第一篇：廣東省應急管理體制機制調研報告

廣東省應急管理體制機制調研報告

來源： 人民網-理論頻道

作者：陸俊華

2010-12

自2003年非典疫情發生后，在黨中央、國務院的正確領導下，我國應急管理工作得到全面加強，應急體制機制基本建立，應急體系建設不斷完善，防范和處置突發事件的能力有了較大提高。近幾年來，我們有效應對了南方雨雪冰凍災害，汶川、玉樹特大地震和甘肅舟曲特大山洪泥石流等自然災害，山西王家嶺煤礦特大透水、松花江水污染等事故災難，禽流感、甲型H1N1流感等公共衛生事件，以及拉薩“3.14”、烏魯木齊“7.5”等社會安全事件。

為了總結地方應急管理的經驗，推動應急體制機制建設，根據中央黨校的教學安排，第29期中青一班四支部調研組，于2010年11月9日至17日到廣東省就應急管理體制機制建設問題進行了調研。調研組先后與廣東省政府、廣州軍區、廣州市、東莞市、深圳市、深圳南山區有關領導，及有關市(區)應急辦、省防汛抗旱防臺風指揮部辦公室，廣州、深圳海關負責人進行了座談，考察了廣東省應急指揮中心、廣州亞運會亞殘會總指揮部、亞運安保軍隊聯合指揮部、番禺賽區運行保障指揮中心，到深圳南山區桃源街道應急指揮中心、綜治信訪維穩接待大廳進行實地了解，與東莞市衛生局、常平鎮負責同志進行了交流。現將有關情況和建議報告如下：

一、廣東省應急管理體制機制建設的基本情況和特點

近年來，廣東省按照《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》有關要求，建立了黨委領導、政府負責、屬地管理，統一指揮、軍地聯動、綜合協調，分級響應、分類處置、社會參與的應急管理體制機制。其特點主要有以下幾點：

(一)應急管理體制比較完善。2007年，廣東省成立了省應急管理委員會，由省政府主要負責同志任主任，省委副書記、政法委書記、省政府相關副省長和駐粵軍隊、武警(下同)負責同志任副主任，并成立21個專業指揮部，省應急管理委員會在省政府辦公廳設立副廳級的辦事機構(即省政府應急管理辦公室)。各專業指揮部以相關廳局作為辦公室，軍隊、武警有關單位為相關應急指揮機構的成員單位。目前，廣東省21個地級以上市、121個縣（市、區）均成立了應急管理領導機構、辦事機構和工作機構。在亞、殘運會等重大活動中，廣東省及舉辦賽事的市、區均成立了突發事件應對處置的專門機構。

(二)應對突發事件的運行機制較為健全。各級應急管理委員會按區域統籌部署自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全突發事件的防范和應急處置工作。在特大突發事件發生后，根據需要可由黨委主要負責同志任總指揮、政府主要負責同志任一線總指揮。在重大突發事件發生后，由政府主要負責同志或分管負責同志任總指揮。指揮機構啟動后，政府有關職能部門、應急辦以及黨委宣傳部門作為成員單位，在指揮部的統一領導下開展應對處置工作，應急辦主要承擔與各方面聯絡溝通，發揮運轉樞紐作用。單一災種的處置由相應專業指揮機構負責，軍地各成員單位參與，應急辦主要是負責信息報告、跟蹤事態和綜合協調。有的地方對一般突發公共事件，特別是對影響范圍和處置責任邊界不清晰的突發公共事件，交由應急辦協調處置。

(三)基層應急管理工作得到加強。調研中了解到，廣東省各地在街道辦事處（鄉鎮）建立起了由黨委政府統一領導、一專多能的應急工作機構和運行機制，有機整合了應急、綜治、維穩、信訪（群眾）工作等職能。例如深圳市南山區桃源街道辦事處設立了綜治、信訪、維穩、各類突發事件應急指揮為一體的工作機制，通過加強基層黨組織的工作，發動群眾參與防范突發事件和社會管理，把應急管理與日常的社會管理進行了有機融合。該區還設立了由社區保安組成的應急小分隊，每個街道約30人，集中住宿，半軍事化管理，確保一旦發生突發事件能及時調動趕赴現場，進行先期處置。同時，全省各區縣建立了以公安消防隊伍為依托的綜合性應急救援隊伍，并推動加強防汛抗旱、地質災害、森林防火、公共衛生等基層專業應急救援隊伍的建設。

(四)進行了應急管理體制機制改革試點。深圳市在機構改革試點中，整合原應急指揮中心、安全生產監督管理局、民防辦、地震局，組建了市應急管理辦公室（加掛安全管理委員會辦公室、安全生產監督管理局、民防委員會辦公室、地震局的牌子），由市政府辦公廳歸口聯系，形成了“大應急”管理格局。改革后，資源得到整合，原來分散的人員力量得到有效集中和加強；機制更加完善，隨著機構職能覆蓋面的擴大和內設機構及人員的調整，宣傳培訓教育、監測預警預防、應急救援保障等機制得到完善；協調更加順暢，機構改革中深圳市精簡政府工作部門15個，應急管理涉及的部門和事項相對集中，日常協調事項，特別是應急救援工作中的協調更加順暢。此外，廣州、深圳海關把應急管理與海關業務風險、打擊走私、口岸監管相結合，設立風險管理運行控制中心，實行合署辦公。

(五)社會力量參與應急管理有新的探索。廣東各地根據需要探索了一些動員社會各方面力量參與應急管理工作的做法。全省建立了約2.5萬人的基層信息員隊伍。深圳市組建了公安消防、紅十字會、海上搜救和山地應急救援四支應急志愿者隊伍。深圳市南山區建立了從直屬部門推薦，經組織部門考核，由正科級干部組成的應急預備突擊隊，并作為干部提拔使用的鍛煉平臺。廣東省成立了應急管理學會，推動應急管理產、學、研一體化，促進應急管理科技成果轉化為生產力。暨南大學設立了應急管理學院。

二、關于對廣東省應急管理體制機制的基本看法

總的看，大家反映從近年來廣東省防范和應對各類突發事件的工作實踐看，廣東省應急管理體制機制的建設情況是合理的。一是符合我國現階段發展的特點，可動員各方面力量開展安全防范和突發事件處置工作。二是既符合我國由地方黨委政府對安全和穩定工作負總責的制度性要求。又體現了分類負責，分級響應的特點。三是基本明確了領導機構(應急管理委員會)、指揮機構(各專業指揮部)、執行機構(各部門)、辦事機構(政府應急辦)等各方面的關系，有利實現統一指揮、各方面聯動。

調研中，許多單位反映，目前應急管理體制機制方面還存在以下一些問題：

（一）應急管理職能需進一步規范和明確。一是防范職能還需落實。目前，有的地方或領域把防范工作歸由專業應急指揮機構負責，有的歸由常態職能部門負責，缺少統一規定，還有的不夠明確，防范工作往往不到位。二是有的部門職能相近或交叉。一些同志反映，在應對洪澇、山洪泥石流等自然災害方面，氣象、水利、國土資源、城鄉建設等部門都有監管，但各管一方面，由于涉及部門多，一方面需要相互配合，防止出現的漏洞；另一方面要防止建設項目重復交叉。三是在群體性事件的處置中，利益訴求對象的相關職能部門參與不夠，在處置中有的以信訪聯席辦為主，有的以維穩辦為主、有的以應急辦為主，領導同志覺得誰能調動各方面資源就用誰，或是那位領導同志負責指揮就用誰管的力量。

（二）在突發事件處置中需要進一步加強指揮協調。在突發事件的應對處置中，由于大部分應急救援處置隊伍都是由隸屬不同的上級部門指揮派遣，有時存在各自為陣、各自為戰的問題。而指揮部往往是在達到一定傷亡后才啟動，結果造成統一指揮的滯后。

（三）應急管理辦事機構還有待完善。調研中一些同志反映，應急管理辦事機構存在以下問題：一是各地應急管理辦事機構的職責任務不同，不同地市應急辦級別不同，協調能力和發揮的作用也不同。有的地方凡是發生突發事件，領導都交給應急辦負責組織協調；有的地方在突發事件發生后，不能發揮作用。有的地方反映，發生事故后有的領導讓應急辦負責去事故現場協調，有的則讓市府辦公室其他單位去，作為地方應急辦很難把握，最好有明確的制度。二是應急辦與同級部門應急機構、軍隊應急部門還需加強聯系。總參作戰部設立了副軍級應急辦，但各大軍區作戰部還未設立應急辦，影響軍隊與地方應急處置工作的銜接和開展。

