第一篇：我國政府職能轉變的歷史考察與反思

我國政府職能轉變的歷史考察與反思

作者：《政治學… 文章來源：《政治學研究》 點擊數：8481 更新時間：2006-5-18 17:33:29

政府職能是不斷變化發展的。建國以來，為適應客觀環境的變化和現實社會的需要，我國政府職能幾經改革與調整。

一、改革開放前政府職能變化與調整的主要特征

從建國到改革開放前，我國政府職能曾數度變化與調整。這一時期，政府職能的變化與調整具有以下幾個特征。

(一)政府職能的變化與調整受到傳統經濟—行政體制的制約和影響。我國傳統的經濟—行政體制是在建國初期，依據當時蘇聯的理論和實踐，逐步建立起來的以計劃管理、高度集權、部門管理為主要特征的體制。這種體制，在計劃管理上，國家把國民經濟的絕大多數成分都不同程度地納入計劃軌道，或由國家下達指令性計劃指標，或實行間接計劃。在財政管理上，實行中央、大區、省(后為中央、省、縣)三級財政，統收統支，中央統一領導，地方分級負責。在工業企業管理上，對國營工業企業尤其是大中型企業的管理，由中央各部直接管理，實行按“條條”的自上而下的直接控制和調節，企業生產所需的物資和資金，由其主管部委根據計劃統一分配和調撥。在投資管理上，投資由中央政府各主管部門按不同的“條條”進行管理，統一計劃。在物資分配上，對關系國計民生的通用物資由國家計劃平衡分配，即“統配物資”；對專用物資由各主管部門平衡分配，即“部管物資”。在就業與工資管理上，強調政府特別是中央政府的統一安排。在物價管理上，實行統一領導，分級管理。①這樣一種經濟—行政體制在很大程度上決定了我國政府職能事無巨細，大包大攬，政府作用于社會的各個層面，政府的職能范圍和內容十分廣泛。從建國到1978年，我國政府職能經歷了幾次較大規模的改革，但政府職能并沒有發生實質性的變化。這是這一時期政府職能變化與調整的一個根本性特征。

(二)政府職能的調整主要是在政府系統內部進行。一是縱向職能調整，即在中央政府與地方政府之間調整配置。這種調整大致有：1956年至1958年，進行了建國后第一次大調整。調整的標志是中共中央、國務院于1956年向各地發送《國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)》。調整的措施是依照職權劃分的七條原則，統一領導，分級管理。調整的主要內容是中央向地方下放權力，把以中央部門為“頭”的條條管理為主，改為以地方的塊塊管理為主。1960年至1965年，進行了第二次大調整。1960年秋冬，黨中央和毛澤東決定對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。1961年，中共中央做出《關于調整管理體制的若干暫行規定》。規定的重點是強調集中統一，管理權限上收。調整的主要內容是中央上收在1958年下放給地方的權力。1970年至1974年，進行了第三次大調整。調整的主要內容是中央向地方下放管理經濟、企業的權力。從1970年開始，先后將2400多個中央直屬企業、事業單位下放給地方管理。1975年至1977年，進行了第四次調整。調整的主要內容是加強中央的集中統一，中央上收部分經濟管理權限。二是橫向職能配置，即在政府各部門之間調整配置。如1955年在中央一級機關開展的機構精簡中，對政府各部門的業務范圍進行了初步劃清，確定了“管什么，如何管”，擬定了部門的組織簡則和工作細則。在此基礎上，對一些不合理的機構進行了調整。

(三)政府職能的變化主要是通過政府機構的變動與政府職權的調整及政府管理方式的改革探索體現出來。首先，政府職能的變化體現在政府機構的變動上。據統計，從建國到1978年前的29年中，我國政府機構只有斷續的5個年頭基本穩定，其余的24年每年都有不同程度的變動。在總的變動中，變動幅度最大、最頻繁的是經濟管理部門，這些部門的職責權限，迭經變遷。以國務院為例。1954年設經濟管理部門35個，1956年增加到50個，1959年減為36個，1965年增加到53個，1970年減為21個，從1977年—1978年3月又開始逐漸增加，在這一年多的時間里國務院部門增設了20多個，其中經濟管理部門就有16個之多。其次，政府職能的變化體現在政府的職權調整上。在20世紀70年代末以前的30年間，政府的職權調整經歷了多次反復，主要是調整政府的經濟管理權限。當管理權限過于集中時，就進行職權的分解、轉移，當管理權限過于分散時，就進行職權的合并和集中。這種集權與分權是在不同層級政府之間進行的。再次，政府職能的變化體現在政府管理方式的改革探索上。為消除用單一的行政手段管理經濟所產生的各種弊端，在20世紀60年代進行了組織托拉斯的改革嘗試，試圖按經濟辦法來管理經濟、管理企業。與此同時，在商業、物資供應體制方面以及教育制度、勞動制度方面，也作了改革的嘗試。相應地設想將國務院工交部門的職能，從管理生產、建設的日常具體業務，逐步轉向加強檢查方針政策的執行，負責長遠規劃、年度計劃的制訂和綜合平衡，組織協作，協調各托拉斯之間的關系等方面。在轉變職能的基礎上調整合并國務院管理工交的部門和精簡人員。②可惜，所有這些探索和設想都因“文化大革命”的到來而中斷。

二、改革開放以來政府職能改革與調整的內容和特點

黨的十一屆三中全會召開，標志著我國進入了改革開放的新時期。二十多年來，在鄧小平理論指導下，我國政府職能進行了重大改革與調整，主要包括以下幾個方面：

(一)調整政府職能結構，實現了政府職能重心的位移。黨的十一屆三中全會明確做出從1979年起把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。在這一戰略決策指引下，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉變，即由原來重階級統治職能轉向重經濟管理職能。改革開放以來，歷屆政府都把發展經濟置于中心地位，政府工作始終以經濟建設為中心。這可從歷屆政府的工作報告中看出。1979年的《政府工作報告》就指出：“當前以及今后相當長的一個歷史時期，我們的主要任務，就是有系統、有計劃地進行社會主義現代化建設。”此后7年中，每次《政府工作報告》都強調政府經濟建設的核心責任。1987年以來的10年中，每次《政府工作報告》都反復強調政府的中心任務是發展經濟。1992年的《政府工作報告》要求，政府必須“緊緊抓住經濟建設這個中心不放。社會主義的根本任務是解放和發展生產力，各項工作都應當服從于和服務于這個中心。”1993年的《政府工作報告》指出，“過去的五年，黨和國家在處理國內外一系列復雜問題時，始終堅持了經濟建設這個中心。這是順乎潮流，合乎國情，深得民心的。天下事錯綜復雜，風云變幻，遇到什么問題就解決什么問題，不能偏離經濟建設這個中心，各項工作都要服從和服務于這個中心。”③

(二)改變政府管理方式。這種改變主要表現在兩方面：1)改變行政審批方式。審批是傳統經濟體制下政府管理社會經濟的基本手段和方式。自1998年國務院機構改革通過“三定”取消了一大批行政審批事項以來，不少省、市政府也著手清理行政審批事項，改革審批制度。如廣東省政府于1999年7月制定《廣東省政府審批制度改革工作方案》，對省直機關68個部門和單位的審批事項逐一進行重新論證。通過清理，省政府各部門原有審批、核準事項1972項減為1205項，減幅39%，其中審批事項由1392項減為514項，減幅63%。這一改革有利于政府從繁忙的審批事務中解脫出來，使政府管理方式真正由微觀管理、直接管理、各部門的分割管理轉變到宏觀管理、間接管理、大行業管理上來。2)改變單純以行政手段管理經濟的方式。用單一的以縱向垂直和指令性為特征的行政手段管理經濟是傳統經濟體制的產物。隨著經濟體制由計劃經濟為主、市場為輔向有計劃的商品經濟發展，又由有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟根本轉變，這種傳統的經濟管理方式開始發生改變。一方面，行政手段還在相當程度上發揮作用，另一方面，經濟手段、法律手段、市場手段得到更多、更廣泛的運用。具體表現為：指令性計劃已減少到極低限度，市場在資源配置過程中逐步發揮基礎性的調節作用，適應社會主義市場經濟的法律體系框架已基本形成，以間接管理為主的宏觀調控體系正在建立、健全。

(三)劃分管理權限，調整政府行政權力結構。包括對政府系統內部和外部關系進行調整。(1)調整中央與地方、上級與下級政府之間的權力關系。針對經濟體制權力過分集中于中央、集中于上級政府的問題，從20世紀70年代末80年代初開始進行以分權為導向的改革。如實行以“簡政放權”或“放權讓利”為思路的改革，實行計劃單列體制等。針對政治體制權力過分集中于中央、集中于上級黨委的問題，在經濟體制改革的推動下，從20世紀80年代中后期開始進行以黨政分開為導向的改革。這些改革使地方與下級政府在財政、行政和政治上都獲得了一定的自主權。(2)調整政府與國有企業之間的權力關系。調整的基本原則是政企分開。其一，把企業所有權與經營權分開。經過多年的承包制改革和股份制改革，政府直接插手生產經營的權力受到極大削弱，生產經營權基本下放給企業。其二，把國有資產所有權與公共行政權分開。通過設立國有資產管理機構對國有資產進行監管。(3)調整政府部門之間的權力關系。包括綜合經濟部門之間、綜合經濟部門與專業經濟部門之間、非經濟部門之間的權力調整。如1998年的國務院機構改革，對各部門的管理權限進行了重新劃分，涉及相互之間的職權調整有100多項，解決了一批部門間關系長期不順的問題。④

