第一篇：推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià) 構(gòu)建和諧財(cái)政運(yùn)行體制機(jī)制

http://mof.hainan.gov.cn/news/read.php?ID=89571 推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià) 構(gòu)建和諧財(cái)政運(yùn)行體制機(jī)制(麥正華)

時(shí)間：2009-11-01 17:14:

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學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問題，著力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。當(dāng)前，我省公共財(cái)政管理體系框架基本建立，財(cái)政運(yùn)行日益高效和規(guī)范，但仍然有諸多需要完善的地方。其中，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系尚未有效建立，財(cái)政支出未得到有效評(píng)價(jià)，財(cái)政資金使用效益有待提高，成為公共財(cái)政管理體系的薄弱環(huán)節(jié)。特別是在國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響日益明顯的背景下，推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)充分發(fā)揮財(cái)政使用效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局服務(wù)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

一、開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是財(cái)政改革的必然方向，是進(jìn)一步完善我省公共財(cái)政管理體系的重要內(nèi)容

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效）進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判等一系列活動(dòng)。無(wú)論是從國(guó)際、國(guó)內(nèi)財(cái)政改革發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，還是從我省財(cái)政管理現(xiàn)狀來(lái)看，開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作都具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）從政府管理改革趨勢(shì)來(lái)看，開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府支出管理改革的必然要求。政府作為受全體納稅人委托管理國(guó)家資產(chǎn)和資

源的主體，有責(zé)任向納稅人披露履行受托責(zé)任情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，更有效的為公眾服務(wù)成為政府改革的內(nèi)在要求。財(cái)政作為國(guó)家或政府履行公共服務(wù)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在為公眾服務(wù)的同時(shí)，需要提高財(cái)政資金使用效益，合理配置財(cái)政資金，回答“用了多少錢、辦了多少事、有什么效果”的問題，才能達(dá)到更有效為公眾服務(wù)的目的。因此，推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府管理改革的必然要求。

（二）從國(guó)內(nèi)外財(cái)政管理歷程來(lái)看，開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的必然趨勢(shì)和重要內(nèi)容。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政管理改革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是公共財(cái)政體制形成階段。其核心是通過建立預(yù)算管理程序，來(lái)控制財(cái)政資金使用的方向，并對(duì)資金使用過程的合規(guī)性及有無(wú)錯(cuò)弊情況進(jìn)行監(jiān)管。但由于缺乏有效的技術(shù)手段，此時(shí)的財(cái)政管理并未對(duì)財(cái)政資金使用過程及其結(jié)果給予足夠的重視并進(jìn)行有效監(jiān)管。二是規(guī)范管理階段。在此階段，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行多方面的制度建設(shè)，試圖對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行規(guī)范管理。三是“目標(biāo)、有效和效率”階段。隨著政府支出規(guī)模日益擴(kuò)大，政府支出領(lǐng)域不斷拓展，產(chǎn)生了“政府失靈”問題，即存在政府行為的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”等現(xiàn)象，人為加大預(yù)算，低效或無(wú)效支出增多。在此背景下，人們對(duì)公共支出問題的注意力開始由支出的“合規(guī)性”轉(zhuǎn)向“有效性”，即為保證公共部門活動(dòng)的效率、公平和必要的透明度，原則上所有的政府活動(dòng)都要作支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

我國(guó)財(cái)政管理歷程和發(fā)達(dá)國(guó)家有很多類似之處。多年來(lái)，由于財(cái)政收入總量小、收支矛盾突出，我國(guó)財(cái)政管理工作的重點(diǎn)一直放在收入管理方面，財(cái)政支出改革和管理嚴(yán)重滯后。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著財(cái)政收入形勢(shì)的逐步好轉(zhuǎn)，我國(guó)開始推行以部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中收付為核心的財(cái)政管理改革，其主要內(nèi)容包括：通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，建立公共財(cái)政體制框架，有效解決財(cái)政“越位”和“缺位”問題；通過細(xì)化預(yù)算編制，在實(shí)現(xiàn)由功能預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變的同時(shí)，對(duì)基本支出實(shí)行定員定額管理，對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行評(píng)審支出；通過實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付、政府統(tǒng)一采購(gòu)、預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一管理等，減少資金滯留、挪用和損失浪費(fèi)。因此，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理改革大體處于上述“規(guī)范管理”階段。隨著我國(guó)公共財(cái)政管理框架基本建立，需要財(cái)政加大支出，重點(diǎn)解決的問題越來(lái)越多（如“三農(nóng)”、“貧困人口脫貧”、“地區(qū)差別”、“社會(huì)保障資金缺口”等等），而財(cái)政收入的持續(xù)高速增長(zhǎng)也面臨著較大的不確定性。在此背景下，通過提高財(cái)政資金使用效益，“向管理要資金”，成為必然選擇。近年來(lái)，中央和部分省級(jí)財(cái)政正在積極研究探索財(cái)政資金支出之后的效益評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政支出的“跟蹤問效”制度。因此，推行支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理改革的必然趨勢(shì)和重要內(nèi)容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的問題。

（三）從我省財(cái)政管理現(xiàn)狀來(lái)看，開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)是進(jìn)一步促進(jìn)海南又好又快發(fā)展的重要措施。近幾年來(lái)，我省推行了多項(xiàng)財(cái)政改革，財(cái)政管理水平大幅提高，極大促進(jìn)了海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但我省財(cái)政管理中仍然存在兩個(gè)突出矛盾：一是財(cái)力不穩(wěn)定增長(zhǎng)和支出剛性

增長(zhǎng)之間的矛盾。特別是在國(guó)際金融危機(jī)影響下，我省財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)受到較大影響，財(cái)政收入增幅持續(xù)下滑，而我省五年民生規(guī)劃出臺(tái)后，全省民生事業(yè)的發(fā)展需要投入大量資金，財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)已經(jīng)成為既定事實(shí)。二是財(cái)力有限和資金使用效益不高之間的矛盾。我省是一個(gè)小財(cái)政，一方面大量的公共服務(wù)領(lǐng)域需要加大投入，另一方面，大量財(cái)政資金無(wú)法有效形成支出，部分財(cái)政資金使用效率較低，形成了浪費(fèi)現(xiàn)象。要解決這兩個(gè)矛盾，除了進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)改革外，最重要的一點(diǎn)是要注重提高財(cái)政資金使用效益，即通過推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使得財(cái)政資金在一個(gè)邏輯嚴(yán)密、制度嚴(yán)厲和無(wú)縫對(duì)接的通道中高效運(yùn)行，堵住財(cái)政資金低效使用的“后路”，“向存量資金要效益”、“向管理要資金”，切實(shí)改變“重分配、輕管理”格局，達(dá)到“少花錢、多辦事、辦政府應(yīng)該辦的事”，促進(jìn)海南又好又快發(fā)展的目的。

二、我省支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作取得了一定成效，但進(jìn)展緩慢，存在諸多問題和不足