(四)在應急體系建設及運行協調上還有待加強。在專業應急隊伍建設、通信手段、信息報送等方面還需進一步加強綜合和統籌。國家層面上，軍隊、武警已納入國家應急體系；省一級雖然軍區制訂了這方面規劃，但還未與地方協調。地方與軍隊、武警的應急通信還未實現對接，不能相互聯通。軍地之間、部門之間突發事件的信息通報、傳遞，雖有制度，但預先通報不夠及時。

(五)深圳市“大應急”體制改革試點的問題。一些同志反映，改革后的深圳市應急辦存在以下值得關注的問題：一是應急辦的定位是應急管理委員會的辦公室，應該是一個超脫職能部門的辦事機構，行使政府的職能部門職責是否合理。將安全生產監管局、地震局、人防辦合并到應急辦，直觀上看是加強了應急管理工作、但實際上造成應急辦將70％的力量行使安監局、地震局、人防辦的職能部門的職責，削弱了綜合應急管理的作用。二是上下內部業務不順，安監審批、執法、培訓等職能交給了其他部門，但應急辦掛了安監局牌子，國家和省安監部門所有向深圳市布置的工作都交應急辦，應急辦又分到其他部門；地震局的工作由應急辦一直負責到地震臺網；人防辦的業務與應急關系并不大，但其所有業務都由由應急辦承擔。

三、完善我國應急體制機制內在要求及原則

建立完善我國應急體制機制，應當從實際出發，符合國情和應對突發事件的內在要求。一是現階段我國突發事件具有高發性。我國正處在工業化快速發展時期，發達國家經歷三、四百年工業化過程的矛盾，在我國現階段集中表現，特別是資源開發力度的加大與環境破壞和自然災害的矛盾、生產高速增長與安全保障能力較低的矛盾、利益格局變化調整引發的社會矛盾，這些矛盾伴隨著經濟社會的發展使我國進入了矛盾高發期和凸顯期。二是突發事件的多樣性。我國是災害種類最多的國家之一，自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全的大多數突發事件在我國都存在，僅靠一個部門難以應對各類突發事件，需要多方面配合。正如調研中有的同志說的“一個部門難以窮盡突發事件的無限責任，應該分級分類的承擔責任”。把應急管理的責任落實到各個領域和層級。三是突發事件的破壞性。災害發生后如果不加以控制，很容易衍生出其他災害，造成的損失擴大。所有突發事件表明，第一時間的有效處置是控制事態發展和減少傷亡損失的最佳時機。這些必須依靠事件發生地所在企業和單位，以及基層應急隊伍的及時反應才能做到。加強基層應急能力十分重要。四是應急處置的協同性。處置突發事件需要地方、部門乃至全社會的參與和應對，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共衛生事件，都是由相關地方和部門共同防范控制。同祥，任何一起重大自然災害，應對處置工作都需要搶險救援、醫療衛生、善后安置、社會穩定等各個方面的共同配合才能完成。

總結突發事件應對工作的實踐，應急管理體制機制建設的原則主要有以下方面：一是統一原則。實現統一指揮，協同應對，保障有力。二是效率原則。做到分級響應、分類處置，全面落實屬地管理的責任，實現快速反應，各系統高效運轉。三是預防原則。實現預防與處置相結合，以預防為主，把預防寓于日常管理之中。四是依法原則。在法律范圍內明確常態與非常態體制機制的相互轉換和有機統一，做到常態與非常態相結合。五是節約原則。減少職能上的交叉重復，有機整合調動各方資源，使應急資源實現優化配置。

按照以上要求和原則，我們認為我國現行的應急管理體制機制基本符合我國國情，有利于發揮我國的制度優勢和政治優勢；有利于落實預防為主，防范和處置相結合的工作要求；有利于發揮全社會各方面的作用，充分調動各種應急資源。目前，一些發達國家在應急體制機制建設方面也有不同模式，概括起來有三種，一是美國、俄羅斯的大部制，以救援為主，實際上美、俄兩國應急管理也是總統-委員會-專職應急管理的部門，并實行部門聯動。美國國土安全部下設聯邦緊急管理事務管理局，同時行使其他職能。二是英國、日本等國，在各級政府及有關部門設立應急決策機構和辦事機構。三是德國等一些國家在牽頭部門設應急職能機構。我國現行應急體制機制與英、日等國模式相近。各國模式不同主要在執行層，國家層面都由政府首腦、委員會、辦事機構、執行部門組成，只是責任和權力的分工不同。一些發達國家對我國在應對汶川地震、玉樹地震所表現出的救援效率和動員能力給予高度肯定。

四、關于完善我國應急管理體制機制的建議

加強應急管理，有效處置各類突發事件，最大限度地保護人民群眾生命財產安全，是堅持以人為本，深入貫徹落實科學發展觀的必然要求；是建設社會主義和諧社會，促進社會穩定的重要內容；是全面履行政府職能，提高黨的執政能力的重要舉措。目前我國應急管理尚處于起步發展階段，需要做的工作很多，其中一項重要工作就是進一步完善我國應急管理體制機制。為此，提出以下建議：

(一)進一步理順應急機構與職能部門的關系。應對法規定，應急管理包括預防、監測預警、應對處置和災后恢復重建等方面。其中防范工作，特別是防災基礎設施建設，涉及到方方面面，是屬于常態下生產過程和社會活動中的工作，應由相關職能部門負責。因此，依照“管生產也要管安全”的原則，依法明確常態下的預防工作由相應的職能部門承擔。例如，城鄉規劃建設部門要參與城市防災方面的工作；生產管理部門要進行安全生產管理；食品安全方面，食品生產、流通、消費過程中的安全，哪個部門主管就由哪個部門負責。這樣才能實現安全與生產的有機統一和結合。進入突發事件和處預警置階段后，由突發事件應急指揮機構進行處置。應急處置工作結束后，要立即轉入常態工作，包括災后恢復重建工作。恢復重建工作應該由規劃、建設等部門及業主單位承擔，并使災后重建在恢復的基礎上實現更好的發展，實現常態與非常態的有機結合和轉換，避免應急管理包攬一切事務，出現什么都管，但又管不了、管不好的情況。

(二)進一步明確應急指揮機構的職能定位。考慮到我國應急資源分散的現狀及災害的衍生性，應急指揮機構應當涵蓋其發生可能衍生危害的相關領域，特別是自然災害領域。隨著我國大部制改革的推進，相關聯的指揮機構應該是超脫于部門職能之上的、由各相關部門組成的非常態的機構。這類機構分類不宜過細。例如，氣象災害、洪澇災害、地質災害等相關聯的災種，災害往往會發生關聯和演變，甚至會對工農業和交通運輸等領域的安全造成較大影響，極易出現安全漏洞、造成重大人員傷亡和損失的擴大，因此要加強指揮機構各成員單位的協調聯動，使其具有更廣泛的綜合，實現監測、預警、信息通報和處置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分發揮應急管理辦事機構的協調和樞紐作用。一是各級政府應急管理領導機構下的辦事機構，是各級應急管理的樞紐，主要承擔應急值守、信息報告和綜合協調職能，應當設立在各級政府辦公廳(室)，可在其內設，也可由其歸口管理。二是基本規范各級應急管理辦事機構的職責，確保上下有效聯動。特別是要明確發生突發事件之后應該承擔的職責。常態下，各級政府應急辦主要是負責組織做好應急準備，包括制定預案、應急體系規劃、宣傳教育培訓等工作。各專業指揮部的辦事機構設立在相關主管部門。三是要加強應急辦事機構與各專業指揮機構的聯系，保障信息暢通和指揮決策有效運行，保障突發事件發生后由常態迅速向非常態的應急機制轉換。四是考慮到軍隊武警參與處置突發事件任務不斷加重，以及非戰爭軍事行動能力的不斷增強，建議在大軍區作戰部門和武警有關單位設立應急辦。五是各地應急管理辦事機構偏小、協調能力偏弱、編制偏少、建議參照深圳模式進行加強，但是要考慮人防辦與城鄉建設部門聯系密切，地震與地質部門相關，相關職能應調整到職能密切的部門。

（四）完善監測、信息報告、處置等環節的協調聯動機制。目前各系統都在加強應急能力建設，要整合資源，提高水平。在自然災害監測方面，為了避免重復浪費，要注重提高監測水平和能力，防止在同一區域重復建設監測點。要進一步加強相關部門之間、軍地之間的預警信息的傳送，確保相關部門和軍隊武警之間做好應急準備，提前到位，提高處置突發事件的效能。要完善中央在地方的企業和單位在突發事件處置中與地方政府的應急聯動機制。各級應急管理辦事機構應做好協調和綜合性信息分析工作，以及力量和裝備的有效調動。