(四)適應經濟體制改革的需要，把轉變政府經濟職能放在突出位置。1978年到黨的十四大前，我國經濟體制處在產品經濟向有計劃商品經濟過渡時期。與之相適應，傳統經濟體制下的政府經濟職能無所不包的狀況開始發生改變。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，第一次全面系統地論述了實現政企職責分開、轉變政府經濟職能的問題，對政府管理經濟的主要職能作了具體規定。1988年的國務院機構改革及1989年以后的地方機構改革試點，就是以轉變政府經濟職能為中心進行的。1990年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》中，進一步明確指出，今后十年深化經濟體制改革的基本方向，是按照發展社會主義有計劃商品經濟的要求，建立計劃經濟與市場調節相結合的經濟運行機制。國家經濟管理的主要任務，是合理確定國民經濟發展的計劃、規劃和宏觀調控目標，制定正確的產業政策、地區政策和其他經濟政策，做好綜合平衡，協調重大比例關系，綜合配套地運用經濟、法律和行政手段，引導和調控經濟的運行。黨的十四大后，為適應市場經濟的發展，按照市場經濟體制的要求，對轉變政府經濟職能進行了多次改革探索。1992年黨的十四大明確提出，政府的職能主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督。1994年《政府工作報告》中指出，政府的主要職能是搞好宏觀調控、綜合協調和社會管理。1998年的國務院機構改革方案明確提出，要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來。

三、目前政府職能轉變面臨的問題

第一，政府社會管理職能的轉變嚴重滯后于經濟管理職能的轉變。政府職能是由一系列相互聯系相互影響的職能要素構成的有機整體。從其范圍看，有政治職能、經濟職能和社會管理職能。因此，政府職能轉變的內容是多方面的，不僅有經濟管理職能的轉變，還有社會管理職能的轉變等。改革開放以來，我國政府的主要精力是放在經濟管理領域的改革，以適應經濟體制改革的需要，而對社會管理領域的改革未予以應有的重視。以國務院機構改革為例。1982年為配合經濟體制改革，政府機構進行了第一次改革。這次改革根據重疊的機構撤銷，業務相近的機構合并的原則，較大幅度地撤并了經濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改成了經濟實體，加強了經濟綜合協調部門。此時，社會管理部門的改革還未提上日程。1988年為順應經濟體制改革不斷深化的要求，政府機構進行了第二次改革。這次改革以轉變政府職能為中心，改革的重點仍是經濟管理部門，加強了宏觀經濟調控部門，精簡和弱化了專業經濟部門。而社會管理部門未作大的變動。1993年為適應傳統經濟體制向市場經濟體制轉型的要求，政府機構進行了第三次改革。這次改革以轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率為原則，改革的重點是，加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門；一部分專業經濟部門轉變為行業管理機構或經濟實體；大力精簡某些關系國計民生的基礎行業部門的內設機構，不再直接管理企業。在此次機構改革中，首次出現強化社會管理職能部門的提法，但從改革結果看，社會管理部門的總體設置格局基本未變。1998年進行的第四次機構改革，是按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開等一系列原則進行的。這次改革采取一系列措施，使政府經濟管理職能轉變有了實質性突破。如政府不再直接管理企業，使企業成為市場主體；政府的宏觀經濟調控職能加強，微觀經濟干預減弱；政府行政審批事項減少，工作方式發生轉變等。在社會事務管理改革方面，這次改革與前三次機構改革相比可謂邁出了開創性步伐。一是新組建勞動和社會保障部，二是新成立藥品監督管理局，三是國家環保局升格為總局，四是教育、體育等部門職能下放有新的進展。⑤但從總體上看，政府在社會管理職能方面的轉變步伐落后于經濟和社會發展的要求。

第二，對政府職能轉變缺乏系統認知。這些內容和問題可歸為兩部分：一是政府職能轉變本身的內容，包括經濟職能的轉變和職能結構的調整等；二是政府職能轉變的實現問題，包括權力的配置、管理方式的改變和機構的改革等。政府職能的轉變是個系統工程，需要我們從整體到部分、從部分到整體加以認知，進行系統設計。但冷靜地分析以往的政府職能轉變實踐，特別是1998年之前的改革，我們發現情況并非如此。一是對政府職能轉變本身的內容缺乏系統認知，表現在：按照經濟發展的需要與最終模式，究竟哪些職能需要保留或轉移，哪些職能需要增加或減少，哪些職能需要轉為重點或非重點，哪些職能需要強化或弱化等缺乏系統觀，出現把轉變政府職能理解為弱化政府職能，轉變政府職能就是著力于投資經濟建設和市場建設等諸如此類的看法和做法。二是把政府職能轉變本身的內容與政府職能轉變的實現問題相混淆。如認為轉變政府職能就是轉變政府管理方式，就是政府機構的改革調整，把政府職能的轉變等同于政府權力的轉移，以為政府職能的轉變就是政企分開。同時，以往的政府職能轉變實踐也反映出我們在理論上的準備和反思不足。對于政府職能轉變的一系列重大理論問題：如政府職能轉變的內涵；政府職能轉變的目標和價值取向；政府職能轉變的內容和條件；政府職能轉變的途徑與方式；政府與市場的關系；政府與企業的關系；政府與社會的關系；中央與地方的關系等，都缺乏系統的理論認知。政府職能轉變理論的滯后，制約著改革戰略和政策的選擇，影響著政府職能轉變的實踐。

四、若干思考

首先，全面把握政府職能轉變本身的內容，按照系統的觀念進行規劃和設計改革的內容。根據社會需要來判斷、選擇和確定原有政府行政職責哪些需要保留或轉移，哪些需要增加或減少，哪些需要轉為重點或非重點，哪些需要強化或弱化。具體而言，我國現階段政府職能轉變的主要內容是，增加界定和保護產權的職責；強化對宏觀經濟的調控功能，同時履行對微觀經濟的規制職責(如保護和促進競爭，質量規制，勞動保護等)；政府的文化教育管理職能在政府辦與政府管相結合的基礎上，由原來直接“辦事業”為主，轉變到“管事業”為主，強化對文化教育事業的宏觀管理功能，重點履行指導、監督、協調職責；強化公共服務功能，重點履行人口控制平衡、社會保障、社會收入分配調節、生態環境保護等方面的職責。在社會主義市場經濟條件下，政府在重點轉變經濟管理職能的同時，要重視轉變社會各項事務的管理職能，并把這幾方面的職能轉變有機地結合起來，從而推動政府職能的總體轉變，最終建立起與社會主義市場經濟體制相適應的新型政府職能體系。

其次，理清與政府職能轉變相關的幾個概念之間的關系，走出政府職能轉變的認識誤區。1.政府職能的轉變與政府權力的轉移。政府職能的轉變主要解決的是政府做什么的問題，主要目的是保證政府履行的職責符合社會發展變化的要求，有利于取得較好的行政效果。政府權力的轉移則主要解決的是政府如何做的問題，主要目的是保證政府的職責實現，完成政府的使命。政府職能的轉變是明確政府權力轉移的基礎和前提，政府權力的轉移是保障政府行政機關實現其職能轉變的必備條件；政府權力轉移的領域與政府職能轉變的范圍是相適應的。2.政府職能的轉變與政府管理方式的轉變。政府管理方式的轉變是指政府行政機關及其行政人員為執行政府職能，以達到行政目標的措施、手段、辦法的改變。政府職能的轉變是政府行政機關所承擔的職責的變化、轉換與發展。政府職能的轉變決定政府管理方式的轉變。政府管理方式的轉變直接關系到政府職能轉變的實現。3.政府職能的轉變與政府機構的改革。職能是機構設置的依據，機構是職能的載體。一方面，政府機構的增減是以政府職能的調整為前提和基礎的。另一方面，政府機構的改革是實現政府職能轉變的組織保證。兩者的區別表現在：政府職能的轉變以職責調整為主要內容，政府機構的改革以機構調整為主要內容；政府機構改革的主要目的是保證政府內部協調運轉，有利于提高行政效率；政府職能轉變的主要目的是保證政府履行的職責符合社會發展變化的要求，有利于取得較好的行政效果。⑥

再次，加快對傳統事業管理體制的改革步伐，切實轉變政府的社會事業管理職能。對社會事業進行管理是政府的一項基本職能。目前政府在社會事業管理方面仍帶有濃厚的傳統事業管理體制特征，還沒有完全擺脫傳統體制下所形成的政事一體化的管理模式。許多政府機構還在忙于直接舉辦一些“事業”，導致政府行政事業機構日益膨脹，財政負擔不斷加重，微觀事業單位缺乏活力，各項社會事業的發展與經濟的發展不相適應。因此，對現行的社會事業管理模式亟待加大改革步伐。我們認為，按照社會主義市場經濟發展的要求，政府在社會事業管理方面的職能轉變的總體目標應當是：實現政事分離，使事業單位成為獨立的事業法人；明確政府的事業管理職責權限，推動社會力量建設、經營和管理社會事業，實現資金來源多元化、約束多元化、管理科學化。⑦

第二篇：淺析我國鄉鎮政府職能轉變(定稿)(DOC)

李克強：上下聯動 攻堅克難 深化“放管服”改革 加快轉變政府職能提高行政效能

序論

鄉鎮政府是直接面向農村的最基層的政府，在中央提出建設社會主義新農村的新的時代背景下，如何有效地轉變鄉鎮政府職能，對于成功地建設新農村至關重要。因此，從新農村建設、鄉鎮政府職能轉變的視角透視轉變鄉鎮政府職能在新農村建設中的作用，正確、充分、有效地發揮鄉鎮政府的職能以及加強鄉鎮政府自身的規范管理，更好地履行起帶動農村地區經濟社會發展，提高農村居民收入，加強農村地區的基礎設施建設，為新農村建設提供良好的平臺具有一定的現實意義。

本論

一、選題緣由

二、政府職能的含義、特點

（一）基本概念界定

（二）鄉鎮職能轉變的重要性和必要性

三、目前鄉鎮職能存在的問題和現狀

（一）鄉鎮職權職能的弱化

（二）沒有適應新情況的工作模式

四、制約鄉鎮政府職能轉變的原因分析

（一）傳統行政管理思想根深蒂固

（二）職能轉變的意義認識不足

（三）鄉鎮工作者的綜合素質不高

五、鄉鎮政府職能轉變的基本對策

（一）轉移重心，強化服務

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

（二）權責統一，協調推進

（三）強化培訓，優化配置

結論

鄉鎮政府要實現職能轉變，就得堅持以人為本的原則，以構建和諧社會為目標，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，理順鄉鎮管理體制，建立起權責對等、各司其職、各負其責，建立起上下配套、運轉協調的鄉鎮工作運行體系。中央廣播電視大學開放教育行政管理專業(本科)畢業論文

