第一篇：中國PPP模式系列研究之BOT模式

中國PPP模式系列研究之BOT模

式

BOT（Build-Operate-Transfer）即建造—運營—移交方式。該方式最大的特點就是用基礎設施有期限的經營權抵押以獲取項目融資。在BOT模式下，首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權，隨后組建項目公司并負責進行項目的融資、建設以及運營管理，在特許期內通過對項目的開發運營以及當地政府給予的其他優惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結束后將項目無償地移交給政府。在該模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內無法達到該標準，政府應給予特別補償。.。

一、BOT模式概述

（一）BOT的發展演變

近些年來，BOT模式引起了世界范圍廣泛的青睞并被一些發展中國家用來進行基礎設施建設并取得了一定的成功。BOT融資模式有著悠久的歷史。

BOT融資模式最早可追溯到17世紀英國的領港公會海上燈塔項目建設。私人首先向政府提出建造和經營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得批準以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權期滿以后由政府將燈塔收回并交給領港公會繼續管理運營。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造。可見BOT模式在投資效率上遠高于政府部門。但是BOT融資模式產生之后并未得到長足的發展，直到20世紀80年代，由于經濟發展的需要該融資模式才開始受到關注。

（二）BOT的實施步驟

不同的BOT項目雖然所經歷的時間不同，但它在各個階段任務特征是相同或類似的。BOT項目運作大致可劃分為五個階段，其運作流程圖如下圖所示。

1、項目前期開發階段

該階段提出項目和組建項目公司，主要任務是BOT項目建設的基礎準備工作，如確定項目法人和特許協議條款以及項目資金來源等。BOT項目一般是由政府作為發起人，也有由投資者向當地政府提出的。

2、項目實施籌備階段

該階段從組建項目公司開始直到項目開工，主要任務是項目公司組建、簽訂各項合同和辦理建設手續等。

3、項目建設實施階段

該階段與一般項目的建設階段相同，從項目開工直到工程竣工驗收為止。

4、項目運營維護階段

該階段從項目試運營直到項目移交，是BOT項目周期中時間最長的階段，這一階段的長短視特許協議的規定而定。

5、項目移交過渡階段

在運營維護階段的后期，政府和項目公司會劃定一段的過渡階段。這樣政府就能有時間適應項目運營，不至于移交后影響項目運營。在特許期屆滿并完成了移交后，BOT項目隨之結束。但是從項目生命周期的角度看，項目并沒有完全結束。完成這些移交工作后，政府部門或投資者一般會進行項目評價，各自總結經驗和啟示，為下一次參與BOT項目提供借鑒。.。

（三）BOT的優勢分析

在我國，基礎設施建設領域BOT融資模式已經取得可喜成績。BOT融資模式的優勢主要體現在以下幾個方面：

首先，BOT模式能在一定程度上解決政府基礎設施建設資金不足，而私營投資者通常又無力籌劃基礎設施建設項目的矛盾，這就為政府減輕了基礎設施項目資金短缺的壓力，可使政府集中資金建設那些不被投資者看好但又關系國計民生的重要項目。

其次，可以在基礎設施項目建設過程中轉移風險、降低風險。因為基礎設施項目的建設運營周期長、規模大，這就加大了整個項目的風險。以BOT方式將基礎設施項目全權交給項目承包商建設和經營，可以使公共部門將項目的融資、建設和經營風險轉移給私人部門，避免公共部門承受項目的全部風險。

再次，項目公司為降低風險，獲得較多的利潤，必然采用先進的設計和管理方法，引入成熟的經營機制，從而有助于提高基礎設施項目的建設與經營效率。

最后，大型投資和管理公司在項目建設和經營過程中會采用國際先進的技術和管理，這不僅保證了項目的建設質量和工程進度，同時也對提高我國的技術和管理水平有極大的促進作用；此外，由于項目公司中大多有我國的承包公司參與，這樣也可以為這些承包公司提供更多的發展機會，提高其人員的技術素質和管理水平。

（四）BOT的法律特點

（1）從權利轉移看：政府只是通過與項目公司簽訂特許權協議（合同），將項目的經營權交給項目公司，項目公司則在經營一定的時期后將其轉交給當地政府。

（2）從責任范圍來看：政府依據簽訂的協議（合同），通過經濟活動的方式將設計、融資、建設、經營、維護公共設施的責任轉移給項目公司。

（3）從項目的資金來看：采用BOT融資的項目所需要的資金全部由外國投資者或國內投資者通過融資、貸款解決。政府不提供擔保資金，但可適當貸款或參股，共同投資。

（4）從參與主體來看：政府與項目公司作為主要主體通過合同達成合作意向，項目公司分別通過貸款合同、經營合同、建筑合同、設計合同與銀行、經營承包商、建筑商、工程設計機構達成有關貸款、經營、建設、設計方面的合作意向。.。

二、BOT模式的參與者

（一）項目發起人

作為項目發起人，首先應作為股東，分擔一定的項目開發費用。在BOT項目方案確定時，就應明確債務和股本的比例，項目發起人應作出一定的股本承諾。同時，應在特許協議中列出專門的備用資金條款，當建設資金不足時，由股東們自己墊付不足資金，以避免項目建設中途停工或工期延誤。項目發起人擁有股東大會的投票權，以及特許協議中列出的資產轉讓條款所表明的權力，即當政府有意轉讓資產時，股東擁有除債權人之外的第二優先權，從而保證項目公司不被懷有敵意的人控制，保護項目發起人的利益。

（二）產品購買商

在項目規劃階段，項目發起人或項目公司應與產品購買商簽訂長期的產品購買合同。產品購買商必須有長期的盈利歷史和良好的信譽保證，并且其購買產品的期限至少與BOT項目的貸款期限相同，產品的價格也應保證使項目公司足以回收股本、支付貸款本息和股息，并有利潤空間。

（三）建筑發起人

按照協議規定的期限完成建設任務。為了充分保證建設進度，要求總發起人必須具有較好的工作業績，并應有強有力的擔保人提供擔保。項目建設竣工后要進行驗收和性能測試，以檢測建設是否滿足設計指標。一旦總發起人因本身原因未按照合同規定期限完成任務，或者完成任務未能通過竣工驗收，項目公司將予以罰款。

（四）保險公司

保險公司的責任是對項目中各個角色不愿承擔的風險進行保險，包括建筑商風險、業務中斷風險、整體責任風險、政治風險（戰爭、財產充公等），等等。由于這些風險不可預見性很強，造成的損失巨大，所以對保險商的財力、信用要求很高，一般的中小保險公司沒有能力承擔此類保險。

（五）債權人

債權人應提供項目公司所需的所有貸款，并按照協議規定的時間、方式支付。當政府計劃轉讓資產或進行資產抵押時，債權人擁有獲取資產和抵押權的第一優先權；項目公司若想舉新債必須征得債權人的同意；債權人應獲得合理的利息。

（六）供應商

供應商負責供應項目公司所需的設備、燃料、原材料等。由于在特許期限內，對于燃料（原料）的需求是長期的和穩定的，供應商必須具有良好的信譽和較強而穩定的盈利能力，能提供至少不短于還貸期的一段時間內的燃料（原料），同時供應價格應在供應協議中明確注明，并由政府和金融機構對供應商進行擔保。

（七）運營商

運營商負責項目建成后的運營管理，為保持項目運營管理的連續性，項目公司與運營商應簽訂長期合同，期限至少應等于還款期。運營商必須是BOT項目的專長者，既有較強的管理技術和管理水平，也有此類項目較豐富的管理經驗。在運營運程中，項目公司每年都應對

項目的運營成本進行預算，列出成本計劃，限制運營商的總成本支出。對于成本超支或效益提高，應有相應的罰款和獎勵制度。

（八）政府

政府是BOT項目成功與否的最關鍵角色之一，政府對于BOT的態度以及在BOT項目實施過程中給予的支持將直接影響項目的成敗。政府在整個BOT項目中的作用有：一是有效地吸引國家基礎設施建設所急需的資金；二是追蹤整個項目發展的全過程，并扮演積極的角色以確保政府和投資者的雙贏。.。

三、BOT與其它模式的比較分析

（一）與BOO的比較

BOT和BOO模式最重要的相同之處在于：兩種模式都是利用私人投資承擔公共基礎設施項目。在這兩種融資模式中，私人投資者根據政府或政府機構的授權從事項目的設計、融資、建設及經營。在特許期，項目公司擁有項目的占有權、收益權并承擔對項目設施進行維修和保養的義務。但是 項目公司要承擔投融資以及建設、采購設備以及維護等方面的風險，政府不提供固定投資回報率的保證，國內金融機構和非金融機構也不為其融資提供擔保。

BOT與BOO 模式最大的不同之處在于：在BOT項目中，項目公司在特許期結束后必須將項目設施交還給政府，而在BOO項目中，項目公司有權不受任何時間限制地擁有并經營項目設施。在BOT模式中私人投資者在項目建成后的一定期限內對項目享有經營權并獲得經營收入。特許期屆滿后將項目無償移交給政府，項目設施最終所有權屬于政府。而在BOO模式中，項目的所有權不再移交給政府。

（二）與BOOT的比較

BOOT與BOT的區別有二：一是所有權的區別。BOT模式在項目建成后，私人只擁有項目的經營權；而BOOT模式項目建成后，在規定的期限內私人既有經營權又有所有權。二是時間上的差別。BOT模式從項目建成到移交這一段時間一般比BOOT模式短。BOT是一種私有化

程度很低的融資模式，因為項目設施的所有權并不轉移給私人。BOOT的私有化程度則高于BOT模式，因為設施的所有權在一定有限的時間內轉給私人。由于基礎設施項目通常直接對社會產生影響，并且要使用到公共資源，諸如土地、公路、鐵路、管道、廣播電視網等等。對于運輸項目（如收費公路、收費橋梁、鐵路等）都是采用BOT模式，因為政府通常不愿將運輸網的私有權轉交給私人。因此對于電力、天然氣以及石油等關系到一個國家的國計民生行業的項目建設一般都采用BOT或BOOT方式。

【版權說明】

文章來源：元立方金服

第二篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也稱PPP融資）

答：

是指政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目, 通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，雙方各自發揮自己的優勢來提供公共服務，共同分擔風險、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴關系 2）利益共享 3）風險共擔

注解：過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目，在PPP的模式下，可轉變為由非政府的企業主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權管理框架下的有效供給。