（五）高度重視基層應急力量建設。要充分發揮基層應急組織機構和隊伍一專多能的作用，實際上各系統部署的工作的落實，都是由基層組織完成的，上面千條線，下面一根針，應急防范與處置、群眾工作、社會安全、國防動員等許多工作都在基層組織中進行整合，并加以落實。應對重大的突發事件，基層單位的主要負責是風險防范、監測和先期處置，關鍵時刻是由上級組織專業指揮部門調動力量來完成。目前，各地在加強基層應急管理工作方面，創造許多好做法好經驗。如：深圳南山區桃源街道實施“一格三員”（一個網格，監督員、管理員、協管員）精細化管理，浙江諸暨楓橋鎮的基層應急管理模式，山東濟南創建平安社區等。建議進一步總結基層經驗，并結合實際加以推廣。繼續加強基層應急隊伍體系建設，以公安消防隊伍為依托的綜合應急隊伍，以優勢專業應急救援隊伍為依托建設一專多能的應急救援隊伍，繼續加強森林草原消防、礦山應急救援等基層專業應急救援隊伍的建設。

(陸俊華：國務院應急管理辦公室主任)

第二篇：關于基層行政管理體制機制的調研報告

關于基層行政管理體制機制的調研報告

關于基層行政管理體制機制的調研報告

推進基層行政管理體制機制改革，建立服務型政府，激發基層活力，用好人力資源，提高行政效率，對于加快統籌城鄉發展步伐具有重要意義。經過調研，現就建立和完善基層行政管理體制機制報告如下。

一、基本情況

區現行基層行政體制是在1998年撤銷地區建立開發區，撤銷開，鄉鎮之間干部的適時動態交流可有效保持基層隊伍活力。體制調整后管理方式沒有及時跟進。致使基層干部處于“塊狀分割”形態，干部流動存在“三好”“三難”現象：即“上好動下難動”（科級以上流動易科級以下流動難）；“進好動出難動”，“內好動外難動”（行政體制內流動易，事業向行政流動難）。有的鄉鎮建區8年來，除個別干部提拔調動和調入區級單位外，鄉鎮間交流基本沒有。個別干部缺乏危機意識和進取精神，隊伍缺少活力，基層又無手段，只好望洋興嘆！

（五）分配政策需要完善

分配缺乏靈活性。基層政事難分，工作統一做，卻“政事不同酬”；村組干部報酬無統一規范，各地差別過大；實行全市公務員津補貼政策，實職與非領導職務津補貼基本無差別，一線干部任務重、責任大，連工作話費補助也沒有，一定程度上影響了一線干部的積極性。

（六）村民自治任重道遠

村組集體經濟薄弱甚至“空殼”，村民自治的工作環境和條件較差；村居規模擴大村組干部工作量成倍增加，然而有的村干部報酬偏低（每月僅250元）；村民自治決策執行中缺乏約束手段，《村規民約》實施不力，有的流于形式；民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督還不規范。

三、對策建議

（一）精兵簡政，建立集約高效的行政體制

“精兵”勢在必行。不“精兵”就不能從根本上減輕群眾負擔，不“精兵”就無從提高行政效率。“食之者眾”這類非常問題需要用非常措施來解決。要下決心通過“強村弱鄉”、“誘導創業”等多種形式精簡分流富余財政供養人口。

“簡政”大勢所趨。隨著免除農業稅、村民自治、依法行政等國家大政重大調整，基層政府職能從“催糧催款”、“刮宮引產”式的管制型向服務型轉變必將加速推進。“簡政”是必由之路；我區5000多人的原蒲花鄉改由居委會管理的成功實踐，湖北咸豐縣、貴州雷山縣的“大鄉鎮制”的經驗有力證明了“簡政”的可能性。隨著經濟社會發展，交通信息條件進一步改善，干部素質的不斷提高，依法行政能力的增強，“簡政”條件日趨成熟。“簡政”要與區域發展戰略相結合。隨著渝懷鐵路、渝湘高速公路、舟白機場陸續開通，阿蓬江流域開發的深入推進，作為武陵山區交通樞紐的區位優勢逐步凸顯。與國家“大部委制”改革相呼應，建議在科學論證基礎上，進一步調整行政區劃。撤并部分基層行政單元，適當擴大鄉鎮及村（居）建制，大幅度減少街道、鄉鎮數量，相應增大街道、鄉鎮管轄村、居范疇。在此基礎上適度減少干部職數，大幅度降低行政運行成本。鄉鎮行政中心盡可能沿渝懷鐵道、沿高速公路、沿阿蓬江流域布局，加速推進城鎮化、工業化進程，更好促進“三沿”產業發展和馮家、濯水、阿蓬江鎮城市綿延帶建設。根據城市擴張要求及舟白、正陽兩鎮行政職能的特點，有必要及時將其轉為“街道”建制，并相應調整其稱謂和職能。

（二）深化改革，建立高效便民的管理機制

明晰各級事權。職責不明，“政事不分”，老是“打麻子賬”，就談不上職能轉變。科學界定鄉鎮政府職能，合理劃分區與鄉鎮的職責權限，從有利于事業發展有利于社會管理出發，選擇“條條管理”或“塊塊管理”的具體模式，不宜“一刀切”。基層政府要“有所為有所不為”，強化鄉鎮的服務職能和社會管理職能。

規范委托執法。市、區黨委、政府應從嚴掌控部門與基層“責權利”的綜合平衡，“責任委托”的同時，人財物等執法資源應向下作相應的傾斜分配，要研究制定市對區縣、區對鄉鎮的委托執法財政轉移支付等配套政策，真正建立起權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體系。

轉變領導方式。處理好政府與市場、政府與社會、政府與基層自治組織的關系，農村產業發展要從政府直接參與經濟或行政命令、包辦代替的慣性模式轉變到主要依靠市場調節和通過經濟及法律手段間接調控經濟的方式上來；政府重點是為市場主體創造公平有序的發展環境，讓基層政府從“有限政府無限責任”狀態中解脫出來。

健全服務機制。解決邊遠鄉村群眾辦事難的問題是政府面臨的繁重任務。基層政府要通過做好“便民代理”服務工作進一步密切與人民群眾的聯系。把為民辦事全程代理納入鄉鎮的重要日常工作。行政富余人員優 本文來自，轉載請保留此標記。先充實“辦事”隊伍，建立覆蓋城鄉的代辦網點，建立健全包括組織領導、目標考核、經費保障等統一的制度和政策。把“便民服務”真正辦成百姓滿意的民心工程。新增教育、衛生、文化等公共服務資源要盡量向農村傾斜，加快農村養老保險、醫療保險、就業扶助、社會救濟等社會保障和救助體系建設；公安、司法、國土、法院、工商、稅務等實行片區管理的部門要調整優化機構布局（如增設代辦點），不斷提高服務質量，更好地為群眾服務。

（三）解放思想，創新干部管理機制

創新制度。建立與兩級體制相適應的干部管理制度。完善鄉鎮間、鄉鎮與區級部門間的科級以下干部有序流動制度。在一個地方工作滿未達“改非”年齡的，原則上應進行交流。每年給鄉鎮一定的“優秀者正向交流”、“末位者逆向交流”的指導性指標。努力建設一支開拓創新、朝氣蓬勃、充滿活力的基層干部隊伍。

暢通出口。區縣歸并形成干部數量過大，結構不合理是一道“馬拉松”難題。然而換一個角度審視，作為一個特殊的移民城市，區縣歸并后留存了一大批管理人才和專業人才，政策得當，可以轉化成一筆寶貴的財富。學習溫州“全民創業”的發展理念，借鑒河南商丘市“經濟大發展、全民大創業”的做法，出臺“工商零注冊”、“按工作年限和工資標準給予買斷性補償”等寬松的工商登記、信貸融資、稅費減免等創業配套政策，鼓勵財政供養人員辭職或離崗創業。形成與區域性中心城市建設相適應的思想觀念和創業機制，營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的社會氛圍，放手讓一切勞動力、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，以推動超常規跨躍式發展。