[摘要]鄉鎮政府作為我國基層的政權組織,處在工作的最底層，農村工作最前沿,承擔著許多的公共管理和服務職能,對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用。因此，鄉鎮政府職能不是要不要轉變的問題，而是應該怎樣轉變職能，以更好的推動我國農村社會各項事業的發展，促進新農村的建設，加快構建社會主義和諧社會的步伐。當前鄉鎮政府如何正視新的行政生態環境,正確履行職能,提高行政能力,是亟待需要解決的問題。選取我國鄉鎮政府職能轉變為研究對象，在對社會轉型時期鄉鎮政府職能的科學定位進行理論闡述的基礎上，分析了鄉鎮政府職能轉變過程中遇到的問題及其成因，最后提出轉變鄉鎮政府職能的相應對策。如何盡快實現鄉鎮政府職能轉變，關系到新農村建設和城鎮化時程的成敗。

[關鍵詞]鄉鎮政府；

政府職能； 職能轉變； 問題； 對策

作者簡介:

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

目錄

一、選題緣由…………………………………………………………………1

二、政府職能的含義、特點…………………………………………………1

（一）基本概念界定…………………………………………………………2

（二）鄉鎮職能轉變的重要性和必要性……………………………………3

三、目前鄉鎮職能存在的問題和現狀……………………………………4

（一）鄉鎮職權職能的弱化……………………………………………………5

（二）沒有適應新情況的工作模式…………………………………………………5

四、制約鄉鎮政府職能轉變的原因分析…………………………………………6

（一）傳統行政管理思想根深蒂固……………………………………………6

（二）職能轉變的意義認識不足…………………………………………7

（三）鄉鎮工作者的綜合素質不高……………………………………8

五、鄉鎮政府職能轉變的基本對策……………………………………………10

（一）轉移重心，強化服務………………………………………………… 10

（二）權責統一，協調推進……………………………………………………… 11

（三）強化培訓，優化配置…………………………………………………… 12

六、結論 ………………………………………………………………………… 14 參考文獻 ………………………………………………………………………16

中央廣播電視大學開放教育行政管理專業(本科)畢業論文

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

一、選題緣由

改革開放以來我國進行了三次大規模的鄉鎮機構改革，每次改革都是以精簡機構和分流人員為主，但始終沒有觸及改革最核心的內容，沒有最終實現改革的初衷--徹底實現鄉鎮政府職能的轉變。為此，不僅要精簡機構和人員，加快事業單位整合與改革，更重要的是要切實轉變鄉鎮政府職能，按照建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主” 的社會主義新農村的要求，全面推進農村的經濟、政治、文化、社會和黨的建設朝著良好的態勢發展。

鄉鎮政府將從包攬一切轉變為有所為，有所不為，將職能的重心轉移到為廣大農民服務上來。因此對鄉鎮政府職能轉變進行研究，具有重大的現實意義。

二、政府職能的含義、特點(一)基本概念界定 1．鄉鎮政府

我國《憲法》第95條規定:“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”第105條規定:“地方各級人民政府是地方各級權力機關的執行機關，是地方各級行政機關。”由此可見，法律規定鄉鎮政府的地位是鄉鎮人民代表大會的執行機關，是最基層行政機關。

鄉鎮政府的概念可以從兩種角度來定義:“廣義上的是指行使國家權力的全部機構，是指以鄉鎮黨委為核心，包括鄉鎮黨委，鄉鎮政府，鄉鎮人大，部門管理機構及事業單位等多種角色組成的多元主體結構。” 我國憲法中所說的“人民政府”指的是狹義上的政府，即各級國家行政機關。狹義上的鄉鎮政府是指由鄉鎮人民代表大會選舉出來的行政機關，是鄉鎮人民代表大會的執行機關，其組成包括鎮長、副鎮長、鎮長助理等。稅費改革前鄉鎮政府的內設機構主要有:鄉鎮政府辦公室、民政辦公室、計劃生育辦公室、財政所、城鎮建設所(辦)、土地管理所(辦)、農經站(辦)、文教衛生辦公室、教委(教育辦公室)、企業辦公室、統計站等，通常稱作“七站八所”。在經歷了數次鄉鎮機構改革后，鄉鎮機構主要是黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、農業服務中心、文化服務中心、村鎮建設發展中心、計劃生育技術服務中心和財稅所、勞動保障所。

2、政府職能的含義

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

政府職能的含義，目前國內行政和政治學界還沒有統一的認識，主要包括如下觀點：第一，認為“行政職能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義的政府即國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合，從而賦予國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種任務的總稱，是國家行政機關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明確規定的國家行政機關各種職責的總稱。”第二，認為“政府職能，簡單地說，就是一個社會的行政體系在整個社會系統中所扮演的角色和所發揮的作用。”第三，認為“政府職能是指政府作為行政機關在對社會實施公共管理中承擔的具體職責和應發揮的作用。”第四，認為“行政職能是指行政機關在管理活動中的基本職能和功能作用，主要涉及到政府管什么、怎么管、發揮什么作用的問題。”

3．政府職能轉變

“所謂政府職能轉變，是指政府在一定時期內，根據經濟和社會發展的需要，對其職能的范圍、內容、方式的轉移與變化。”鄉鎮政府職能作為基層政府，面臨的行政生態環境的變化，應當采取各種手段、創造各種條件使鄉鎮政府的職責和功能做出相應調整和轉變，包括管理理念的轉變，政府職能內容的轉變，還包括政府行政職能方式的轉變。

(二)鄉鎮職能轉變的重要性和必要性

鄉鎮行政機構職能的轉變，總的來說，是為了適應社會主義市場經濟體制的需要，是建立社會主義市場經濟體制的客觀需要和我國政治體制改革的必然趨勢。鄉鎮人民政權是我國人民民主專政政權的重要組成部分，是我國政權體系的重要內容。根據憲法和有關法律的規定，鄉鎮人民政權，是人民當家作主管理本行政區域事務的體現，同時，鄉鎮人民政權又擔負著多方面的職能，其中最主要的是執行國家經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、文化、衛生、科技等事業和財政、民政、治安、司法行政、計劃生育等行政工作，也擔負著發展基層社會主義民主，保障基層廣大人民群眾當家作主的民主權利。鄉鎮政權是我國政權體系的基礎，是我國國家政權在農村的延伸，在建設有中國特色的社會主義偉大事業中擔負著重任，它關系到黨的路線、方針和政策在農村 中央廣播電視大學開放教育行政管理專業(本科)畢業論文 的執行，關系到九億農民物質文化生活水平的提高和民主政治權利與自由的保障，加強農村基層政權建設，切實轉變鄉鎮職能既是我國社會主義民主與法制建設的重要組成部分，也是黨的農村各項工作的延續和發展，只有加強農村基層政權建設，切實轉變鄉鎮政府職能，才能從理論上針對現階段我國農村存在的現狀和問題提供解決的對策。加強鄉鎮職能轉變，是農村市場經濟發展的必然

三、目前鄉鎮職能存在的問題和現狀

1、鄉鎮職權職能的弱化。農業是國民經濟的基礎，是人類自下而上和一切生產的歷史起點和先決條件。全面發展和繁榮農村經濟，努力實現社會主義農業現代化，是國民經濟持續，穩定、協調、健康發展的關鍵。但是，現階段的鄉鎮卻不能完全適應農村市場經濟的發展。在社會事務上，更存在著職能弱化問題。鄉鎮作為一級政權組織，應依法將本地區的政治、經濟、文化和各項社會事務都統管起來，這是法律賦予鄉鎮的重要職責，是我國政權體系實現統一領導的客觀需要，也是加快農村社會主義物質文明和精神文明建設的現實要求，但是，隨著部分行業財政上劃和管理職能的脫鉤，鄉鎮職能落空。特別是現階段的農村、戶籍管理靠公安，婚姻登記也上劃了，這給鄉鎮政府落實計劃生育基本國策帶來了極大的困難。

2、沒有適應新情況的工作模式。一些鄉鎮干部“官本位”的觀念還非常濃，不愿意放下架子直接面對農民，總認為自己高人一等，不能和群眾打成一片。有的干部認為，現在特產稅取消了，鄉鎮政府的權力層層上劃，而職責層層下壓，應對部門層層加碼的工作任務已是很不容易的了，直接面對群眾服務就顯得力不從心，不懂得如何去服務，整天只忙于轉轉、看看。許多干部包村，包的是村干部，只為村干部當好通訊員就算了事，搞產業宣傳老一套，抓不出典型跟不上服務。

四、制約鄉鎮政府職能轉變的原因分析

（一）傳統行政管理思想根深蒂固

隨著經濟的發展以及社會改革的深入，人們的思想觀念在各個方面也發生了重大變化，在計劃經濟體制下產生的思想觀念也隨著市場經濟的推進而發生了深刻變化。然而，在原有體制下形成的思想觀念和行為方法也有不少在新的歷史條件下沒有根本轉變過來，尤其是涉及到政府職能轉變特別是基層政府職能轉變的 3

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

一些重大問題，傳統的觀念影響還很深遠。從近年來新農村建設中鄉鎮政府職能的運行實踐來看，在上級政府的強力推動下，我國鄉鎮政府職能轉變取得了階段性成果，尤其是政企分開、政事分開和農村基礎設施建設方面取得了明顯的進展。然而，受各種因素的影響，現階段鄉鎮政府職能作用的發揮受到了一定的限制，其職能轉變尚未完全到位，還存在著許多的問題。

（二）職能轉變的意義認識不足

在強調政府管理要依法行政和建設服務型政府的大背景下，鄉鎮政府工作人員要突然地拋棄原來的管理方法覺得難度很大，各項工作尤其是農村工作的落實就覺得很難做，這種思想上的矛盾導致了鄉鎮政府工作人員在實際工作中要不放任不管，要不還是采取原來的管理方法。加上鄉鎮政府工作人員對于依法行政和建設服務型政府的誤解，以為由原來的強制性管理到現在的公共服務就是為了淡化鄉鎮政府的行政權力，導致了鄉鎮政府工作人員產生了抵觸情緒，這些都嚴重影響了鄉鎮政府職能轉變。由于歷史的原因，我國各級政府在實際工作中形成了典型的壓力型行政體制。壓力型行政體制中，政府承擔的職能邊界并不清晰，在實踐中，往往是由上級黨委政府制發的紅頭文件、下達的工作任務、確定的考核內容、簽訂的責任狀等所決定的。上級行政機關制定各項經濟社會發展目標，并加以具體化和數字化，以指標和任務的形式分派到給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據。

