第一篇：關(guān)于美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制特點及啟示（本站推薦）

[論文關(guān)鍵詞]美國 稅收制度 稅收管理 啟示

[論文摘要]作為高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，美國的稅收制度、稅收管理和征管水平具有法制化、現(xiàn)代化、社會化、科學(xué)化等一系列顯著特點。這些特點在完善我國稅收法律、深化稅制改革、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面給我們帶來了很多啟示。

作為發(fā)達(dá)的資本主義國家，美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制具有明顯特點。其聯(lián)邦、州和地方三級政府都有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，并根據(jù)本級政府的情況制定稅收征管措施。美國稅務(wù)管理體制的獨特之處，給我們帶來許多啟示。

一、美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制的基本運行狀態(tài)

美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制與聯(lián)邦制相適應(yīng)，由聯(lián)邦、州和地方三級構(gòu)成，各級政府都有獨立的課稅權(quán)和固定的收入來源。聯(lián)邦政府主要征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅、國內(nèi)消費稅、關(guān)稅、遺產(chǎn)與贈予稅，其中個人所得稅和公司所得稅為其主要收入來源。州政府主要征收銷售稅、州個人所得稅、州公司所得稅、州消費稅等，銷售稅為其主要收入來源。地方政府則主要征收財產(chǎn)稅、地方銷售稅、地方個人所得稅等，其中財產(chǎn)稅為其主要收入來源。在稅收收入總額中，聯(lián)邦稅收收入占60％左右，州和地方占40％左右。立法形成及工作權(quán)限。美國聯(lián)邦稅法由國會制定和修改，由財政部頒布實施細(xì)則，由稅務(wù)局解釋執(zhí)行；各州和地方議會可自主制定各州或地方征收的稅種和征收辦法。美國聯(lián)邦、州、地方三套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分屬各級政府，各司其職，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。美國國稅局局長必須由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會通過后任命。國稅局、州稅局和地稅局擁有獨立的執(zhí)法權(quán)，有權(quán)根據(jù)稅法解釋稅法執(zhí)行中的具體問題，如果納稅人不服，可申請法院裁決解釋，其他部門無權(quán)干預(yù)；有權(quán)根據(jù)稅法對欠稅多少進(jìn)行估算，欠稅人如不服，須負(fù)舉證責(zé)任。

美國稅務(wù)局有權(quán)對納稅人有關(guān)賬簿和記錄進(jìn)行稽查，有權(quán)召集納稅人到稅務(wù)局接受調(diào)查、出示會計記錄。以確定納稅人的應(yīng)納稅額，判斷其是否有偷稅行為。納稅人如不繳稅，針對不同情況，稅務(wù)局有權(quán)行使三種權(quán)利：一是抵押權(quán)，即稅務(wù)局有權(quán)以納稅人的房地產(chǎn)地契為抵押，督促納稅人付清欠稅；二是強(qiáng)索權(quán)，即稅務(wù)局可以凍結(jié)納稅人財產(chǎn)用于清繳稅款；三是占有權(quán)，指稅務(wù)局有權(quán)依法處置納稅人財產(chǎn)，用以繳稅。

在美國，除小額交易外，其他交易必須通過銀行轉(zhuǎn)賬，否則就是違法。在銀行開戶必須有身份證明，每個美國人(含法人和自然人)都有一個社保號，銀行按社保號把每個人的利息收入按稅法規(guī)定報告給稅務(wù)局。美國人的納稅意識很強(qiáng)，大都能自覺如實報稅、繳稅。但美國公民和公司一般不親自申報納稅，而是委托會計公司代辦納稅。同時，聯(lián)邦與地方稅務(wù)局、稅務(wù)局與海關(guān)等有關(guān)部門之間互通信息，使稅務(wù)局能及時、全面掌握每個納稅人的情況，防止稅收流失。級稅務(wù)管理制度。美國各州的稅收征管制度有所差別。一般說來，稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有五個：法制部門，負(fù)責(zé)稅法執(zhí)行的一般解釋、宣傳、復(fù)議、應(yīng)訴等；審計(稽查)部門，負(fù)責(zé)對納稅人納稅情況的調(diào)查及處理；研究統(tǒng)計機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)稅收收入的統(tǒng)計和分析；征收部門，負(fù)責(zé)接受和處理納稅申報，進(jìn)行稅款征收；服務(wù)部門，負(fù)責(zé)人事、財務(wù)、接待。美國對稅務(wù)審計很重視，如夏威夷州稅務(wù)局從事審計的人員占總?cè)藬?shù)的55％以上。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一頁 加利福尼亞州是美國人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州之一，其征管制度在各州中頗具代表性。加州開征的稅種主要有銷售稅、州個人所得稅、州公司所得稅、財產(chǎn)稅等。2005年稅收收入達(dá)2658億美元，是當(dāng)年聯(lián)邦稅收收入的11.7％，在各州稅收收入中名列第一。加州現(xiàn)行的稅務(wù)管理體制中，有三個部門負(fù)責(zé)稅收征管，即特許稅務(wù)局、物稅局和就業(yè)發(fā)展局。加州特許稅務(wù)局在全州共設(shè)6個征收機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有雇員4 800人。主要負(fù)責(zé)征收個人所得稅和公司所得稅以及一些非稅項目的征收。2004－2005財政年度，加州共征收個人所得稅424億美元，公司所得稅124億美元。非稅項目的征收主要是追繳納稅人對州和地方政府的欠款，包括機(jī)動車登記欠款、違反勞動法的罰款和法院判決欠款等。加州物稅局原來只負(fù)責(zé)對縣級財產(chǎn)稅進(jìn)行評估管理，后來逐步開征了銷售稅、使用稅和特殊商品稅。加州的銷售稅和使用稅稅率為6％，各個縣根據(jù)財政需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在此基礎(chǔ)上附加縣、市的銷售稅。銷售稅是對銷售有形物體給消費者個人使用的行為征收，不包括批發(fā)和服務(wù)行業(yè)，也不包括無形資產(chǎn)和不動產(chǎn)。由零售商向消費者收取后轉(zhuǎn)交稅務(wù)部門，如未向消費者收取則由零售商自行承擔(dān)。使用稅對銷售稅課稅對象以外的商品進(jìn)行課征。2003－2004財政年度，共征收銷售稅和使用稅381億美元。此外，物稅局還負(fù)責(zé)對20余種特殊商品課征稅費，其中包括燃料稅、煙稅、酒稅、保險稅、天然氣附加費、水權(quán)使用費等。加州就業(yè)發(fā)展局負(fù)責(zé)征收、審計社會保障稅。從加州稅收管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限的變化可以看出，面對社會、經(jīng)濟(jì)形勢變化，以稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行、促進(jìn)發(fā)展不失為一種有效手段。如物稅局成立之初，主要負(fù)責(zé)對地方財產(chǎn)評估進(jìn)行調(diào)整，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，分立出獨立的特許稅務(wù)局。在上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條中，聯(lián)邦政府尋求有效的稅收手段應(yīng)對危機(jī)，加州成立了獨立的就業(yè)發(fā)展局，促進(jìn)就業(yè)以及征管社會保障稅。上世紀(jì)70年代，隨著環(huán)保問題提上日程，開始征收伐木稅和廢物處理、資源循環(huán)使用方面的稅費。加州三個稅收征管部門分別負(fù)責(zé)征收不同的稅種，但各個部門之間既各司其職，又緊密合作。人員上，互派管理者，如加州特許稅務(wù)局局長又是物稅局的委員會成員，物稅局的委員會成員同時也是特許稅務(wù)局的委員會成員。機(jī)構(gòu)上，各部門問互相合作，信息共享，既確保了征管質(zhì)量與效率，也降低了征稅成本。

二、美國稅收管理的特點

美國的稅收制度、征管水平在世界上處于領(lǐng)先地位，在稅收管理方面有以下一些特點：稅收征管法制化。美國的法制體系健全，其稅收征管的法制化程度也相當(dāng)高。美國稅法及其法規(guī)對稅收征管中征納雙方的權(quán)利和義務(wù)、具體征管程序、申報、征收、代扣代繳、稅務(wù)代理、違法處理、復(fù)議、起訴仲裁、免稅等都作了具體明確的規(guī)定(含以案例法的形式)，真正做到了有法可依。征稅方(稅務(wù)機(jī)關(guān))、納稅人和中介機(jī)構(gòu)法律地位平等，其應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)是對等的，任何一方做出違犯法律的行為都要受到嚴(yán)厲的制裁。[!--empirenews.page--]