唯才是舉。統籌城鄉發展關鍵在人，要不拘一格用人才。建立行政與“參公”單位人才互動機制。行政單位公務員缺編，同等條件下，可優先從熟悉農村工作的事業干部隊伍中補充。

（四）調整充實，建立科學公正的綜合考核機制

基層考核要堅持“富民為本”的基本宗旨，按照“分類指導、結合實際、突出重點、注重民意、公開結果、接受監督、賞罰分明、推動工作”原則，完善考核評價體系。

考核類別：按照區劃類型及不同的發展基礎和生產條件，可將原街道、中心鎮、其他鄉鎮三類合并為街道、鄉鎮兩大類考核，將正陽、舟白兩鎮納入街道考核范圍；

考核內容：突出區委區政府全局工作和鄉鎮政府職能的重點，增加民生、社會發展、可持續發展等方面的內容，項目適當精簡，一般性常規工作改為單項評比。

考核結構：為鼓勵基層創造性開展工作，充分發揮各自獨特的資源優勢，可按“規定動作”與“自選動作”相結合改善考核結構。

考核方式：要“官考”與“民考”并重，“自評”與“互評”結合。更加尊重民意，增大基層群眾及轄區內人大代表和政協委員的參與度。考核結果經媒體公示，接受社會監督。簡化過程考核，重在最終績效。

（五）整改機構，創建科學公正的分配激勵機制

職能重組，政事分開。深化鄉鎮綜合改革，通過分流、改制等方式理順事業與行政間的分配關系。按行政性、純公益服務性、經營性等標準重新調整界定鄉鎮事業機構性質。將財政、社保等具備典型行政性質的機構劃歸行政序列，將農業服務中心、文化衛生服務中心等承擔的安檢、執法、統計等行政職能剝離并入行政機構，符合條件的相應人員轉入公務員序列，其工資分配參照行政標準執行。

試行公共服務采購制。總結推廣公共衛生服務券制度經驗，試行公共服務政府招標采購制度，賦予服務對象以選擇優質服務的權利，形成政府公共服務的競爭機制，有效提高公共服務的水平和質量。變“以錢養人”為“以錢干事”。

規范村居干部待遇。在撤并減少鄉鎮和村居建制基礎上，由區政府按村居規模和鄉鎮財力狀況統一制定村居干部報酬的分類標準和補助辦法，區級補助納入財政預算。制定津補貼配套政策。高度重視普遍性傾向性的干部思想動態，在執行津補貼統一規定前提下，研究制定更加合理的地方性補充政策。

（六）統籌規劃健全規范基層自治機制

加強村居自治的基礎建設。研究制定村（居）委建設方案，統一建設標準，納入《城鄉總體規劃》。通過村居投勞、區鄉投資等辦法，用2至3年時間使村（居）委的工作環境明顯改善；

加強和改善基層自治工作領導。基層政府對村務工作要少一些行政干預，多一些服務引導。少干一些干不了、干不好、“戴著碓窩唱戲”的事。

民主自治與經濟發展有機結合。研究制定發展農村勞務經濟與鼓勵務工人員回鄉創業并重、激勵城鎮有經濟實力懂經營管理的能人下鄉進行土地集約經營的政策措施，大力發展村組集體經濟，為村民自治健康發展提供物質保障。

第三篇：鄉鎮管理體制調研報告

鄉鎮管理體制調研報告

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[摘要]隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制改革背景，接著分析了我國農村鄉鎮行政管理體制現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的對策。

[關鍵詞]鄉鎮 行政管理 體制改革

鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。過去，我們靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但另一方面，城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市，廣大農村地區和農民群眾并沒能很好地分享到工業化和城鎮化的成果。隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉鎮政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。

一、鄉鎮行政管理體制改革的歷史

（一）農村稅費體制的改革

農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業稅。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了

配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。

（二）加強新農村物質文明和精神文明建設

當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。

二、現今鄉鎮行政管理體制的狀況

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；⑤機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。

（二）行政運作模式

鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。

三、鄉鎮行政管理體制中的弊端及原因

（一）現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯位、龐雜

一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由于權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。

2.權力與責任不等，行政運作方式跟不上發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財物和業務管理權則屬于上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當一部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。

3.財政不堪重負，體制不順讓腐敗更加惡化

一是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼

續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。二是財政供養人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品。

4.黨政、政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍，這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

5.政績考核不完善，科學合理的選拔任用體系未成形

對于鄉鎮干部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權、參與權的一項重要措施，但是，部分鄉鎮干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。

（二）鄉鎮行政管理體制存在問題的原因

1.對鄉鎮政府職能認識不夠

由于長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行

什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉鎮的職能體制

鄉鎮原有一些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

3.經濟因素限制了鄉鎮政府職能的發揮

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

四、鄉鎮行政管理體制改革措施

（一）完善鄉鎮致府的機構安置

在新時期，鄉鎮面臨的問題并非源自鄉鎮本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。

（二）創新思路，轉變觀念，加強職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。一是各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉。鄉鎮政府依然承擔著三夏生產、三秋生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。

（三）加大力度推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，對經濟發展滯后，財政供給能力差的縣、鄉，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬于提供非公共產品和非公共服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。

（四）探索鄉鎮未來深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務型政府。

參考文獻：

[1] 寇鳳超.深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策.集團經濟研究, 2006,(8): 8.[2] 吳雁俊.畢節地區鄉鎮行政管理體制存在問題研究.貴州發展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.鄉鎮行政管理體制需創新.瞭望新聞周刊, 2006,(4): 64.[4] 其它工具 在線代理 網頁代理 代理天下

第四篇：完善干部監督管理體制機制調研匯報材料

調研匯報材料

根據區委組織部干部監督科通知要求，我鎮就《建立、完善干部監督管理體制機制問題研究》這一調研課題開展調研，現將有關情況簡要匯報如下：

建立、完善干部監督管理體制機制

工作的重要性及必要性

從近年來查辦的腐敗案件可以看出，腐敗已嚴重侵害黨的肌體，促使黨的形象受到嚴重損害。如若不采取措施切實加強對干部的監督管理工作，從源頭上預防腐敗，杜絕職務犯罪，后果將不堪設想。構建干部監督機制完善干部監督管理工作在預防和解決腐敗問題上的重要性顯而易見。

一、干部監督管理體制機制工作是事關黨的建設和經濟建設發展的一個重大問題。監督是保證經濟發展和社會穩定的一種機制，如果沒有監督，權力就會絕對化，而絕對化的權力必將走向腐敗。縱觀近年來查處的犯罪案例，我們不難看出，以權謀私、濫用職權所導致的不正當競爭，嚴重破壞了市場經濟的發展，擾亂了市場經濟秩序，對經濟建設危害極大。因此，我們一定要從黨的建設和各項社會事業健康發展的戰略高度來深刻認識加強干部監督管理工作的重要性和緊迫性，扎實認真做好干部監督管理體制機制工作。

二、干部監督管理體制機制工作是關心、愛護干部的有效措施，是對干部負責的一種具體表現。尤其是在市場經濟高速發展、物欲橫流的當今社會，一些干部更容易被人利用，迷失方向。這就要求我們必須加強對干部的監督管理工作，發現干部有缺點毛病，及時提醒、幫助、批評，防止由小過鑄成大錯，從而保證干部的健康成長。由此可見，監督是對干部的關心、愛護，更是一種責任。建立科學、有效、約束力強的干部監督管理工作機制是促使干部廉潔自律、克已奉公的重要保證。

三、干部監督管理體制機制工作是促使鎮級經濟和各項社會事業協調發展的一個重要保證。干部隊伍的好與壞與鎮級經濟和各項社會事業的發展是息息相關的。而行之有效的干部監督機制必能管理出一支高素質、高效能的干部隊伍，進而帶領一方百姓富裕，促使一方經濟發展。

當前干部監督管理體制機制存在的問題及原因分析

一是監督的制度不健全。雖然在干部監督方面已制定了不少制度，但仍存在著缺陷，有時難以進行有效監督。監督制度仍需要進一步健全，突出制定一些監督性強、效率高的制度。如干部離任審計責任追究制、干部收支及財產情況報告制、直系親屬從業情況報告制等。有的時候監督雖有制度保證，但執行上不力，只局限于走走過場，如干部離任審計制等。

二是監督的責任主體不明確。目前主要依賴組織、紀檢、信訪和社會輿論來對干部實施監督，監督的責任主體既不明也不夠寬，容易導致監督不力，監督工作落實不到位。所以我們還要從教育入手，鼓勵同級班子成員來相互監督，操作上班子成員可采取匿名反映情況的方式。同時，平時針對于多數人對某些干部的傳言猜測，組織部門都要認真對待，堅持有疑點就要查，做到寧可信其有不可信其無，切實將情況查清、查實。

三是監督的重點不清楚。主要表現在對“一把手”的監督軟弱無力。“一把手”對其余干部的影響及表率作用是巨大的，如果疏于對“一把手”的監督，很大的程度上依賴“一把手”的自身素質，“一把手”好則可以理直氣壯地去監督班子成員和下級的“一把手”，切實帶出一個勤政廉政、團結有力的好班子，不好則表率作用發揮不力，勢必影響其他成員對自身要求不嚴。所以說監督的重點應放在對“一把手”的監督上，加強對“一把手”的監督，各項措施實施到位。