(三)鄉鎮工作者的綜合素質不高

鄉鎮工作人員作為鄉鎮政府行使職能的主體，其素質的高低，理論修養水平，思想認識的深刻程度直接影響著鄉鎮政府職能轉變的效果。鄉鎮干部的整體文化素質參差不齊，大學本科以上學歷的人員所占比例較小，大專及以下低學歷水平的人員占的比例較大，作為黨和國家在農村各項方針政策的執行者，工作人員的素質的高低在一定程度上制約了農村經濟社會的發展，在一些問題不能正確把握和理解黨在農村的各項方針政策，對如何適應新形勢下服務群眾的問題研究不夠，導致鄉鎮職能轉變緩慢。由于理論認識不足以及長期以來鄉鎮政府習慣于強制性管理，不少鄉鎮干部總是認為，為人民服務就是要干多干好，對于鄉鎮政府職能轉變的內涵和重要性認識不足，通常停留在感性認識層面，而尚未上升到理性高度，往往是被動進行轉變而不是主動尋求改革。其表現在行動要么放任不管，中央廣播電視大學開放教育行政管理專業(本科)畢業論文

要么采用行政命令強制性做法，其結果是干涉了農民生產經營的自主性。民主政治意識不強，官僚主義嚴重，權力觀念錯誤，對新形勢下鄉鎮服務職能認識不清，認為政府的職能就是抓管理、抓落實;服務意識淡化，職業道德低下，缺乏勤政為民的事業心和成就感，缺乏服務意識和責任意識，以民為本的公仆意識淡化，公共服務意識尚未完全樹立。

五、鄉鎮政府職能轉變的基本對策

鄉鎮政府要實現職能轉變，就得堅持以人為本的原則，以構建和諧社會為目標，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，理順鄉鎮管理體制，建立起權責對等、各司其職、各負其責、齊心協力的鄉鎮工作體制；要理順管理秩序，建立起上下配套、運轉協調的鄉鎮工作運行體系

（一）轉移重心，強化服務

加快鄉鎮工作重心的轉移，由過去的安排生產、催糧催款、大包大攬向加強行政引導、提供公共服務和發展社會事業轉移，鄉鎮工作重心主要集中到抓服務、抓產業、抓穩定上來。突出特色，壯大鄉鎮經濟實力。

（二）權責統一，協調推進

按照“強基層、穩基礎”和“權責統一”的原則和因地制宜、區別對待的精神，解決鄉鎮政府責任權力不統一的問題，使鄉鎮政府都既有權又有責，任務與手段相協調，確保各項工作的順利推進。

（三）強化培訓，優化配置

鄉鎮干部處在基層工作第一線，直接面對群眾和服務群眾，他們的服務水平、精神狀態、工作作風如何，直接影響到黨和人民政府的形象，直接影響黨群、干群關系，直接影響到鄉鎮政府職能的發揮。如何通過加強鄉鎮工作隊伍建設，使鄉鎮干部工作作風在農村工作一線得到轉變，工作責任得到落實，具體問題得到解決，干部綜合能力得到提高，是鄉鎮職能轉變一個關鍵性的問題。

1、轉思想。要加快鄉鎮職能轉變，首要的是盡快轉換鄉鎮干部的思想觀念。鄉鎮干部思想不解放，觀念不更新，鄉鎮職能就不能發生質的轉變。

2、轉作風。要大力弘揚求真務實的工作作風，堅持說實話、辦實事、鼓實勁、求實效，真正把各項工作落到實處；牢固樹立群眾觀點，經常深入群眾，真心實意地為農民群眾辦好事、解難題，把維護好群眾的根本利益作為思考問題和 5

淺析我國鄉鎮政府職能轉變

開展工作的出發點和落腳點；認真貫徹執行農村改革政策切實轉變領導作風和工作作風，樹立為民、務實、廉潔的良好形象，努力建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層政府。

3.提高業務技能。要加強農村干部的技能培訓，充分提高農業服務能力。要充分利用縣鄉兩級黨校培訓陣地，聘請和抽調熟悉農業和農村工作的專家組成技能培訓隊伍，對農村基層干部進行農業技能大培訓。

4.減少富裕人員、優化人員配置。對鄉鎮工作人員原則上只減不增，在堅持以人為本和構建和諧社會的原則上，對一些富裕人員妥善分流按照優勢互補和“因事設崗、因崗定人”的原則，對鄉鎮機構負責人，全面實行競爭上崗，然后再由其按照崗位定編和業務特點優選工作人員，實現人員配置的優化；統籌使用鄉鎮干部，適當進行交叉兼職，既分工又合作，提高工作效益和降低行政成本。

六、結論

鄉鎮政府作為中國政權體系中最基層的政權組織，是聯系上級政府和人民的橋梁，是推動國家各項工作在農村開展的重要力量。鄉鎮政府要實現職能轉變，就得堅持以人為本的原則，以構建和諧社會為目標，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，理順鄉鎮管理體制，建立起權責對等、各司其職、各負其責、齊心協力的鄉鎮工作體制；要理順管理秩序，建立起上下配套、運轉協調的鄉鎮工作運行體系。稅費改革的全面完成和社會主義新農村建設，為推進農村社會的發展帶來了前所未有的機遇，從中央到地方，鄉鎮政府改革都得到了前所未有的重視，但是鄉鎮政府職能轉變并沒有作為重點，或者鄉鎮政府意識到了應當轉變職能，但是由于思想認識不深刻，或是由于財政體制、行政體制等客觀原因影響了鄉鎮政府職能的轉變。這就要求鄉鎮政府認清當前形勢，加強學習，總結經驗，在新的歷史時期，扎扎實實轉變政府職能，把工作重心轉移到全心全意為農民服務上來，切實發揮好鄉鎮政府的各項職能，促進農村生產力的發展，推動農村各項事業的進步，以更好的推動我國農村社會各項事業的發展，促進新農村的建設，加快構建社會主義和諧社會的步伐。

參考文獻

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[2]吳俊杰等．《中國構建和諧社會問題報告》，中國發展出版社，2005．。[3]金太軍．《鄉鎮機構改革挑戰與對策》，廣東人民出版社，2005． [4]胡澤君．《公共管理與職能改革》，中央編譯出版社，2008．

[5]王秀娟、王瑞娟．《對建設服務型政府的若干思考》，載《中共山西省委黨校學報》2005．第5期．

[6]溫家寶．《不失時機推進農村綜合改革為社會主義新農村建設提供體制保障》，載《求是》2006.18 7

第三篇：我國政府職能的轉變

我國政府職能的轉變

轉變政府職能，構建公共服務型政府是我黨針對我國政府職能轉變問題所提出的目標和要求，這也是完善社會主義政治體制,全面建設小康社會的重要任務。服務型政府是我國政治體制改革領域內的新內容和新目標，也是針對中國傳統政府管理體制提出的新概念。與過去管制型政府相比較而言，服務型政府旨在建設一個民主、法治、高效的以“服務”為執政理念的現代政府。實現政府改革與創新，從管制型政府向服務型政府轉變，從官本位到民本位轉變，這是政府管理適應經濟社會發展的必然結果，也是中國政府改革的基本內容和方向。我國建設服務型政府應堅持以下原則:

1.從人治政府向法治政府轉變。

加快構建服務型政府，必須堅持依法行政，夯實和諧社會的法治基礎。政府施政必須以法律規定為準繩，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

2.重新審視和定位政府治理的角色，即“服務”而非“掌舵”

這意味著政府不應過多地具體承擔提供公共服務的責任，而是盡可能地以委托、承包、代理等市場化的制度安排，將公共服務呈遞責任轉移給私營部門及非營利部門，并對公共利益做出積極的回應，這也是服務型政府追求的根本目標。

3.建立政府公共服務和公共物品供給的民眾導向制度

政府服務應體現“以人為本，以客為尊”的原則，以民眾訴求為導向，以民眾的期望決定策略設計的藍圖，以民眾的需求決定服務的內涵和方式。

4.培育公民社會自治能力，建立政務公開制度

服務型政府的建設，強調社會力量的參與，強調政府公共管理職能向社會組織的轉移。

5.建立政府績效評價制度

評價標準要具有有效性、效率性、公平性、合法性和政治可行性，要疏通民眾參與評估的渠道，讓民眾評議，讓人民監督。

6.加強責任制度的建設

責任政府是現代民主政治的一種基本理念。形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的公共服務管理體制。

第四篇：淺談我國鄉鎮政府職能的轉變

淺析我國鄉鎮政府職能的轉變

摘要：隨著市場經濟的發展，社會主義現代化建設進入一個新的歷史時期，但是我國原有的政府職能明顯落后于市場經濟體制改革的步伐。與當前的政治經濟形勢的發展不相適應，已經無法適應目前鄉鎮發展的新形式。鄉鎮政府作為我國最基層的政府機構，鄉鎮機構改革的核心是轉變鄉鎮政府職能。鄉鎮政府職能轉變得如何，事關行政效率，事關社會主義新農村建設進程。農村稅費改革直至取消農業稅，為鄉鎮政府按現代行政管理模式轉變職能提出了客觀要求，提供了有利條件。加強鄉鎮政府行政管理的研究，有利于保證根據時代的要求，重新確定鄉鎮政府的職能結構，促進政府職能的充分發揮，從而對加強新農村改革的深化，促進社會主義新農村建設有著重要意義。這里，就推進鄉鎮政府職能轉變談幾點粗淺看法。

關鍵詞：鄉鎮政府 職能轉變 發展歷程 制約因素

目錄

一、我國鄉鎮政府職能定位的發展歷程..........................................................................................................2

（一）第一個階段...................................................................................................錯誤！未定義書簽。

（二）第二個階段...................................................................................................錯誤！未定義書簽。

（三）第三個階段...................................................................................................錯誤！未定義書簽。

二、我國鄉鎮政府職能發揮的制約因素..........................................................................................................4