我省從2003年開始摸索推行支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在省本級(jí)和三亞市進(jìn)行了試點(diǎn)。通過幾年試點(diǎn)，我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作取得了一定成效，主要表現(xiàn)在：制定了一批制度，為建立績(jī)效評(píng)價(jià)框架奠定了基礎(chǔ)；通過績(jī)效評(píng)價(jià)工作，向政府反映了部分單位的用款情況；在預(yù)算單位和社會(huì)中營(yíng)造了一定的氛圍。但是，和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的目標(biāo)相比，我省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍然存在較大差距，難以達(dá)到清晰反映、反饋和控制財(cái)政資金使用情況，提高財(cái)政資金使用效益的目的。一般

認(rèn)為，推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作最重要的環(huán)節(jié)是“誰(shuí)來(lái)評(píng)、怎么評(píng)、怎么用”。即，由哪個(gè)部門來(lái)推動(dòng)和主導(dǎo)評(píng)價(jià)工作，哪個(gè)部門具體承辦；如何建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；評(píng)價(jià)之后的結(jié)果如何反應(yīng)到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，如何進(jìn)行獎(jiǎng)懲等。從這三個(gè)方面來(lái)看，我省的差距主要表現(xiàn)在：

（一）“誰(shuí)來(lái)評(píng)”方面。主要存在四個(gè)方面的差距：一是機(jī)構(gòu)組織不健全。我省財(cái)政廳支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作牽頭處室為預(yù)算處，三亞市則放在法規(guī)科。兩者都未成立專門機(jī)構(gòu)，配備專門的工作人員，由于人手有限，工作繁雜，很難抽出大量的人力和精力去深入研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和相關(guān)制度，全力推進(jìn)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。二是預(yù)算單位自評(píng)工作尚未有效開展。我省雖然作出了要求預(yù)算單位必須對(duì)部分項(xiàng)目提出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)定，但是并未嚴(yán)格執(zhí)行，甚至有些沒有執(zhí)行，甚至起不到基本的反映效果。三是尚未有效利用專業(yè)力量。財(cái)政部門“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，具體評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，既將矛盾集中到財(cái)政部門，又使得評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺科學(xué)性和說(shuō)服力。

（二）“怎么評(píng)”方面。主要存在兩個(gè)方面的差距。一是相關(guān)指標(biāo)體系尚未有效建立。我省制定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)于與項(xiàng)目有關(guān)的專業(yè)技術(shù)指標(biāo)涉及較少，且主觀性強(qiáng)，不易操作和量化，無(wú)法真正判斷出財(cái)政資金的使用效益,難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是評(píng)比廣度不夠。雖然我省本級(jí)從2005年開始推行績(jī)效評(píng)價(jià)改革，但僅在有限的幾個(gè)部門進(jìn)行了試點(diǎn)，沒有全面鋪開；三亞市雖然對(duì)2006年部分支出項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)價(jià)，但是2008年停止了此項(xiàng)工作。

（三）“怎么用”方面。主要存在評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤方面的制度差距和實(shí)踐差距。我省雖然原則上規(guī)定了支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)算安排掛鉤，但這些規(guī)定只是原則性的，不易操作，且并未嚴(yán)格執(zhí)行，目前的改革僅限于反映情況，降低了支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該發(fā)揮的作用。

總體上看，我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作各環(huán)節(jié)存在的問題互為因果，形成了我省績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)遲緩的系統(tǒng)原因，具有較強(qiáng)的邏輯關(guān)系。主要表現(xiàn)在：專門的結(jié)構(gòu)和人員無(wú)法及時(shí)到位，無(wú)法深入研究建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，無(wú)法有效利用專業(yè)力量，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果粗糙，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤欠缺合理性，工作有效開展難度很大，直接使績(jī)效評(píng)價(jià)工作覆蓋面窄、深度不夠、進(jìn)展遲緩。這些難題的存在，又極大程度加重了我們的畏難情緒，反過來(lái)成為了推進(jìn)改革的重要障礙。

三、解放思想、改革創(chuàng)新，深入推進(jìn)我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作 鑒于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性和迫切性，筆者認(rèn)為，我省推行績(jī)效評(píng)價(jià)要找準(zhǔn)兩個(gè)突破點(diǎn)：一是爭(zhēng)取省委、省政府的支持，從更高層面推行我省支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織、人事和制度建設(shè)。這是基本前提。二是借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)，完善指標(biāo)體系。這是基本內(nèi)容。具體如下：

（一）深入推行我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的各項(xiàng)條件已經(jīng)基本具備。綜合來(lái)看，深入推進(jìn)我省支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在制度、技術(shù)等方面的障礙，但如果冷靜分析，我認(rèn)為，這些困難并不是無(wú)法克服的，主要理由如下：一是從需求的角度來(lái)看，深入推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

工作符合省委、省政府執(zhí)政理念，能夠得到省委、省政府的大力支持。省委、省政府高度關(guān)注財(cái)政支出進(jìn)度緩慢問題，多次要求加快財(cái)政支出，提高財(cái)政資金使用效益，更好的為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)，并采取了一系列的措施。推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是完善我省公共財(cái)政管理體系，加快財(cái)政支出進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效益的重要措施。因此，深入推行我省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作符合省委、省政府對(duì)財(cái)政工作的要求。我們完全能以此為契機(jī)，爭(zhēng)取省委、省政府的大力支持。二是從供給的角度來(lái)看，省內(nèi)外的改革實(shí)踐已經(jīng)為我們積累了大量經(jīng)驗(yàn)，解決了部分技術(shù)難題。當(dāng)前，浙江、北京、廣東和其他部分省市建立了相對(duì)完善和科學(xué)的指標(biāo)體系，開展了較大范圍的評(píng)價(jià)工作，技術(shù)和制度條件較為完善，績(jī)效評(píng)價(jià)工作卓有成效。我們完全可以實(shí)行“拿來(lái)主義”，將相關(guān)制度和指標(biāo)結(jié)合我省實(shí)際進(jìn)行修改，在我省使用，起到事半功倍的效果。

（二）推進(jìn)我省支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織、人事和制度建設(shè)。機(jī)構(gòu)方面。有兩種方案可供選擇，一是在財(cái)政廳成立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)處。負(fù)責(zé)制訂財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，擬訂財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)政策、制度和實(shí)施辦法；負(fù)責(zé)指導(dǎo)、檢查全省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，牽頭組織省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，指導(dǎo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；負(fù)責(zé)搜集全省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作信息資源，建立績(jī)效評(píng)價(jià)工作數(shù)據(jù)庫(kù)；逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)專家人才庫(kù)；探索運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合部門預(yù)算等，提出合理化建議。在財(cái)政廳不斷完善的基礎(chǔ)上，適時(shí)在各市縣成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)