新形勢下建立、完善干部監督管理

體制機制應把握的幾個方面

如何建立、完善干部監督管理體制機制，用制度來規范干部的從政行為，增強他們的廉潔自律意識和拒腐防變的能力，減少職務犯罪，是我們面臨的一項重要而緊迫的任務。面對新形勢新任務，面對不斷出現的職務犯罪，我們必須著眼于抓機制，求實效，努力把監督管理的觸角延伸到干部用權的各個環節中去。

一、堅持關口前移，狠抓教育防范。

加強組織監督管理，重在激活黨員干部的“自制力”。在實施監督過程中，要始終堅持教育先行，重視思想教育，通過正面引導、反面警示、全面教育，用大量鮮活的事例，推動干部經常“洗腦”反思，促使他們從思想深處真正解決誰讓掌權、為誰掌權和怎樣掌權的問題，增強自身免疫力，從思想上筑起拒腐防變的堅固防線。并始終堅持事前監督、預防為主，寓干部監督于干部培養教育之中，常抓干部的預警教育，做到常敲警鐘、常提醒。一是強化組織監督的主動意識；二是營造班子內部互相監督的健康意識；三是提高干部自我監督的自覺意識。

二、建立健全制度，突出重點監管。

組織部門干部監督工作，包括對干部的培養教育、選拔任用以及干部監督管理工作，涉及的環節多、范圍廣。因此，要把各項工作都落到實處，首先要加強干部監督工作的制度建設，強化干部監督的責任，使干部處于有效監督之下。在現有的民主集中制、班子民主生活會、領導干部個人重大事項報告制、干部談話誡免制、干部離任審計制等制度的基礎上，還應建立干部離任審計追究制、干部收入及財產情況報告制、直系親屬從業情況報告制等制度約束和教育干部。其次，要突出重點，抓好重要崗位、掌握人才物等經濟大權的部門領導干部的監督，防患于未然。尤其要抓好對“一把手”的監督。要在對干部全面監督的基礎上，確定重點監督對象、重要教育對象、重點培養對象，研究制定強化監督的措施和辦法，規范和約束領導干部行使權力的行為。防止和糾正干部濫用職權的現象，將監督、教育與培養融為一體，使“一把手”等重要崗位上的干部能夠在一個處處受到紀律的約束的環境中健康成長。

三、完善監督網絡，實施全程監督。

把黨內監督作為全程監督管理的關鍵環節。全程式監督管理必須堅持逐級負責，形成多層次監督，督促引導干部管好自己，又管好下級，既抓工作指標落實，又抓思想作風建設。在抓好對下級監督的同時，注重發揮下級對上級、同級對同級的監督作用，形成多角度監督。同時要組織人民群眾對干部進行直接監督，讓人民群眾對干部的思想作風狀況、權力行為進行面對面評議。并拓寬渠道，多途徑開展間接監督：一是健全信訪舉報制度，設置舉報專用信箱、電話、接待室，動員各方面監督力量以口頭或書面形式，舉報、揭發干部違法違紀行為。二是充分利用新聞輿論的監督作用，對一些不良行為和典型案例予以公開曝光，以強大的社會輿論聲勢，警醒當事人，教育其他人。三是發動同級班子相互監督。

四、加強實績考核，實行監督獎懲。

責和權相統一，獎和懲相結合，才能最大限度地調動干部的工作積極性。要堅持崗位職責與目標管理相一致，實績考核與監督獎懲相掛鉤，充分發揮監督獎懲的導向作用，積極為全鎮干部營造能干事、想干事、干成事的良好環境。

第五篇：水旱災害預防與應急機制調研報告

我國自然災害種類多，發生頻率高，破壞強度大，分布范圍廣，給經濟社會發展造成了巨大的危害。科學地認識自然災害的發生、發展以及盡可能減小它們所造成的危害，已成為國際社會共同關心的一個主題。我國各種自然災害中，尤以水旱災害發生頻繁、影響范圍廣、傷亡人口多、經濟損失大，自古至今就是人類面臨的主要自然災害，我國有文字記載的第一頁就是勞

動人民和洪水斗爭的光輝畫卷--大禹治水。隨著經濟發展和人口膨脹，水資源短缺日趨嚴重，干旱化趨勢已成為全球關注的問題。本文即著重介紹我國水旱災害的特點、預防與應急機制以及個人的意見和建議。

一、我國水旱災害的基本情況

1、我國水旱災害的特點

我國地處歐亞大陸東南部，東南臨太平洋，西北深入歐亞大陸腹地，西南與南亞次大陸接壤，地勢西北高、東南低，地理條件和氣候條件十分復雜。大部分地區位于季風氣候區，降水時空變化大,導致干旱、水災時空變化頻繁。

我國幅員遼闊、江河眾多。全國1/2的人口，1/3的耕地，70％的工農業產值集中在七大江河中下游地區。這些地區恰恰是受洪水威脅最嚴重的地區，洪澇災害曾給中國人民帶來深重的災難。據歷史記載，公元前206年—1949年的2155年間，中國發生較大洪水災害1092次。歷史上危害甚重的黃河，三年兩決口、百年一改道，泛濫范圍北到天津，南至淮河流域，總計25萬平方公里。1933年黃河大水，南北兩岸大堤決口50多處，死亡1.8萬人。長江自漢代開始就有水災記載，1931年長江、淮河大水，共因災死亡40萬人。1935年長江支流漢江和澧水特大洪水，死亡14.2萬人。

我國又是一個嚴重干旱缺水的國家，人均占有水資源量約為世界平均水平的1/4。1997年在聯合國統計的世界149個國家中，中國排名第110位，被列為13個貧水國家之一。

總體來看，我國的水旱災害有五個顯著特點：一是災害具有廣泛性。除沙漠、極端干旱地區和高寒地區外，我國三分之二的國土面積都處在洪澇和干旱災害的籠罩之下。二是災害具有不確定性。目前的科學技術水平還很難預測災害發生的時間、地點和嚴重程度。三是災害具有突發性。暴雨發生的隨機性決定了洪澇災害的突發性。在一些地區經常出現旱澇急轉的現象。四是災害具有不可避免性。這是由我國特殊的地理氣候等條件決定的。五是災害具有相對可控性。幾千年來特別是新中國成立50多年的實踐表明，抗御水旱災害不僅有所作為，而且還取得了巨大的成就。

2、建國以來的水旱災害

建國以來，我國因洪澇災害年均農田受災面積1億多畝，大約兩年左右發生一次較大洪災。1990年以來全國年均洪澇災害損失在1100億元左右，約占同期全國gdp的2%。遇到發生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，該比例可達到3%-4%。

九十年代以來洪澇災害直接經濟損失統計表（億元）

年份

199

1199

2199

3199

4199

51996

1997

損失

779

413

642

1797

1653

2208

930

年份

1998

1999

2000

2001

2002

2003

損失

2551

930

711

623

838

1278

1949年以來，全國年平均受旱面積3.21億畝，其中成災面積1.38億畝，全國平均每年因旱損失糧食142億公斤，其中有13年發生嚴重干旱災害，相當于4年左右發生一次重旱，受旱面積均超過4億畝，成災面積超過2億畝。隨著社會經濟的發展，工農業和城市生活用水急劇增加，加上水環境惡化，可用水量減少，我國旱災發生頻率呈上升趨勢。1991～2002年年均因旱受災面積4.15億畝，其中成災面積2.19億畝，年均因旱損失糧食286億公斤。另外，因旱造成數百座城市缺水，對整個經濟社會發展影響巨大。

3、水旱災害對我國社會、經濟和環境的影響

洪澇災害造成的損失和影響在各種自然災害中位居第一位，損失約占全部各類自然災害的60％以上，重大水災往往直接關系到社會的安定與國家的盛衰。中國自古就有“治國先治水”之說。其主要表現為對國民經濟、社會和環境三個方面的影響：

對國民經濟的影響。洪澇災害對國民經濟的影響主要包括：對農業、交通運輸、城市和工業的影響及對水利設施的破壞。1949～1993年期間全國糧食總產量平均增長率為3.43％。而受洪災影響，1954年的糧食總產量增長率僅為1.61％；1991年增長率為－2.45％

。洪水對鐵路、公路等交通干線的破壞十分嚴重。據統計，從1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水災害造成全國主要鐵路干線平均每年中斷行車120余次，在大洪水年份中斷行車現象更為嚴重。如1954年江淮大水，京廣線中斷100天。