二、為什么要引入PPP模式？

答： 直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。

財政部財政科學研究所所長賈康說： “我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。” 財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設資金主要靠轉讓土地的收入支撐是不可持續的，新型城鎮化需要建立多元可持續的資金保障機制。

我們國家在推進新型城鎮化的過程中，約4億人口要從農村區域轉入城鎮成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務和保障。而預計2020年城鎮化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮化普遍面臨著融資難題。（如此天文數字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫院、學校、綠化等公共品、準公共品的供給。）

PPP模式是政府、企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

三、ppp運營方式: 哪些行業適合這種模式？ 早在20世紀90年代,PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎設施領,尤其是在大型、一次性的項目。如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理,也就是我們常說的基礎建設。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩定發展的需要.)1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，智利于1994年引進PPP模式。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。

1998年的法國世界杯的體育館建設也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

美國最著名的4大職業聯賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。

中國的PPP模式案例：

2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設（16號再次使用PPP）.2，國家體育場（鳥巢的案例）3.北京亦莊的天然氣項目 4.武漢的高鐵

四、PPP：解讀新型城鎮化的融資之路 在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學研究所所長賈康、亞洲開發銀行資深經濟學家柯瑞格先生等為財政系統人士培訓了PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關負責人士參加會議。

據悉，財政部力推的PPP模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調研，著手籌備項目。

PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。

目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。

如何有效率地提供普遍服務，既能保障公共產品的公共性質，又夠促使企業通過利潤改善提高效率，是各國在公用事業部門制度改革過程中面臨的困境。于是公私合作制就成為各國公用事業部門改革實踐中的一種嘗試。

黑龍江：2014.4月

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領導力建設項目”，引導亞行等國際金融機構在城市發展、節能環保等領域，與省內有潛力的私有經濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。洛陽 2014.2 另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

五、安邦產品

房地產行業周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建設率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [財政部力推PPP化解地方債并為城鎮化融資] 經濟2014年4月3日第4643期[民企面對PPP模式難以跨越資金和制度門檻] 金融 2014年4月23日總第3992期[北京地鐵再成地方PPP模式標桿]16號線 中國農業報告 2014年4月24日 總第249期 【公私合營(PPP)促農業現代化轉型】 經濟2014年5月8日第4666期【形勢要點；地方政府需要正視PPP帶來的挑戰 比如地鐵漲價，票價提高政府可以減少補貼，PPP公司也可以有更多利潤空間，但公眾的福利會損失。沒有解決好這些頂層設計上的問題，PPP項目的前景令人擔憂。這使得前述的立法工作變得極為重要。

金融 2014年5月8日 總第4002期 【形勢要點：復星的復合產業PPP融資模式】

安邦建議采用PPP（民間資本參與公共項目建設運營，與政府共同分擔風險、收益）；城投集合債（幾個平臺捆綁在一起發城投債，對增信有幫助）；國開行（國開行被要求成立專門的金融機構，向郵儲銀行融資投棚改）、財政部的棚改專項。

PPP模式是指政府與私營企業簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。協議時間可能長達20年。

與現在地方政府熟識的BT、BOT不同，PPP強調民間資本必須出錢，同時必須參與項目運營，與政府共同分擔項目風險，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在實際運用中變成了墊資施工）

民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

（BOT）建造、擁有、運營、移交（BOT則是政府向私人部門承諾固定收益，私人部門基本不承擔風險）

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

企業的好處：PPP可以給企業帶來長期穩定回報的可能性，所以，民間資本自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。

對于政府來說：企業加入后，既解決了資金問題，企業加入后的優勢還有管理知識、專業知識。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現代治理中化解財政壓力、債務壓力和充分盡責地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發展戰略的機制創新。

PPP模式有哪些好處？

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

（公私合作制是指公共部門+私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系）

PPP項目步驟：商業需求→方案的評估與選擇→案例分析→項目開發→競標過程→合同管理。

第三篇：PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式簡析

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式簡析

目錄

PPP模式...........................................................................................................................1

PPP模式的內涵........................................................................................................1 PPP模式的目標及運作思路....................................................................................1 PPP模式的優點........................................................................................................2 PPP模式的必要條件................................................................................................3 BOT模式...........................................................................................................................3

BOT的含義...............................................................................................................3 BOT投資的特點和優越性.......................................................................................4 BOT模式的參與者...................................................................................................4 實施BOT的步驟......................................................................................................5 BOT的具體方式.......................................................................................................5 BOT投資方式的發展...............................................................................................6 BOT與TOT的區別...................................................................................................6 PPP模式與BOT模式的比較...................................................................................7 BT模式..............................................................................................................................9

BT模式的含義..........................................................................................................9 BT模式產生的背景..................................................................................................9 BT模式的運作........................................................................................................10 我國實施BT模式的依據.......................................................................................10 BT模式的運作過程................................................................................................10 BT模式的特點........................................................................................................10 BT模式的風險........................................................................................................10 BT模式下的“信用擔保”....................................................................................11 BT模式的“多米諾骨牌”....................................................................................11 風險補救措施.........................................................................................................12 TOT模式.........................................................................................................................13 TOT模式的概述.....................................................................................................13 TOT方式的運作程序.............................................................................................13 TOT模式的好處.....................................................................................................13 TOT模式的優勢.....................................................................................................14 實施TOT方式應注意的問題................................................................................15 BTO模式.........................................................................................................................15 什么是BTO模式....................................................................................................15 BTO模式適用.........................................................................................................16

PPP模式

PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私營合作制）。是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

PPP模式的目標及運作思路

PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標機構目標層次如圖1所示。

PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。

項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其運作思路如圖1所示。在圖2，參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

PPP模式的優點

PPP模式使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢,即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。PPP模式的優點如下：

（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后,私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明,與傳統的融資模式相比,PPP項目平均為政府部門節約 17%的費用,并且建設工期都能按時完成。

（2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。

（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。（6）風險分配合理。與BOT等模式不同, PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（7）應用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

PPP模式的必要條件

從國外近年來的經驗看，以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：

（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。

（2）健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

（3）專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

BOT模式

BOT的含義

BOT是“build－operate－transfer”的縮寫，意為“建設－經營－轉讓”，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。我國一般稱其為“特許權”，是指政府部門就某個基礎設施項目與私人企業（項目公司）簽訂特許權協議，授予簽約方的私人企業

來承擔該基礎設施項目的投資、融資、建設、經營與維護，在協議規定的特許期限內，這個私人企業向設施使用者收取適當的費用，由此來回收項目的投融資，建造、經營和維護成本并獲取合理回報；政府部門則擁有對這一基礎設施的監督權、調控權；特許期屆滿，簽約方的私人企業將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。

BOT投資的特點和優越性

從BOT投資方式的基本內涵可以看出，BOT投資方式的一個很顯著的特征就是“權錢交易”：政府賦予私營公司或企業對某一項目的特許權，由其全權負責建設與經營，政府無需花錢，通過轉讓權利即可獲得一些重大項目的建成并產生極大的的社會效益，特許期滿后還可以收回項目。當然，投資者也因為擁有一定時期的特許權而獲得極大的投資機會，并相應賺取了利潤。所以BOT投資方式能使多方獲利，具有較好的投資效果。

BOT投資有如下優點:

1、可利用私人企業投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財政負擔。

2、避免或減少政府投資可能帶來的各種風險，如利率和匯率風險、市場風險、技術風險等。

3、有利于提高項目的運作效益。因為一方面BOT項目一般都涉及到巨額資金的投入，以及項目周期長所帶來的風險，由于有私營企業的參加，貸款機構對項目的要求就會比對政府更嚴格，另一方面私營企業為了減少風險，獲得較多的收益，客觀上促使其加強管理，控制造價，減低項目建設費用，縮短建造期。

4、可提前滿足社會與公眾需求。采取BOT投資方式，可在私營企業的積極參與下，使一些本來急需建設而政府目前又無力投資建設的基礎設施項目，在政府有力量建設前，提前建成發揮作用，從而有利于全社會生產力的提高，并滿足社會公眾的需求。

5、可以給大型承包公司提供更多的發展機會，有利于刺激經濟發展和就業率的提高。

6、BOT投資項目的運作可帶來技術轉讓、培訓本國人員、發展資本市場等相關利益。

7、BOT投資整個運作過程都與法律、法規相聯系，因此，利用BOT投資不但有利于培養各專業人才，也有助于促進東道國法律制度的健全與完善。

BOT模式的參與者

1.項目發起人。作為項目發起人，首先應作為股東，分擔一定的項目開發費用。在BOT項目方案確定時，就應明確債務和股本的比例，項目發起人應作出一定的股本承諾。同時，應在特許協議中列出專門的備用資金條款，當建設資金不足時，由股東們自己墊付不足資金，以避免項目建設中途停工或工期延誤。項目發起人擁有股東大會的投票權，以及特許協議中列出的資產轉讓條款所表明的權力，即當政府有意轉讓資產時，股東擁有除債權人之外的第二優先權，從而保證項目公司不被懷有敵意的人控制，保護項目發起人的利益。

2.產品購買商或接受服務者。在項目規劃階段，項目發起人或項目公司就應與產品購買商簽訂長期的產品購買合同。產品購買商必須有長期的盈利歷史和良好的信譽保證，并且其購買產品的期限至少與BOT項目的貸款期限相同，產品的價格也應保證使項目公司足以回收股本、支付貸款本息和股息，并有利潤可賺。

3.債權人。債權人應提供項目公司所需的所有貸款，并按照協議規定的時間、方式支付。當政府計劃轉讓資產或進行資產抵押時，債權人擁有獲取資產和抵押權的第一優先權；項目公司若想舉新債必須征得債權人的同意；債權人應獲得合理的利息。

4.建筑發起人。BOT項目的建筑發起人必須擁有很強的建設隊伍和先進的技術，按照協議規定的期限完成建設任務。為了充分保證建設進度，要求總發起人必須具有較好的工作業績，并應有強有力的擔保人提供擔保。項目建設竣工后要進行驗收和性能測試，以檢測建設

是否滿足設計指標。一旦總發起人因本身原因未按照合同規定期限完成任務，或者完成任務未能通過竣工驗收，項目公司將予以罰款。

5.保險公司。保險公司的責任是對項目中各個角色不愿承擔的風險進行保險，包括建筑商風險、業務中斷風險、整體責任風險、政治風險（戰爭、財產充公等），等等。由于這些風險不可預見性很強，造成的損失巨大，所以對保險商的財力、信用要求很高，一般的中小保險公司是沒有能力承作此類保險的。