（一）鄉鎮政府人員過多，機構復雜.....................................................................................................5

（二）鄉鎮政府行政人員綜合素質不高................................................................................................4

（三）鄉鎮政府機構臃腫，層次不明確，從而削弱了政府的行政職能.................................5

（四）鄉鎮政府行政環境狀況對鄉鎮政府職能的實行也有一定的制約性錯誤！未定義書簽。

（五）黨政關系沒有處理好、使得鄉鎮政府管理職能弱化變得模糊錯誤！未定義書簽。

（六）鄉鎮財政部門系統制約了政府職能的發揮...........................................................................5

三、我國鄉鎮政府職能發展現狀分析存在的問題..............................................錯誤！未定義書簽。

（一）上級的各種政策法規宣傳不到位.......................................................錯誤！未定義書簽。

（二）發展經濟和調整農業產業結構中出現職能越位現象.................錯誤！未定義書簽。

（三）在農村公共產品和服務方面出現政府職能缺位現象.................錯誤！未定義書簽。

（四）黨政不分、政企不分從而導致政府職能錯位現象.....................錯誤！未定義書簽。

（五）鄉鎮政府官員形式主義盛行.................................................................錯誤！未定義書簽。

（六）有關農村鄉鎮政府建設的法律制度等不完善...............................錯誤！未定義書簽。

四、我國鄉鎮政府職能轉變應樹立的基本理念............................................................................................6

（一）農村需要國家統一治理而不能自治............................................................................................7

（二）村民自治和鄉鎮政府的作用不能相互替代.............................................................................7

五、我國鄉鎮政府職能轉變的定位....................................................................................................................7

（一）上級指示執行職能..............................................................................................................................7

（二）推動經濟發展.......................................................................................................................................7

（三）提供公共服務.......................................................................................................................................8

（四）管理社會事務.......................................................................................................................................8

（六）維護社會穩定..............................................................................................錯誤！未定義書簽。

（八）協調各個方面關系的職能......................................................................錯誤！未定義書簽。

（九）要充分發揮村民自治組織的功能................................................................................................8

六、總結......................................................................................................................................................................13 參考文獻......................................................................................................................................................................13

一、鄉鎮政府職能轉變背景和意義概述

鄉鎮政府的地位是鄉鎮人民代表大會的執行機關，是最基層行政機關。在經歷了數次鄉鎮機構改革后，鄉鎮機構主要是黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、農業服務中心、文化服務中心、村鎮建設發展中心、計劃生育技術服務中心和財稅所、勞動保障所。鄉鎮政府職能是指鄉鎮政府在國家和轄區事務中所起的作用和功能。它是整個國家職能的一個組成部分，是整個國家政府職能的延伸和具體化。我國鄉鎮行政管理體制的建立，可以追溯到建國時期。發展至今，大致有三個發展階段。形成和發展時期是建國時期到人民公社運動前；1958年到1983年為人民公社的政社合一制時期；1978年到現在，是鄉鎮行政管理體制改革和完善的時期。改革開放以來，我國進行了三次大規模的鄉鎮機構改革，每次改革都是以精簡機構和分流人員為主，但始終沒有觸及改革最核心的內容，沒有最終實現改革的初衷--徹底實現鄉鎮政府職能的轉變。為此，不僅要精簡機構和人員，加快事業單位整合與改革，更重要的是要切實轉變鄉鎮政府職能，按照建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主” 的社會主義新農村的要求，全面推進農村的經濟、政治、文化、社會和黨的建設朝著良好的態勢發展。

2006年全國范圍內取消農業稅，標志著我國進入了后稅費時代，取消農業稅，是繼土地改革和實行家庭聯產承包責任制之后農村又一次重大變革，帶動了鄉村社會上層建筑的變革。稅費改革以后，鄉鎮政府的職能調整的目標應當是有利于科學發展觀的貫徹落實，有利于調動各方積極性，促進農村經濟發展，有利于社會主義新農村的建設。黨的十七大報告中提出了“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。當前，我國正處在全面建設小康社會、加快新農村建設，推進社會主義現代化進程的重要時期，已經進入以城帶鄉的新的發展階段。

就基層政府來說，鄉鎮政府原有的管制職能必然弱化，而服務職能必然加強。鄉鎮政府將從包攬一切轉變為有所為，有所不為，將職能的重心轉移到為廣大農民服務上來。因此對鄉鎮政府職能轉變進行研究，具有重大的現實意義。溫家寶

總理曾指出，“鄉鎮機構改革的核心是轉變政府職能。現在，我們對鄉鎮政府職能轉變的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發展，鄉鎮政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。各地在試點中普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉鎮政府職能界定不清，事減不下來。在市場經濟條件下，按照公共行政原則，鄉鎮政府應該履行哪些職責，如何有效地發揮作用，已經成為一個重大課題。”

二、鄉鎮政府職能轉變的重要性與緊迫性

鄉鎮政府作為國家政府機構在農村的基層組織，其工作對象是我國社會的基層群眾，鄉鎮政府是國家和政府聯系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，起著承上啟下的作用，在中國行政體系中占據著極其重要的地位。所以鄉鎮政府的運作狀況關系到農村社會生活的穩定。因而推進鄉鎮政府改革，轉變鄉鎮政府職能顯得十分重要和緊迫。

（一）推進基層民主，加強農村民主政治建設要求鄉鎮政府轉變職能 民主政治是社會主義民主的本質要求，也是新農村建設的重要內容，鄉鎮政府要積極地推動農村民主建設。充分尊重農民的經營自主權;要求農民自己說話，建立農民自己表達意見的機制;要求農民廣泛參與農村管理，積極參與社會經濟、政治、文化活動等，切實保障農民的利益，從而推進農村民主建設的發展，促進農民的組織化程度的提高，引導村民自治。

（二）加強社會管理，維護農村社會的穩定要求鄉鎮政府轉變職能 農村的和諧是建設社會主義和諧社會的一個重要組成部分，鄉鎮政府作為跟農民直接接觸的基層政府，具有執行國家意志的義務和保一方平安的責任，有責任維護好農村社會的穩定，妥善處理突發性、群體性事件，調解和處理好各種利益矛盾和糾紛，抓好農村社會治安工作，穩定基層社會秩序，貫徹落實黨中央國務院的各項惠民政策，把中央的精神不走樣地落實到位，為農民創造和諧的生活環境。

（三）促進經濟發展，提高農民收入要求鄉鎮政府轉變職能

農村的經濟相對落后，農民生活水平不高，有些鄉鎮政府在發展經濟中職能中越位，干涉企業的自主經營權，不切實際地強制農民進行所謂經濟結構的調整，漠視群眾的需求不向農民提供服務，在一定程度上對整個社會經濟發展帶來負面作用。諸多不和諧的因素在一定程度上影響了農村社會穩定，已經成為影響社會

和諧的突出問題，如何解決這些問題，促進鄉鎮經濟的繁榮發展，改善農民生活，鄉鎮政府的經濟職能有待加強。

（四）強化公共服務，著力改善民生要求鄉鎮政府轉變職能

農業稅的取消標志著“以農養政”時代的結束，“農不養政”變為現實，這意味著鄉鎮將面臨更大的財政缺口，從而更加依賴于上級財政的轉移支付。農民的生活改善需要基層政府提供基本的公共產品，鄉鎮政權依靠中央財政統籌，使得鄉鎮政府能夠轉變職能為農村社會提供公共產品，真正做到為人民服務。鄉鎮政府要承擔起由市場、企業和個人無法有效提供的農村公共服務與公共產品的供給，從而促進農村經濟和社會的持續、穩定、協調發展。這就要求鄉鎮政府把有限的財力用在最需要的地方，做政府最該做的事情。

三、我國鄉鎮政府職能發揮的制約因素

近年來新農村建設中鄉鎮政府職能的運行實踐來看，在上級政府的強力推動下，我國鄉鎮政府職能轉變取得了階段性成果，然而，受各種因素的影響，現階段鄉鎮政府職能作用的發揮受到了一定的限制，其職能轉變尚未完全到位，還存在著諸多問題。盡管我國鄉鎮政府在農村社會經濟發展管理中發揮了重要而又有效的作用，但是依然存在許多因素制約了政府職能的更加充分的發揮。主要有以下幾個方面：

（一）鄉鎮政府行政人員綜合素質不高

鄉鎮公務員作為鄉鎮政府行使職能的主體，其素質的高低，理論修養水平，思想認識的深刻程度直接影響著鄉鎮政府職能轉變的效果。由于鄉鎮生活工作條件相對與城市來說較為艱苦，往往導致高素質的人才的流失。一些人員的政治覺悟、政策執行能力以及業務素質等無法很好的承擔起鄉鎮政府工作責任。總結根源，主要是由于鄉鎮政府人員來源復雜，綜合素質不夠硬。有些人是依靠各種關系進入政府，有的人是上級下派，帶有情緒工作，有些人是不科學的招聘隨意招進來的，這些往往造成了政府人員素質不符合工作需要。作為黨和國家在農村各項方針政策的執行者，公務員的素質的高低在一定程度上制約了農村經濟社會的發展。長期的工作習慣，使得鄉鎮政府一些公務員在履行職責的過程當中，存在許多如理論修養不足，思想觀念落后，民主政治意識等不強問題。從而降低了政府工作效率，制約了鄉鎮政府職能的發揮。

（二）傳統行政管理思想根深蒂固

隨著經濟的迅速發展以及社會改革的深入，人們的思想觀念在各個方面也發生了重大變化，在計劃經濟體制下產生的思想觀念也隨著市場經濟的推進而發生了深刻變化。

然而，在原有體制下形成的思想觀念和行為方法也有不少在新的歷史條件下沒有根本轉變過來，尤其是涉及到政府職能轉變特別是基層政府職能轉變的一些重大問題，傳統的觀念影響還很深遠。主要表現在新農村建設背景下對職能轉變的意義認識不足，針對新農村建設的科學管理意識淡薄。并且存在新農村建設中強調“領導”而非“服務”的錯誤理念。