工作。二是省政府成立由財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門參加的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)。委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)政廳績(jī)效評(píng)價(jià)處。委員會(huì)的職責(zé)是負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍、內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)用等重大問題的協(xié)調(diào)和決策；辦公室具體承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，具體職責(zé)和上述績(jī)效評(píng)價(jià)處職責(zé)一致。我認(rèn)為，為了切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的領(lǐng)導(dǎo)，緩解財(cái)政部門壓力，第二種方案為較佳方案。

法律法規(guī)方面。初期，可以在省政府的支持下，通過省政府文件的形式，明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、步驟和形式。在逐步成熟以后，如果國(guó)家沒有出臺(tái)相應(yīng)措施，可以利用我省特區(qū)優(yōu)勢(shì)，通過省人大制定地方性法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范和完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

（三）充分吸收其他省市經(jīng)驗(yàn)，逐步完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法。一是自評(píng)與統(tǒng)一考評(píng)相結(jié)合。在編制預(yù)算時(shí)，要求預(yù)算單位根據(jù)自身實(shí)際工作，預(yù)先提出資金使用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成實(shí)際支出后，財(cái)政部門進(jìn)行檢查或檢驗(yàn)。這樣做不僅能夠達(dá)到“以己之矛攻己之盾”，更能使財(cái)政部門在不斷持續(xù)的工作中，逐步建立科學(xué)、合理和完善指標(biāo)體系。二是先簡(jiǎn)后繁、先易后難，逐步完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一開始就覆蓋全部項(xiàng)目和建立完全科學(xué)合理的指標(biāo)體系是不現(xiàn)實(shí)的，也是不科學(xué)的。關(guān)于綜合效益、社會(huì)效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的評(píng)價(jià)問題更是一個(gè)世界級(jí)難題，目前為止尚未有一個(gè)成熟的解決方案。比如，美國(guó)歷年的國(guó)會(huì)立法中，設(shè)計(jì)的100多件政府公共支出績(jī)效都是經(jīng)過幾十年、上百年逐步建立的，并且現(xiàn)在也不能完全保證這些績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都是完全科學(xué)合理的，只能通過不斷的實(shí)踐摸索，在動(dòng)態(tài)的過程中逐步尋求“次

優(yōu)”解決方案。因此，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，可以在借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步建立一些符合我省實(shí)際情況，易于操作的指標(biāo)體系。在評(píng)價(jià)對(duì)象上，不求全、不求廣，先選擇一些資金量大，重點(diǎn)涉及民生和重大項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。如教育、水利、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等等，以利于總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，逐步建立和完善指標(biāo)體系和相關(guān)制度辦法。三是充分發(fā)揮專業(yè)人員優(yōu)勢(shì)，推行“專業(yè)外包”。由于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性和財(cái)政干部的專業(yè)限制，可以選擇一些有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)介入前期績(jī)效評(píng)價(jià)工作，通過他們的專業(yè)知識(shí)，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要建立專家?guī)欤S機(jī)選擇專家，參與評(píng)價(jià)工作。

（四）充分運(yùn)用社會(huì)監(jiān)督力量，逐步建立績(jī)效結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤制度。在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，將績(jī)效結(jié)果向社會(huì)逐步公布，進(jìn)一步增強(qiáng)單位的責(zé)任感和緊迫感，為財(cái)政部門進(jìn)一步深入推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供良好的輿論氛圍。在此基礎(chǔ)上，要逐步完善制度，將一些績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目取消，對(duì)執(zhí)行不力的單位的預(yù)算要進(jìn)行相應(yīng)削減，對(duì)執(zhí)行好的單位要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，切實(shí)發(fā)揮支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的應(yīng)有作用。

第二篇：關(guān)于我國(guó)推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于我國(guó)推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)

思考

摘要：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是依據(jù)投入產(chǎn)出原理，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的效益評(píng)價(jià)方法，采用特定的指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行客觀公正的衡量、比較和綜合評(píng)判。在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法；合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的對(duì)策是：確定基本原則；健全組織機(jī)構(gòu)；制定管理辦法；建立考評(píng)體系；強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)模式

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的科學(xué)、規(guī)范評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到財(cái)政資金分配。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，財(cái)政收支矛盾和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步加大，財(cái)政支出績(jī)效理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視，規(guī)范公共財(cái)政支出成為迫切之舉。臂力論文網(wǎng)

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要屬性

績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共財(cái)政的理財(cái)思路之一，要求財(cái)政資金使用者糾正財(cái)政支出管理低效率、分散性、無(wú)目的性，以“績(jī)效”為評(píng)價(jià)手段，保證財(cái)政支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性。

1、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完整性

財(cái)政績(jī)效管理包括政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。目前我國(guó)各級(jí)政府推行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是財(cái)政績(jī)效管理的一個(gè)重要組成部分。從績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系中延伸出來(lái)的是績(jī)效審計(jì)和績(jī)效問責(zé)，它們共同構(gòu)成整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性

研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的目的是明確績(jī)效理念、提高資金效益、鞏固改革根基。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是績(jī)效預(yù)算改革的充分必要條件。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)要適應(yīng)部門預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，提升評(píng)價(jià)體系的有效性和操作性，從而夯實(shí)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性

績(jī)效預(yù)算就是政府部門按所完成的各項(xiàng)職能進(jìn)行預(yù)算，將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)對(duì)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。導(dǎo)向性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面向未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的需求，擬合部門預(yù)算管理流程，培植從績(jī)效結(jié)果披露的單一職能到績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的復(fù)合職能過渡的潛在能力，從而適應(yīng)績(jī)效預(yù)算改革的趨勢(shì)，切合漸進(jìn)式改革的切實(shí)需求。

二、現(xiàn)階段財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要問題

1、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范

指標(biāo)體系中業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)的劃分模式容易導(dǎo)致反復(fù)從某一環(huán)節(jié)收集資料，評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于合規(guī)性評(píng)價(jià)，缺少效益評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏一基于科學(xué)、嚴(yán)密分析而建立的的統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系。

2、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)制定困難

項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表現(xiàn)多樣，衡量方法有根本的不同。對(duì)于同一類項(xiàng)目的評(píng)估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其參考價(jià)值不斷弱化；加之評(píng)價(jià)主體專業(yè)性局限，因此財(cái)政部門很難對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立有準(zhǔn)確的結(jié)論。

3、績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)不健全

目前關(guān)于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)資料收集仍處于探索階段，沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值測(cè)定及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，且現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，結(jié)影響結(jié)果的公平性和可比性。

4、缺乏完備的事前、事中考評(píng)機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)主要采取事后考評(píng)，為采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機(jī)制。而我國(guó)公共投資部門雖然也提出對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行全過程管理，但至今尚未出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)章辦法，使之缺乏法律約束和制度保障。

5、現(xiàn)有考評(píng)制度存在重結(jié)果，輕投入、產(chǎn)出的矛盾

我國(guó)現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)，僅還停留在績(jī)效考評(píng)的初級(jí)靜態(tài)管理階段，以對(duì)支出結(jié)果進(jìn)行考評(píng)為主，看支出是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。缺乏重要的動(dòng)態(tài)管理，包括對(duì)投入、過程、結(jié)果、效率等全方位的綜合考評(píng)，財(cái)政支出績(jī)效管理難以達(dá)到相應(yīng)效果。