6.供應商。供應商負責供應項目公司所需的設備、燃料、原材料等。由于在特許期限內，對于燃料（原料）的需求是長期的和穩定的，供應商必須具有良好的信譽和較強而穩定的盈利能力，能提供至少不短于還貸期的一段時間內的燃料（原料），同時供應價格應在供應協議中明確注明，并由政府和金融機構對供應商進行擔保。

7.運營商。運營商負責項目建成后的運營管理，為保持項目運營管理的連續性，項目公司與運營商應簽訂長期合同，期限至少應等于還款期。運營商必須是BOT項目的專長者，既有較強的管理技術和管理水平，也有此類項目較豐富的管理經驗。在運營運程中，項目公司每年都應對項目的運營成本進行預算，列出成本計劃，限制運營商的總成本支出。對于成本超支或效益提高，應有相應的罰款和獎勵制度。

8.政府。政府是BOT項目成功與否的最關鍵角色之一，政府對于BOT的態度以及在BOT項目實施過程中給予的支持將直接影響項目的成敗。本書有關章節將詳細說明BOT中的政府作用。

實施BOT的步驟

1.項目發起方成立項目專設公司（項目公司），專設公司同東道國政府或有關政府部門達成項目特許協議。

2.項目公司與建設承包商簽署建設合同，并得到建筑商和設備供應商的保險公司的擔保。專設公司與項目運營承包商簽署項目經營協議。

3.項目公司與商業銀行簽訂貸款協議或與出口信貸銀行簽訂買方信貸協議。

4.進入經營階段后，項目公司把項目收入轉移給一個擔保信托。擔保信托再把這部分收入用于償還銀行貸款。

BOT的具體方式

1.BOT（build一operate一transfer）：即建設一運營一移交。政府授予項目公司建設新項目的特許權時，通常采用這種方式。

2.boot（build一own一operate一transfer）：即建設一擁有一運營一移交。這種方式明確了BOT方式的所有權，項目公司在特許期內既有經營權又有所有權。一般說來，BOT即是指boot。

3.boo（build一own一operate）：即建設一擁有一運營。這種方式是開發商按照政府授予的特許權，建設并經營某項基礎設施，但并不將此基礎設施移交給政府或公共部門。

4.boost（build-own-operate-subsidy-transfer）：建設一擁有一運營一補貼一移交。5.blt（build一lease一transfer）：建設一租賃一移交。即政府出讓項目建設權，在項目運營期內，政府有義務成為項目的租賃人，在且賃期結束后，所有資產再轉移給政府公共部門。

6.bt（build一transfer）：建設一移交。即項目建成后立即移交，可按項目的收購價格分期付款。

7.bto（build一transfer一operate）：建設一移交一運營。8.iot（investment一operate一transfer）：投資一運營一移交。即收購現有的基礎設施，然后再根據特許權協議運營，最后移交給公共部門。

9.roo（rehabilitate一operate一own）：移交一運營一擁有。此外，還有brt、dBOT、dbom、romt、slt、mot等等，雖然提法不同，具體操作上也存在一些差異，但它們的結構與BOT并無實質差別，所以習慣上將上述所有方式統稱為BOT。

BOT投資方式的發展

BOT投資除了上述三種形式外，在實踐中又發展出多種形式，主要有：

(1)BOST(build-Own-Operate-subzidizi一transfer)即建設一擁有一經營一補助一轉讓。“補助”意指項目所在國政府對項目收益進行補貼，以保證項目的投資回報率。

(2)BOD(build-operate-deliver)即建設一經營一移交。

(3)BRT(build-rent-transfer)即建設一出租一轉讓。

(4)BLT(build-lease-transfer)即建設一租賃一轉讓。

(5)BT(build-transfer)即建設一轉讓。

(6)DBOT(design-build-operate-transfer)即設計一建設一經營一轉讓。

(7)DBOM(design-build+operate-maintain)即設計一建設一經營一維護。

(8)FBOOT(fund-build-own-operate-transfer)即籌資一建設一擁有一經營一轉讓。

(9)DOT(develop-operate-transfer)即開發一營運一轉讓。

(10)ROT(rehabilitate一operate-trans)即修復一營運一轉讓。

(11)CAO(contract-add-operate)即合同一增加一營運。“增加”意指項目發起人租用東道國的基礎設施，再增加一些設施。

(12)ROO(rehabilitate-own-operate)即修復一擁有一營運。

隨著國際金融工具的不斷創新，跨國投資形式的多樣化，針對BOT投資方式所帶來的缺陷，近年來，國際上又出現了兩種類似BOT投資方式的投資方式，它們是：

(1)“高級交鑰匙”方式

此方式介于交鑰匙工程承包方式和BOT投資方式之間，其實施過程與交鑰匙工程方法基本類似,BOT投資方式的資金籌集是完全由承包商自行解決的，而高級交鑰匙工程在資金籌集上采取的是由業主和承包商分擔的方法，這種方式使政府在項目建設過程巾擁有一定的主動權，因此操作更靈活，更有效。

(2)ABS方式(assct-backed-securitization)即以資產支持的證券化，是指以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來預期收益為保證，通過在國際資本市場發行高檔債券來籌集資金的一種項目證券融資方式。購買證券方為投資者，發行證券方為籌資者。

BOT與TOT的區別

投資方的項目結構方面

BOT模式運作過程包括政府機構、項目發起人、項目公司、商業銀行、擔保受托人、出口信貸貸款方、項目承包商、分包商、項目所需設備的供貨方等眾多的參與者。在項目立項建設過程中這一復雜結構需要大量的協議、商業合同。這些協議和合同從準備、談判直至簽訂生效即需要一定的制度保證，也需要項目參與方的密切協作。基礎設施和基礎產業建設耗資巨大、建設周期長，它要求眾多的參與方相互信任、相互協作、相互配合，這無疑增加了項目進展的復雜性和難度，相應地會影響投資方的投資決心。可見，BOT方式中的建設環節是一項復雜的系統工程，項目的立項、實施需要復雜的技術和良好的環境作為保障，僅項目前期準備工作就需要耗費大量的資源。相比之下，TOT方式要簡單一些。因為這種方式運作過程省去了建設環節。項目的建設已完成，僅通過項目經營權移交來完成一次融資。這種的運作方式主要涉及項目融資有關問題的談判及有關準備工作，涉及外資投資方經營期內中方的權利和義務的規定等等。同BOT相比較，TOT方式有結構簡化、時間縮短、前期準備工作減少、費用節省等優點。

外資投資人承擔的風險和責任方面

由于BOT投資項目生產經營周期長，從與東道國政府談判和進行可行性研究到經營周期結束，時間跨度往往歷經數年、數十年，因此不可避免地存在多種風險，根據一些國家的實踐，影響BOT項目風險的主要因素有：融資的高成本和長周期、金融行市的變動、東道國政府的穩定性和政策的連續性、債務風險以及與經營方式相關的風險等。正因為這樣，在BOT融資方式的實施過程中，投資方對各種風險的考慮是十分慎重的，因為風險系數的大小直接影響投資人的投資信心和決策。而TOT方式沒有建設這個環節，投資方直接經營已建成的項目，從而回避了項目工程建設中的大量風險。TOT模式是購買東道國已有的存量基礎設施和經營權，既避免了建設超支、工程停建或者不能正常運營、現金流量不足以償還債務的風險，又能盡量取得收益。

對法律環境的要求方面

目前，我國有關BOT和TOT的專門法律尚未出臺。國家計劃委員會、電力工業部及交通部在1995年8月21日聯合下發的《關于試辦外商投資特許經營項目審批管理有關問題的通知》以及三資企業 法”、公路法、電力法、外匯管理法規等組成了我國BOT的基本法律框架。但是，這些法律法規主要是調整我國政府對外資的管制、保護關系和中外私人合營者之間的投資關系，顯然不能滿足BoT方式下的外商保護要求。因此，應當制定專門的《B0T投融資基本法》。在我國投融資體制改革未到位的情況下，TOT融資方式較BOT方式對法律環境的要求相對低一些，更能有效地吸引外方投資者。因為TOT方式有已建成的項目資產為擔保，即使在法律體系尚不健全的條件下，也能有效地吸引投資者。

從上述分析可以看出，TOT融資方式與BOT相比較，最大的區別在于避開了“B”(建設)中所存在的較高風險和大量矛盾，中外雙方往往比較容易達成一致。在我國當前實際情況下，TOT是一種較為適合的，簡便易行的項目融資方式，它更符合我國的實際。

PPP模式與BOT模式的比較

1.PPP模式與BOT模式的共同點

（1）這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。融資人是指為開發、建設和經營某工程項目而專門成立的經濟實體，如項目公司。出資人是指為該項目提供直接或間接投資的政府、企業、個人或金融組織等。擔保人是指為項目融資人提供融資擔保的組織或個人，也可以是政府。

（2）兩種模式都是通過簽訂特許權協議使公共部門與民營企業發生契約關系。一般情況下，當地政府通過簽訂特許權協議，由民營企業建設、經營、維護和管理，并由民營企業負責成立的項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和償還義務。

（3）兩種模式都以項目運營的盈利償還債務和獲取投資回報，一般以項目本身資產作擔保抵押。

2.PPP模式與BOT模式的不同點（1）組織形式不同。

以BOT模式參與項目的政府公共機構和民營機構之間是以等級式關系發生相互作用的，其組織形式如圖1。

在BOT融資模式下，參與項目融資的公共機構和民營企業之間采用的幾乎是一種等級結構，缺乏有效相互協調機制，各參與方都有自己的利益目標，而且過分著重短期利益，相互之間以犧牲其他參與方的利益來獲取自身的單方利益最優，從而不利于社會總收益最大化。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對整個項目的組織機構設置提出了一個新的模型。PPP模式中的參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現了“ 帕雷托”效應，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

從以上比較可以看出，PPP模式是建立在公共部門和民營企業之間合作和交流基礎上的“ 共贏”，避免了BOT模式缺乏互相溝通協調造成的項目前期工作周期過長，也解決了項目全部風險由民營企業承擔而造成融資困難問題。公共部門、民營企業合作各方可以形成互利的長期目標，能創造更多的社會效益，更好地為社會和公眾提供服務。