（三）鄉鎮政府機構復雜，職能定位不明確

一方面人員過多，造成冗員冗官，管人和治事相互脫節。在鄉鎮政府中，除了有編制的干部、職員、工人，還有招聘進來的干部，工人，也有臨時雇請來的臨時人員。由于人事結構復雜，不僅僅使得管人和治事相脫節，也加重了鄉鎮政府的財政負擔。由于目前鄉鎮政府在實際上成為縣政府的派出機構，就導致了人員使用、工資福利、招聘去留、業務檢查等權利集中在縣里，而鄉鎮政府通常只負責正常的行政事務管理。給鄉鎮領導們加強統一管理，協調內外事務造成了障礙。另一方面鄉鎮政府機構臃腫，職能定位不明確。目前，縣級政府在鄉鎮政府的派出機構涉及到各個方面，包括財政、稅務、工商、信用社、林業、水電、農機、農技、公安、司法供銷、糧食等等，從經濟部門、生產部門、安全部門、流通部門等各方面削弱了鄉鎮政府的整體職能。從而不利于鄉鎮部門統一指揮當地行政管理，不利于鄉鎮政府統一協調各個職能部門，導致鄉鎮政府處于有名無實的地位，基本職能實際上被縣政府的各個派出機構所架空。

（四）不合理的財政體制系統制約了鄉鎮政府職能的發揮

首先是財政的各種權利受到制約，無法正常發揮作用。由于鄉鎮政府沒有權利處理財政和行政經費，包括信用社的資產，導致鄉鎮財政只負責催收而不是獲利。事權與財權的不對稱，在財權層層向上集中的同時，縣鄉政府需要負擔的開支并沒有減少，上級政府甚至還利用在政治上對下級政府的絕對權威，又普遍將原有事權下放下一級政府，這就造成了上級政府將財權上收，將事權下移，使縣鄉兩級財政收入明顯下降。而農村稅費改革又使鄉鎮政府財權與事權的矛盾更加

突出:一方面，農民負擔減輕了，基層政府的辦公經費僅維持低水平運轉，根本無力履行職能，另一方面，農村稅費改革后，鄉鎮財政雖然減少了，但是承擔的事權并沒有減少，從而使收支矛盾加劇。從而削弱了鄉鎮政府對農村經濟的發展管理的作用。

再有因為鄉鎮財政部門缺乏嚴格明確的管理制度。上級撥付資金的向下轉移對促進鄉鎮經濟和各項事業的發展起到了重要作用，但其在運行中也呈現出許多不完善的地方。一是轉移支付中鄉鎮常常發生挪用擠占專項轉移支付資金的現象。二是轉移支付制度缺乏法律上的支持，補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規范的測算標準，沒有專門的法律對轉移支付資金的使用進行有效監督。三是轉移支付的隨意性。由于轉移支付資金的爭取和撥付上較大的隨意性，一些鄉鎮的轉移支付資金大部分都是通過向上級政府跑關系爭取而來的，或者說是“跑”出來的。在資金分配上顯失公平，而且由于缺乏相應的監督制約機制，也給一些“錢權交易”等腐敗現象的產生和泛濫提供了溫床。導致有些鄉鎮政府花錢如流水，貪污腐敗現象嚴重。

還有鄉鎮財政危機取消農業稅在減輕農民負擔方面的成效是不容質疑的，但由此導致鄉鎮財政拮據。由于稅改前農村稅費制度不規范，還可以通過稅外收費，通過各方面的借債，可以勉強維持。稅費改革后，鄉鎮政府主要依靠上級政府的財政轉移支付填補基層財政缺口，輔以“一事一議”的村民集資，農村公共產品供給開始轉向制度內供給為主。在這樣的供給模式下，由于轉移支付體系以及預算體制本身存在的制度缺陷，上級政府的轉移支付對基層政府來說總是存在較大缺口，鄉鎮原有債務無法化解，新債務又不斷出現。取消農業稅后，財政收入渠道變窄，鄉鎮財政收支矛盾加劇。財政危機使得鄉鎮政府在為村民提供公共產品和公共服務時心有余而力不足，甚至喪失了其提供公共服務的本來職能。可見，鄉鎮政府的財政危機不僅致使其供給公共產品的能力大大削弱，而且導致其對公共服務職責的淡漠而無心于公共服務，從而使鄉村社會公共產品供給嚴重匾乏。

四、鄉鎮政府職能轉變的基本理念與定位

鄉鎮政府職能轉變的方向應當是要適應建立社會主義市場經濟體制和農村綜合改革新形勢，按照精簡、效能、統一的原則，深化行政體制改革，改善工作運行機制，建立科學的考核評估體系。鄉鎮公務員應當樹立民為本的意識，為農村經濟和社會發展提供必要的服務，完善財政體制，依法行使職能。面臨的行政生態環境的變化，應當采取各種手段、創造各種條件使鄉鎮政府的職責和功能做出相應調整和轉變，包括管理理念的轉變，政府職能內容的轉變，還包括政府行政職能方式的轉變。

（一）鄉鎮政府應樹立理念

我國鄉鎮政府職能的轉變，不僅僅要與我國目前行政管理體制改革的大方向相一致，也要符合我國目前農村的發展現狀，與農村經濟發展的現狀相一致。因此，我國鄉鎮政府必須要樹立兩個基本理念。一是農村需要國家統一治理而不能自治，目前就我國現狀而言，鄉鎮自治并不適合我國農村。因為農村生活多事自給自足，因此村民自治組織是集體經濟組織而不是政治組織，在政治方面，這種組織是無法代替鄉鎮政府的。其次，由于地區上的分散性，農民之間缺乏交往，只存在著地域條件上的聯系。因此無法形成全國性的聯系，進而形成不了政治組織，所以只能通過執政黨和政府來保證他們的權利不受侵犯。二是村民自治和鄉鎮政府的作用不能相互替代，在今天的中華大地上，這兩種組織在農村社會中發揮著各自不同而又重要的作用，一方面，村民自治組織的存在，能夠最大限度的抑制中國農村傳統的族姓和家族劃分的勢力，同樣可以保證村民的民主權得到最大的保障。另一方面，就鄉鎮政府的存在來說，主要是加強了國家與農村的聯系。鄉鎮政府的存在，可以保證國家政策和地方性政策可以傳達到村級組織，從而加強國家和農民之間的親合力。若取消了鄉鎮政府，那么國家和農民之間的聯系紐帶就沒了。

（二）鄉鎮政府職能轉變的定位

從新公共管理理論的視角來分析我國鄉鎮政府的職能定位，主要側重于社會管理。其中以提供公共服務為首要內容。在經濟體制轉型時期，鄉鎮政府的職能主要定位與以下幾個方面：

1、上級指示執行職能，主要包括：貫徹落實黨和國家的路線方針政策，以及國家法律法規，上級行政機關下達的命令和決定，本級人民代表大會的決議，本地區各項發展規劃的等等。

2、推動經濟發展，經濟建

設依舊是我國當前發展的一個重要核心內容，要根據自身發展的實際情況，制定經濟政策，要為經濟發展創造有利的外部環境，加大環境建設、教育建設等，要積極培育有本地特色的經濟市場。

3、提供公共服務，首先，鄉鎮政府作為一個基層的管理組織，應該保證公共服務到位，向農民和經濟組織提供產前、產中、產后服務和其他服務。此外，基礎設施建設也是公共服務一個重要方面。最后，政府服務也是提供公共服務的一個重要方面。要從社會管理轉變到提供服務上來。要一切以人民根本利益為出發點，真正服務于人民。

4、管理社會事務，首先是要貫徹落實計劃生育的政策，控制人口的增長是我國的基本國策。其次是大力發展科教文衛體等各項事業，從各個方面提高公眾的綜合素質，將我國由人口大國轉變為人才大國。最后要積極培育社會組織團體力量。鄉鎮政府要加強群眾自治能力。

5、要加強有關鄉鎮政府的法律制度建設，要想促進鄉鎮政府職能的改善，必須依照統籌城鄉發展的要求，加強農村發展制度保證建設。要嚴格根據地方實際情況，完善國家相關的法律制度。由于鄉鎮政府各項職能的不明確和不完善，必須要加強有關鄉鎮政府行政工作職能的法律法規建設。使得鄉鎮政府完善行政管理職能有法可依。

6、要充分發揮村民自治組織的功能，鄉鎮政府必須回到自己的職能范圍內，充分發揮村民自治組織的功能，合理劃分好鄉鎮政府與村民自治組織的權責范圍。

五、推進鄉鎮政府職能轉變的對策研究(一)深化行政體制改革構建和諧行政生態環境

行政體制的弊端造成了壓力型行政生態環境，在這種環境中，再完善的鄉鎮政府職能定位也很難落到實處。這就需要各級政府切實貫徹科學發展觀，真正做到以人為本，同時要盡快改革現行政治體制中不和諧之處。

1．科學設置鄉鎮機構

在建設社會主義新農村的新形勢下，要進一步深化鄉鎮機構改革，以精干、高效、服務為原則，根據本鄉鎮經濟發展水平、產業特點、區域布局和財政收入狀況，圍繞服務職能重新設置黨政機構和事業崗位，依法合理核定機構和人員編制，確定機構規模和干部編制，走建立小政府、大服務的新型鄉鎮政府的新路子。政府部門設置不搞“蜂窩煤”式，不搞一事一職。裁減機構和冗員，并有計劃地安置分流人員，為鄉鎮政府的職能轉變創造基礎條件。總之，鄉鎮政府職能轉變必須從機構建設入手，使其符合職能轉變的要求，其設置要突出服務職能，減弱行政色彩。2．改革壓力型體制

盡管壓力型體制曾發揮過不可替代的作用，但隨著社會政治經濟的進一步發展，其弊端逐漸顯現出來。體制的缺陷和社會經濟發展之間的矛盾越來越大，不利于鄉鎮政府職能的正常發揮。因此，要按照“精簡、效能、統一”的原則，改革這種壓力型體制，建設一種靈活性的工作機制，形成上下級政府相協調、互補，各司其職，各盡其責的新局面，以適應社會政治、經濟、文化發展的要求，推動新農村建設的順利開展。3．擴大公民參與，完善考核機制