三、完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體建議

1、建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效目標(biāo)管理的核心是績(jī)效指標(biāo)，但是預(yù)算支出的績(jī)效往往又很難衡量，因此應(yīng)規(guī)范指標(biāo)體系。一方面通過理論上的探索和研究和實(shí)踐中逐步完善和健全，形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù)。根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次，分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)；另一方面應(yīng)以定量為主，定性為輔確立指標(biāo)。從項(xiàng)目開始階段就應(yīng)結(jié)合定量分析和定性分析，要求部門做好統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性，便于事后評(píng)價(jià)；三是制定

共性指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、民眾評(píng)議等指標(biāo)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果在項(xiàng)目和部門之間的橫向比較。

2、進(jìn)一步規(guī)范核算制度，全面反映政府績(jī)效

進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，需要規(guī)范的會(huì)計(jì)核算制度做后盾，績(jī)效評(píng)價(jià)中對(duì)項(xiàng)目資金投入、支出等會(huì)計(jì)信息資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性以及會(huì)計(jì)核算法的真實(shí)準(zhǔn)確、規(guī)范化都有更深刻更嚴(yán)格的要求。目前，我國(guó)和很多國(guó)家的預(yù)算會(huì)計(jì)使用的收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法存在的嚴(yán)重問題是：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各的支出，同時(shí)也不能使用年限內(nèi)分?jǐn)傎Y本性項(xiàng)目的購(gòu)買成本，為此，我們也應(yīng)修改現(xiàn)行會(huì)計(jì)方法，實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立政府財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度，以便于更全面地反映政府的績(jī)效和成本。同時(shí)推行會(huì)計(jì)集中核算制，已對(duì)單位的重點(diǎn)、重大項(xiàng)目支出進(jìn)行項(xiàng)目核算，使收支項(xiàng)目核算更完整、更透明，以確保政府績(jī)效及預(yù)算執(zhí)行的公開性和透明度。

3、應(yīng)用合適的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)分析方法

項(xiàng)目考評(píng)階段，選擇合適的項(xiàng)目考評(píng)方式有利于提高考評(píng)結(jié)果的科學(xué)性。結(jié)合項(xiàng)目類別和具體情況選取成本—效益分析法、最低費(fèi)用選擇法和公共壟斷產(chǎn)業(yè)定價(jià)法。對(duì)于可以用貨幣計(jì)量的公共支出效益可應(yīng)用成本—效益分析法；對(duì)于那些效益無(wú)法用貨幣計(jì)量的公共支出項(xiàng)目，則可選擇最低費(fèi)用選擇法；對(duì)那些自然產(chǎn)生壟斷、市場(chǎng)調(diào)控難以到達(dá)的行業(yè)（如水、電、氣等）可采用定價(jià)法，由政府定價(jià)。同時(shí)適當(dāng)考慮其它地區(qū)、不同國(guó)家的同項(xiàng)支出比較法，比出優(yōu)勢(shì)、比出差距，定量分析。綜合各種分析方法取得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性和準(zhǔn)確性，便于結(jié)果的拓展運(yùn)用。

4、建立配套管理機(jī)制，規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)

一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上改革預(yù)算編制制度。嘗試編制多年滾動(dòng)預(yù)算。針對(duì)國(guó)家五年計(jì)劃目標(biāo)，各部門建立了發(fā)展規(guī)劃以及工作計(jì)劃。將的工作計(jì)劃進(jìn)一步細(xì)化為績(jī)效計(jì)劃指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還可以推動(dòng)中長(zhǎng)期滾動(dòng)式預(yù)算的實(shí)行。各部門可以從本年開始進(jìn)行準(zhǔn)備，編制出后三年的績(jī)效計(jì)劃，并將計(jì)劃與部門預(yù)算掛鉤，在第三年終做出當(dāng)年績(jī)效評(píng)估情況的報(bào)告，并依此對(duì)以后的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；二是建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作大量借助中介機(jī)構(gòu)的力量，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。建議建立規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)管理辦法。對(duì)于委托考評(píng)的中介機(jī)構(gòu)要規(guī)定相關(guān)的資質(zhì)和實(shí)力，并通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取。同時(shí)，通過制度化的資信評(píng)價(jià)，采取工作效益掛鉤等辦法牽制中介機(jī)構(gòu)行為，使中介機(jī)構(gòu)既相互競(jìng)爭(zhēng)，又相互約束，間接加強(qiáng)對(duì)邀請(qǐng)專家進(jìn)行約束。

5、加強(qiáng)考評(píng)事前、事中程序管理，推進(jìn)績(jī)效管理模式創(chuàng)新

一是在事前績(jī)效審核環(huán)節(jié)，將績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、審核融入預(yù)算管理過程中，作為預(yù)算批復(fù)的必要條件，績(jī)效目標(biāo)評(píng)審未通過，原則上不能下?lián)苜Y金。可通過引入第三方評(píng)審的方式提高績(jī)效目標(biāo)編報(bào)的科學(xué)性和規(guī)范性，使項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效與預(yù)算安排相結(jié)合，促進(jìn)項(xiàng)目按既定績(jī)效目標(biāo)實(shí)施。二是事中績(jī)效跟蹤環(huán)節(jié)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)一步完善，使財(cái)政資金的投人更加合理、規(guī)范。同時(shí)關(guān)注財(cái)政資金投入情況，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差等情況進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)情況，保證項(xiàng)目按績(jī)效預(yù)定目標(biāo)完成。三是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用。政府應(yīng)根據(jù)考評(píng)結(jié)果，對(duì)績(jī)效好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，并且削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。根據(jù)績(jī)效預(yù)算按效果撥款的原則，財(cái)政部門要按照各部門工作績(jī)效的考核結(jié)果編制下一預(yù)算，并提交人大審議。通過執(zhí)行有約束、支出有考評(píng)的科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，切實(shí)提升政府管理的績(jī)效。

四、需要把握好的三個(gè)關(guān)鍵問題

1、把握支出管理績(jī)效取向問題

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政支出安排過程中，雖然逐步建立了項(xiàng)目前期論證、投資評(píng)審、招標(biāo)采購(gòu)等審批執(zhí)行程序，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)需要也取得了一定成效，但以資金使用績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算管理體制遠(yuǎn)未建立起來(lái)，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的問題沒有得到根本性解決，與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)，隨著公共財(cái)政改革的逐步深化，社會(huì)公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性要求越來(lái)越高，對(duì)績(jī)效管理工作形成了新的壓力。因此，必須全面把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體需要，深入推進(jìn)公共財(cái)政改革，科學(xué)合理地安排管理財(cái)政資金。