管理方式現(xiàn)代化。早在上世紀(jì)60年代，計算機(jī)技術(shù)已普遍應(yīng)用到美國稅收征管中。目前已形成全國性的數(shù)據(jù)處理中心2個、按地區(qū)設(shè)置的征稅服務(wù)中心10個，其征管網(wǎng)絡(luò)貫穿于從納稅申報到稅款征收、稅源監(jiān)控、稅收違法處罰等稅收征管的全過程，并已和光電技術(shù)、自動化技術(shù)結(jié)合起來，如使用光電掃描儀來加快稅收征管信息的錄入速度。大量先進(jìn)科技手段普遍應(yīng)用于稅收征管領(lǐng)域，不僅大大提高了稅收征管的效率和質(zhì)量，節(jié)約了大量的稅收成本和社會成本，使稅務(wù)部門對稅源監(jiān)控的能力大大增強(qiáng)，而且通過計算機(jī)自動化技術(shù)實現(xiàn)了“人機(jī)對話”，極大地方便了納稅人。稅務(wù)審計(稽查)剛性化。美國的稅收征管實施專業(yè)化稽查，采用先進(jìn)的選案程序和選案軟件進(jìn)行案件的篩選，配以財務(wù)審計專家進(jìn)行對部分不合理的地方進(jìn)行修正，然后制定嚴(yán)格的審計(稽查)方案實施審計。由于現(xiàn)代化技術(shù)手段的普遍應(yīng)用和納稅人自行申報納稅，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要力量放在了稅務(wù)審計上，其人員占到了全體人員的50％以上(含直接從事審計人員和復(fù)議、仲裁司法等人員)。稅務(wù)審計人員都經(jīng)過嚴(yán)格優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化培訓(xùn)，審計過程也是高度的專業(yè)化協(xié)作分工，稅務(wù)審計后的處理、司法也是專業(yè)化進(jìn)行。從而在最大程度上保證了稅務(wù)審計的質(zhì)量和公正性。美國稅法中對審計出來的偷逃稅處罰非常重，使其具有極大的震懾力，有效遏制了偷逃稅。機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化。美國聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)由三級構(gòu)成，第一級是設(shè)在首都華盛頓的稅務(wù)總局，第二級是按經(jīng)濟(jì)區(qū)域在全國設(shè)立七個大區(qū)稅務(wù)局，第三級是在大區(qū)稅務(wù)局下設(shè)63個稅務(wù)分局，共轄900多個基層分局；其稅務(wù)信息處理中心每年處理申報表2億多份，處理相關(guān)稅源信息13億多份。從稅務(wù)人員看，美國非常重視稅務(wù)人員的整體素質(zhì)水平，并按職責(zé)及業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同劃分為不同的等級類別。對稅務(wù)人員的錄用，除了有嚴(yán)格的學(xué)歷要求外，還普遍采用考試錄用，遵循公開、平等、擇優(yōu)的基本原則。納稅服務(wù)社會化。在美國，社會中介機(jī)構(gòu)如會計師事務(wù)所、獨立執(zhí)業(yè)會計師、律師事務(wù)所等比較多，社會中介服務(wù)業(yè)異常發(fā)達(dá)。由于美國稅法種類繁多，且條文多而細(xì)，一般納稅人很難弄明白，故大部分納稅人均委托會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)代理納稅事宜。如美國安達(dá)信公司主要從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍遍及美國各地，并已拓展到海外。美國社會中介機(jī)構(gòu)有著良好的職業(yè)道德，嚴(yán)格遵照法律辦理業(yè)務(wù)，恪守為客戶保密原則，且收費合理，所以美國的稅務(wù)代理比較普遍。上一頁[1][2][3]下一頁

三、美國稅收管理帶給我們的啟示進(jìn)一步完善我國的稅收法律，是提高稅收管理水平的根本。目前，我國稅法制度還存在很多不完善的地方：一是單行稅法多為暫行條例或行政法規(guī)，還沒有成為人大通過的正式法律，使稅收法律的效力受到很大影響。二是一些單行稅法交叉重疊，互不配套，且修補(bǔ)頻繁，穩(wěn)定性差。三是單行稅法與憲法等其他法律的銜接性較差，如憲法只籠統(tǒng)規(guī)定了公民有納稅義務(wù)，但對稅收法律原則等重大問題沒有表述，造成法律間的相互脫節(jié)。我們應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，盡快完善我國的稅收法律體系。要盡快研究制定《稅收基本法》，把納稅人的權(quán)利義務(wù)、稅收的立法原則等以基本法的形式固定下來；在完善現(xiàn)有稅法的基礎(chǔ)上，將各單行稅收法規(guī)上升為法律。同時要做好與工商、財政、銀行、公檢法等相關(guān)部門的立法銜接問題，從立法的角度加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。[!--empirenews.page--]

深化稅收制度改革步伐，是提高稅收管理水平的前提。我國應(yīng)該從稅制優(yōu)化和征管效率上對增值稅的優(yōu)劣作冷靜思考，進(jìn)一步完善增值稅制。應(yīng)研究將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，擴(kuò)大征收范圍，合理解決一般納稅人與小規(guī)模納稅人稅收負(fù)擔(dān)不均問題。要研究開征社會保險稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等，逐步取消屠宰稅、土地增值稅等稅種。個人所得稅采取個人申報和夫妻聯(lián)合申報兩種方式，并分別規(guī)定免稅額。另外，必須正確對待稅收計劃。美國根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源和稅制測算當(dāng)年稅收收入，政府不下達(dá)稅收收入任務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)就在于依法征收。實踐證明，下達(dá)收入任務(wù)不但影響執(zhí)法，還影響經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源和稅制指導(dǎo)稅收征管，不再下達(dá)指令性任務(wù)?？己硕悇?wù)工作不再只看收入任務(wù)完成與否，而應(yīng)從執(zhí)法、收入、隊伍等方面綜合考核并以是否嚴(yán)格執(zhí)法為主。優(yōu)化稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實行扁平化管理，是提高稅收管理水平的基礎(chǔ)。從美國現(xiàn)行情況看，其稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)少、層次少、人員少，但征管質(zhì)量和效率非常高。我國目前稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在機(jī)構(gòu)多、人員多、層次多的問題。從未來稅收發(fā)展的趨勢看，稅收管理的扁平化將是大勢所趨。因此，可以考慮在稅收征管水平較高、計算機(jī)技術(shù)普遍應(yīng)用的地方，有步驟地取消農(nóng)村分局，稅收業(yè)務(wù)集中到縣級局，條件成熟后再取消市(地)級稅務(wù)機(jī)構(gòu)，直接實現(xiàn)總局一省局一縣局三級管理。在征管信息處理上也可以借鑒美國的方式，充分開發(fā)和利用稅收信息，實現(xiàn)稅收信息的共享，提高稅收征管的質(zhì)量和效益。充分挖掘現(xiàn)有資源，加快稅收信息化建設(shè)進(jìn)程，是提高稅收管理水平的保障。在美國，大量現(xiàn)代化的技術(shù)手段(如計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù))在稅收征管中均得到了廣泛使用，而且和光電技術(shù)、自動化技術(shù)結(jié)合使用，大大提高了稅收征管的質(zhì)量和效率?，F(xiàn)代化是稅收征管的必由之路，也是實現(xiàn)稅收征管法制化的重要保障之一。我國目前在硬件配置方面已有了很大進(jìn)步，但很多地方計算機(jī)應(yīng)用水平不高，硬件資源沒有加以充分利用，有的地方僅限于開票打字，沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，造成有限資源的極大浪費。從美國計算機(jī)應(yīng)用看，每一部門對計算機(jī)在實際操作中的應(yīng)用并不是工作重點，而是在實現(xiàn)辦公自動化的基礎(chǔ)上，把網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和發(fā)展作為其重點。計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)不僅涵蓋了各級稅務(wù)部門、納稅人，而且還涵蓋了政府公共部門如工商、海關(guān)、財政、金融等，實現(xiàn)了社會信息資源的共享。稅收征管現(xiàn)代化可以把趕量稅務(wù)人員從繁重的日常管理中解放出來，以充實稽查力量，加大稽查力度。轉(zhuǎn)變稅務(wù)服務(wù)觀念，強(qiáng)化稽查管理，是提高稅收管理水平的關(guān)鍵。在美國，各級稅務(wù)部門都比較重視稅務(wù)審計(稽查)工作，都配備了很強(qiáng)的稽查力量，稅務(wù)稽查的正效應(yīng)非常大。從我國目前的實際看，社會納稅意識不強(qiáng)，偷逃騙抗稅案件時有發(fā)生，因此更加需要形成稽查的震懾效應(yīng)，凈化稅收的社會環(huán)境。另外，根據(jù)美國稅收征管的特點，結(jié)合我國目前稅收征管實際，我國的稅收征管應(yīng)該朝著管理服務(wù)型方向發(fā)展，可以考慮在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)成立相應(yīng)的納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)(部門)，專司納稅服務(wù)管理工作，保證納稅服務(wù)工作通暢運行，有效地引導(dǎo)納稅人對稅法的遵從和國家稅收政策的落實。