對社會的影響。洪澇災害對社會的影響，主要指對社會生活、生產環境的影響，以及人口傷亡、災民的安置等帶來的一系列社會問題。如1954年長江、淮河特大洪水死亡3.3萬人；1975年河南大水死亡2.6萬人；1998年長江、松花江流域發生大洪水，受災人口達1.86億人，倒塌房屋685萬間。大量的災民安置，生產恢復，疫病防控，給國家經濟帶來沉重負擔。

對環境的影響。暴雨洪水導致水土流失，土地貧瘠，水流中夾帶的大量泥沙淤積河湖，導致河流功能衰減、湖泊萎縮、耕地沙化，后果難以估量。

旱災同樣對我國社會、經濟發展和生態環境造成了嚴重影響。隨著人口增長、經濟發展和社會進步不斷，干旱災害的影響范圍，已經由傳統的農業領域擴展到工業、城市、生態環境等多個方面，旱災的損失也越來越大。

農業方面主要是影響糧食生產。旱災造成的糧食損失要占全部自然災害糧食損失的一半以上。20世紀90年代我國農作物因旱年均受災面積、損失糧食及其占糧食產量的比例已由50年代的1.74億畝、435萬噸、2.5％分別上升到4.07億畝、2450萬噸和4.7％。

工業方面，因干旱缺水平均每年直接影響工業產值2300多億元。間接經濟損失更是驚人，據有關部門估算，由于農業、工業受旱給其它行業造成的間接經濟損失，按1990年價格計算，全國每年平均達852億元人民幣。

社會影響，全國每年都有數千萬人和數千萬頭牲畜因旱發生臨時性飲水困難。城市缺水問題也日益突出，全國660多個建制市中，有400多個城市供水不足，100多個城市嚴重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影響。

干旱還加劇了生態環境的惡化，造成樹木枯死，草場退化，冰川退縮，湖泊干涸，土壤沙化。據統計，近年來我國土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在擴展，全國水土流失面積達367萬平方公里，占國土面積的1/3以上。干旱造成地下水超采，導致地面沉降，海水入侵。據統計，全國每年地下水超采量超過80億立方米，已形成地下水漏斗區56個，面積達8.7萬平方公里，僅華北平原大漏斗面積就將近４萬平方公里，漏斗最深達100多米。有30多座城市不同程度出現地面沉降、塌陷、裂縫等破壞現象。環渤海地區和膠東半島有1200多平方公里發生海水倒灌。

4、我國防治水旱災害面臨的突出問題

（1）防洪面臨的突出問題

一是現有防洪工程標準低、隱患多。我國江河防洪標準低，難以抗御全流域性的特大洪水。由于工程險工隱患多，防御工程設計標準以內的洪水也有較大難度。如1994年珠江發生相當于50年一遇的洪水，而防洪標準為100年一遇的北江大堤卻發生了嚴重的管涌險情。1998年汛期，長江干支流堤防共發生四萬多處險情。主要原因是現有堤防多是在歷朝歷代原有民堤的基礎上逐步加高形成的，且基礎多為沖積平原的砂層，透水性強，存在基礎防滲差，堤身斷面不夠，堤身材料不合要求等問題。另外由于現有水庫長期使用，存在很多隱患，不少水庫不能正常攔蓄洪水，有的水庫由于工程問題還成為下游防洪安全的隱患。

二是湖泊調蓄能力不斷降低。隨著社會的發展和人口的增加，人與水爭地的現象日趨嚴重，大量的湖泊被圍墾，調蓄洪水容積急劇下降，給當地生態環境造成不利影響，加重了洪澇災害。與50年代相比，中國七大江河參與防洪調蓄作用的湖泊面積由9214萬畝減少到6885萬畝，減少25％。如果用1954年的天然調蓄容積對1998年實際洪水進行演算，兩湖及長江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可見，正是由于湖泊調蓄能力的降低，致使洪水威脅加大。

三是河道萎縮、行洪能力急劇衰減。泥沙淤積加上人為設障、盲目圍墾，使河道行洪能力嚴重下降。如海河干流、獨流減河和漳衛新河的泄洪能力比原設計能力降低幅度達40～60%；黃河泥沙淤積形成了著名的“懸河”，河底比河南新鄉地面高20米，比河南開封地面高13米，比山東濟南地面高5米，1996年洪峰流量僅為1958年的三分之一，水位卻高出近1米。許多中小河流也由于河道淤積導致防洪能力下降。

四是蓄滯洪區運用難度加大。蓄滯洪區內人口多、安全建設滯后，區內經濟發展較快，資產增加，分洪不僅損失巨大，而且區內人員的安全救生任務也非常艱巨。如荊江分洪區1954年僅有17萬人，而現在已有54萬人。

五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有條件的地區興建大型控制性水利樞紐，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今還沒有控制性工程，主要支流上的控制性工程則更少。

六是非工程措施滯后，還不能滿足防御大洪水的要求。目前我國水文測站布設、水文預報、報汛手段、防洪通信建設及管理等方面都有一定問題，嚴重影響防洪工程效益的發揮。

（2）防治旱災面臨的突出問題

一是防治旱災投入不足。多年來用于抗旱的資金明顯不足。“九五”期間中央水利基建投資規模有較大幅度的提高，用于防洪工程建設的投資相對較多，用于水資源工程建設的較少。地方各級對抗旱的投入則更少。

二是防治旱災管理落后。重建設、輕管理問題一直沒有得到很好解決。抗旱減災工作缺乏統一規劃；旱情、旱災評定沒有統一標準；抗旱信息系統現代化建設嚴重滯后，旱情信息的采集、傳輸、分析、處理手段落后；抗旱工作管理隊伍力量薄弱。

三是防治旱災工作無法可依問題突出。近些年來，由于干旱缺水危機不斷加劇，旱區各行業、各部門，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖銳，但我們目前還沒有協調抗旱矛盾的相應法規，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已經十分迫切。

四是水利工程老化失修，效益衰減，抗旱能力不斷減弱。我國耕地面積19.5億畝，但有效灌溉面積只有8.3億畝，58％的耕地沒有水利灌溉條件。灌區水利工程絕大部分都是在50～70年代修建的，經過幾十年的運行，老化失修已十分嚴重，灌溉保證率低。同時由于大量抗旱基礎工程產權不清，責權不明，缺乏良性管理體制和機制，造成許多抗旱設施長期失修，無人管理，抗旱時束手無策。

五是水資源利用率不高和水環境的破壞，加劇了干旱缺水危機。2003年我國萬元gdp用水量為465立方米，是世界平均水平的4倍。農業灌溉用水有效利用系數為0.4～0.5，發達國家為0.7～0.8；全國工業萬元增加值用水量為218立方米，是發達國家的5－10倍，水的重復利用率為50％，發達國家已達85％；全國城市供水管網漏損率達20%左右，僅城市便器水箱漏水一項每年就損失上億立方米。水環境惡化也加劇了干旱缺水危機。全國約700條大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴重污染。全國7大江河都已不同程度受到污染，北方的黃河、海河污染更為嚴重。南方也有不少地方守在河邊沒水吃。

六是對防治旱災減災工作研究不夠。如對旱災的成因、損失、影響等一些規律性問題,以及針對這些規律提出的抗旱對策、措施等問題重視不夠,研究不夠深入，直接影響到抗旱工作的開展。

二、我國水旱災害管理的管理體制和運行機制

在抗御水旱災害過程中，我國水旱災害管理逐漸形成了比較完整的管理體制和行之有效的運行機制，為應對防汛抗洪、抗旱救災等突發事件發揮了重要作用，保證了防汛抗旱工作緊張有序開展，有效減輕了災害損失。下面從六個方面進行介紹。

1、法律法規

國家先后制定頒布了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《中華人民共和國蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、《水庫大壩安全管理條例》、《城市節約用水管理規定》、《取水許可制度實施辦法》等法律法規以及《國家防總成員單位職責》、《國家防總工作制度》等有關規章制度，目前正在組織制訂《國家防汛抗旱應急預案》。各級地方人民政府根據國家有關法律法規，制定了本地區的相關配套法規。同時，抗旱立法工作已經起步。這些法律法規的頒布實施，為依法管理水旱災害工作奠定了基礎，使我國水旱災害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正規化、規范化軌道。在1998年長江、松花江大洪水和2003年淮河大洪水的抗洪搶險中，各有關省依據《防洪法》采取了宣布進入緊急防汛期等措施，為保障抗洪搶險斗爭的順利進行提供了法律保障。