2、把握績(jī)效評(píng)價(jià)總體進(jìn)程問題

根據(jù)工作主體和評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，通常將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目評(píng)價(jià)和部門評(píng)價(jià)，而支出項(xiàng)目作為主管部門和項(xiàng)目單位管理活動(dòng)的主要載體，種類多、分布廣、差異大、實(shí)踐難。因此，做好項(xiàng)目評(píng)價(jià)對(duì)于衡量一個(gè)部門、一個(gè)單位管理使用財(cái)政資金的水平和效果具有重要的參考價(jià)值。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作從個(gè)別項(xiàng)目評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到多個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)，從主要對(duì)單一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到主要對(duì)大類項(xiàng)目的評(píng)

價(jià)，從對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)逐步發(fā)展到對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的部門對(duì)應(yīng)，范圍不斷拓展，層次不斷深化，財(cái)政部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)也不斷提高。另一方面，從財(cái)政管理的最終需要看，項(xiàng)目評(píng)價(jià)過渡到部門評(píng)價(jià)、并最終實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一是必然趨勢(shì)。因此，當(dāng)前應(yīng)該從項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)入手，通過對(duì)大類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)反映部門支出績(jī)效，通過強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用約束部門管理行為；按照“逐步擴(kuò)面、有序推進(jìn)”的原則，逐步將評(píng)價(jià)范圍拓展到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目安排環(huán)節(jié)，推動(dòng)部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)部門支出管理績(jī)效的系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

3、把握項(xiàng)目管理績(jī)效目標(biāo)問題

從績(jī)效目標(biāo)的具體內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目主要涉及新增產(chǎn)值、新增利稅、新增收入、新增就業(yè)等預(yù)期指標(biāo)；民生類項(xiàng)目主要涉及受益范圍、計(jì)劃能力、運(yùn)行狀況等預(yù)期指標(biāo)；基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目主要涉及功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)行狀況、設(shè)備配套等預(yù)期指標(biāo)。這些績(jī)效目標(biāo)，一方面作為事后項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的參照系，通過工作完成結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)的分析比較，對(duì)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目完成和項(xiàng)目效果作出基本判斷，評(píng)價(jià)結(jié)果作為下預(yù)算安排的重要依據(jù)，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題作為規(guī)范管理工作的重要參照，真正體現(xiàn)“去年的事后就是明年的事前”，從而為健全管理制度、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化項(xiàng)目跟蹤監(jiān)控提供依據(jù)；另一方面，更是實(shí)施項(xiàng)目當(dāng)期管理的參照系，在項(xiàng)目規(guī)劃中明確項(xiàng)目實(shí)施的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和效果等關(guān)鍵要素，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行事前控制，確保財(cái)政管理關(guān)口前移。因此，加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理，必須科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。在項(xiàng)目申報(bào)中，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)要作為前置條件。這是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求，更是提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和到位率、實(shí)現(xiàn)支出管理科學(xué)化精細(xì)化的要求。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：分稅制財(cái)政體制運(yùn)行情況

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分稅制財(cái)政體制運(yùn)行情況

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中央和地方分稅制是指在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。總體上看，分稅制財(cái)政體制改革取得顯著成效，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

A

（1）調(diào)動(dòng)了各方面積極性，國(guó)家財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)。1994年的財(cái)稅改革較好地處理了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)稅收征管、依法組織收入的積極性。我國(guó)財(cái)政收入保持了較快增長(zhǎng)勢(shì)頭，財(cái)政實(shí)力不斷壯大。1993-2009年，全國(guó)財(cái)政收入由4349億元增加到68518.3億元，增長(zhǎng)了15倍，年均增速高達(dá)18.8%；全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到20.1%。分中央和地方看，1994-2009年中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)18.2%

（1994年為基期），地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)19.3%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的“雙贏”。

（2）中央調(diào)控能力增強(qiáng)，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施分稅制財(cái)政體制后，逐步建立了中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，為提高中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重提供了必要條件。1993-2009年，中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由22%提高到52.4%，大大增強(qiáng)了中央財(cái)政財(cái)力再分配能力，中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付快速增長(zhǎng)，為中央均衡地區(qū)間財(cái)力差異提供了財(cái)力保障。1994-2009年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額由590億元增加到23677億元，增長(zhǎng)了39倍。地方 B

本級(jí)支出來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例由14.6%上升到38.8%。同時(shí)，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，特別是實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策和縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，建立了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)了中央和地方共同提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的積極性。

（3）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定程度上抑制了盲目投資。一般而言，地方政府承擔(dān)著促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、改善民生等重要職責(zé)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方政府實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)最主要的手段，財(cái)政收入只是一個(gè)“中間體”，不是地方政府的終極目標(biāo)。盡管如此，在1993年設(shè)計(jì)分稅制財(cái)政管理體制時(shí)，已考慮到減少財(cái)政增收與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)程度，將煙、酒等商品的消費(fèi)稅全部劃歸中央，將增值稅的“大頭”劃歸中央（中央75%、地方25%），所得稅收入分享改革也遵循了這一思路（中央60%、地方40%），從制度安排上削弱一些地方粗放發(fā)展加工業(yè)和盲目投資上項(xiàng)目（包括小煙

廠、小酒廠）的沖動(dòng)。從近些年來(lái)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式都有所調(diào)整和轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府的理財(cái)思路也發(fā)生了積極變化，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，培植新財(cái)源，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

C

（4）強(qiáng)化了地方財(cái)政的預(yù)算約束，增強(qiáng)了地方加強(qiáng)收支管理的主動(dòng)性和自主性。分稅制財(cái)政體制建立健全了分級(jí)預(yù)算制度，明確了各級(jí)地方政府的收入和支出范圍，強(qiáng)化了地方財(cái)政的預(yù)算約束，提高了地方堅(jiān)持財(cái)政收支平衡、注重收支管理的主動(dòng)性和自主性，財(cái)政資金籌集和分配比較規(guī)范。

需要說(shuō)明的是，為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)

變，近幾年中央對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制逐步作了一些完善。一是在立足國(guó)情并借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基

礎(chǔ)上，建立了較為規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，引入了地方政府標(biāo)準(zhǔn)收支概念和公式化分配辦法，對(duì)存在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口地區(qū)中央財(cái)政給予補(bǔ)助，而且補(bǔ)助比例不斷提高。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，按照工業(yè)增加值等稅基計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收入增加，標(biāo)準(zhǔn)收支缺口自動(dòng)縮小，所享受的中央一般性轉(zhuǎn)移支付會(huì)相應(yīng)減少。一般性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在的熨平機(jī)制，有利于加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)之前，中央財(cái)政按照黨的十七大精神要求，2008年以來(lái)，先行對(duì)三江源、南水北調(diào)水源地和天然林保護(hù)等區(qū)域所屬縣 D

市政府實(shí)行國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，對(duì)這些地區(qū)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和實(shí)施公共服務(wù)所需資金

給予保障，減輕這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，引導(dǎo)地方政府增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高民生保障能力。