第二篇：質(zhì)疑現(xiàn)行學(xué)術(shù)管理體制

質(zhì)疑現(xiàn)行學(xué)術(shù)管理體制

時間:2002年6月21日 作者：顧海兵(中國人民大學(xué)教授)來源:《社會科學(xué)報》

學(xué)術(shù)評定機(jī)構(gòu)的錯位

中國的事業(yè)性機(jī)構(gòu),比如高校、研究所、研究中心、醫(yī)院等都設(shè)有學(xué)術(shù)委員會,以及由此派生的學(xué)位評定委員會、職稱評審委員會、成果評審委員會等。學(xué)術(shù)委員會擁有學(xué)術(shù)方面的最高審批權(quán)力。一般,事業(yè)單位的一把手兼任學(xué)術(shù)委員會主任,學(xué)術(shù)委員會的成員相當(dāng)一部分是單位的中層領(lǐng)導(dǎo),如高校中的院長、系主任、所長,也有一部分是老教授。筆者以為,在學(xué)術(shù)管理上實行學(xué)術(shù)委員會制度是計劃經(jīng)濟(jì)與審批經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的,是少數(shù)教授對多數(shù)教授權(quán)力的剝奪,應(yīng)該盡快取消。

1、任何一個事業(yè)單位,教授與教授之間的地位應(yīng)該是平等的,其享有的權(quán)力應(yīng)該是等同的?，F(xiàn)在的學(xué)術(shù)委員會人為地把教授分為兩類,一類(多數(shù)人)的命運掌握在另一類(少數(shù)人)手中,多數(shù)教授中的每一位教授的權(quán)力利益都要受制于少數(shù)教授,晉升教授的人的命運則完全被少數(shù)教授所壟斷。顯然這違反了學(xué)術(shù)民主原則,簡單地搬用了行政管理體制。權(quán)力,特別是學(xué)術(shù)權(quán)力是不能集中于少數(shù)人手中的。學(xué)術(shù)權(quán)力越分散,越能夠制約少數(shù)人的不公正行為。

2、即使假定學(xué)術(shù)委員會的成員均能做到公正,它也缺乏行使權(quán)力的能力。就一個高校來說,往往包括眾多學(xué)科。假定一個學(xué)術(shù)委員會由30人組成,則具體到某一級學(xué)科的委員也就3至5個,而由于隔行如隔山,這樣學(xué)術(shù)委員會在做具體決策時,多數(shù)人往往是門外漢,易于被少數(shù)人所控制,只能進(jìn)行形式審查(這是不必要的）,根本不可能進(jìn)行實審查。在學(xué)術(shù)委員會下面設(shè)立分學(xué)科的分委會,也不能改變問題的實質(zhì):分委會沒有最終決策權(quán),并且分委會的決議也時常被學(xué)術(shù)委員會所否定。反過來說,如果院系的分委會起決定作用,則學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會沒有存在價值。筆者曾經(jīng)記得,1999年北大1992級博士生劉燕文訴北大未授予其博士學(xué)位,其結(jié)果是北大敗訴。此案中,劉的博士學(xué)位論文1996年全票通過論文答辯委員會答辯,以12比1通過了系學(xué)位委員會審查,但最后卻沒有通過學(xué)校的學(xué)位評定委員會審查。其中原因就是在由16人出席的校學(xué)位評定委員會中,15人（大概是）是門外漢,(大概是）僅有的一個門內(nèi)漢又與劉的指導(dǎo)教師有矛盾（因為劉的指導(dǎo)教師作為系學(xué)位委員否決了其指導(dǎo)的學(xué)生論文）,這樣大多數(shù)非專業(yè)的專家,只能順從于個別專業(yè)的專家,結(jié)果,有一人反對則全體反對。

3、從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看,筆者沒聽說有哪個名牌大學(xué)設(shè)立這種大雜燴式的委員會,即使設(shè)立各種專門委員會,也是任何教授均有參加權(quán),或由全體教授民主選舉產(chǎn)生,各種委員會的委員不是一種頭銜,不是一種權(quán)力,更多的是一種責(zé)任。教授之間可以有報酬的區(qū)別,可以有分級的不同,可以有一流教授、二流教授,但絕不應(yīng)有等級制,不應(yīng)有一等教授、二等教授。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域最重要的是自由民主的環(huán)境。筆者任教授8年,不知道本單位的學(xué)術(shù)委員會是如何產(chǎn)生的,甚至不知道誰是委員。本來,教授之間的差異并不是在權(quán)力上,而是在非權(quán)力方面。比如爭取項目的多少,知名度的高低,這些由市場決定。教授是一個充滿個性的群體,如果采用類似于公務(wù)員系列中的科長、處長、司長、部長頭銜,將其分等,則必然扼殺其自由創(chuàng)造的空間。說到底,頭銜是次要的,重要的是有沒有高質(zhì)量的產(chǎn)出。

教育行政部門的越位

在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,教育行政部門與高校的關(guān)系是上級與下級縱向隸屬關(guān)系,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,教育行政部門與各高校的關(guān)系就不再是上下級關(guān)系,高校(應(yīng)該）成為獨立的法人。此時,教育行政部門對高校的管理逐步由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,由集領(lǐng)隊、裁判員、督察于一身轉(zhuǎn)向只做裁判員與督察。然而筆者認(rèn)為,在由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中,我們的教育行政部門一方面應(yīng)該下放的權(quán)力沒有充分下放,另一方面又以改革的形式過多地干預(yù)高校?？傊?教育行政部門管了許多不該管的、管了也吃力不討好的事情。這里略舉幾例說明。

1、重點學(xué)科評審

不久前筆者看過一份材料,大意是說:教育部對全國高校進(jìn)行重點學(xué)科評審,有一千余個重點學(xué)科當(dāng)選。筆者以為這種評審重點學(xué)科的做法本質(zhì)上仍是計劃經(jīng)濟(jì)的做法。首先,評審重點學(xué)科就像評審企業(yè)500強(qiáng)一樣,不屬于政府職權(quán),是不是重點不是政府評審出來的,而是由市場、社會認(rèn)定的。市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰,根本不需要政府去評定誰優(yōu)誰劣。其次,即使搞這種類似于企業(yè)評選的重點學(xué)科評選,也只能由社會中介機(jī)構(gòu)去做,政府不必介入。再次,政府介入重點學(xué)科評審,易于產(chǎn)生腐敗。多一種政府評審,多一點腐敗的機(jī)會。據(jù)筆者了解,重點學(xué)科評審中的不正之風(fēng)、形式主義、虛報浮夸、互相抬轎是存在的,這也是必然的。

2、重點研究基地評審

據(jù)《光明日報》2001年4月19日B3版介紹,全國高校人文社會科學(xué)重點研究基地有103個,這里的重點研究基地(以下皆指人文社科領(lǐng)域）是指經(jīng)過教育部社政司主持、由專家委員會評審?fù)ㄟ^的高?！痢林行模ㄉ贁?shù)是研究所）。這種研究中心一般是以高校中的某一個學(xué)院或系為依托,再聘請校內(nèi)其他相關(guān)院系的教授及外校一些同行專家(理論上要求所聘請的專家每年應(yīng)該在這一中心或基地工作1-2個月以上。筆者就兼任某某大學(xué)某某經(jīng)濟(jì)研究中心的教授)。筆者以為,像評審重點學(xué)科一樣,評審重點研究基地也是計劃經(jīng)濟(jì)的做法,是我們的教育行政部門管了不該管、也管不好的事情。首先,一個研究基地是不是重點不是由行政機(jī)構(gòu)評審出來的,一個研究基地的生存與發(fā)展是靠自己的實力、知名度,不是靠一個封號、頭銜。這種行政式的評比背離了市場經(jīng)濟(jì)的要求。作為教育行政部門,其任務(wù)是制定游戲規(guī)則,監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行,不要既做裁判員、又做指揮員。如果教育部門認(rèn)為某一類研究從國家、公益角度需要加強(qiáng),則根本不必采取評審重點研究基地的方法,可以采取以課題招標(biāo)的方式資助。由這種方式確定重點研究基地是動態(tài)的,是開放式競爭。其次,教育部門評審重點研究基地是做了吃力不討好的事情,在一定程度上是不務(wù)正業(yè),荒廢了主業(yè).據(jù)筆者了解,每一個重點研究基地教育部社政司均要派人參加評審,一般是2-3人,一個司級官員、一個處級官員、一個科級官員,還要組織一個專家評審委員會。一次評審至少1-2天,其中要開一天的評審會(匯報、答辯）,還要有半天對有關(guān)設(shè)施進(jìn)行實地檢查(有些高校為了爭取評審?fù)ㄟ^,為研究基地突擊配備辦公室、資料室,評審?fù)ㄟ^后則無影無蹤)。再次,誰來監(jiān)管教育行政部門？教育部社政司直接掌握上百個重點研究基地、幾千萬元的項目經(jīng)費審批,它能夠公正操作嗎？筆者不知道有沒有審計,結(jié)果如何？還是一句老話,行政審批越少,尋租的機(jī)會才能越少；權(quán)力越能相互制約,腐敗及不正行為才可能越少。順便說一句,按1998年政府機(jī)構(gòu)改革方案,教育部只有規(guī)劃社科研究之職而并無審定重點研究基地及其重大項目之職。