2、水旱災害管理的組織機構

我國政府高度重視水旱災害管理工作，1950年政務院就成立了中央防汛總指揮部，董必武副總理任總指揮。2002年新一屆國家防汛抗旱總指揮部由回良玉副總理任總指揮，水利部部長及國務院副秘書長任副總指揮，水利部副部長任秘書長，解放軍總參謀部作戰部部長任副秘書長，中宣部、國家發展和改革委員會、公安部、民政部、財政部、國土資源部、建設部、交通部、鐵道部、信息產業部、農業部、商務部、衛生部、安全生產監督管理局、民航總局、廣電總局、氣象局等17個部委局負責人和武警部隊的首長為指揮部成員。國家防總負責領導、組織全國的防汛抗旱工作，主要職責是擬訂國家防汛抗旱的方針政策，組織制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治區、直轄市行政區劃的調水方案，及時掌握全國汛情、旱情、災情并組織實施抗洪搶險及抗旱減災工作，統一調控和調度全國水利、水電設施的水量，組織災后處置，并做好有關協調工作。

為組織指揮流域防汛抗洪工作，先后設立了黃河、長江、松花江、淮河4個流域防汛總指揮部。各級人民政府也相應建立健全了防汛指揮部及其辦事機構和以行政首長責任制為核心的防汛抗旱責任制體系。按照《防洪法》規定，有防汛抗洪任務的縣級以上人民政府設立了防汛指揮機構。

每年汛前國家防汛抗旱總指揮部都要落實全國大江大河、重點病險水庫、主要蓄滯洪區和重要防洪城市的防汛責任人，并向社會公布，接受社會監督。2003年國家防總印發了《各級地方人民政府行政首長防汛抗旱工作職責》。各級防汛指揮部也公布了轄區內重點防洪對象的責任人名單，明確了防汛行政責任人和技術責任人。這些在水旱災害管理工作中已經形成了制度。

3、預防和預警機制

為應對水旱災害，我國建立起了以預防為主、各部門各行其責的防災減災體系。根據水旱災害的特點，主要從思想、組織、工程、預案、物料、通信、防汛抗旱檢查等方面做好準備工作。目前全國有水文站2萬余處，報汛站點8000多個，充分利用公用通信網及防汛專用通信網，保證了氣象、水情、工情、險情、災情信息的及時、準確采集、傳遞以及防汛指揮調度命令的傳達。在全國183座以防洪為主的大型和重點中型水庫，開發建設了水庫洪水調度系統，建立了庫區水雨情遙測系統和水庫預報調度模型，能實時監視庫區水雨情，迅速對洪水做出預報，及時進行合理調度。同時，各級防汛指揮部配備了相應的人員和設備，確保了防汛信息和指揮調度命令的暢通。2003年淮河大水期間，國家防總利用已建成的異地會商系統，多次與淮河防總、安徽省防指進行異地會商，研究汛情，為國家防總領導掌握現場情況、科學慎重決策創造了條件。另外，國家防總對水情、工情的預警都做了明確規定，如預測可能出現超標準洪水或堤防決口、水庫垮壩等險情時，要立即向下游預警，組織危險區群眾轉移，并迅速處置險情，同時向上級主管部門和同級防汛抗旱指揮機構報告情況，以進一步采取相應措施。

4、水旱災害管理預案

為主動應對江河洪水，各級人民政府和防汛抗旱機構編制修訂了防御江河洪水方案。1985年國務院正式批轉了黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年來，國家防汛抗旱總指揮部根據經濟社會和防洪工程的變化，相繼組織制定和完善了長江、黃河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳衛南運河、北三河洪水調度方案等。地方各級防汛指揮部、各級水利樞紐工程管理部門和有關單位也組織制訂了本地區、本部門、本單位的防汛預案，包括洪水調度方案、工程運用方案、抗洪搶險方案、人員轉移安置方案等。特別是重點水庫編制了超標準洪水、重大險情、垮壩、下游群眾轉移等應急預案，同時，還按照國務院有關要求，正組織編制防汛抗旱應急預案、抗旱預案以及水庫處置恐怖襲擊事件預案。這些預案依據河流的來水情況、防洪工程的狀況、保護對象的重要程度等，對可能出現的洪水、缺水程度、如何調度運用各類工程措施、組織部署各項抗洪搶險救災工作等進行了明確規定，預籌對策，并逐年修訂完善，對取得歷次防汛抗洪斗爭的勝利發揮了很大作用。

5、水旱災害的應急處理

進入汛期、旱期，各級防汛抗旱指揮機構實行24小時值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災情，并根據不同情況啟動相關應急程序。國家防總或流域防汛指揮機構負責關系重大的水利、防洪工程調度，其它水利、防洪工程的調度由所屬地方人民政府和防汛抗旱指揮機構負責，必要時，視情況由上一級防汛抗旱指揮機構直接調度。國家防總根據各級防汛抗旱機構上報信息綜合分析，做出一至四級響應。相關省、自治區、直轄市的防汛抗旱指揮機構啟動相應級別的響應。如：國家防總一級響應由國務院副總理、國家防總總指揮主持會商，防總成員參加。部署安排有關應急措施。流域防汛指揮機構按照權限調度水利、防洪工程，為國家防總提供調度參謀意見，派工作組、專家組支援地方抗洪搶險、抗旱。相關省、自治區、直轄市的防汛抗旱指揮機構宣布進入緊急防汛期，按照《防洪法》的有關規定行使權力，采取相應措施。同時，增加值班人員，加強值班。由防汛抗旱指揮機構的負責同志主持會商，具體安排防汛抗旱工作，按照權限調度水利、防洪工程，根據預案組織加強防守巡查，調動防汛機動搶險隊并動員社會力量加強工程防守，及時控制險情，或組織加強抗旱工作。受災地區的各級防汛抗旱指揮機構負責人、成員單位負責人，應按照職責分工到分管的區域現場組織指揮防汛抗旱工作。相關省級防汛抗旱指揮機構應將工作情況上報當地人民政府主要領導和國家防總。相關省、自治區、直轄市的防汛抗旱指揮機構成員單位應全力配合做好防汛抗旱和抗災救災工作。

6、應急保障

一是隊伍保障。國家在全國七大江河、重點水庫和重點海堤組建了100多支重點防汛機動搶險隊，44支省級防汛機動搶險隊，250多支市、縣級防汛機動搶險隊。1999年起，解放軍建設了19支抗洪搶險專業應急部隊。這些隊伍主要完成突發性的、急難險重的抗洪搶險任務。全國已建成縣級抗旱服務隊1653個，鄉鎮級抗旱服務隊9038個，使干旱缺水地區農民無力抗災的狀況在一定程度上得到改善。此外，各地根據需要，還組建了技術骨干為主的專業隊，民兵群眾為主的常備隊、預備隊等，形成了專群結合、軍民聯防的防汛抗旱隊伍。

二是物資保障。充足的防汛物資是奪取抗洪搶險勝利的重要保證。1998年抗洪搶險期間，各地調用的搶險物資總價值達130多億元。為防御特大洪水，國家防總辦公室在全國15個中央防汛物資定點倉庫儲備了編織袋、土工布、編織布、鋼管、橡皮船、沖鋒舟、救生衣、照明燈等防汛搶險救生物資。省級防汛部門根據當地搶險需要，也儲備了相應的防汛物資。國家防總還建立了防汛物資生產流程和生產能力儲備機制，一旦儲存物資消耗過多，即可啟動生產儲備進行補充。

三是技術保障。國家防總正組織建設國家防汛抗旱指揮系統。形成覆蓋國家防總、流域機構、各省、自治區、直轄市防汛抗旱部門的計算機網絡系統，提高信息傳輸的質量和速度。改進水情信息采集系統，使全國重要水文測站的水情信息在30分鐘內傳到國家防總。建立和完善大江大河重要河段的洪水預報系統，提高預報精度，延長有效預見期。建立工程數據庫及大江大河重點地區的地理和社會經濟數據庫，實現這些地區重要防洪工程基本信息和社經信息的快速查詢。建立大江大河重要河段的防洪調度系統，實現實時制定和優化洪水調度方案，為防洪調度決策提供支持。建立國家防總與各流域機構、各省、自治區、直轄市防汛抗旱指揮部之間的防汛異地會商系統。開發防汛信息管理系統，實現各級防汛搶險救災信息的共享。開發全國旱情監測和宏觀分析系統，開展旱情信息采集試點建設，為宏觀分析全國抗旱形勢和做出抗旱決策提供支持。各級防汛抗旱指揮機構還建立專家庫，當發生水旱災害時，由防汛抗旱指揮機構統一調度，派出專家組，指導防汛抗旱工作。