E

第四篇：為構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

為構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,加強(qiáng)資金使用效益審核,山東省進(jìn)行了以下三方面的改革:

1.擬定了《山東省省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)暫行管理辦法》,對(duì)省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、辦法、考核指標(biāo)、組織實(shí)施、結(jié)果使用等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定;同時(shí)確定對(duì)旅游發(fā)展專項(xiàng)資金、生態(tài)與環(huán)境治理專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、中小企業(yè)發(fā)展資金、促進(jìn)再就業(yè)資金、科技攻關(guān)計(jì)劃等項(xiàng)目率先實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià),摸索經(jīng)驗(yàn)后,全面推開。

2.明確績(jī)效評(píng)價(jià)要求。為切實(shí)發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用,對(duì)預(yù)算編制各個(gè)環(huán)節(jié)中績(jī)效評(píng)價(jià)的要求,進(jìn)行了明確界定,并要求各部門單位在預(yù)算編制執(zhí)行過程中嚴(yán)格執(zhí)行。首先,各部門單位編制預(yù)算時(shí),要對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、預(yù)期效益(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益)、資金使用計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等,進(jìn)行充分考察和事前評(píng)審,并作為績(jī)效評(píng)價(jià)和安排財(cái)政資金的主要依據(jù)。其次,對(duì)預(yù)算已確定的支出項(xiàng)目,要納入日常財(cái)政和財(cái)務(wù)監(jiān)控體系,加強(qiáng)對(duì)資金撥付、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)控。然后,對(duì)已完成的支出項(xiàng)目,部門要進(jìn)行績(jī)效考評(píng),評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政監(jiān)督和今后安排支出的重要依據(jù)。

最后,按照“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的原則,明確財(cái)政資金管理者和使用者的責(zé)任。強(qiáng)化專項(xiàng)資金后續(xù)跟蹤管理和績(jī)效監(jiān)督,對(duì)資金低效使用、沒有完成目標(biāo)任務(wù),以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費(fèi)的,建議有關(guān)方面追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,確保財(cái)政資金的安全有效運(yùn)行。

3.認(rèn)真搞好試點(diǎn)工作。2003 年以來(lái),山東省財(cái)政廳率先在全省范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)財(cái)政資金綜合效益評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。對(duì)重大農(nóng)業(yè)科技成果推廣項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理招標(biāo)項(xiàng)目和出口農(nóng)產(chǎn)品綠卡工程等項(xiàng)目,以“山東省農(nóng)業(yè)財(cái)政資金綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”為基礎(chǔ),對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行量化計(jì)算和分析,實(shí)行綜合效益評(píng)價(jià)。

編制本部門預(yù)算建議計(jì)劃、預(yù)算績(jī)效說(shuō)明書和績(jī)效預(yù)算草案，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)本級(jí)財(cái)政部門；

（二）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)所屬單位編制本單位預(yù)算建議計(jì)劃、預(yù)算績(jī)效說(shuō)明書和績(jī)效預(yù)算草案，并進(jìn)行審查；

（三）組織對(duì)擬列入本部門預(yù)算建議計(jì)劃和績(jī)效預(yù)算草案的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)期績(jī)效評(píng)估；

（四）具體組織本部門及所屬單位績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行，并對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督檢查和控制；

（五）定期向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)告部門績(jī)效預(yù)算執(zhí)行和部門預(yù)算績(jī)效管理情況；

（六）組織對(duì)本部門預(yù)算績(jī)效管理工作及財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，并向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)送績(jī)效自評(píng)報(bào)告；

（七）根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和績(jī)效問責(zé)意見改進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效管理工作；

（八）負(fù)責(zé)公開本部門預(yù)算的績(jī)效結(jié)果情況。

第五篇：鐵嶺市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行情況調(diào)查報(bào)告

鐵嶺市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行情況調(diào)查報(bào)告

鐵嶺市財(cái)政局局長(zhǎng)孫耀民

作為全省三個(gè)困難市之一，鐵嶺市縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行一直引人關(guān)注。尤其是近兩年，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家、省市財(cái)政體制的調(diào)整，省政府對(duì)困難縣鄉(xiāng)特別關(guān)注，鐵嶺縣、開原市、昌圖縣、西豐縣和調(diào)兵山市5個(gè)縣（市）從體制上得到了省共享稅種增量返還的政策扶持，尤其是西豐和昌圖兩個(gè)省級(jí)困難縣享受到了省政府65號(hào)文件中關(guān)于稅收增量定比返還、周轉(zhuǎn)金緩還、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，極大緩解了我市縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難狀況。但由于我市縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模有限，農(nóng)業(yè)所占比重較大，自有財(cái)力來(lái)源十分有限，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的狀況依然沒有改變。因此，全面考察縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況意義重大，我局結(jié)合市委政研室“大調(diào)研”活動(dòng)，對(duì)我市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制現(xiàn)狀、成因及措施進(jìn)行了調(diào)研。

一、鐵嶺市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制現(xiàn)狀

目前，我市實(shí)行統(tǒng)一的市縣財(cái)政體制。由于我市縣鄉(xiāng)財(cái)力基礎(chǔ)不一，近兩年，各縣（市）區(qū)在開展財(cái)政資金縣級(jí)經(jīng)費(fèi)財(cái)政統(tǒng)管改革、鄉(xiāng)財(cái)縣管、工教人員工資縣級(jí)統(tǒng)籌等各財(cái)政改革中，本著一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)、財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，各縣（市）區(qū)根據(jù)自己財(cái)政運(yùn)行實(shí)際，分別制定了本級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制。從我們鐵嶺市情況看，各縣（市）區(qū)財(cái)政體制不一，大體分為以下三類：一是完全執(zhí)行現(xiàn)行的中央、省市、市縣財(cái)政體制，但未打破縣本級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)隸屬關(guān)系，實(shí)行部分稅種共享。二是在現(xiàn)行的中央、省市、市縣財(cái)政體制基礎(chǔ)上，縣（市）本級(jí)將中央、省、市共享稅種以外的部分稅種或?qū)ｍ?xiàng)收入（如城建稅、農(nóng)業(yè)稅、教育費(fèi)附加等）劃分為本級(jí)收入，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公教人員工資統(tǒng)籌資金來(lái)源。三是實(shí)行劃分收支范圍、核定收支基數(shù)、收支掛鉤、差額繳補(bǔ)的財(cái)政體制。以基數(shù)算帳，通過測(cè)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的可支配財(cái)力與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出進(jìn)行對(duì)比，財(cái)力可以滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按比例上解，可支配財(cái)力不能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本級(jí)進(jìn)行補(bǔ)助。

此外，有的縣區(qū)對(duì)縣統(tǒng)籌收入的來(lái)源也從體制上作了相應(yīng)規(guī)定，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中央“兩稅”、所得稅返還及省市共享各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收返還作為縣統(tǒng)籌資金來(lái)源,不再返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行中存在的主要問題

