(zhuǎn)移證，到編委辦公室辦理下編手續(xù)。組織、人事部門憑編辦下編手續(xù)辦理工資關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)；無編辦下編手續(xù)的，組織、人事部門不得辦理工資轉(zhuǎn)移手續(xù)。

2、行政、事業(yè)單位工作人員死亡，應(yīng)先到編委辦公室辦理下編手續(xù)，人事、財政部門憑編辦下編手續(xù)審批和撥付撫恤費，無編辦下編手續(xù)的，人事、財政部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。

3、行政、事業(yè)單位工作人員辭職、辭退、自動離職或被開除公職時，作出上述決定的單位應(yīng)負(fù)責(zé)將文件抄送編辦，各單位應(yīng)主動在一個月內(nèi)憑相關(guān)文件到編辦辦理下編手續(xù)。

4、全市行政、事業(yè)單位符合離退休(職)條件并辦理了離退休手續(xù)的人員，憑組織、人事部門審批手續(xù)及時到編委辦公室辦理在職人員下編手續(xù)，同時填寫離退休人員編制卡。

5、凡下編人員，編辦及各單位都要認(rèn)真寫減少人員情況登記表，屬財政編制人員的還要給財政部門開發(fā)減少人員經(jīng)費通知單。

五、離退休人員編制管理

1、建立離退休人員編制卡。為準(zhǔn)確掌握財政供養(yǎng)人員情況，編辦及各單位必須建立離退休人員編制卡片。

2、撥付離退休費的財政、養(yǎng)老保險部門必須經(jīng)編制部門核定的人數(shù)為準(zhǔn)，并做到每年核對一次。

六、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理

領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)管理是機構(gòu)編制管理的一項重要內(nèi)容，要做好這項工作，必須建立各個單位的機構(gòu)管理臺帳，明確單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

(一)科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的管理。機構(gòu)編制部門提出核定科級領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)的初步意見并主動征求組織部門的意見后，提出正式建議方案，經(jīng)機構(gòu)編制委員會辦公會議審核并報市委常委會議審批。機構(gòu)編制部門在辦理上編手續(xù)時，如發(fā)現(xiàn)超職數(shù)任命干部的情況要書面告知組織部門。(二)市直內(nèi)設(shè)科、室中層干部職數(shù)的管理。由編辦擬提核定中層干部職數(shù)的原則意見，報經(jīng)機構(gòu)編制委員會或機關(guān)工委審定后，編辦根據(jù)已確定的原則核定到單位。

(三)建立領(lǐng)導(dǎo)干部動態(tài)管理的專門臺帳，及時登錄各單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動的情況，各單位按干部管理權(quán)限任命干部的文件都要抄送編辦備案。

(四)市直單位晉升職務(wù)后應(yīng)調(diào)整工資的科級干部，必須先到市編辦審核領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的使用情況；在職數(shù)范圍內(nèi)的由編辦簽署意見，人事部門辦理工資調(diào)整手續(xù)；超職數(shù)任命時，編制部門不簽署審核意見，人事部門不得辦理工資調(diào)整手續(xù)。

(五)單位要求增加領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，必須寫出書面報告，按程序報批。

(六)保留職級待遇的人員，只能由市委組織部門下發(fā)文件確認(rèn)執(zhí)行，其它部門的文件無效。

論文：當(dāng)前機構(gòu)編制管理工作存在的問題、成因及對策

機構(gòu)編制管理作為國家行政管理的一個重要組成部分，在國家行政管理中處于源頭和基礎(chǔ)地位。機構(gòu)編制是“龍頭”，是個很敏感的工作。經(jīng)過多年的工作實踐，我們在機構(gòu)編制管理工作中已經(jīng)摸索出一些成功的、行之有效的經(jīng)驗和做法，如聯(lián)審工資制度、《機構(gòu)編制管理證》制度、《行政事業(yè)單位入編（減員）通知單》制度、人員編制管理臺帳等。隨著新形勢的發(fā)展，一些不容忽視的問題也應(yīng)運而生，影響了機構(gòu)編制管理工作的有效開展。