人才評審制度的缺位

在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,人才是培養(yǎng)出來的,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,人才是競爭出來的。人才培養(yǎng)關(guān)鍵是一個“養(yǎng)”字,是一種行政性行為,而人才競爭核心是一個“爭”字,是一種市場性行為。發(fā)達(dá)國家的人才可以有測評機(jī)構(gòu)(企業(yè)性),但絕沒有什么評審機(jī)構(gòu),他們的人才戰(zhàn)略是對事不對人,能干的人不需要貼標(biāo)簽,不能干的人貼了標(biāo)簽也沒什么用處。

觀察我國的學(xué)術(shù)隊伍成長,我們的高校、研究院所,甚至國家教育部,似乎不知道市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該抓什么,只是沿用計劃經(jīng)濟(jì)下的評勞模、評典型的做法,試圖利用各種名分、身份、座次、頭銜來培養(yǎng)人才,搞出了評審學(xué)科帶頭人，評審跨世紀(jì)人才,什么百人工程、什么萬千百十工程(一萬個科研骨干、一千個國內(nèi)優(yōu)秀骨干、一百個國際優(yōu)秀人才、十個國際頂級骨干）,所有這些無不充滿計劃經(jīng)濟(jì)的味道。筆者不解,什么叫學(xué)科帶頭人，這里的學(xué)科是什么含義？是一級學(xué)科還是哪一級學(xué)科？學(xué)術(shù)的發(fā)展是百家爭鳴,需要什么帶頭人？為什么要對學(xué)者分為帶頭與被帶頭、頭與尾？今日之帶頭人,明日一定是帶頭人嗎？昨日不是帶頭人,今日就不可能成為帶頭人嗎？學(xué)術(shù)界不是經(jīng)常有黑馬現(xiàn)象嗎？至于跨世紀(jì)人才,更是莫名其妙。難道我們要把人才分為不跨世紀(jì)的與跨世紀(jì)的人才？長壽的就是人才？誰是人才難道是評審出來的？誰是人才難道是單位或行政部門評審出來的？本來評定和聘任教授就己經(jīng)對人才作了基本的界定,現(xiàn)在又要在此基礎(chǔ)上把教授分成跨世紀(jì)人才,不是畫蛇添足、多此一舉嗎？我們?yōu)槭裁床荒苌僖稽c人為的評審,多一點社會的評價呢？在學(xué)科前沿、在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,對人的分級宜粗不宜細(xì),對事的分級宜!

細(xì)不宜粗。筆者甚至想,也許今后連職稱制度都會消亡,只有教師等職業(yè)資格制度存在。

還需要指出的是,產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期的中國的院士制度也是與市場經(jīng)濟(jì)格格不入的。這種院士制度是封建的爵位制度的翻版(幾乎已公認(rèn),院士相當(dāng)于副部級）,是行政干部終身制在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中的克隆,是創(chuàng)新的障礙?，F(xiàn)在,院士商品化、院士的貶值、評選院士中的種種不正之風(fēng)已是不爭的事實。事實已經(jīng)表明這種制度是利小于弊,使得我們的學(xué)者不再追求學(xué)術(shù)、而追求學(xué)帽、學(xué)銜。每當(dāng)筆者看到近十多年來中國自然科學(xué)特等獎一直空缺,一等獎也少見,而我們的院士數(shù)量不斷增加的時候,我的心中只有苦笑。這種計劃經(jīng)濟(jì)式的計劃是可怕的,是反科學(xué)的。有了科技評獎制度,甚至國家科技大獎制度,還有必要設(shè)立院士制度嗎？終身制的院士還能給人以創(chuàng)新的動力嗎？北京大學(xué)王選教授作為至今為止僅有的四名國家科技大獎的獲得者,曾經(jīng)說過,我能創(chuàng)造成果的時候沒有院士頭銜,現(xiàn)在我不能創(chuàng)造成果的時候卻獲得了院士頭銜!這是令人深思的!如果保留院士制度,則不能再創(chuàng)造成果的人還有資格享有院士稱號嗎？為什么我們的院士能上不能下呢？為什么不能每兩年更新淘汰20%呢？

中國學(xué)術(shù)界的諸多嚴(yán)重不正之風(fēng)、大面積腐敗的行為事實上源于我們的學(xué)術(shù)管理制度。當(dāng)我們的學(xué)術(shù)管理制度設(shè)計出學(xué)科帶頭人、跨世紀(jì)人才、碩士生導(dǎo)師、博士生導(dǎo)師、院士、資深院士、首席教授、特聘教授、資深教授、成果主編(非職務(wù))這樣的座次、頭銜時,求真求實必然讓位于真假求虛求名,學(xué)術(shù)腐敗是必然的!沒有學(xué)術(shù)大師是必然的!沒有諾獎得主是必然的！

第三篇：美國高校道德教育的途徑特點和啟示

一、美國高校道德教育的途徑與方法

美國高校道德教育實施的是全面主義的道德教育方式，也就是不專門開設(shè)一門道德教育課程，而是將道德教育融合在各科教育之中，其途徑主要有四條：

1.通過正式的課程，以課堂教學(xué)的形式來進(jìn)行。不管是美國教育家的思想觀點和建議，還是學(xué)校實際的教育情況，美國通過學(xué)校正式課程，以課堂教學(xué)的方式來進(jìn)行道德教育已成為主要的途徑之一。在美國的正式課程中，人文和社會學(xué)科是道德教育的最重要的一部分。人文和社會學(xué)科課程主要包括哲學(xué)、歷史學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公民學(xué)等，包括民主問題、社會問題、美國問題、現(xiàn)代生活等方面的內(nèi)容。他們注重各科教學(xué)的“載道作用”、“滲透作用”。著名的《耶魯報告》及其提出者認(rèn)為：“傳統(tǒng)的古典課程在具有精神訓(xùn)練因素的同時還有道德訓(xùn)練的因素。例如：古典語言中的句法是十分難學(xué)的，或許已經(jīng)失去了使用價值，但是學(xué)習(xí)這種句法仍被認(rèn)為是有益的。因為，學(xué)習(xí)句法所形成的堅韌性及自我克制精神可以對個性與道德發(fā)展水平的提高有確定的作用。”《哈佛報告》及其提出者從更廣泛、更現(xiàn)代的角度論述了同樣的觀點：自由教育、博雅教育或普通的課程中內(nèi)涵的理性的與道德的因素對于學(xué)生道德發(fā)展的積極影響不僅是必要的，而且是必然的與巨大的。美國高校還十分重視通過普通教育課程進(jìn)行道德教育。如哥倫比亞大學(xué)就規(guī)定，任何專業(yè)的本科學(xué)生，首先必須學(xué)好文化基礎(chǔ)課，到三年級才開始學(xué)習(xí)專業(yè)課，西方思想史、美國現(xiàn)代文明、政治、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科，都是本科生必修的基礎(chǔ)課。這類課程政治性和理論性都很強(qiáng)，充滿資產(chǎn)階級的核心價值觀。