四是其他保障。如通信與信息保障，應急支援與裝備保障，現場救援和工程搶險保障，應急隊伍保障，供電保障，交通運輸保障，醫療保障，治安保障，資金保障，社會動員保障等都有明確的規定。

7、災后恢復重建工作

發生水旱災害后，地方人民政府組織有關部門做好災區生活供給、衛生防疫、救災物資供應、治安管理、學校復課、水毀修復、恢復生產和重建家園等善后工作。2003年淮河發生大洪水，災區人民政府立即成立了救災指揮部，組織、協調和指揮災后救助工作。民政部門及時調配救災款物，組織安置災民，保證災民有糧吃、有衣穿、有房住，切實解決災民的基本生活問題。衛生部門負責調配醫務技術力量，搶救因災傷病人員，對污染源進行消毒處理，對災區重大疫情、病情實施緊急處理，防止疫情、疾病的傳播、蔓延。水利、電力、交通、通信等部門抓緊修復遭到毀壞的設備設施，恢復功能。財政、水利部門按照《蓄滯洪區補償暫行辦法》對分洪運用的蓄滯洪區進行補償。

三、強化我國水旱災害應急管理機制建設的建議

1、調整水旱災害管理思路，促進人與自然和諧相處

國家經濟發展、社會進步、生態安全等宏觀形勢對防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要調整防汛抗旱工作思路，體現堅持以人為本、尊重自然規律、實現人與自然和諧相處的治水新理念。

洪水和干旱至今還是不以人們意志為轉移的“自然現象”，但只要處理方式、對策和措施得當，災害是可以減輕或避免的。因此，如何“減災”是我們工作的一個重點。要堅持防汛抗旱并舉，實現由控制洪水向洪水管理轉變，由單一抗旱向全面抗旱轉變，為我國經濟社會全面、協調、可持續發展提供保障。

防汛工作要理性協調人與洪水的關系。我國人口眾多，整體經濟發展水平相對落后，所以既不允許讓大多數河流湖泊都恢復到天然狀態，也不可能投入巨資修建防御所有量級洪水的工程。實行洪水管理，適度承擔風險是合理的，要靠標準適度的防洪工程和嚴格的管理，把洪水風險減輕到經濟社會發展可承受的程度。要規范人的活動，加強對人的管理，強調人與水的和諧，在控制洪水的同時，給洪水以出路。

抗旱工作要從主要為農業和農村經濟服務轉變為為包括生態在內的整個經濟社會發展服務，從注重農業效益轉變為注重經濟、社會和生態效益的統一，從被動抗旱轉變為主動防旱。積極推廣農業高新節水技術，發展管灌、噴滴灌；工業企業配置節水設施，采取循環用水、一水多用、中水回用等節水措施，提高水的重復利用率。加強用水的考核監督，限制和取締不合理用水，建設節水型社會。

積極探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生態環境安全和建立節水防污型社會為重點，加強城市河湖水系綜合整治，搞好水環境建設，美化城鎮人居環境。

充分利用雨洪資源。科學合理調控洪水既可以補充地下和地表水資源，改善河流和水庫天然淤積或沖刷狀況，延長堤防和水庫的使用壽命，還可以為濕地、灘地等輸送水沙改善水生態環境，稀釋污水提高受污水體的自凈能力等。尤其在北方水資源短缺地區，可研究探索水庫、蓄滯洪區運用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水對促進我國經濟社會和生態環境可持續發展的作用。

2、落實責任，團結協作，加強應急隊伍建設

按照《防洪法》規定，防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮，分級分部門負責。社會管理和公共管理是政府的重要職責，水旱災害這一事關人民群眾生命安全、事關經濟社會發展穩定大局的公益事業，無疑是政府部門一項重要的職責。各級政府應在堅持以人為本，樹立科學發展觀，促進經濟社會和人全面發展的原則指導下，切實履行職責，落實以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，按照屬地管理范圍和部門分工，層層落實和分解責任，制定行之有效的決策指揮機制、督察檢查機制、責任追究機制，確保各項責任制落到實處，以有效應對水旱災害。

水旱災害影響面廣，涉及到人民群眾的安全保護、人員轉移、安置、衛生防疫、救災、災后恢復重建，以及險情的搶護、物資保障、治安維護等各個方面，處理不當就會引發一些次生災害，需要政府各職能部門互相配合、協同作戰，動員社會各方面的力量參與。因此，要在科學合理地明確部門分工的基礎上，制定有效的協作運行機制，充分調動、整合各部門資源，發揮整體優勢，共同應對突發水旱災害。

為適應快速搶險、搶大險的要求，必須建設反應能力軍事化、搶險技術專業化、隊伍裝備現代化、平戰結合的應急搶險救災隊伍。要把應急搶險救災隊伍的建設和管理當作水旱災害工作的一項重要任務來完成，使每一支應急搶險救災隊伍都建設成熟悉情況、掌握技術、裝備優良、紀律嚴明、反應快捷，召之即來，來之能戰的專業隊伍。同時要加大投入，加強管理，提高搶險人員素質和專業搶險能力。要建立良性運行機制，使防汛機動搶險隊建設盡快邁上新臺階。

3、加強信息監測、報送，提高水旱災害處理能力

信息是水旱災害預警、預防和科學決策指揮的基礎和前提。沒有對充足可靠的信息的分析判斷，就不可能有正確的決策和應對措施。因此，要建立完善信息監測報送網絡和機制，建立信息交流和發布制度，確保信息監測、報送和發布渠道暢通。建立重大突發事件緊急上報制度，為各級防汛抗旱指揮機構決策與緊急處置贏得時間，及時做出災害預警，并向社會發布，通知有關區域、部門做好相關準備，有效防控水旱災害。

充分發揮科技優勢，堅持用高新技術對防汛抗旱傳統行業進行技術改造，對防汛工作的洪水預測預報、洪水調度、汛期查險搶險三個主要工作環節和抗旱工作的旱情監測分析、抗旱行動等工作環節提供全面的技術支持。以信息化為先導，建立以高新技術為基礎的防汛抗旱指揮系統。利用先進的科技手段，加強對災害性天氣的監測和預報，加強雨情、水情和旱情的監測，強化預測預報，提高預報精度，盡可能延長預見期。建立水旱災害模擬仿真與災害評估系統，提高決策的科學性和效率。加強人工影響天氣研究，通過科學技術手段對大氣施加影響，進行人工增雨或人工減雨，以達到減輕水旱災害的目的。結合我國國情，綜合工程學、社會學、法學、經濟學、環境科學理論，對自然、社會、經濟諸因素全面考慮，綜合工程措施及非工程措施，引進風險分析理論，提高防汛抗旱指揮決策和災后評價等方面的科技水平；利用新技術、新材料、新工藝和新裝備改造傳統的防汛搶險和抗旱工作，在北方旱區研究推廣抗旱型農作物新品種。

4、加強宣傳，提高群眾防災意識

深入開展宣傳教育，增強防災減災意識。一是加強防災減災法制宣傳教育。大力宣傳《防洪法》等有關法律法規，進一步提高各級政府和領導干部依法防災的工作能力和水平，全面增強群眾的防災意識和環境意識。在有防洪風險的地區要通過制定法律法規、加強宣傳教育，來規范土地開發利用行為，規范人的生產和生活行為，主動防范和適應洪水風險。要逐步提高社會公眾的防洪參與意識，讓每個人都知道人類有著承擔洪水風險的責任和義務。二是加強自然災害的警示宣傳教育。認真總結近年來各地遭受自然災害的慘痛教訓，使廣大群眾充分認識到自然災害的嚴重危害性，增強開展防災減災工作的緊迫感和責任感。三是加強防災減災知識宣傳教育。通過報刊、廣播電視等新聞媒體和舉辦防災減災專題講座等多種形式，大力普及防御水旱災害的基本常識，幫助群眾掌握和認識自然災害發生發展規律，懂得如何防災避險，提高群眾應急自救、抗災減損能力。

5、加強社會保障體系建設，提高群眾災后恢復能力

在加強政府水旱災害風險管理的同時，通過法律、經濟、行政等手段，構筑有效的社會保障體系。一是要加強政府救災，按照救災工作分級負責，救災資金分級負擔的原則，中央和地方各級財政應安排救災資金預算和特大自然災害救濟補助費，儲備必須的救災物資，解決嚴重受災地區群眾的基本生活困難；二是建立和完善社會捐助制度，規范突發自然災害社會捐助工作；三是建立完善合理的補償制度，使為減輕水旱災害做出犧牲的群眾得到合理的補償；四是研究建立水旱災害保險，實現利益共享，風險共擔，增強城鄉居民和社會團體抗御水旱災害的能力。提高承受洪澇風險和災后自我恢復的能力。