（2）兩種模式運行程序不同。如圖

1、圖2 所示，BOT運行程序包括：確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節。PPP模式運行程序包括：選擇項目合作民營機構、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運行管理、項目移交等環節。兩種模式的不同主要在項目前期。PPP模式中民營企業從項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式從項目招標階段才開始參與項目。

3.PPP模式BOT模式優缺點分析

PPP和BOT模式都是解決政府財政在公共基礎設施建設上投資資金不足的融資模式，其共同特點是可以把民營資本和國外資本引入當地基礎設施及城市公共事業建設。但由于兩種模式合作理念、組織機構和運行程序不同，使其有各自的特征及優缺點。兩種模式的比較見表1。

BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式, 但是這種模式也存在著幾個方面的缺點: 公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高；投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大,對融資造成障礙；機制不靈活,降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性；在特許期內，政府對項目失去控制權；等等。

BT模式

BT模式的含義

1.BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式。

2.BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業主，業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。

3.目前采用BT模式籌集建設資金成了項目融資的一種新模式。

BT模式產生的背景

1.隨著我國經濟建設的高速發展及國家宏觀調控政策的實施，基礎設施投資的銀根壓縮受到前所未有的沖擊，如何籌集建設資金成了制約基礎設施建設的關鍵。

2.原有的投資融資格局存在重大的缺陷，金融資本、產業資本、建設企業及其關聯市場在很大程度上被人為阻隔，資金缺乏有效的封閉管理，風險和收益分擔不對稱，金融機構、開發商、建設企業不能形成以項目為核心的有機循環閉合體，優勢不能相補，資源沒有得到

合理流動與運用。

BT模式的運作

1.政府根據當地社會和經濟發展需要對項目進行立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期工作，將項目融資和建設的特許權轉讓給投資方（依法注冊成立的國有或私有建筑企業），銀行或其他金融機構根據項目未來的收益情況對投資方的經濟等實力情況為項目提供融資貸款，政府與投資方簽訂BT投資合同，投資方組建BT項目公司，投資方在建設期間行使業主職能，對項目進行融資、建設、并承擔建設期間的風險。

2.項目竣工后，按BT合同，投資方將完工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價（或計量總價加上合理回報）按比例分期償還投資方的融資和建設費用。

3.政府在BT投資全過程中行使監管，保證BT投資項目的順利融資、建設、移交。投資方是否具有與項目規模相適應的實力，是BT項目能否順利建設和移交的關鍵

我國實施BT模式的依據

1.根據《中華人民共和國政府采購法》第二條“政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”

2.根據中華人民共和國建設部[2003]30號《關于關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》第四章第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求按照建設—轉讓(BT)、建設--經營--轉讓(BOT)、建設—擁有--經營(BOO)、建設--擁有--經營--轉讓(BOOT)等方式組織實施。”

BT模式的運作過程

1.項目的確定階段：政府對項目立項,完成項目建設書、可行性研究、籌劃報批等工作；

2.項目的前期準備階段：政府確定融資模式、貸款金額的時間及數量上的要求、償還資金的計劃安排等工作；

3.項目的合同確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權利與義務等工作； 4.項目的建設階段：參與各方按BT合同要求，行使權利，履行義務；

5.項目的移交階段：竣工驗收合格、合同期滿，投資方有償移交給政府，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設費用。

BT模式的特點

1.BT模式僅適用于政府基礎設施非經營性項目建設；

2.政府利用的資金是非政府資金，是通過投資方融資的資金，融資的資金可以是銀行的，也可以是其他金融機構或私有的，可以是外資的也可以是國內的；

3.BT模式僅是一種新的投資融資模式，BT模式的重點是B階段； 4.投資方在移交時不存在投資方在建成后進行經營，獲取經營收入； 5.政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價。

BT模式的風險

1.風險較大,例如政治風險、自然風險、社會風險、技術風險;需增強風險管理的能力，最大的風險還是政府的債務償還是否按合同約定；

2.安全合理利潤及約定總價的確定比較困難；

3.做好項目法人責任制，對項目資金籌措、建設實施、資產保值增值實行全過程負責的制度。加強項目的建設管理，合理降低工程造價，降低工程成本，降低融資成本，獲取較大的利息差收入；

4.適當的利潤率（大于資金的綜合水平）水平和資金的有限監管投入與增值退出，便是合理令人滿意的水平，最大的安全保障就是最大的收益。

隨著我國工程建設領域投融資體制的改革，越來越多的工程項目，尤其是基礎設施項目，開始采用建設—轉讓即BT模式進行建設。實踐中，由于目前整個行業對BT模式的認識不夠，有關立法工作還處于探索階段，致使諸多問題無據可依，BT模式頻頻被濫用。有的以BT之名行墊資之實，有的僅有招標單位自身出具的還款承諾而無任何實質性擔保，有的在用地、立項、規劃等方面明顯違反基本建設程序，等等，諸如此類的不規范之處給介入BT項目的建筑企業帶來了巨大的風險。

BT系由BOT(建設—經營—轉讓)演變而來，作為一種投資方式，BT項目同樣具有BOT項目的根本特征。作為BT項目的投資方，建筑企業的權利不僅應通過作為項目建設單位這一法律身份加以固定，還應設定有效的擔保以確保其投資款的回收及相應投資回報的如期獲取。鑒于此，對于那些擬通過BT模式提高競爭力的建筑企業來講，在介入BT項目前后，應注意以下幾點。

第一，應深入分析相關招標文件以確定BT項目真偽，防范假BT模式可能帶來的風險； 第二，積極開展對BT項目的調查，包括項目合法性以及項目運作前景預測等； 第三，重視對BT項目中招標單位回購擔保的審查，以確保擔保方案的有效性和可行性； 第四，對于實踐中有關部門由于對BT模式不了解，仍按一般工程承包辦理相應手續的做法應主動要求糾正，以避免該類登記方式不當，降低對承包商的保護力度，加大投資風險；

第五，重視BT項目的簽約管理和履約管理。可聘請專業律師進行全過程把關，積極防范相當長的建設周期內可能出現的法律風險

BT模式下的“信用擔保”

太平洋建設集團基本上采取的是BT工程項目模式。在這個模式下，BT建設承包人的債務人基本上都是政府，而政府又通常有著極高的穩定性和較強的支付能力（財政收入）和影響力，當BT建設承包人拿著與政府簽署的一系列BT項目合同向金融機構申請貸款時，金融機構的第一反應就是“大魚來了”！接著基于對最終資金來源方政府的信任，在缺少有效抵押、擔保的情況下，放出巨額借款，也就是說，BT建設承包人提供給金融機構的是“政府付款”這樣的一個“信用擔保”。如果，金融機構有著良好的、持續的風險控制和管理能力，這樣做理論上來說是沒有什么大問題的。

BT項目即使國際上也是20世紀80年代才開始的，20世紀90年代從廣東率先引入，屬于新生事物，操作模式還不成熟，相應立法也沒有跟上。這樣的項目模式主要適用于建設公共基礎設施，投資巨大，建設周期長，同時有著很大的質量風險、政策風險、自然風險等。因此，在這樣的情況下，項目能否按預期順利完工、移交給政府，是否會因建設中的違法、違規而使項目擱置，甚至終止，等等；不可預知的因素太多。

因此，金融機構如果只注重放貸前的嚴格審查，盲目認為有政府“買單”就可以高枕無憂，而對整個項目過程失去必要的了解和監管，對項目的進展和變化情況一無所知，對于可能出現的變故毫無思想和機制上的準備，也無應對和降低貸款風險的措施，必然會在項目上發生問題、貸款資金無法回收的情況下措手不及！

BT模式的“多米諾骨牌”

在BT項目的貸款上，由于資金需求量巨大，讓一個BT建設承包人提供足額的財產抵押或相應擔保也是不現實的。“辦公室是租的”、“汽車是按揭買的”，這些情況，對于一個建筑

施工單位來說，并不是什么異常現象。承接BT項目的單位，是要自行解決建設資金的，當然會把所有可能利用的資金都用在項目上，而不是給自己購置價值連城的固定資產，凡是可以用貸款方式購買的，毫無疑問是要貸款的。因此，事后才發現有關建設單位沒有資產可以查封的情況，本應該是金融機構在放款之初就非常清楚的。

建設單位有了和政府的一系列板上釘釘的合同，有了政府的定期付款承諾，為什么還會無力還貸？而且，為什么已經出現不能按時還貸的情況后，還會有其他金融機構繼續借款出去，直到所有的金融機構都被套牢？關鍵在于：

一，金融機構之間基于激烈的業務競爭，基本上不做、也不可能做橫向的溝通（銀團貸款除外）。一家金融機構在一個項目上出現問題，其他金融機構未必就能知道詳情（借款人更不會主動告知），就可能在同一個項目上重蹈覆轍。

二，目前金融機構普遍抓得比較緊的是對借貸之前的審查，一旦審查通過，貸款發放出去后，實踐中大多就不再進行嚴格有效的跟蹤和監管（也沒有很好的監管機制），對于項目的資金使用、項目進展、可能存在的種種風險等情況一無所知。

因此，像BT這樣貸款金額巨大、項目周期漫長、深受國家宏觀政策影響的項目，加之一家公司往往同時或先后進行著多個項目，只要其中一個項目的推進上出了問題、只要一個項目未能如期移交給政府，整個資金鏈條就會出現問題，金融機構就會最早受到最直接的影響。

由于目前金融機構在BT項目上出現了大量問題，甚至呆賬、壞賬，因此，現在很多金融機構已經采取了一刀切的做法，放棄了這項業務。有的銀行略有變通，放棄BT項目貸款，但繼續做BOT項目貸款。

作為金融機構，應當總結經驗教訓，加強貸后管理，建立有效的風險控制機制，并借鑒國外的由風險投資公司做后盾的做法，同時也可以引入專業擔保公司，為BT項目借款做擔保等，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井繩”。

風險補救措施

針對目前已經出現的BT項目建設承包人無力歸還金融機構貸款的情況，絕大數金融機構已訴至法院，采取了訴前保全或訴訟保全的措施，但往往由于欠款人在借款時并未提供過相應的財產抵押，或抵押的財產與借款金額相差巨大，通過這種方式只能幫助金融機構挽回少量損失。筆者認為，可繼續采取以下補救措施：