2.通過各種活動，以參與的方式來進(jìn)行。在美國高校中，各種各樣的校內(nèi)校外活動頻繁。利用活動進(jìn)行道德教育主要有以下幾種：一是討論會。學(xué)生可以聯(lián)系社會、學(xué)校等方面的一些問題進(jìn)行討論，目的是使學(xué)生了解現(xiàn)實問題，具有參與社會活動的意識以及使學(xué)生面對一些現(xiàn)實問題，激發(fā)學(xué)生的思維，培養(yǎng)學(xué)生獨立分析問題和解決問題的能力。二是社會活動。學(xué)生參加各種社會活動主要有兩類，一類是社會政治活動，一類是社會服務(wù)活動。三是角色扮演活動。角色扮演能為學(xué)生提供設(shè)身處地地思考問題的機(jī)會，如組織模擬法庭，讓學(xué)生扮演各種角色，了解審判程序，思考一些社會問題；也可以根據(jù)學(xué)校的實際情況，讓學(xué)生自己制定出若干規(guī)定并說出理由。角色扮演有助于學(xué)生探討社會中的不同角色，探究產(chǎn)生問題的原因和結(jié)果等，這是發(fā)展社會意識、加強(qiáng)自我教育的重要方法之一。四是學(xué)生組織活動。在美國，各高校各類組織活動相當(dāng)活躍，僅康奈爾大學(xué)的校園內(nèi)就有600個俱樂部、學(xué)會或協(xié)會供學(xué)生們相互聯(lián)絡(luò)，發(fā)展共同的興趣、才能和業(yè)余愛好。特別指出的是美國高校十分重視學(xué)生體育活動的開展，大學(xué)生從直接與間接的參與體育活動中“學(xué)會”的不只是公平競爭與集體協(xié)作等觀念，還有關(guān)于誠實、正直等方面的品性。

3.通過心理咨詢，以指導(dǎo)的方式來進(jìn)行。美國幾乎所有大學(xué)都設(shè)有心理衛(wèi)生、心理咨詢類機(jī)構(gòu)。這類咨詢機(jī)構(gòu)有固定的編制、行政撥款的經(jīng)費和正規(guī)的工作制度與規(guī)則，工作人員都是衛(wèi)生保健、精神治療、心理咨詢與社會工作方面的專家，大都有碩士或博士學(xué)位。這些咨詢機(jī)構(gòu)除了開展日常的心理咨詢和心理教育外，還十分注重開展各種形式的團(tuán)體心理訓(xùn)練活動，如交朋友小組、敏感性訓(xùn)練小組、心理劇療法等。在美國，約有一半大學(xué)生在四年左右的大學(xué)生活中接受過這類服務(wù)。

4.通過公共環(huán)境，以情境熏染的方式來進(jìn)行。美國非常注重建設(shè)一個美國主義的宏觀情境，使置身其間的人潛移默化地受到美國價值觀念的影響，根據(jù)美國生活方式來生活。在美國首都華盛頓，有眾多的博物館，全市幾乎沒有工廠和企業(yè)，居民三分之二是公務(wù)人員。國家不惜大量投資進(jìn)行社會政治教育環(huán)境、場所的建設(shè)。象美國國會大廈、白宮、華盛頓紀(jì)念堂、林肯紀(jì)念堂、杰佛遜紀(jì)念堂、國會圖書館、航空航天博物館這樣耗資不計其數(shù)、規(guī)模宏大的場所，在華盛頓就有十幾所，各種參觀點就有一百多處。這些場館集中表現(xiàn)了美國的物質(zhì)文明和精神文明，天天宣揚(yáng)著美國的政治制度和價值觀念，是美國向國民包括大學(xué)生進(jìn)行政治、思想、道德教育的重要基地和生動教材。在美國，隨處可見飄揚(yáng)著的美國國旗，就連一個消防隊也都要掛上美國國旗。在舊金山，主要街道大都以華盛頓、杰佛遜等重要歷史人物命名，以致整個舊金山的街路幾乎成了一部美國名人志。公共環(huán)境成了無所不在“泛德育”的重要組成部分。

二、美國高校道德教育的特點

由于美國社會的多元化背景及至今尚無一個全國性統(tǒng)一的道德教育體制，高校德育實踐做法多樣，不過就其主流和趨勢而言，當(dāng)代美國高校德育主要有以下幾方面的特點。

1.注重對學(xué)校道德教育理論上的探討并運用于實踐。美國較注重從多學(xué)科對道德教育進(jìn)行研究，出現(xiàn)了眾多的道德教育理論，對學(xué)校的道德教育產(chǎn)生極大影響。許多學(xué)校往往將理論模式用于實踐，在許多方法上往往也反映出理論具有的指導(dǎo)作用。

2.注重全面滲透性教育而不是強(qiáng)行灌輸方式的教育。美國道德教育主要通過各門課程的滲透性的間接方式來進(jìn)行，而不是專門開設(shè)一門孤立的道德課，以說教和灌輸?shù)姆绞竭M(jìn)行。一方面美國的國情不允許強(qiáng)行灌輸某一種價值觀，另一方面美國人認(rèn)為價值觀的教育不可能僅限于每天幾小時的教學(xué)中。

3.注重解決學(xué)校的現(xiàn)實問題。美國學(xué)校道德教育受實用主義思想影響，較強(qiáng)調(diào)學(xué)校如何作為一個社會，關(guān)注學(xué)生面臨的現(xiàn)實問題，開設(shè)各種課程和組織各種活動來針對性地解決學(xué)生的問題。

4.注重提高學(xué)生的認(rèn)知能力，培養(yǎng)學(xué)生積極參與社會活動的意識。美國學(xué)校注重發(fā)展學(xué)生的認(rèn)知能力，而不是要求學(xué)生死記硬背一些道德規(guī)范。學(xué)校也較注重學(xué)生對社會參與的意識，促使學(xué)生積極投入到社會活動中去。

5.信奉多元性和自主性，促使學(xué)生能動地養(yǎng)成思想品德。多元性除了表現(xiàn)在價值取向的多元化，不強(qiáng)求一致，但要求學(xué)生要學(xué)會相互尊重外，還表現(xiàn)在學(xué)校德育沒有全國統(tǒng)一的要求，50個州各行其是。自主性主要表現(xiàn)在教學(xué)方法上重視學(xué)生個性、啟發(fā)誘導(dǎo)和自主選擇，強(qiáng)調(diào)在多元、多變的社會形勢下加強(qiáng)學(xué)生自主意識、認(rèn)知能力的培養(yǎng)以及實踐精神的塑造。

三、幾點啟示

通過以上分析，我們可以在德育工作方面得到以下啟示。

1.要重視發(fā)揮教學(xué)主渠道的滲透性德育的作用。隨著學(xué)分制的實施與完善，學(xué)校改革的不斷深入，純而又純的德育工作時間會越來越少，靠增加時間的辦法來加強(qiáng)道德教育已不可能也不必要，唯一的辦法就是充分發(fā)揮公共課與專業(yè)課的“載道作用”和“滲透作用”，倡導(dǎo)教書育人，減少德育中學(xué)生的“防備”意識，提高道德教育效果。要重視校園文化建設(shè)，發(fā)揮其潛在的道德教育與活動性德育的作用。要加強(qiáng)對學(xué)生會組織、學(xué)生社團(tuán)組織的指導(dǎo)，健全和完善各種管理制度，積極支持各種社團(tuán)活動，重視體育類社團(tuán)活動與體育活動的開展，鼓勵學(xué)生積極參加各種社團(tuán)活動，使學(xué)生在活動中受到教育。

2.要重視咨詢指導(dǎo)，發(fā)揮其指導(dǎo)性德育的作用。隨著改革的深入和德育工作方式的轉(zhuǎn)變，以“一對一”為主的咨詢指導(dǎo)工作會越來越多，因為德育工作不是空對空的，它是與解決學(xué)生學(xué)習(xí)、生活和就業(yè)方面的實際問題分不開的，因為學(xué)生在學(xué)習(xí)生活中遇到的問題并不僅僅是政治思想問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，生活節(jié)奏的加快，競爭的加劇，對大學(xué)生心理素質(zhì)要求越來越高。為此，我們要加強(qiáng)心理咨詢與行為指導(dǎo)工作，把心理咨詢與我們做個別思想工作的優(yōu)良傳統(tǒng)結(jié)合起來，努力探索有中國特色的心理咨詢工作模式，更好地為大學(xué)生提供心理方面的指導(dǎo)服務(wù)。要樹立大德育的觀念，發(fā)揮各種社會活動和公共環(huán)境的社會性德育作用。要加強(qiáng)對志愿者活動的組織指導(dǎo)，讓學(xué)生在活動中接受教育；學(xué)校要與社會各界建立廣泛聯(lián)系，建立實踐基地，利用博物館、展覽館、紀(jì)念館等公共場所對學(xué)生進(jìn)行教育；社會、學(xué)校和家庭要齊心協(xié)力，努力創(chuàng)造一個適合大學(xué)生健康發(fā)展的良好社會環(huán)境氛圍。