一、當(dāng)前存在的主要問題

（一）部分單位和部門對機構(gòu)編制工作重要性認(rèn)識不夠，對機構(gòu)編制管理存在忽視和松懈的情況有些部門和單位對加強新形勢下機構(gòu)編制管理的重要意義認(rèn)識不足，無視“三定”方案的嚴(yán)肅性，不能站在全局的角度看問題，不能自覺地在轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)編制、提高隊伍素質(zhì)、提高工作效率上做文章，而是只強調(diào)本部門本單位的困難，總想在增設(shè)機構(gòu)、增人增編、增職數(shù)、提升機構(gòu)規(guī)格等方面打主意。大都強調(diào)本部門本單位的重要性和各種困難，要求增加機構(gòu)、增加編制，很少有單位提出精簡機構(gòu)、減少編制。要開展某一項工作，就要設(shè)立一個機構(gòu)，而且動輒要為行政機構(gòu)；如果行政機構(gòu)不能設(shè)置，就要求設(shè)立為財政補助的事業(yè)機構(gòu)，配備相應(yīng)的人員。

（二）機構(gòu)設(shè)置的多樣性。除了正式設(shè)立的機構(gòu)以外，還以“合署”、“掛牌”、“掛靠”等形式設(shè)置機構(gòu)。如農(nóng)業(yè)局增掛牌子的機構(gòu)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，經(jīng)濟貿(mào)易局增掛牌子的機構(gòu)有企業(yè)工委、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、經(jīng)濟體制改革辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之后，組織部門要相應(yīng)地配備領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現(xiàn)“官多兵少”和人手緊的現(xiàn)象，導(dǎo)致政事職責(zé)不分、政事人員混崗情況的產(chǎn)生，甚至直接導(dǎo)致人員超編。

（三）編制管理失之于弱。雖然有“編制就是法”的說法，但在實際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見。按照國家規(guī)定，只有軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部可以超編安置。但在實際工作中，組織部門在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整時，超編配備領(lǐng)導(dǎo)干部；人事部門在機構(gòu)撤并、調(diào)整時，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時在崗。有的部門由于人員結(jié)構(gòu)（年齡、專業(yè)、職務(wù)等）的原因，缺少專業(yè)人員或年輕干部，在招考或調(diào)劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下屬事業(yè)單位，視編制規(guī)定而不見，大量使用臨時性人員。對上述問題，我們可從主客觀兩個方面尋找原因。客觀上，目前社會事務(wù)方面新的工作很多，一項工作的開展總得有一個機構(gòu)來管理，造成機構(gòu)增加（包括行政的掛牌機構(gòu)和事業(yè)的實體機構(gòu)）。由于目前領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的情況沒有根本改變；或者由于目前就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻，機構(gòu)撤并之后，人員分流有較大的難度；或者由于目前公務(wù)員隊伍中專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，不得不適當(dāng)補充一部分年紀(jì)輕、學(xué)歷高、專業(yè)性強的人員，造成有的單位人員超編配備。主觀上，由于有的部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)編制觀念不強，在人員配備特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，不能嚴(yán)格執(zhí)行核定的編制數(shù)，造成機構(gòu)增加，人員超編。

二、解決辦法及對策

機構(gòu)編制是龍頭，也是個很敏感的工作，編辦作為黨委、政府的工作部門，要通過機構(gòu)編制法制化建設(shè)，積極構(gòu)建“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”的工作機制，充分發(fā)揮控制、把關(guān)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，加強對機關(guān)和事業(yè)單位的職能、機構(gòu)、編制、人員結(jié)構(gòu)等進行全過程監(jiān)督管理和跟蹤服務(wù)，更大程度地發(fā)揮機構(gòu)編制部門的主要職責(zé)和職能。

（一）嚴(yán)格維護“三定”方案的嚴(yán)肅性，建立和形成機構(gòu)編制管理完整的法律體系嚴(yán)格執(zhí)行“三定”方案，對于保持機構(gòu)和人員編制的相對穩(wěn)定具有重要作用，必須堅決維護其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和部門不得以任何方式自行調(diào)整和改變“三定”中關(guān)于主要職能、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定。從事機構(gòu)編制管理的人員都知道，在機構(gòu)編制管理中，有一句話叫做“編制就是法”。光從這句話來講，編制就是法不錯；但從這句話也反映出機構(gòu)設(shè)置管理的法治性不強，而“編制就是法”這句話的落實也有較大的差距。改革開放以來，隨著我國民主法制建設(shè)的推進，經(jīng)濟社會各項管理特別是經(jīng)濟管理方面的法制建設(shè)進展很快，并且取得了較大的成效。相對于其它各項工作，機構(gòu)編制管理的法制化、規(guī)范化進展不大，或者說立法進程滯后，使機構(gòu)編制管理部門長期以來不能依法行使自己的職能，它的行政行為更多是體現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，而非完整的法律意志。我們對前幾次機構(gòu)改革的反思，其中一條就是靠不具備法律效力的行政手段來推行的，這就不可避免地在機構(gòu)編制管理上打下了人為因素的印記。正如鄧小平同志指出的那樣，人們“往往把領(lǐng)導(dǎo)的講話當(dāng)作?法?，不贊成領(lǐng)導(dǎo)說的話，就叫?違法?，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，?法?也跟著變”。如果領(lǐng)導(dǎo)人之間意見分歧，常常使機構(gòu)編制部門陷入無所適從的兩難境地。作為上層建筑的一個重要組成部分，要保證經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑其它部門的正常長期運作，機構(gòu)編制管理方面的立法是一項重要而緊迫的任務(wù)。黨的十六屆三中全會決定指出：“進一步調(diào)整各級政府機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化。”這為加快推進機構(gòu)編制立法進程，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的規(guī)范化、法制化指明了方向。