1、保全建設項目，如果該建設項目尚未移交，理論上講該項目的所有權人仍是BT項目的建設承包人；

2、如果該項目已經移交，保全ＢＴ建設承包人的到期和預期債權；承包人的債權人一般是政府，相對來說是有保障的；

3、如果該承包人又是其他擁有優質資產公司的股東或實際控制人，那么，對該承包人在其他公司的股權進行保全，通過訴訟取得股權及其收益權，并通過將來對該股權的轉讓收回貸款。

BT模式BT（build-transfer，即建設-移交），主要適用于建設公共基礎設施，BT建設承包人負責建設資金的籌集和項目建設，并在項目完工時立即移交給建設單位（通常為政府），建設單位向BT建設承包人支付工程建設費用和融資費用，支付時間由BT建設雙方約定（可能是工程建設開始，也可能是工程建設完成后開始）。因此，BT是通過融資進行項目建設的方法。

TOT模式

TOT模式的概述

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即移交——經營——移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。

TOT融資是BOT融資方式的新發展，也是企業進行收購與兼并所采取的一種特殊形式。從某種程度上講，TOT具備我國企業在并購過程中出現的一些特點，因此可以理解為基礎設施企業或資產的收購與兼并。TOT（移交—經營—移交）模式的流程大致是：首先進行經營權轉讓，即把存量部分資產的經營權置換給投資者，雙方約定一定的轉讓期限；其次，在此期限內，經營權受讓方全權享有經營設施及資源所帶來的收益；最后，期滿后，再由經營權受讓方移交給經營權轉讓方。它是相對于增量部分資源轉讓即BOT（建設—經營—移交）而言的，都是融資的方式和手段之一。

TOT方式的運作程序

1.制定TOT方案并報批。轉讓方須先根據國家有關.規定編制TOT項目建議書,征求行業主管部門同意后,按現行規定報有關部門批準。國有企業或國有基礎設施管理人只有獲得國有資產管理部門批準或授權才能實施TOT方式。

2.項目發起人(同時又是投產項目的所有者)設立SPV或SPC(Special Purpose Vehicle, or Special PurposeCorporation),發起人把完工項目的所有權和新建項目的所有權均轉讓給SPV,以確保有專門機構對兩個項目的管理、轉讓、建造負有全權,并對出現的問題加以協調。SPV常常是政府設立或政府參與設立的具有特許權的機構。

3.TOT項目招標。按照國家規定,需要進行招標的項目,須采用招標方式選擇TOT項目的受讓方,其程序與BOT方式大體相同,包括招標準備、資格預審、準備招標文件、評標等。

4.SPV與投資者洽談以達成轉讓投產運行項目在未來一定期限內全部或部分經營權的協議,并取得資金。

5.轉讓方利用獲得資金,用以建設新項目。6.新項目投入使用。

7.項目期滿后,收回轉讓的項目。轉讓期滿,資產應在無債務、未設定擔保、設施狀況完好的情況下移交給原轉讓方。當然,在有些情況下是先收回轉讓項目然后新項目才投入使用的。

TOT模式的好處

開展TOT項目融資，其主要好處有：

（1）盤活城市基礎設施存量資產，開辟經營城市新途徑。隨著城市擴容速度加快，迫切需要大量資金用于基礎設施建設，面對巨大資金需求，地方財政投入可以說是“杯水車薪”“囊中羞澀”。另一方面，通過幾十年的城市建設，城市基礎設施中部分經營性資產的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用，甚至出現資產沉淀現象。如何盤活這部分存量資產，以發揮其最大的社會和經濟效益，是每個城市經營者必須面對的問題。TOT項目融資方式，正是針對這種現象設計的一種經營模式。

（2）增加了社會投資總量，以基礎行業發展帶動相關產業的發展，促進整個社會經濟

穩步增長。TOT項目融資方式的實施，盤活了城市基礎設施存量資產，同時也引導更多的社會資金投向城市基礎設施建設，從“投資”角度拉動了整個相關產業迅速發展，促進社會經濟平穩增長。

（3）促進社會資源的合理配置，提高了資源使用效率。在計劃經濟模式下，公共設施領域經營一直是沿用壟斷經營模式，其他社會主體很難進入基礎產業行業。由于壟斷經營本身一些“痼疾”，使得公共設施長期經營水平低下，效率難以提高。引入TOT項目融資方式后，由于市場競爭機制的作用，給所有基礎設施經營單位增加了無形壓力，促使其改善管理，提高生產效率。同時，一般介入TOT項目融資的經營單位，都是一些專業性的公司，在接手項目經營權后，能充分發揮專業分工的優勢，利用其成功的管理經驗，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。

（4）促使政府轉變觀念和轉變職能。實行TOT項目融資后，首先，政府可以真正體會到“經營城市”不僅僅是一句口號，更重要的是一項嚴謹、細致、科學的工作；其次，政府對增加城市基礎設施投入增添了一項新的融資方法。政府決策思維模式將不僅緊盯“增量投入”，而且時刻注意到“存量盤活”；再次，基礎設施引入社會其他經營主體后，政府可以真正履行“裁判員”角色，把工作重點放在加強對城市建設規劃，引導社會資金投入方向，更好地服務企業，監督企業經濟行為等方面工作上來。

TOT模式的優勢

和其他融資方式相比，TOT項目融資方式有其獨特的優勢，這些優勢主要體現在：（1）與BOT項目融資方式比較。BOT項目融資是“建設——經營——移交”模式的簡稱。TOT項目融資方式與之相比，省去了建設環節，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。另一方面，由于項目收益已步入正常運轉階段，使得項目經營者通過把經營收益權向金融機構提供質押擔保方式再融資，也變得容易多了。

（2）與向銀行和其他金融機構借款融資方式比較。銀行和其他金融機構向項目法人貸款其實質是一種借貸合同關系。雖然也有一些擔保措施，但由于金融機構不能直接參與項目經營，只有通過間接手段監督資金安全使用。在社會信用體系還沒有完全建立起來的階段，貸款者要承擔比較大的風險。由于貸款者“惜貸”心理作用，項目經營者想要通過金融機構籌集資金，其煩瑣手續和復雜的人事關系常常使人止步。TOT項目融資，出資者直接參與項目經營，由于利益驅動，其經營風險自然會控制在其所能承受的范圍內。

（3）與合資、合作融資方式比較。合資、合作牽涉到兩個以上的利益主體。由于雙方站在不同利益者角度，合資、合作形式一般都存在一段“磨合期”，決策程序相對也比較長，最后利潤分配也是按協議或按各方實際出資比例分配。實行TOT項目融資，其經營主體一般只有一個，合同期內經營風險和經營利益全部由經營者承擔，這樣，在企業內部決策效率和內部指揮協調工作相對容易開展得多了。

（4）與內部承包或實物租賃融資方式比較。承包或租賃雖然也是把項目經營權在一定時期讓渡出去，但與TOT項目融資相比，仍有許多不同之處。經營承包一般主體為自然人，項目對外法人地位不變，項目所有權權力完整保留。租賃行為雖然經營者擁有自己獨立的對外民事權力，但資產所有權權力乃由出租者行使，租賃費用一般按合同約定分批支付或一年支付一次。TOT項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經營者在合同期內，仍有獨立的民事權力和義務，按合同約定，經營者還可擁有部分財產所有者的權力。經營者取得財產經營權的費用也一次性支付。

（5）與融資租賃方式比較。融資租賃是指出租者根據承租人對供應商和設備的選定，購買其設備交承租人使用，承租人支付租金的行為。融資租賃方式涉及到購買和租賃兩個不同合同，合同主體也涉及到出租人、供應商、承租人三方。其運作實質是 “以融物形式達

到融資的目的”。TOT項目融資方式，合同主體只有財產所有人和其他社會經營主體兩者。經營者既是出資者，又是項目經營者。所有者暫時讓渡所有權和經營權，其目的是通過項目融資，籌集到更多的建設資金投入到城市基礎設施建設。TOT項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環節，其采購設備調試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經營者即可進入正常經營階段，獲取經營收益。

（6）與道路兩廂或其他土地開發權作為補償方式比較。以開發權作為補償項目其本身一般不具備創收經營權，項目具有純公益性質。TOT項目融資，其項目本身必須是經營性資產，有比較固定的收益。與取得其他開發權融資方式比較，省去了建設環節風險和政策不確定性因素風險，其運作方式對項目所有者和經營者都有益處。

實施TOT方式應注意的問題

1.注意新建項目的效益。由于新建項目規模大,耗費資金多,因此一定要避免以前建設中曾經出現的“貪洋求大”、效益低、半途而廢等情況。首先,在目前TOT融資方式經驗不足的情況下, 要做好試點工作,并及時總結經驗,從小到大,從單項到綜合項目逐步展開。其次,在建設前一定要進行全面、詳細的評估、論證,要充分估計到TOT的負面效應,提出相關預防措施。對于事關國家建設全局的重大項目,要慎之又慎,切忌草率決定,倉促上馬。中央有關部門應從國民經濟全局的角度出發,嚴格審核、審批,防止一哄而起,盲目引進外資,防止重復建設。

2.注意轉讓基礎設施價格問題。(1)由于外方接受的是已建基礎設施,避免了建設時期和試生產時期的大量風險,而由我方承擔這些風險。因此,經營權的轉讓價應合理提高,作為對承擔風險的“對價”。(2)由于TOT項目多為基礎設施項目,其價格高低必然會對社會經濟造成較大影響。而由于外方承擔風險較低,花費費用少,因此,項目產品價格應按國內標準合理制訂,要與社會經濟承受能力相適應。

3.加強國有資產評估。受讓方買斷某項資產的全部或部分經營權時,必須進行資產評估。轉讓資產如果估價過低,會造成國有資產流失;估價過高則可能影響受讓方的積極性和投資熱情。因此,要正確處理好資產轉讓和資產評估的關系。聘請的評估機構應具有相應資質,在評估時最好與轉讓方和其聘請的融資顧問及時溝通,評估結果應報國有資產管理部門批準。

4.應明確規定轉移經營權的項目的維修改造。為防止外商(受讓方)竭澤而漁,在移交回我方時是一個千瘡百孔的爛攤子,可以采用一種過渡期的辦法。在過渡期內,雙方共同管理、共同營運項目,收入按一定比例分享,以利于我方對項目運行的監督管理。此外,還應鼓勵外商對項目進行技術改造、設備更新和必要的其他擴建改造。