3.學(xué)校德育必須適時調(diào)整、自我更新，適應(yīng)并推動社會發(fā)展需要。學(xué)校德育不能脫離社會現(xiàn)實，無視社會需要，應(yīng)當(dāng)針對新情況、新問題，及時轉(zhuǎn)換職能，調(diào)整內(nèi)容，更新方法，適應(yīng)社會發(fā)展需要。70年代美國學(xué)校德育根據(jù)多元、多變的社會現(xiàn)實，著力培養(yǎng)學(xué)生的自主意識和認(rèn)知能力，增強(qiáng)其參與意識，收到了較好的成效，這對我們今天的學(xué)校德育仍不無借鑒意義。因為，在當(dāng)今改革開放的社會面前，如果還是采取簡單地肯定一些價值觀否定另一些價值觀的方式教育學(xué)生，就很容易導(dǎo)致學(xué)生價值觀的混亂，從而影響其應(yīng)有的教育功能。

4.教育工作有規(guī)律可循，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)德育研究和理論建設(shè)，不斷提高教育工作的科學(xué)性和實效性。美國高校十分重視德育理論建設(shè)，而且富有創(chuàng)新性。他們運用心理學(xué)、哲學(xué)等學(xué)科的理論從多側(cè)面研究道德教育工作，注重教育理論對德育實踐的指導(dǎo)，值得我們借鑒。我國目前德育工作之所以效益不高，一個重要原因就是德育脫離實際，缺少實驗依據(jù)，理論過于抽象，德育操作性與科學(xué)性不強(qiáng)，對道德教育過程缺少多學(xué)科的綜合研究。因此，我們要加強(qiáng)道德教育理論的跨學(xué)科研究，重視德育實驗工作，努力增強(qiáng)德育理論的科學(xué)性、指導(dǎo)性，為提高德育工作水平提供科學(xué)依據(jù)。參考文獻(xiàn)：

1.鐘啟泉等：《西方德育原理》，陜西人民教育出版社1998年版。

2.魏賢超：《歐美高等學(xué)校道德教育史考察》，《高等教育研究》1995年第3期。

3.田國秀：《重視道德教育是各國教育發(fā)展的共同趨勢》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》1996年第5期。

第四篇：美國堪薩斯州地下水管理特點與啟示

美國堪薩斯州地下水管理特點與啟示

薛云鵬 約翰.派克 伯克.格瑞格斯

（1． 黃委水資源管理與調(diào)度局 鄭州 中國 450003 2.美國堪薩斯大學(xué) 勞倫斯 美國 KS 66045-7535 3.美國堪薩斯州農(nóng)業(yè)部水資源局 托皮卡 美國 KS 66612-1283

摘要：美國中西部堪薩斯州與主要位于中國中西部的黃河流域，雖然政治和社會制度迥異，但兩者的在地理環(huán)境、氣候水文及經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點上有許多相似相似之處，二者均處于干旱和半干旱地區(qū)，是本國小麥、玉米和畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)，由于農(nóng)業(yè)灌溉的發(fā)展和水資源匱乏，導(dǎo)致地下水超采、河流斷流、濕地萎縮等問題嚴(yán)重，河流上下游省區(qū)或州際間用水矛盾尖銳，而煤化工和能源業(yè)迅速發(fā)展，急需也正在進(jìn)行農(nóng)業(yè)向工業(yè)和城市的水權(quán)轉(zhuǎn)換。十九世紀(jì)八十年代后，堪薩斯州采取了設(shè)立河流最小流量、劃定地下水重點控制區(qū)、設(shè)立區(qū)域性地下水自治機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格取水許可和水權(quán)轉(zhuǎn)換水權(quán)管理、削減許可水量、加強(qiáng)地表水和地下水監(jiān)測分析與統(tǒng)一管理、加強(qiáng)部門間協(xié)作和協(xié)調(diào)，以及開展地下水回灌、水銀行、污水循環(huán)利用試驗等法律、行政和經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，積極加強(qiáng)水資源尤其是地下水管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，水資源管理水平居于美國前列。本文分析介紹堪薩斯州的水資源管理與調(diào)度成功和失敗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出對黃河水資源管理與調(diào)度的啟示和建議。關(guān)鍵詞： 水資源分配 水量調(diào)度 環(huán)境流量管理 堪薩斯 黃河

2006年11月25日至12月16日，國際水資源管理研究院舉辦的地下水管理國際培訓(xùn)，與來自中國、尼泊爾、印度和孟加拉國的5位地下水研究或管理專家赴美國堪薩斯大學(xué)先后進(jìn)行了為期3周的技術(shù)交流和研究考察。聽取由來自美國陸軍工程師團(tuán)、地調(diào)局、堪薩斯州水利局、水資源規(guī)劃辦公室、環(huán)保局和堪薩斯大學(xué)的專家、教授和律師等關(guān)于美國以及堪薩斯州水法、地下水管理、水權(quán)轉(zhuǎn)換、水環(huán)境保護(hù)、州際水糾紛解決實例等方面的講座，交流了各自國家或流域的地下水管理問題和經(jīng)驗，并到地下水超采嚴(yán)重的堪薩斯州西部地區(qū)進(jìn)行實地考察，參觀了地下水污染處理、污水灌溉和水權(quán)轉(zhuǎn)換工程，了解了地下水超采區(qū)實施水銀行、水權(quán)轉(zhuǎn)換、地下水回灌、污水處理利用等確保地下水可持續(xù)利用的措施。還與州參議員、前州長、州法官、州能源顧問、農(nóng)場主、企業(yè)家以及各級水務(wù)官員，就水資源管理、糧食、能源和水發(fā)展策略進(jìn)行了多次座談，對美國尤其是堪薩斯州水權(quán)政策演變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、取水許可管理、用水監(jiān)督、水權(quán)轉(zhuǎn)換審批等水管理中的科學(xué)決策、民主決策和依法行政機(jī)制有了較全面和深入的了解。現(xiàn)將美國堪薩斯州水資源管理情況和考察體會簡單報告如下：

一、堪薩斯州概況

堪薩斯州位于美國中西部大平原區(qū)，面積24.78萬平方公里，為美國第15個州，地廣人稀，人口274萬，位居全美第32位?？八_斯州是美國的農(nóng)業(yè)大州，農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)。一次世界大戰(zhàn)中，因小麥需求大增，小麥種植業(yè)有長足發(fā)展。小麥產(chǎn)量居全美之首，有“小麥州”和“美國的面包籃子”的美稱。60年代起，由于采用地下水灌溉和改進(jìn)冬小麥種植技術(shù)，小麥產(chǎn)量大幅上升，飼料加工、牲畜飼養(yǎng)、肉類加工業(yè)隨之獲得發(fā)展。全州有7萬個農(nóng)場，2002年平均單個農(nóng)場的耕地面積為296.6公頃，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全州總產(chǎn)值的5%。小麥產(chǎn)量和出口量居全美第一，牛存欄數(shù)量和牛肉產(chǎn)量分別居全美第二和第三。近幾年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度高于全國平均水平，產(chǎn)業(yè)更趨多元化。其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)飛機(jī)制造業(yè)以及新興的石油開采和精煉、電子和信息產(chǎn)業(yè)等也很發(fā)達(dá)。

231981年5月10日堪薩斯州和河南省結(jié)為友好州省，Wichita市與開封市于1985年12月3日建立姐妹城市關(guān)系。近年來，雙方領(lǐng)導(dǎo)人互訪不斷。