（二）繼續(xù)完善機構(gòu)編制管理約束機制機構(gòu)編制管理工作是一項綜合性的工作，它涉及到組織、人事、財政等各個部門。機構(gòu)編制是財政部門擬定財政預(yù)算和核撥經(jīng)費的主要依據(jù)，財政預(yù)算控制是機構(gòu)編制約束的有效手段。進一步完善機構(gòu)編制、人員工資與財政預(yù)算相互制約機制，要以編制為基礎(chǔ)，在機構(gòu)編制部門審核批準(zhǔn)的機構(gòu)和編制的限額之內(nèi)，核定人員、工資和經(jīng)費，辦理調(diào)配、錄用、社會保險、工資福利、戶口遷移等手續(xù)。進一步完善和強化編制、人員、工資一體化管理的、相互配套制衡的剛性約束工作機制。加快電子化進程，財政局和編辦可以實行機構(gòu)編制、人員工資、財政預(yù)算等微機聯(lián)網(wǎng)，建立數(shù)據(jù)庫，實行人員編制與財政預(yù)算同步監(jiān)測、動態(tài)管理。

（三）建立健全機構(gòu)編制管理監(jiān)督機制一是進一步加強機構(gòu)編制部門監(jiān)督檢查職能。機構(gòu)編制管理部門要全面轉(zhuǎn)變習(xí)慣于主要抓具體審批和執(zhí)行的做法，克服和扭轉(zhuǎn)“弱監(jiān)督、軟監(jiān)督、虛監(jiān)督甚至無監(jiān)督”問題，加強監(jiān)督職能，健全完善監(jiān)督檢查程序和手段。如可以結(jié)合年終統(tǒng)計和事業(yè)單位法人登記及年檢，對各單位的機構(gòu)編制執(zhí)行情況進行檢查。在機構(gòu)編制部門內(nèi)部形成強力有效的機制和制度優(yōu)勢，實現(xiàn)機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的制度化、經(jīng)常化，把監(jiān)督檢查工作作為一項長期的日常業(yè)務(wù)職能深入持久地開展下去。二是建立群眾公開監(jiān)督制度。群眾監(jiān)督是最廣泛、最有力的監(jiān)督。建立機構(gòu)編制數(shù)據(jù)庫，實行編制實名制和“陽光編制”，定編定崗到人，將財政供養(yǎng)人員情況置于廣大干部職工的監(jiān)督之下。如機構(gòu)編制部門對不涉及國家秘密的工作原則、審批程序、機關(guān)事業(yè)單位的定編定崗定員情況等，以適當(dāng)方式向社會公開；機構(gòu)編制部門通過聘請社會監(jiān)督員等方式，廣泛征求人民群眾意見；建立健全投訴舉報制度等等，進一步落實和擴大群眾對機構(gòu)編制管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止和杜絕“暗箱”操作等違法違紀(jì)行為，營造加強機構(gòu)編制監(jiān)督的良好氛圍。三是強化領(lǐng)導(dǎo)干部的編制意識，建立健全相關(guān)工作機制。縣鄉(xiāng)各單位黨政主要負(fù)責(zé)人是執(zhí)行機構(gòu)編制紀(jì)律的第一責(zé)任人，負(fù)有對本地區(qū)、本單位機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理的直接責(zé)任。可以視具體情況，建立健全相應(yīng)的配套措施，如制定相應(yīng)的考核方案，將機構(gòu)編制管理工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的實績考核目標(biāo)；紀(jì)檢、監(jiān)察、編制、審計部門對機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理工作實施同步監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和接舉報有違規(guī)操作行為的，及時、迅速地介入調(diào)查，一經(jīng)查實，堅決處置到位；各單位主要負(fù)責(zé)人離任時，編辦對其任職期間內(nèi)機構(gòu)編制管理情況進行審查，發(fā)現(xiàn)有違反編制紀(jì)律的，實行追究制等等.