5.進一步改善TOT方式的投資法律環境問題。盡管TOT涉及環節較少,但作為一種利用外資的新形式,仍必然要求有完善的法律環境的保證。政府應通過立法規范TOT相關主體的行為, 明確各方權利義務,保證轉讓項目的有償使用和特許經營權的穩定性,保障投資者合法權益,盡量減少投資的法律風險。因此,有必要依據我國國情和國際慣例,制訂出一套適合于TOT方式的法律法規,為TOT在我國的有效利用創造良好的法律環境。

BTO模式

什么是BTO模式

BTO（Build-Transfer-Operate，建設-移交-運營）是指民營機構為水務設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權（注意實體資產仍由民營機構占有）移交給政府方；隨后政府方再授予該民營機構經營該設施的長期合同，使其通過向用戶收費，收回投資并獲得合理回報。

BTO模式適用

BTO模式適合于有收費權的新建設施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設施，政府希望在運營期內保持對設施的所有權控制。事實上，國內操作的相當部分名為BOT的項目，若嚴格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因為其特許協議中規定政府對項目資產和土地使用權等擁有所有權。

第四篇：中國公私合營模式(PPP)詳解

中國公私合營模式（PPP）詳解

一、PPP在中國的歷史

（一）三波行情

一般認為我國的BOT始于84年的深圳沙角B電站。而95年左右第一個由國家計委主導、吸引外資參加的廣西來賓B電站被認為是真正BOT落地我國的第一個項目。

在目前這一波PPP熱潮之前，我國已經出現了廣義PPP的兩波高峰：一是90年代中后期外資涌入參與我國基礎設施建設的一波浪潮；另一是2002年，建設部推行市政公用事業特許經營制度改革（頒布了建設部126號令）產生的一波PPP熱。但可以看出，兩波廣義PPP多以BOT或BT模式進行。

溫總任上，因為主導政府投資刺激經濟，講究效率和政績，一定程度上將PPP的社會參與度降低，產生了城投貸款模式、BT模式的絕對控制地位。令人欣喜的是，克強總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務、進行財稅預算改革。

（二）近年標志性項目

最近幾年PPP的標志性項目是北京地鐵4號線和鳥巢。地鐵4號線項目將全部建設分為A、B兩個部分，A為沒有油水的洞體、車站等建設內容，由政府投資；B為設備資產投資、有油水的運營和維護，B部分吸引社會資本進行PPP。B部分特許經營SPV（京港地鐵公司）股權結構為：港鐵股份49%，首創股份49%，京投2%。如果未來B部分油水太多，產生超額收益，政府將通過調整租金形式加強對超額收益的分配。

國家體育場項目中，中信集團出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯合體。聯合體與北京國有資產經營管理公司聯合成立SPV，由SPV負責組織體育場的建設、融資工作。聯合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經營權；建設結束后由聯合體負責營運30年，營運期滿，聯合體將體育場移交北京國有資產經營管理公司。

（三）最新操作模式選擇

根據發改投資【2014】2724號文，政府指導下的最新操作模式分為經營性項目（具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目）、準經營性項目（經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施）、非經營性項目（缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務）。

二、為何2013年開始PPP的真發展？

（一）解決城鎮化資金需求要求發展PPP 克強總理在經濟領域要打好的第一仗就是其倡導的城鎮化，但是同時受限于保持定力調結構、不靠財政刺激不靠松銀根的政策表態，政府作為資金需求方自然會想到社會資金和PPP模式。PPP模式將是穩健的財政和貨幣政策之下，大面積推廣城鎮化建設的主流融資渠道。

（二）財政部力推PPP 個人認為，國庫改革（加強預算管理、厘清和央行關于國庫的分權）、PPP和地方債改革（加強地方債的預算管理、通過PPP化解地方債危機）、加強中國財政在多邊開發機構中的話語權（搞亞洲基礎設施銀行等）是新任樓部長的幾大政績工程，確實也是方向正確的工程。

而財政部力推的PPP模式和地方債改革，我認為本質是將政府債務從基層地方政府收權至省級政府，打破亂象；將政府負債和補貼納入預算全口徑管理，做到中央財政心中有真的數據。

力推的背后有以下原因：1.財稅制度改革的客觀需要，地方債務到了懸崖邊緣。地方有GDP壓力和土地財政的引誘，地方舉債又不考慮未來財政收入的承受能力，習慣于借新還舊和維穩下的剛性兌付，導致地方債務到了崩盤邊緣。2.借力推廣PPP和清理地方債，正好可以推廣預算制度改革，通過政府負債和補貼的納入預算的全口徑管理，實現掌控地方財政和地方預算平衡兩個目標。

此次財政部主推的一波PPP不同于2002年建設部126號令的那一波。當時并無部委主導，建設部門、交通部門、環保部門、國資部門各自為戰，全靠自己能力吸引社會資本完成本部門權屬之下的PPP。現在這一波明顯由財政部主導，拿出了規范地方債、納入預算等財政部門的看家權力，避免部委權力摩擦。根據財金?2014?113號規定，政府發起的PPP，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；社會資本發起的PPP社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

當然不得不說也有財政部vs發改委的因素（但好在最近發改委被迫比較低調，原因你懂的），比如發改投資[2014]2724號第四條要求，按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進；第五條要求發改機構做好項目儲備，各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，在項目儲備上還是比較攬權。

（三）轉變政府職能的體制改革歡迎PPP的倒推

本屆政府將減少政府審批事項、轉變政府職能作為改革方向。從原來政府完全主導、無規劃超額負債發展經濟轉變為吸引社會資本合作、將部分風險（當然也有收益）轉給民間資本，正是PPP模式可以達到的。如果PPP推廣、執行妥當，確實可以達到提高社會產品和服務質量、倒逼政府轉變職能的效果。

（四）引導民營資本投向正確的領域

《資本論》講到資本的本質是為了追求利潤而不擇手段。資本的本質就是往高收益甚至投機的領域流動，一旦堵住資本追求利潤的渠道，資本的洪水就可能淹沒實體經濟。

而在我國，恰恰是大量的民間資本卻無處可流：1.政府四萬億資金投在公共項目中，擠出民營資本；2.近年來傳統資源類（如山西內蒙的煤炭）行業、低級制造業（如廣東的低級制造業），或者因為環保安全、或因“騰籠換鳥”的產業升級，擠出民營資本；3.兩大資本傳統流向-股市和樓市？股市低迷且骯臟、樓市管制且敏感；4.出入境投資海外？資本項目管制下國內民營資本合法出境投資的成本過大。因為以上原因，無法停歇的民營資本涌向了脫離監管的民間金融。但無實體投資而高利率空轉的民間金融將拖垮整個經濟。

民營資本無處去的同時，卻是政府負債過高……推動PPP模式是政府順應情勢的明智做法。只是需要放棄一些政府主導一切的官本位思想。

三、具體推動的法律法規

（一）國務院

《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明文【2013】20號）

《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號國務院關于深化預算管理制度改革的決定）《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號文國務院關于加強地方政府性債務管理的意見）

2014年10月，李克強主持召開國務院常務會議，要求積極推廣PPP。（李克強：積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式）

（二）財政部

2014年9月《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財經76號文關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知）

2014年10月《地方政府性存量債務清理處臵辦法》（征求意見稿征求意見稿全文）

2014年10月《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預351號關于印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知）

2014年11月《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金?2014?113號關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知）

（三）發改委

2014年5月，《國家發改委關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會資本投資項目的通知》（發改基礎【2014】981號關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知(發改基礎[2014]981號)）2014年12月，《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資[2014]2724號)）

2014年12月，發改委政府和社會資本合作項目通用合同指

（四）省市配套細則

2014年5月湖南省《湖南省政府性債務管理實施細則》（湖南省人民政府辦公廳關于印發《湖南省政府性債務管理實施細則》的通知湖南省財政廳湖南財政網）

2014年7月青海省組織全省PPP融資模式培訓

2014年8月湖南省《湖南省人民政府辦公廳關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》（《關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》解讀）

2014年8月江蘇省在南京召開PPP試點項目推介會，推出15個試點項目。

2014年8月陜西省《關于鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設的意見》（陜西鼓勵社會資本參與運營城市基礎設施建設）

2014年8月浙江省《關于進一步加強浙江省政府投資項目融資建設管理指導意見》（浙江省發改委浙江省財政廳關于印發《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》的通知）

2014年9月安徽省《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》 2014年9月吉林省《吉林關于國務院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》（吉林省人民政府門戶網站）

2014年10月吉林發改委推出36個鼓勵社會資本參與建設示范項目（吉林千億投資吸引社會資本涉鐵路水利等7領域）

四、PPP將帶來的的配套改革

（一）地方債與融資平臺模式不得不改革

根據審計署數據，截至2013年6月末，地方政府債務10.9萬億，地方政府性債務17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億。可以說，城投公司貸款模式是現在地方政府融資的主要模式，也是難以監管的原因（相比發政府債券）。

根據Moody數據，省級政府債務占該省GDP比值的全國平均值為31.4%，最高的貴州接近80%。融資平臺償還能力嚴重依賴土地出讓金，形成地方政府與融資平臺全面押寶國家經濟、尤其是土地經濟上行的局面。即便是目前土地經濟未有大的下跌，融資平臺已經開始大量借新還舊（據中誠信國際數據，通過對1100家融資平臺公司統計，2011-2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏觀經濟和土地經濟未來有大的下跌，將形成地方債務系統風險。

現在的做法是清理存量債務、甄別現存政府債務，老的老辦法，新的新辦法，以平穩過渡。

未來的辦法是嚴控政府舉債的項目用途；嚴控貸款，走政府發債或PPP，同時將政府債務分門別類納入全口徑預算管理。1.何為現有地方債務？

以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。因此2013年審計的地方債務，也就是判斷現有債務的基礎，為：（1）地方政府負有償還義務的債，一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。（2）地方政府擔保負債：因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。（3）地方政府可能承擔一定救助義務的債務：指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。（4）前述三種債務之外通過非傳統舉債：通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。二是政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。三是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平臺公司）、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