目前，我市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制都是在現(xiàn)行中央、省、市財(cái)政體制下，針對(duì)縣鄉(xiāng)困難狀況，為基本保證廣大公教人員工資、保證政府低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)，結(jié)合本地實(shí)際情況而制定的體制。可以說(shuō)，在上級(jí)越來(lái)越多的集中縣鄉(xiāng)收入，以及取消縣鄉(xiāng)賴以生存的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，尤其是實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“三提五統(tǒng)”后，縣鄉(xiāng)多樣的財(cái)政體制已無(wú)多大的調(diào)控余地，真正影響縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行的還是現(xiàn)行的中央、省市財(cái)政體制，突出表現(xiàn)為：

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政的自身保障能力和調(diào)控能力明顯下降

而且隨著中央、省集中的增量財(cái)力的逐年增加，縣鄉(xiāng)用自有財(cái)力解決自身問題的能力還會(huì)進(jìn)一步弱化。一是縣區(qū)財(cái)政自給率明顯降低。在我市縣區(qū)一般預(yù)算支出中，用自有收入安排的支出比重由2002年的49.3％，下降為2003年的38.6％，下降了10.7個(gè)百分點(diǎn)。二是可支配財(cái)力中自有財(cái)力下降幅度較大。其中，地方一般預(yù)算收入占可支配財(cái)力的比重由2002年的66.7%下降為2003年的45.5%，下降了21.2個(gè)百分點(diǎn)；包括稅收返還在內(nèi)的的縣區(qū)自有財(cái)力所占可支配財(cái)力的比重也由2002年的91.4%下降為74.6%，下降了16.8個(gè)百分點(diǎn)。

（二）現(xiàn)行的財(cái)稅體制對(duì)困難縣鄉(xiāng)財(cái)力的穩(wěn)定增長(zhǎng)影響越來(lái)越大

2003年是新的省市財(cái)政體制運(yùn)行的第一年，從運(yùn)行情況看，非常不利困難地區(qū)財(cái)力的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從共享稅種情況看，目前中央和省共享的都是地方極具潛力的稅種，而且共分享比例較大，占地方收入很大比重。2002年，省財(cái)政體制未調(diào)整前，我市的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅五大稅種占全市一般預(yù)算收入62.2%，其中縣區(qū)所占比重55.4%；2003年新的省市體制下，五大稅種占全市一般預(yù)算收入的比重下降為44.6%，縣區(qū)為31.4%。由此可見，占地方收入最多、最具潛力的稅種共享，比例之大，勢(shì)必對(duì)困難地區(qū)財(cái)力的穩(wěn)定增長(zhǎng)造成很大影響。從上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助情況看，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于凈上劃收入財(cái)力，困難地區(qū)的財(cái)富不斷上流，且逐年增加。從我市2003年決算情況看，全市上劃中央和省收入合計(jì)10.5億元，中央“兩稅”和省稅收返還5.6億元，凈集中我市財(cái)力3.3億元；而2003年省給我市縣區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金僅1.3億元，地方財(cái)富上流2億多元。

（三）現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制從某種程度上加重了困難縣鄉(xiāng)的困難

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中帶來(lái)的增量財(cái)力大部分上解中央與省，地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)和工資基本需求始終得不到根本解決，困難和矛盾越積越多。2003年，我市共上劃中央和省收入為10.5億元，占全市17.8億元稅收總量的58.9%，凈上劃財(cái)力3.3億元，其中：中央財(cái)力31000萬(wàn)元，省2481萬(wàn)元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的財(cái)力增量在新體制的框架下，越來(lái)越多地被中央和省集中。另一方面，支出的責(zé)任，如：提高縣鄉(xiāng)公教人員工資標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)國(guó)家調(diào)資政策、社會(huì)保障增量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成本、農(nóng)村稅費(fèi)改革配套等諸多現(xiàn)實(shí)問題，都讓地方財(cái)政買單，這既不合理，也難以解決，特別是對(duì)困難地區(qū)財(cái)政的壓力無(wú)疑是越來(lái)越大的。由此可見，目前分稅的財(cái)政體制，應(yīng)該說(shuō)是真正意義上的分稅，而不是真正意義上的分權(quán)，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)，加劇了地方尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難程度。第三方面，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、培植縣鄉(xiāng)財(cái)源，不僅因一些減免稅、提高稅收起征點(diǎn)等優(yōu)惠政策減少了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，而且財(cái)政還要通過貼息、擔(dān)保等方式支持縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。更重要的一方面是，取消農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村稅費(fèi)改革政策不僅使得糧食主產(chǎn)區(qū)來(lái)自第一產(chǎn)業(yè)的收入全無(wú)，而且還相應(yīng)增加了地方財(cái)政配套資金支出，一劍雙刃，無(wú)疑使農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政雪上加霜。2003我市稅費(fèi)改革按要求落實(shí)配套資金2559萬(wàn)元，2004年減征農(nóng)業(yè)稅我市需落實(shí)配套資金1191萬(wàn)元，兩年合計(jì)我市縣配套資金達(dá)到3750萬(wàn)元。財(cái)力的主要增量用于上級(jí)出臺(tái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革支出，加重了農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革降低了農(nóng)業(yè)稅率并取消，又取消了屠宰稅、特產(chǎn)稅，直接減少了糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入。農(nóng)業(yè)稅是糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入的主要組成部分，2003年我市農(nóng)業(yè)稅實(shí)征入庫(kù)額為9577萬(wàn)元，占全市財(cái)政收入的9.9%，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐年減征直至取消，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入將會(huì)產(chǎn)生極大的影響；縣鄉(xiāng)征收的屠宰稅，征收對(duì)象是屠宰加工業(yè)廠主，不是農(nóng)民，在我市雖總額不多，但相對(duì)集中，且發(fā)展空間較大，隨著畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，屠宰加工業(yè)不斷增多，屠宰稅增量增加較快。2002年，我市征收236萬(wàn)元，取消后，不僅影響存量，也影響了增量，更集中影響了個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣區(qū)財(cái)政收入。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是近年來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政收入的一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，1998年我市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)征入庫(kù)高達(dá)2080萬(wàn)元，2000年由于特產(chǎn)稅率下調(diào)20％，全市特產(chǎn)稅的存量減少了732萬(wàn)元。2004年取消特產(chǎn)稅，不僅減少存量，增量更不可能存在。雖然省財(cái)政廳對(duì)特產(chǎn)稅取消后進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但同決算數(shù)比較存量財(cái)力仍減少了760萬(wàn)元，增量按前五年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅平均增長(zhǎng)率測(cè)算每年影響206萬(wàn)元。經(jīng)測(cè)算，農(nóng)村稅費(fèi)改革政策每年影響我市財(cái)力4952萬(wàn)元，使本就困難的我市縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力緊張程度進(jìn)一步加劇，除保證政府部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，財(cái)政調(diào)劑余地越來(lái)越小，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政無(wú)力保障。