創新績效考核機制。科學的績效考核機制可以確保鄉鎮政府的工作成效，確保鄉鎮體制改革的順利進行。定期或不定期地對鄉鎮政府組織及公務員在工作中的政治素質、業務表現、行為能力和工作成果等情況進行系統、全面的考察與評價，并以此作為公職人員獎懲、職務升降、工資增減、培訓和辭退等客觀依據。引導鄉鎮政府的工作方向，指導領導班子的工作思路，使鄉鎮干部圍繞著評估指標不斷調整自己的行為，為鄉鎮政府體制改革提供有利的依據。找出人民群眾對鄉鎮政府提供的服務的意見和建議，找出鄉鎮政府在管理中存在的問題。

加大引入公民參與政策制定的力度，了解公眾需求、征求公眾意見，根據鄉鎮政府的績效評估的結構進行不同方面的調整，歸根結底還是要讓人民群眾得實惠，把群眾的滿意度、鄉村經濟的發展、公共服務的提供作為檢驗鄉鎮政府工作成效的標準。“科學的績效考核機制可以確保鄉鎮政府的工作成效，建立科學的績效考核機制，實現鄉鎮決策、執行的法治化、人本化，建立政務公開及民主評議制度，建立民主表達機制，讓人民群參與到社會公眾事務中來，表達自身意愿以及價值選擇，實行民主決策、民主管理、民主監督，用制度保證農民的話語權。”這樣可以打破自上而下的政府問責體系，使鄉村民眾不再成為旁觀者。通過建立績效評估體系，對鄉鎮政府的行為進行評估，可以幫助鄉鎮政府查漏補缺，幫助鄉鎮政府明確究竟該干什么，干了什么，干得怎么樣，應該怎樣干，同時激發工作人員的動機和活力。切實增強工作人員的責任感，使命感和緊迫感，提高辦事的效率。

(二)推進財政體制改革建立完善的財政制度

1994年來至今，分稅制財政體制改革取得了顯著成效，但是隨著經濟社會的發展，財政體制改革需要有一個不斷探索、不斷規范和逐步完善的過程，在改革中出現一些問題也是不足為奇的。但對于存在的問題，必須引起我們的高度重視，否則，必將加大改革不應有的成本，影響縣鄉政府公共財政職能的充分發揮和“三農”問題的解決，最終也必將影響到我國整個國民經濟的健康協調發展。據此，縣鄉財政體制改革的基本思路應是，化解基層政府原有債務問題，合理劃分各級政府事權和財權，配合有效的財政轉移支付制度，調動各級地方政府發展經濟、增收節支的積極性。具體的對策建議如下:

1．逐步化解基層政府債務

要采取多種措施、通過多種渠道盡快解決各地鄉鎮財政赤字和債務問題，按照國務院關于“制止新債，摸清底數，明確責任，逐步化解”的原則。一是全面清理己經形成的鄉鎮政府債務，制定合理計劃，逐步化解。二是建立項目審批制度。鄉鎮政府及其所屬部門原則上不舉債，防止超越財力搞建設而形成新的債務。對確有必要的特殊情況，必須舉債的，要經過鄉鎮人民代表大會或村民代表大會、村民大會討論通過，報經財政部門審核同意才能立項。三是嚴禁鄉鎮政府及其所屬部門對外提供經濟擔保或進行財產抵押。四是加強鄉鎮財源建設。把經濟工作重點切實轉移到能夠迅速增加地方財政收入和鄉鎮可用財力的財源建設項目上。

2．嚴格遵循“權隨事走，財由事定”的原則

明確規定哪些是屬于鄉鎮的事務，哪些是不屬于鄉鎮的事務，需要各級政府按責任和能力大小分擔。對于計劃生育、社會保障、農田水利基本建設、農村人畜飲水等涉及到基本國策、社會公平與穩定的支出，可由中央和省、市、縣、鄉政府共同負擔。在明確界定事權在政府間歸屬的基礎上，必須對各級政府現有事權進行相應詳細、合理、科學的劃分和調整。并用法律的形式對各級政府的事權作出明確規定，規定各級地方政府對于事權范圍內的事務決策權，以及需要各級政府共同協作的項目在不同政府間的劃分。3．規范轉移支付制度

財政轉移支付是指財政資金在上下級政府及同級政府之間的無償轉移。國家財政收入的一個重要部分被用來支持政府的社會福利計劃，包括養老、醫療、教育、救濟等各個方面，為市場競爭中的弱勢群體提供基本的生活保障。由于分稅制實行以后，地方很多財權被上收，這造成了地方財政不足以提供公共物品和服務。因此，要加大中央對鄉鎮財政的轉移支付力度，中央要給予足額補助稅改后鄉鎮收入缺口部分，把投入的重點轉向農村公共事業建設和基礎設施。適當加大給基層政府更大的自主權，更好地保證農村公共產品的供給。要對上級的各項撥款進行合理分類，增加撥款數量和用途的透明度。提高專項撥款的科學性、公正性和效益性，從制度上杜絕不規范爭取資金過程中存在的腐敗現象，更好地在財政體制中體現民主。同時要建立政府支出評價體系，科學評價政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上級財政補助愈多的不合理現象，維護轉移支付的公正性和合理性。與此同時，還要注重轉移支付制度的立法工作，用法律手段保障轉移支付制度的規范性和嚴肅性，并設立專門機構負責轉移支付工作，監督轉移支付資金的使用。

(三)加強學習培訓提高鄉鎮公務員素質

鄉鎮政府的工作是由鄉鎮公務員去完成的，鄉鎮公務員的素質在很大程度

上影響著鄉鎮政府的職能轉變。農村社會能不能穩定，農業能不能發展，農民能不能富裕，關鍵是基層公務員隊伍素質。因此，要想保證鄉鎮政府職能轉變成功，就必須加強公務員的學習培訓，提高公務員的素質。1．加強理論學習

加強理論學習可以提高公務員的思想政治水平、執政能力和自身修養，使之牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。.要通過理論學習，對公務員進行深入的思想政治教育，引導他們在一些重大原則問題上分清是非劃清基本界限，最大限度地調動他們的積極性。不僅要學習政治理論，同時他們無論在什么崗位上，都要有一定的專業知識和專業能力。要形成自覺學習的長效機制，沒有的要學，有的要繼續學，實在不能學、不愿學的要調整。只有鍥而不舍地學習，不斷汲取新的知識，才能提高為人民服務的本領。必須通過學習和實踐鍛煉，不斷提高科學判斷形勢的能力、駕馭市場經濟的能力、應對復雜局面的能力和總攬全局的能力。

2．樹立民本位觀念

鄉鎮干部應該清醒地認識到，農民才是社會主義新農村建設的主力軍，要堅持“以人為本”，農村工作的瑣碎和復雜需要鄉鎮干部耐心細致靈活的處理方式，這也決定了鄉鎮政府的公務員必須對政府職能有一個清楚的認識，增強服務意識。在建設社會主義新農村過程中，鄉鎮政府要在思想上真正樹立服務意識，公仆意識。只有真正樹立了服務意識，才能很好地與農村實際，特別是建設新農村的實際貼近。3．加強職業道德建設

鄉鎮政府工作比較艱苦，生活比較清苦，條件比較困苦。這就要求鄉鎮干部一定要守得住清貧，耐得住寂寞，經得起誘惑，用責任心忠誠服務于社會主義新農村建設。視農民為兄弟，帶著感情做工作，用愛心促進新農村建設。鄉鎮政府公務員要淡化權力思想，對待工作要有耐心和信心，主動性和積極性地服務農民、服務農村、服務基層的，為全面推進新農村建設做出貢獻。(四)完善行政組織法明確鄉鎮政府的職能定位

我國《地方組織法》對鄉鎮政府職能規定的過于籠統和泛化，導致鄉鎮政府在現實中不知道究竟該怎樣行使職能，完成工作任務。因此，應該盡快修改和完善《地方組織法》的規定，用法律規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節，形成一個統一、科學、規范，符合實際的法律體系，使鄉鎮政府職能所依據的法律規范、科學、正確，對鄉鎮政府的實際工作有很強的實用性和可操作性。1．細化鄉鎮政府職能內容

根據2009年初中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央機構編制委員

會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》中表述的鄉鎮的四項職能，要從法律上明確細化規定鄉鎮政府在農村的職能范圍，使鄉鎮政府切實將注意力轉移到促進經濟發展、增加農民收入;強化公共服務、著力改善民生;加強社會管理、維護農村穩定;推進基層民主、促進農村和諧上來。盡快制定法律，使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循，以法治的手段來規范、界定鄉鎮政府的職能，使鄉鎮政府能夠依法行政，依法辦事，這樣，鄉鎮政府職能可以進一步具體化、明晰化，真正實現鄉鎮政府行政行為有切實保障，有所為有所不為，為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。2.．執法權與責任的統一

現行法律、法規的執法權大都賦予縣級以上政府及其職能部門，責任卻要鄉鎮政府承擔，造成了權責不統一。所以，應當賦予鄉鎮政府綜合執法權。同時規定鄉鎮政府如沒有履行好這些執法權應承擔什么法律責任，實現執法權與責任相統一。把一些執法權授予給鄉鎮政府，明確鄉鎮政府的職能，提高行政效率，節約行政成本，減少行政機構、執法人員，真正減輕農民負擔。同時可以使鄉鎮政府更好地履行其職能，切合實際地制訂新農村建設規劃和提供政策指導，進一步促進農村各項事業的全面發展。一旦發生鄉鎮政府發生有法不依、執法不嚴的情況，其主要領導及相關執法人員就應依法受到追究，從而在法律上確保鄉鎮政府依法行政。