簡單來說，根據國發【2014】43號文，前述（1）是稱為政府債務；前述（1）+（2）+（3）稱為政府性債務；前述（2）+（3）稱為政府或有負債。

2.如何甄別？

地方債甄別由財政部門牽頭，對政府有償還義務的現有債務按照以下標準進行債務分類：

（1）如能通過PPP模式轉化為企業債務，不納入政府負債。（2）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。（3）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。（4）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。以上債務分類要求的最終確認，需要債務部門負責人、地方財政部門負責人、地方政府主要負責人三方共同簽字負責，同時要求地方審計部門出具審計意見，之后（不晚于2015年1月）逐級上報至國家財政部。

3.關于“公益性”的標準

根據國發【2014】43號文，地方政府舉債主要針對公益性事業，不得舉債用于經常性支出。那么問題來了，何為“公益性”呢？《關于貫徹國務院加強地方政府融資平臺公司管理通知》（財預【2010】412號文財政部發展改革委人民銀行銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知）和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電【2013】20號）做了定義，請自行理解。

話說回來，如果要做的項目又是“公益性”的，又有一定的收益，那就舒服了：未來對有一定收益的公益性事業發展，既可由地方政府發行專項債券融資，也可PPP模式。當然，兩個備選方案（地方專項債券和PPP）均有限制：針對地方專項債券，國家上收了地方債券的發債審批權至省級政府，控制了基層地方政府的不理智舉債沖動；針對PPP，地方政府不得承擔還款責任，可以采取財政補貼，但財政補貼也要納入預算管理（有了預算相關程序管制）。

4.如何穩定過渡？

甄別后的處臵太猛要搞亂系統的，我國政府向來是注重穩定的。

43號文要求，地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

據說，對于保障房、水利、土地儲備、公路四個領域，如果是2014年9月以前的在建項目，將給予一年寬限期，2015年可以繼續使用貸款方式。

4.地方融資平臺和城投債的未來？

（1）地方融資平臺的定義見財預【2010】412號文。43號文要求未來要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。與地方融資平臺相關聯的政信業務目前的業務模式也將面臨一定轉型壓力。

（2）城投債是指地方國有性質企業發行的債券，同時滿足以下三個條件之一：要么償債資金來源為財政資金、要么有政府或有擔保、要么資金所投項目為公益項目。現存的城投債，如果在甄別中納入了政府預算管理，則成為主權擔保的搶手貨；甄別后無法納入財政預算管理的城投債將被推向市場。

未來的城投債，要么被43號文搞死（財政資金無法償債、財政無法擔保），要么因為前述的“公益性”而茍且存活并且轉化為“公益性政府債券”。但未來茍且著的“公益性”的城投債必然收益率下降，只能吸引風險偏好穩健的資金，難現以前的輝煌。

（3）用不了18年又是一條好漢

以上是法律解釋，從現實主義考慮，請相信未來國內金融家的實力，解決政府融資問題的創新型政府投融資主體/結構一定會出現的。現在地方融資平臺和城投債轉世投胎用不了幾年；規避了43號文的創新型主體/結構，就是未來市場上扼殺PPP嬰兒真正長大的黑手。

5.小總結：

未來地方政府債務限制頗多，如舉債級別提升（省級），舉債用途限制（公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出）、舉債規模限制（財政部測算、國務院確定、人大批準）、分類納入預算管理（如何分類，前文所述）。

限制的兩個后果：（1）老項目老債務先甄別，再規范，該剝離的剝離、該倒霉失去預算覆蓋的就倒霉，當然政府一貫作風也要穩定（2）新項目走舊的城投公司模式、貸款融資模式將面臨困難，主要是政府擔保還款失去了（3）新項目應該會多走PPP模式，社會資本與政府成立SPV做的項目既不屬于政府債務，又不屬于政府或有債務，但需要財政補貼的要納入預算管理。未來PPP模式可能和最近放開監管的資產證券化相結合。

（二）退熱BT融資模式的改革

象牙塔里，BT本是BOT的一種變形。但實務中的BT以其固有魅力深深吸引了我國政府和承包商：投資人建設后（B），不想陷入長期運營（O）的泥潭，想盡快拿錢走人；同時政府面臨全面鋪開各種基礎設施建設的壓力，想自己盡快回購以便完全控制支配基礎設施，又無能力一下子全額回購，BT恰好給了政府建設和回購時分期支付的兩大財政緩沖。

BT模式實務中是僅次于政府平臺貸款的第二大融資模式，遠大于地方政府債券融資。BT模式實質是社會資本的短期、有限參與，是地方政府利用優勢地位要求承包商墊資的變相模式，一直都掩蓋著真正PPP模式的光芒。其實早在2012年的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（463號文關于制止地方政府違法違規融資行為的通知）早就限制了BT模式：【除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。】 但是463號文之后BT還是做……希望新的地方債改革和真PPP推廣能讓BT真正退熱。

（三）適用政府招投標制度和采購制度的細化改革 招投標和政府采購是敏感的、影響投資者利益的，也容易產生腐敗的。

1.PPP是否必須招投標？

未來PPP制度的配套法規應當詳細分析一下招投標法第三條對PPP模式的適用。

從現實角度講，招投標程序對招標人限制很多，對招標人根據自己未來意圖起草招標文件的能力和水平考驗很大。真正的PPP（相比以前流行的假PPP真BT模式）推廣初期招標人是否有相應的能力組織好招投標？財金?2014?113號專門規定，公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目，是否也有對此問題的擔憂呢？

不規定好招投標就會搞亂PPP，現在的PPP才推廣幾天，甚至已經有地方政府為了吸引PPP，放言PPP項目土地不用招拍掛……

按照《政府非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令中華人民共和國財政部令第74號――政府采購非招標采購方式管理辦法）規定的競爭性談判方式是否更合適于PPP？當然，在PPP模式下面，設計具體設計、建設時（EPC或DB），項目的工程建設、設備采購、服務采購等，應當履行《招投標法》的程序。

2.PPP是否必須走政府采購？

財金【2014】76號文規定地方財政部門應當會同行業主管部門，按照政府采購規定選擇項目合作伙伴。此文的級別效力是否達到強制政府采購值得探討。

根據財金76號文，目前財政部要首先選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，只是在必要時再輔以“政府付費”。如果地方政府的PPP項目的還款來源為終端用戶付費而非政府資金，是否屬于強制政府采購值得探討。

根據財金?2014?113號，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（四）特許經營制度的細化改革

特許經營包括公對私的Concession和私對私商業性的Franchise。公共服務和產品下的PPP對應的是Concession。

2014年5月公布的《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》中定義，特許經營是“各級人民政府依法選擇國內外企業法人或其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。”希望配套PPP急需的該法由人大盡快推出。

五、PPP內熱外冷的現狀

順便簡單一提中國企業走出去的PPP模式。走出去承包如何從EPC升級為PPP，促使中國國際承包商更好的通過投資融入東道國、延長我國承包商在東道國的承包利益鏈，同時減小東道國債務壓力，值得探討。目前的現狀是國內PPP模式一片火熱，境外PPP缺少政策支持，空喊多年并無實質進展。

六、結語

我國地方政府多年來契約精神缺失。在政府主導、公共資金投資的前提下，政府霸道些尚可理解，PPP模式下如何與私人投資者打交道，是地方政府需要提高的。所以不得不說，火熱的反腐工作實際給PPP營造了扎根中國的較好軟環境。

不要不相信李總理和樓部長的決心，但也不要忽視地方有才的群眾們的應對能力。從長遠看，如果解決不了前述配套問題，我國目前力推的PPP模式可能將成為解決地方債務危機的臨時措施，誘拐民間資本參與救火。

希望真正的PPP模式在國內真正的實施。希望未來改變城投公司絕對依賴貸款的模式、減少假PPP的BT模式；希望地方政府理性負債、完善預算監管；希望民營資本未來可真正從PPP中獲得收益，PPP中的民營權益可以獲得陸續出臺的法律細則的保護。這樣的經濟發展模式才是健康的，才是克強總理和樓部長追求的。

不講象牙塔的定義，希望本文能把我國PPP相關的事講得務實、清楚。作為一個對邏輯性和關聯性有重度潔癖的法律人，我不得不承認有些內容由PPP扯遠，但因為與之密不可分，請諒解。

第五篇：BOT常見投融資模式

BOT常見投融資模式介紹

為便于投資者投資，在這里為大家介紹幾種目前國際上比較流行的投融資模式。

1、BOT及其變種

BOT是“建設—經營—轉讓”的英文縮寫，指的是政府或政府授權項目業主，將擬建設的某個基礎設施項目，通過合同約定并授權另一投資企業來融資、投資、建設、經營、維護該項目，該投資企業在協議規定的時期內通過經營來獲取收益，并承擔風險。政府或授權項目業主在此期間保留對該項目的監督調控權。協議期滿根據協議由授權的投資企業將該項目轉交給政府或政府授權項目業主的一種模式。適用于對現在不能盈利而未來卻有較好或一定的盈利潛力的項目，其運作結構如下圖所示。

在BOT模式的基礎上，又衍生出了BOOT、BOO等相近似的模式，這些一般被看作是BOT的變種，它們之間的區別主要在于私人擁有項目產權的完整性程度不同：

BOOT、BOO與BOT的比較

2、BT融資模式

BT（建設—轉讓）是BOT的一種演化模式，其特點是協議授權的投資者只負責該項目的投融資和建設，項目竣工經驗收合格后，即由政府或授權項目業主按合同規定贖回。適用于建設資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺經營收益小或完全沒有收益的基礎設施項目。

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（1）適用范圍

根據政府面臨的任務目標和項目特點，涉及的適用范圍總體上講是前期工作成熟到位、急需投資建設，建設資金回收有保障，但回收時間較長（一般10年以上），資金籌措中長期較好可行，銀行融資當前較困難。使用范圍內容包括：土地儲備整治及開發（BT）；城鎮供水項目(BT或BOT)；污水處理項目(BT或BOT)；水電，特別是小水電開發(BT或BOT)；河堤整治開發建設(BT)；部分水源建設項目(BT)。

（2）采用BOT、BT要注意的主要問題和對策措施

采用BOT、BT有助于緩解水利建設項目業主一段時間特別是當前資金困難。但具體操作中存在項目確定、招標選代理業主、與中標者談判、簽署與BOT、BT有關的合同、移交項目等多個階段，涉及政府許可、審批、標的確定等諸多環節。其中BT方式還存在到期必須回購付款的資金壓力。這些都需要注意應對，確定相應的對策措施。