二、堪薩斯州水資源特點和問題

堪薩斯州處于美國東部濕潤區(qū)和西部半干旱區(qū)的過渡地段，屬溫帶大陸性氣候，四季分明，有酷暑嚴(yán)寒，1月份和7月份的平均氣溫分別為－1℃和26℃，終年多風(fēng)。地勢由東部最低201米向西遞增至最高1231米，年降雨量由東南部高達(dá)1200毫米向西遞減至400毫米，東部與密蘇里州交界的密蘇里河域流部分雖然降雨充沛，但面積較小，地表取水口和地下取水口數(shù)量相當(dāng)，北部堪薩斯河流域(密蘇里河的支流)和南部阿肯色河流域面積幾乎各占全州總面積的一半，而這兩個流域的上游與科羅拉多州、內(nèi)布拉斯加州交界的堪薩斯州的中西部地區(qū)降雨稀少，工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水幾乎全來自地下水，尤其是奧加拉拉地下蓄水層（Ogallala aquifer）。奧加拉拉地下蓄水層（Ogallala aquifer）總面積17.5萬平方英里，橫跨美國中西部的、懷俄明州、南達(dá)科他州、內(nèi)布拉斯加州、堪薩斯州、科羅拉多州、俄克拉荷馬、得克薩斯和新墨西哥等八個州的奧加拉拉地下蓄水層（Ogallala aquifer）。據(jù)估計，美國三分之一以上的農(nóng)業(yè)用水都來自該含水層。因為南達(dá)科他州、內(nèi)布拉斯加州、堪薩斯州、科羅拉多州、俄克拉荷馬、得克薩斯和新墨西哥州的農(nóng)業(yè)灌溉，從奧加拉拉含水層每年約有50億加侖()的水被開采，用于玉米、棉花、小麥、大豆和其它供羊家畜和食品制造的農(nóng)作物等。其中谷物生產(chǎn)居前三位的州——德克薩斯州、堪薩斯州和內(nèi)布拉斯加州，其70%～90%的灌溉水來自奧加拉拉地下蓄水層（Ogallala aquifer），這是一個難以重新得到回灌的古老蓄水層。因為幾代人毫無節(jié)制地開采地下水，奧加拉拉含水層面臨枯竭，地下水層距離地面的平均深度已經(jīng)從150英尺漸漸增加到750英尺或更多。在一些水資源開采嚴(yán)重的地區(qū)，地下水的水位每年下降3～5英尺，有些地區(qū)的建筑物開始發(fā)生沉降，這對該地區(qū)的生活造成巨大壓力。同時由于上游科羅拉多州、內(nèi)布拉斯加州及堪薩斯州本身對地表水和地下水的過渡利用，造成阿肯色河等多條河流季節(jié)性斷流，夏安寶特木(Cheyenne Bottoms)野生動物保護(hù)區(qū)濕地面積嚴(yán)重萎縮。

由于美國水資源分配和管理的職責(zé)主要在各州，僅有諸如大江大河筑壩或修建其它礙航建筑等涉水事務(wù)由憲法規(guī)定由中央政府直接管理(負(fù)責(zé)東部地區(qū)由中央政府投資的水利工程建設(shè)與管理的美國陸軍工程師團(tuán)和負(fù)責(zé)西部中央政府投資的水利工程管理的墾務(wù)局均在堪薩斯州建設(shè)了多個大壩，并負(fù)責(zé)其管理與調(diào)度)。因此，各州根據(jù)其自身特點，采取了各不相同的水資源管理政策。

為應(yīng)對未來水資源緊張的情況，經(jīng)科學(xué)分析和投票，堪薩斯州在1945年頒布了優(yōu)先占用權(quán)法，水權(quán)制度從原來依照東部各州的瀕岸權(quán)體系轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先占用權(quán)體系，要求無論是地表水還是地下水取用水(家庭生活用水除外)必須申請取水許可。用水的優(yōu)先順序是按取水許可的批準(zhǔn)時間來定，而不是同于我國按取水用途類別來定，以保障已有用水戶的用水權(quán)益不受后期用戶的侵犯。因此，在干旱缺水期，低級用水戶(既使是工業(yè)、城市供水和生態(tài)用水)取水若對高級別用水戶取水造成困難，必須停止或減小取水以保證高級用戶(通常是農(nóng)業(yè)灌溉用水)的取水權(quán)力。水權(quán)作為財產(chǎn)必須和土地一樣進(jìn)行等記，并可象土地所有權(quán)一樣進(jìn)行出租、買賣等交易。這為水權(quán)轉(zhuǎn)換提供了方便，卻對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、景觀和休閑娛樂用水帶來了政策和資金等方面的困難。

優(yōu)先占用權(quán)法頒布初期由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)和技術(shù)不發(fā)達(dá)，灌溉規(guī)模小，用水供需矛盾不突出，許多人對此水權(quán)制度變化并未引起足夠重視，未辦理取水許可。十九世紀(jì)六十年代后，隨著育種、化肥、灌溉技術(shù)的迅速發(fā)展，用水特別是地下水需求不斷增加，取水許可申請劇增。但由于當(dāng)時對地下水的認(rèn)識較少，沒有地下水超采、生態(tài)環(huán)境用水等概念，水利部門對取水許可的發(fā)放管理也較松，造成部分地區(qū)地下水許可總量已遠(yuǎn)超過可持續(xù)開采量。但由于地下水變化的相對滯后性，十九世紀(jì)七十年代未八十年代初，人們發(fā)現(xiàn)并意識到地下水的過度開采，導(dǎo)致河道流量銳減甚至斷流，奧加拉拉地下水位持續(xù)下降等問題時，西部地區(qū)取水許可發(fā)放過多已成即成事實。由于合法水權(quán)為財產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，不能隨意剝奪和侵犯，否則將承擔(dān)法律責(zé)任，并予以補(bǔ)償。因此，如何加強(qiáng)水資源管理，保證河道生態(tài)流量，防止或延緩地下水位持續(xù)下降，便成為堪薩斯州水資源管理的重要和必須妥善解決的問題。

三、堪薩斯州地下水管理特點

十九世紀(jì)八十年代后，堪薩斯州采取了設(shè)立河流最小流量、劃定地下水重點控制區(qū)、設(shè)立區(qū)域性地下水自治機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格取水許可和水權(quán)轉(zhuǎn)換水權(quán)管理、削減許可水量、強(qiáng)化用水統(tǒng)計、加強(qiáng)地表水和地下水監(jiān)測與分析評價、加強(qiáng)部分間協(xié)作和協(xié)調(diào)以及開展地下水回灌、水銀行、污水循環(huán)利用試驗等法律、行政和經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，加強(qiáng)水資源尤其是地下水管理，水資源管理水平居于美國前列，水資源開發(fā)利用和保護(hù)得到有效管理，保障了相關(guān)地區(qū)按計劃發(fā)展，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境有所恢復(fù)。

1、依法加強(qiáng)取水許可審批和水權(quán)管理

在美國除部分跨州河流防洪、航運、供水工程等事務(wù)由中央政府依照聯(lián)邦特定法律管理外，水資源管理與分配職責(zé)主要在各州。由于各州的水資源和社會經(jīng)濟(jì)條件不同，其水資源管理法律也各不相同。為了應(yīng)對嚴(yán)重的水資源供需矛盾，堪薩斯州制定和修訂了一系列法律，加強(qiáng)取水許可管理審批和取水許可水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理。在技術(shù)上，對地下水采用安全開采量和對地表水采用河道最小流量校核制度，確定可持續(xù)最大可能供水量，設(shè)定取水總量上限，并根據(jù)節(jié)水灌溉技術(shù)的發(fā)展，修訂和減小用水定額標(biāo)準(zhǔn)，減少單個用戶的取水總量。在取水許可和水權(quán)頒發(fā)管理程序上，實行檢驗完善期制度，首先經(jīng)嚴(yán)格審查給符合條件的用水申請者頒發(fā)取水許可證，憑許可證申請者才可修建機(jī)井或其它取水工程，工程完成經(jīng)水務(wù)局檢驗合格后方可投入運用并進(jìn)入水權(quán)檢驗完善期，檢驗完善期視用水工程類型不同變化，一般農(nóng)業(yè)四至五年，市政工程20年，在此期間州水務(wù)最高長官(州水務(wù)局主任工程師)將對取水工程運行情況和用水報告進(jìn)行分檢查，并可根據(jù)用水戶請或水情等對許可水量進(jìn)行調(diào)整，以確保該許可發(fā)放合法合理，不對他人或環(huán)境造成不利影響，檢驗完善期滿經(jīng)州水務(wù)局審查同意，用水戶才能通過水權(quán)等記獲得正式獲得水權(quán)。法律規(guī)定未經(jīng)許可私自取用水為犯罪行為，可判6個月監(jiān)禁并罰款500美元。水權(quán)取得后，除其優(yōu)先權(quán)(得時間)不能更改外，取水用途、取水口位置和用水位可以改變，但必須經(jīng)州水務(wù)局主任工程師批準(zhǔn)方有效，若取得水權(quán)后在連續(xù)規(guī)定的時限內(nèi)未用水，或未經(jīng)批準(zhǔn)和等記私自改工作變用途，州水務(wù)局均可依法注銷其水權(quán)。另外，加強(qiáng)政務(wù)公開，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，州水務(wù)局對取水許可和水權(quán)申請變更的每一個工作環(huán)節(jié)，都明確的規(guī)定了責(zé)任人、工作質(zhì)量和時限要求，并建立了水權(quán)管理數(shù)據(jù)庫，每天對水權(quán)變化情況進(jìn)行更新，便于每個公民、企業(yè)及利益相關(guān)者及時了解所關(guān)心地區(qū)的水權(quán)情況，為水權(quán)交易等提供了便利。