六、結論

鄉鎮政府作為中國政權體系中最基層的政權組織，是聯系上級政府和人民的橋梁，是推動國家各項工作在農村開展的重要力量。稅費改革的全面完成和社會主義新農村建設，為推進農村社會的發展帶來了前所未有的機遇，從中央到地方，鄉鎮政府改革都得到了前所未有的重視，但是鄉鎮政府職能轉變并沒有作為重點，或者鄉鎮政府意識到了應當轉變職能，但是由于思想認識不深刻，或是由于財政體制、行政體制等客觀原因影響了鄉鎮政府職能的轉變。在“以城帶鄉、以工哺農”的新形勢下，如何擺脫“全能型”政府理念的束縛，根據本地區社會經濟的發展變化和農民利益格局調整的新要求合理定位鄉鎮政府職能，成為一個十分重要而迫切的課題。2009年初中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》中將鄉鎮政府的職能概括為:促進經濟發展、增加農民收入;強化公共服務、著力改善民生;加強社會管理、維護農村穩定;推進基層民主、促進農村和諧。這就要求鄉鎮政府認清當前形勢，加強學習，總結經驗，在新的歷史時期，扎扎實實轉變政府職能，把工作重心轉移到全心全意為農民服務上來，切實發揮好鄉鎮政府的各項職能，促進農村生產力的發展，推動農村各項事業的進步，以更好的推動我國農村社會各項事業的發展，促進新農村的建設，加快構建社會主義和諧社會的步伐。

六、總結

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸完善，政府職能體制也需要不斷改革至完善。政進行要從原來的全能型政府逐漸轉變為有所選擇的去管理的政府。鄉鎮政府職能的轉變主要要圍繞著“惠農”政策來轉變。要立足于農村社會的經濟發展的需要以及農民的需求，來定位鄉鎮政府職能的定位。要強化鄉鎮政府的服務職能，真正做到為人民服務。在經濟體制轉型時期，做好鄉鎮政府職能轉變工作，是我國目前縣鎮政府最重要的一項工作之一。針對鄉鎮政府在職能轉變過程中所面臨的諸多問題，本位從各個方面論述了未來我國鄉鎮政府職能轉變的定位。由于各個地區都有著明顯的差異性，因此鄉鎮政府在轉變職能的過程中，要從本地實際情況出發。

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第五篇：政府職能轉變

對南京轉變政府職能的幾點思考

政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

30多年來，市場化改革不僅使原來高度集中僵化的經濟體制格局發生了明顯的甚至帶根本性的變化，而且保持了國民經濟的快速發展。但是，中國在建立和完善社會主義市場經濟體制的進程中，仍然存在著許多問題，其中加快轉變政府職能，提高政府效率至關重要。

一、政府職能轉變的必要性和迫切性

當前，隨著經濟全球化的進一步發展，我國正處在經濟轉型、擴大內需、保障民生的重大變革時期，國際國內經濟社會發展的新形勢，對我國行政體制改革提出了一系列新的要求和挑戰，進一步轉變政府職能成為適應經濟社會發展新形勢的重要任務。

首先，政府干預企業的現狀還沒有完全改觀。目前比較普遍的情況是，企業的經營自主權雖然多數得到了落實，但普遍到位不足，眾多的政府主管部門仍然在或明或暗地侵犯著企業的經營自主權。通過翻牌公司繼續掌握企業的經營權是一種典型的表現，而通過項目審批，能源、運輸和重要物資的分配，以及人事任命等方面進行的直接或間接干預，將政府部門的意志強加給企業的現象仍沒有清除。長期以來形成的“政府管企業，企業管社會”的局面改變不大，企業的社會負擔仍然較重。

其次，政府管理經濟的行為不規范。這至少表現在三個方面：政府的職能不規范，不該管的事仍在管，該管的沒有管好，政府效率仍較低；政府的權力不規范，如前所說仍在干預企業的自主權；政府的責任和義務不規范。目前，我國政府承擔了許多本不應該承擔的義務和責任，如社會就業、企業破產等。不必要的責任義務過多，加重了政府的負擔，影響了政府的效率。

第三，政府機構改革還不盡人意。行政機構臃腫膨脹是目前轉變政府職能的一大疾患，并引發了管理效率低下、行政經費高漲、行政職能交叉、行政指令紊亂等現象，還造成了人浮于事、官僚主義和行政干預過多等結果，嚴重阻礙了企業經營機制的轉換和建立新體制的進程。在一定程度上，行政機構臃腫和膨脹是轉變政府職能的嚴重阻礙。

因此，從目前狀況來看，中國要使改革繼續深入下去，建立健全社會主義市場經濟體制，必須加快轉變政府職能，從根本上改變政府職能轉變滯后的問題。而南京政府對此做出了一些有益的嘗試。

二、南京市轉變政府職能的有益探索

近年來，南京市委、市政府對轉變政府職能，實現管理創新高度重視，在新一輪轉型發展和政府機構大部制改革背景下，以創新體制機制為重點，加快改革步伐，努力建設依法治理、務實勤政、運轉高效、清正廉潔的政府，取得了積極成效。改革主要包括以下六個部分：

一是大力推行政府機構改革。根據中央和省的統一部署，本著突出重點、上下銜接、因地制宜、平穩推進的原則，做好機構改革工作。機構改革突出建設責任政府的目標，明確政府各部門促進科學發展的責任，嚴格按照中央和省的部署及職能有機統一的大部制要求，整合職能相近部門，實行綜合設置，理順部門職責關系。本次南京市政府機構改革，涉及調整變動的機構共26個，實際減少9個局級機構，增設了市行政服務大廳。市政府部門由原來的42個減少到38個，同時還積極推進區縣政府機構、鎮街機構改革。

二是著力改革行政審批制度。按照機構改革后重新確定的職能，調整確認權力事項，對市政府部門的2899項行政權力、區縣政府及其部門的1.4萬項行政權力，逐項進行了主體、事項、流程的確認及轉移行使，重新編制外部流程、內部流程，細化行政處罰自由裁量權基準。經過清理，市級權力事項減少為2113 項，減少27%。進一步完善了網上動態管理機制。

三是及時清理規章與規范性文件。機構改革后，南京市根據國家、省要求，在市區兩級開展文件清理。納入市級清理的規章97件、規范性文件407件。經清理廢止111件，占文件總數的22%；修改95件，占保留文件總數的24%，清理結果經市政府常務會議審議通過向社會正式公布。

四是著力保障和改善民生。通過在民生重點領域推行各項積極有效的政策，著力解決民生熱點問題。如，繼續降低民間資本準入門檻，放寬市民創業的注冊資本、經營范圍核準、投資者出資方式和經營場所限制；穩步提高社會保障水平，強化社會保險擴面征繳，社保總量增長10%以上；實現養老保險城鄉全覆蓋，推進新型農村養老保險與國家和省政策的對接，提高農村居民養老保險待遇；加大住房保障力度，按計劃開工建設廉租房、經濟適用房、中低價商品房、租賃房和人才公寓。

五是不斷完善政府信息公開機制。政府重大行政決策通過網絡、媒體公開。2010年舉辦政府新聞發布會61場，市政府網站發布信息69241條，市政府部門發布信息11803條，區縣政府發布信息4966條。年終政府工作接受服務對象的大檢閱和監督，市政府質監、藥監、住建委等10個重點部門工作向服務對象述職，人民群眾走進電視臺直播現場，與重點工作部門面對面交流。為進一步方便群眾，提高行政效率，政府還與媒體聯動開辟多個節目、專欄，開通了“12345”政府服務熱線。

六是著力加強法治政府建設。2010年8月，全國全省依法行政工作會議后，南京市研究制訂《南京市法治政府建設四年行動計劃》，計劃以2014年承辦第二屆青奧會為時間節點，用四年時間，把法治政府建設提高到一個新水平。同時，注重依法行政考核，每年根據法治政府建設的新要求，對市級機關和區縣政府的依法行政考核指標體系進行全面修改，不斷創新考核方式，調整考核體系，完善保障機制。在制度建設上，我們堅持立法服務發展的導向，堅持突出實現民意充分博弈，探索實施開放式、多元化的政府立法機制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度體系為重點，起草了《南京市規范性文件管理規定》，《南京市政府規章和規范性文件評估工作方案》制定了文件審查備案工作規范，積極推進規范性文件數據庫建設。在執法規范化建設方面，積極開展執法規范化創優活動，突出強化行政執法證件管理，探索制定《南京市行政執法證件管理規定》和《南京市行政執法協管人員管理辦法》，推進市和區縣兩級政府建立特邀行政執法監督員體系。在行政復議創新方面，南京市正積極啟動集中行政復議權和行政復議委員會籌建工作。

三、南京市轉變政府職能中存在的問題

轉變政府職能、創新政府管理，是優化發展環境、提升城市綜合競爭力的重要基礎。多年來，南京市在積極推進政府職能轉變的過程中積累了豐富的經驗，但依然存在一些現實問題。

一是認識上不夠到位。政府及其工作人員“官本位”思想依然存在，對轉變政府職能重要性認識不足，致使政府職能轉變滯后，影響行政效率提高，同時產生腐敗。

二是部門職能交叉產生矛盾。南京市政府部門機構改革，在精簡機構和人員、減少行政審批等方面取得了顯著成效。但由于多方面原因，部門職責不清、職能交叉、重管理輕服務、政務公開缺乏力度等問題仍不同程度存在，有的甚至比較突出，也說明科學劃分政府、市場與社會的治理邊界在實踐中顯得猶為重要。

三是協調機制不健全。政府與社會管理的協調機制尚未完全確立，社會自我管理、自我服務的功能還不健全，在一定程度上使政府無法脫離某些原本應由社會自主管理的領域，嚴重制約了政府職能轉變的速度。

四是舊的管理模式未擺脫。由于傳統行政體制的慣性運作，政企不分、政資不分、政事不分等現象還不同程度地存在。在具體操作過程中，對政府管理與社會管理的領域不能進行科學明確的規范，因此實際上在很多領域依然沿用傳統的管理方式，影響職能轉變的效果。

五是政府部門權力配置不盡合理。政府職能履行需要制度體系、財力資源、機構設置和人力資源等權力結構合理配置的支撐。當前，政府職能轉變面臨的重要問題，是權力配置的不合理，因此以優化權力配置促進政府職能轉變，不斷推進與政府職能轉變相適應的政府機構改革，確立財政分權和公共產品分層供給的制度框架十分必要。

面對這些問題，南京從其實際出發，借鑒外地經驗，整體推進政府職能轉變。多年來，南京市以依法行政促進政府職能轉變，取得了初步成效。根據《南京市法治政府四年行動計劃》的要求，下一階段要在廣泛借鑒外地經驗的基礎上，進一步深化行政體制改革，固化已有機構改革的成果，進一步理順行政職能，完善配套制度建設，整體推進政府職能轉變的深化。