三、對(duì)繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的幾點(diǎn)建議

現(xiàn)行分稅制框架下的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，改進(jìn)和完善都需要在上級(jí)財(cái)政體制完善基礎(chǔ)上加以自我修整。治病還應(yīng)治本，現(xiàn)行的中央和省市的財(cái)政體制從直接到間接，無(wú)疑加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。如不抓緊加以改進(jìn)和完善，勢(shì)必危及群眾的切身利益和基層政權(quán)的穩(wěn)定。“巧婦難為無(wú)米之炊”，即使縣鄉(xiāng)體制再完善、結(jié)構(gòu)再合理，也不能解決財(cái)力不足的根本矛盾。鐵嶺市縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況全省有目共睹，幾年來(lái)我們?cè)谑　⑹袃杉?jí)政府支持下做了許多創(chuàng)新性改革，推動(dòng)了全市財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但終因經(jīng)濟(jì)總量小、支柱產(chǎn)業(yè)少、農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)重等諸多因素，使多年財(cái)政困難狀況沒有從根本上改變。只有盡快調(diào)整和理順現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，從體制上解決問題，才能使農(nóng)業(yè)地區(qū)的困難縣鄉(xiāng)盡快走出困境。

（一）建立規(guī)范的縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

把縣級(jí)財(cái)政作為轉(zhuǎn)移支付的受益主體，加大對(duì)困難縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，提高縣鄉(xiāng)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)能力。目前，從省政府對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)情況看，有些口徑設(shè)計(jì)不甚合理，轉(zhuǎn)移支付制度還需進(jìn)一步完善。如在《2005年省對(duì)下解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付辦法》（待定稿）中，對(duì)可支配財(cái)力和必保剛性支出口徑的界定，其中可支配財(cái)力口徑中一般預(yù)算收入全部界定為可支配財(cái)力，未考慮專項(xiàng)收入不能平衡財(cái)力，行政性收費(fèi)、罰沒收入的成本支出；必保剛性支出標(biāo)準(zhǔn)偏低（工資支出不含地方性補(bǔ)貼等）等等。在此基礎(chǔ)上計(jì)算的對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助不足以維持縣鄉(xiāng)基本的支出需求，由此造成縣鄉(xiāng)為保政府運(yùn)轉(zhuǎn)、為及時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)公教人員工資等支出捉襟見肘，東挪西借，財(cái)力缺口較大，形成大量的財(cái)政掛賬。因此，在現(xiàn)行分稅體制下，結(jié)合稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅減免等稅費(fèi)政策調(diào)整，應(yīng)合理界定縣鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)支出，加大對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，確保基層政權(quán)的穩(wěn)定。

（二）調(diào)整和完善稅收返還體制政策

分稅制體制的實(shí)施，地方財(cái)政已對(duì)中央、省財(cái)政做出了巨大貢獻(xiàn)，尤其是農(nóng)業(yè)地區(qū)的困難縣鄉(xiāng)，而與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境卻逐步加深。調(diào)整和完善現(xiàn)行框架下的分稅制財(cái)政體制，應(yīng)從充分調(diào)動(dòng)地方組織中央、省級(jí)收入的積極性入手，實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)源建設(shè)工程。調(diào)整分稅制財(cái)政體制返還政策，針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況以及區(qū)域特性，以財(cái)養(yǎng)財(cái)，加大返還補(bǔ)助的力度，調(diào)動(dòng)困難縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、涵養(yǎng)財(cái)源的積極性，從體制上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。從目前我省對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政體制看，省政府對(duì)全省40個(gè)縣（市）的省分享的5個(gè)稅種增量部分實(shí)行了全部返還政策（遼政辦發(fā)［2005］1號(hào)文件），可以說(shuō)對(duì)2003年新的省市財(cái)政體制進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整和補(bǔ)充，取得了較好效果。目前，建議省政府還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大五稅增量返還范圍，將省分享稅種增量部分實(shí)行稅收返還政策的范圍，由“縣（市）”擴(kuò)大到含有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的區(qū)級(jí)，加快遠(yuǎn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（三）細(xì)化省對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制中激勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策

從2003年省調(diào)整、完善省市財(cái)政體制后，省政府、省財(cái)政廳相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)遼西北22個(gè)貧困縣、壯大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和措施，這些政策既是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策，也是省實(shí)施新的財(cái)政體制的配套政策。由于政策一視同仁，我們感到困難縣區(qū)的發(fā)展水平與省支持的要求有較大差距，有些政策我們困難縣鄉(xiāng)沒有能力對(duì)接。一是建議區(qū)別對(duì)待，制定針對(duì)特別困難縣區(qū)發(fā)展的支持政策，尤其是財(cái)政困難的農(nóng)業(yè)地區(qū)的扶持政策，切實(shí)增加縣鄉(xiāng)自身造血機(jī)能。二是在項(xiàng)目、資金、貸款、貼息等方面降低支持政策的門檻，向困難縣區(qū)傾斜。三是上級(jí)出臺(tái)的鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)建設(shè)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的減免稅等一系列政策，雖然有益于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但卻無(wú)益于地方財(cái)政增加收入。建議考慮農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政收入特點(diǎn)，在支持縣區(qū)立足資源優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的過程中，通過增加轉(zhuǎn)移支付等手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)既富民，又強(qiáng)縣，強(qiáng)縣與富民的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。

（四）加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，緩解由于農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政壓力，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以工補(bǔ)農(nóng)，縮小工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間差距

實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是上級(jí)出臺(tái)的惠及農(nóng)民政策，可農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政本身就非常困難，再負(fù)擔(dān)稅費(fèi)改革支出，無(wú)疑更是雪上加霜。因此建議減征、免征的農(nóng)業(yè)稅收資金，省以上財(cái)政應(yīng)全額給予補(bǔ)助，并且適當(dāng)逐年增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額度，切實(shí)建立起強(qiáng)縣富民和確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈的長(zhǎng)效機(jī)制。目前，國(guó)家相繼出臺(tái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革政策、糧食直補(bǔ)政策、良種補(bǔ)貼政策、提高城鄉(xiāng)集市貿(mào)易稅收起征點(diǎn)的政策、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等政策，農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實(shí)得到了減輕，農(nóng)民收入大幅度增加，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。可以說(shuō)，富民的政策已發(fā)揮了應(yīng)有的效果和作用，但這些政策卻起不到強(qiáng)縣的作用，也不能夠使困難地區(qū)財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)，而且還加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革省財(cái)政給予我市重點(diǎn)照顧，承擔(dān)了較大比例的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，減小了困難地區(qū)財(cái)政配套比例幅度，但由于我市基數(shù)較大，配套資金絕對(duì)額相對(duì)較多，使本已困難地區(qū)的財(cái)政又加重負(fù)擔(dān)。因此，建議省建立以工補(bǔ)農(nóng)，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度的長(zhǎng)效機(jī)制，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展。