A.完善機制，尋求法律支持

項目的談判中、簽訂中、履行中以及轉讓中尋求法律的支持是客觀的需要，這對于項目的健康有序運行十分必要。

①在項目的談判中

當采用BOT、BT方式融資進行基礎設施建設時，應請律師參與商務談判、起草法律文件、提供法律咨詢、提出司法建議等。

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如果是通過招標投標方式從優確定投資者。應依據《中華人民共和國招標投標法》審查整個招投標過程，特別是對開標過程的真實性、合法性進行現場公證。

②在協議簽訂中

BOT、BT項目企業確定后，項目業主應與該項目承包商簽訂《投資建設合同書》，這個合同書是BOT、BT項目的核心協議，此后的一系列協議，都應依據此合同展開。項目業主應運用法律程序(如公證方式)從形式要件、實質要件上，確保這一合同的真實合法有效。如果項目承包商由多家投資者組成，投資者之間也必須提交聯合的法律文書。依照國際慣例，各類法律文書都應辦理公證，使BOT、BT項目更趨規范化。

③在項目轉讓過程中

BOT、BT項目的投資方完成項目工程建設后，提出書面申請，由政府組織交工驗收。驗收合格后，BT方式的投資方可申請BT移交；BOT方式的項目進入經營，到期后提出移交。在項目轉讓過程中，應請法律機構或公證機構參與。

B.給予BOT、BT項目承包商比較合理的條件

以BOT、BT方式進行基礎設施建設，建設周期長、投資回收慢，投資者對項目帶不走，相比有的投入產出企業，BOT、BT項目企業承擔的風險更大。所以應制定對BOT、BT方式投資者比較合理的承包條件，如：價格、融資的財務費用、支付條件等，以消除BOT、BT項目投資者的顧慮。把BOT、BT項目投資者降低工程質量、加大建設費用等方式提前收回投資轉移到以確定的合同條件上來。

C.強化對項目的監督

強化對BOT、BT項目的監督。可通過以下途徑監督：

①確定指標

要確定項目的建設規模、建設內容、建設標準、投資額、工程時間節點及完工日期，并確認投資方投資額等，并明確規定每一指標的上、下限。設立相應的資產、質量狀況指標。如施工隊伍與承包人沒有直接的隸屬關系，且獨立管理或承擔某一部分施工的，應視為分包。

②嚴格監督

負責項目的全過程監督。對項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質量等進行監督與管理，有權向投資方提出管理上、組織上、技術上的整改措施。

③強化法律

若發生私自更改或超過規定數量的可訴之法律。實行建設市場準入制度，在施工過程中，監理工程師如發現承包人有分包嫌疑時有權進行調查核實，承包人應提供有關資料并配合調查。如分包成立則按違約處理。

D.注重風險防范設立相應的資產、質量狀況指標。

首先是組建一個專業小組，形成依據完善防范風險的合同條件；其次是充分預見經濟、技術、質量、融資等各類可能存在的風險，擬定相應的風險回避對策；再是力求各種審批和法律手續完善，做到公平、公正、公開。

3、ABS

ABS是(Asset-Backed-Securieization)即“資產證券化”的簡稱。這是近年來出現的一種新的基礎設施融資方式，其基本形式是以項目資產為基礎并以項目資產的未來收益為保證，通過在國內外資本市場發行成本較低的債券進行籌融資。規范的ABS融資通常需要組建一個特別用途公司(Special Purpose Corpration，SPC)；原始權益人(即擁有項目未來現金流量所有權的企業)以合同方式將其所擁有的項目資產的未來現金收入的權利轉讓給SPC，實現原始權益人本身的風險與項目資產的風險隔斷；然后通過信用擔保，SPC同其它機構組織債券發行，將發債募集的資金用于項目建設，并以項目的未來收益清償債券本息。ABS融資方式，具有以下特點：與通過在外國發行股票籌資比較，可以降低融資成本；與國際銀行直接 信貸比較，可以降低債券利息率；與國際擔保性融資比較，可以避免追索性風險；與國際間雙邊政府貸款比較，可以減少評估時間和一些附加條件。其運作流程可簡要圖示如下：

在西方，ABS廣泛應用于排污、環保、電力、電信等投資規模大、資金回收期長的城市基礎設施項目。

4、TOT是“移交－經營－移交（Transfer-Operate-Transfer）”的簡稱，具體是指中方在與外商簽訂特許經營協議后，把已經投產運行的交通基礎設施項目移交給外商經營，憑借該設施在未來若干年內的收益，一次性地從外商手中融得一筆資金，用于建設新的交通基礎設施項目；特許經營期滿后，外商再把該設施無償移交給中方。

5、PPP項目融資模式

PPP為“公私合伙制”，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。PPP包含BOT、TOT等多種模式，但又不同于后者，更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的貨幣價值(value for money)原則。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為： 特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平通過建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。

6、基礎設施產業投資基金即組建基金管理公司，向特定或非特定投資者發行基金單位設立基金，將資金分散投資于不同的基礎設施項目上，待所投資項目建成后通過股權轉讓實現資本增值，其收益與風險由投資者共享、共擔。這一方式的優點在于可以集聚社會上分散資金用于基礎設施建設。其操作模式如下：

7、以“設施使用協議”為載體融資。投資者事先同項目設施使用者簽署“設施使用協議”并獲付費承諾，然后組建項目公司，項目公司以使用協議作為融資載體來安排融資。其信用保證主要來自于“設施使用協議”中使用者的無條件付費承諾，在具體的融資結構設計中往往把使用協議做成一個實際上的項目債務融資擔保或信用增強途徑。此種方式較適合于資本密集、收益較低但相對穩定的基礎設施項目，如石油、天然氣管道項目、港口設施等。

8、民間主動融資(Private Finance Initiative，PFI)即對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設與運行，作為對該民間投資主體的回報，政府在授權期限內每年以財政性資金向其支付一定的使用費或租賃費，授權經營期結束時，民間投資主體無償轉讓項目給政府。PFI融資方式與BOT方式有類似之處(兩者均涉及項目的“建設——經營——轉讓”)，但在PFI中，最終是由政府支付項目建設、維護費用，相當于是政府購買服務，而BOT屬于項目融資方式。由此PFI主要用于一些不收費的項目，如免費的橋梁、隧道等，而BOT適用于具有收費條件的基礎設施項目，如收費的橋梁等。

9、使用者付費模式(User Reimbursement Model，URM)是指政府通過招標的方式選定合適的基礎設施項目民間投資主體，同時，政府制定合理的受益人收費制度并通過一定的技術手段將上述費用轉移支付給項目的民間投資者，作為購買項目服務的資金。其運作流程如下圖所示：

在URM模式下，與BOT一樣，資金的平衡來自于項目的收費，但與BOT不同的是，此種模式中的產品和服務的收費是在政府的中介下完成的。對于一些不適合私人直接進行收費、市場風險較大的基礎設施項目，如污染治理工程等，比較適合采用URM方式來運作。

10、影子收費融資模式（shadow tolling）是指對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設、與運營，作為對該民間主體的回報，政府在授權期限內每年以財政性資金或其他形式基金向其支付一定的補償費用，補償其免費為公眾提供服務應得的利益；授權經營期結束時，民間投資主體無償轉讓項目給政府。

（1）適用范圍

BOT、BT模式在一般情況下的確可以有效利用外資和民間資本，但是它有一個不可逾越的條件，就是要對基礎設施的使用者直接征收費用（或政府一次性必須給出很大一筆錢來收購該基礎設施），對于基礎設施項目來說，這種征收可能直接降低基礎設施的使用效率，顯著的例子就是交通基礎設施。

BOT工程較適宜于市場需求大，并且較具經營性價值的公共建設，如收費道路、發電廠等，便于拿營運收入回收投資成本。而對于一些無法向使用者直接收費的城市非經營性公共工程，如一般公路、橋梁等，則采用“影子收費”的方式更加適合，由民間資本先行墊付經費，承擔建設期間成本，政府可延后公共建設的財務支出，以紓解短期的財務負擔。而政府雖然仍有財政負擔，但有最大的負擔上限，經營方保證穩定收益的同時，也可以通過成本規劃達成利潤極大。這樣既可吸引投資，又轉移了營運風險，像英國道路建設的主要就是采用了“影子收費”的激勵機制。

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（2）采用影子收費融資模式的給付結構分析

①組建DBFO公司

對于交通設施項目，采取授予DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設計-建設-融資-運營)特許權的形式，并要求民間投資主體按照要求組建項目公司，通常稱為DBFO公司，借此私人部門可以在規定的授權期限內設計、建設、融資和運營該項目，其運作流程如下圖所示。

圖：影子收費方式下基礎設施建設融資的運作流程

②影子收費融資模式與BOT、BT等融資方式的區別

在影子收費融資模式下，對于使用者并不直接向運營者付費，而是由政府根據設施的交通流量和預先商榷好的費率向運營者支付使用費的方式就是影子收費，也可以說補償補償費用的給付結構便是影子收費結構，通常在DBFO合約中設定，之所以稱其為“影子”，是針對于真實的，如BOT模式中的顯示收費而言的。

與BOT、BT等融資方式的區別在于，實質上它沒有真正融得資金，最終還是由政府支付項目的建設、運營和維護費用，相當于政府購買服務，只不過政府通過這種方式將支付的時間大大延長了，通常是二十年左右。

③影子收費的給付結構

影子費用的給付是為了對投資商無償為公眾提供服務進行補償，因此其建立在過往車輛的類型和數量的基礎上。影子費用的給付通常從交通設施提供服務那天開始，這樣做的目的是為了激勵投資商盡快完成工程，對公眾開放。

表：影子收費的給付結構

（3）影子收費方式的風險分擔

對于政府而言，項目基本上由政府部門轉向了私人部門，因為整個項目由私人部門負責建設、運營和維護并籌措相關成本費用；政府僅承擔交通風險，原因是影子費用的給付與交通流量相關，如果交通流量始終處于第二區間，那么政府給付的額度就會比較多，但由于給付始終在政府承受范圍之內，所以相對于私人部門而言，政府承擔的風險還是要小得多。但是高收益必定伴隨著高風險，通過采取各種方法評估和規避風險之后，影子收費依然是一個對投資商有足夠吸引力的參與基礎設施建設的途徑。