2、立法加強(qiáng)用水統(tǒng)計

為準(zhǔn)確及時全面了解用水情況，1988年修訂堪薩斯州優(yōu)先水權(quán)法時明確規(guī)定，用水戶必須安裝用水計量設(shè)施，統(tǒng)計取用水情況，并于每年3月1日前，按規(guī)定的格式填報上一用水統(tǒng)計情況。拒絕填報或偽造數(shù)據(jù)將被追訴刑事責(zé)任，不按時上報將被處以罰款。這一制度實施后，用水上報及時率由60%提高到93%，每年約可按時收到14650個用水統(tǒng)計申報表，取得了詳細(xì)用水統(tǒng)計資料，州水務(wù)局建立了美國也許全世界最完整的用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，每年編制出版用水統(tǒng)計年報，為水資源管理提供了真實完整的第一手水資料。用水計量設(shè)施維護(hù)和用水統(tǒng)計是一項技術(shù)性工作，為滿足法定的申報質(zhì)量要求，許多用水戶甚至聘請專人或?qū)I(yè)公司承擔(dān)此項工作。目前，堪薩斯州用水統(tǒng)計表要求用掛號信郵寄，州水務(wù)局正計劃利用因特網(wǎng)和移動通信技術(shù)，建立更快捷高效的用水上報統(tǒng)計體系。

3、高度重視信息技術(shù)應(yīng)用，建立了較完善的水資源監(jiān)測評估系統(tǒng)

隸屬于內(nèi)務(wù)部的美國地質(zhì)調(diào)查局及其所屬的地區(qū)分中心作為獨立于的水務(wù)部門和用水戶的第三方中立的非贏利性調(diào)查和研究機(jī)構(gòu)，除地質(zhì)調(diào)查和地地形測量外，其一項重要職責(zé)便是負(fù)責(zé)河流、地下水和水質(zhì)監(jiān)測、評價和分析，建立了包括堪薩斯州在內(nèi)的較完善的全國河流、地下水和水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，并建立先進(jìn)的數(shù)學(xué)模型系統(tǒng)進(jìn)行流域、區(qū)域地表水和地下水水量、水質(zhì)分析和評價。除了美國地質(zhì)調(diào)查局堪薩斯水科學(xué)中心外，堪薩斯州還在堪薩斯大學(xué)設(shè)立堪薩斯州地質(zhì)調(diào)查所，重點開展堪薩斯州水文和地質(zhì)等研究、教育和咨詢工作，協(xié)助堪薩斯州相關(guān)部門開展了許多水資源管理方面的研究和技術(shù)資料整編工作。在美國政府的積極倡導(dǎo)和支持下，與所有政府機(jī)構(gòu)一樣，相關(guān)水管理和研究機(jī)構(gòu)將幾乎所有非涉密監(jiān)測信息和分析報告在其網(wǎng)站免費公布，而且不斷完善其網(wǎng)站功能，方便公眾查詢。

4、劃定地下水重點控制區(qū)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，采取靈活的措施，加強(qiáng)地下水管理

根據(jù)地下水監(jiān)測和分析成果，面對嚴(yán)峻的地下水利用和管理形成，堪薩斯州在十九世紀(jì)八十年代在中西部地下水超采區(qū)，進(jìn)一步劃定地下水重點控制區(qū)，停止發(fā)放新的水權(quán)，采取補(bǔ)助等措施鼓勵農(nóng)民放棄灌溉改為旱作作農(nóng)業(yè)，并成立了5 個區(qū)域性地下水自治管理機(jī)構(gòu)，討論研究確定并執(zhí)行適合于各自區(qū)域地下水利用管理策略和政策，并向州水務(wù)局提出本區(qū)地下水應(yīng)用建議。為了綜合平衡地下水超采對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，堪薩斯州并未一刀切地全面禁采地下水，而允許各超采區(qū)根據(jù)本地情況，選擇適合的地下水管理策略。如在水資源條件相對較好的第一區(qū)，決定完全按可持續(xù)開采規(guī)劃要求，加強(qiáng)地下水開采控制，并嘗試地下水回灌；在對地下水依賴較大的第三區(qū)，則采取了允許地下水適度過度開采的策略；第五區(qū)也計劃逐步減小地下水開采，并嘗試建立水銀行，促進(jìn)水交易，減少用水，提高水利用效率。根據(jù)各區(qū)的計劃，在2015年除第三區(qū)外，其余各區(qū)均可達(dá)到地下水可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

5、水量與水質(zhì)管理并重

美國采取了十分嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，尤其是在1980年12月11日頒布了綜合環(huán)境污染處置、補(bǔ)償和處罰(CERCLA)，在實施“超級基金”計劃，通過對石油化學(xué)工業(yè)征收環(huán)保稅等措施籌集環(huán)保起動基金，加強(qiáng)易對水和空氣造成潛在污染的廢棄或無人控制的污染源進(jìn)行治理，對造成污染而又不進(jìn)行治理的企業(yè)或個人，由于環(huán)保部門出資先行治理，但企業(yè)要補(bǔ)交遠(yuǎn)超過治理費用的罰款，其責(zé)任人還可能被處以刑事處罰。并對環(huán)境污染實行追訴制度，對因監(jiān)測和認(rèn)識水平所限，未能立刻顯現(xiàn)或認(rèn)識污染問題尤其是地下水污染問題，對所有涉及的責(zé)任人進(jìn)行追訴，此舉一方面切實做到了誰污染誰防治，另一方面也促使每一個企業(yè)或投資人自覺加強(qiáng)環(huán)境評估，采取可靠的技術(shù)防止污染，以防范和避免可能受到的環(huán)保投訴和巨額損失。在取水許可和水權(quán)轉(zhuǎn)換申請審批中，水務(wù)局將項目對環(huán)境或?qū)λ说挠绊懽鳛橐豁椫匾膬?nèi)容進(jìn)行評價，并對擬批準(zhǔn)的申請進(jìn)行公示，以確保所有批準(zhǔn)的水權(quán)符合環(huán)保要求。另外，在防止新增水污染的同時，環(huán)保和市政部門積極采取措施加強(qiáng)歷史污染源尤其是地下水污染的監(jiān)測和治理，如堪薩斯州最大的工業(yè)城市威奇塔市老城區(qū)因歷史污染問題，對地下造成嚴(yán)重污染，被環(huán)保部列為“超級基金”棕色名單，投資環(huán)境受到嚴(yán)重影響，該市在環(huán)保部門支持下，采取先進(jìn)地下水污染處理技術(shù)，通過吉爾伯特和莫斯利項目(the Gilbert and Mosley project)，開展老城區(qū)揮發(fā)性地下水污染進(jìn)行治理試點，在消除污染的同時創(chuàng)造性地將污水處理廠建成了一個環(huán)境優(yōu)美的公園和水族館及環(huán)境教育基地，消除了居民和投資者的疑慮，恢復(fù)了老城區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，增加了就業(yè)，走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)美的良性發(fā)展軌道。

6、注重地表水與地下水的聯(lián)系和相互影響，實行地表水與地下水一化管理

1948年處于下游的堪薩斯州與上游的科羅拉多州就阿肯色河水量分配達(dá)成了協(xié)議，但由于當(dāng)時對河道地表水和地下水的相互影響未引起足夠重視，分水協(xié)議中未對地下水利用做出明確界定和限制，結(jié)果科羅拉多州在阿肯色河沿岸修建了為數(shù)眾多的灌溉機(jī)井大量抽取地下水，導(dǎo)致阿肯色河入境水量顯著減少，給堪薩斯州造成巨大影響和損失。1985年堪薩斯州向最高法院起訴科羅拉多州，要求其減少地下水抽取并進(jìn)行賠償，為審理此案，法官專門聘請有關(guān)專家建立了可包含地表水和地下水相互影響的阿肯色河水流演進(jìn)模型，模擬上游地下水抽取對河道流量變化的影響，此案前后近十年，最終法院判決堪薩斯州勝訴，2005年科羅拉多州賠償堪薩斯州347萬美元。

同樣在堪薩斯州境內(nèi)也存在上游在阿肯色河及其支流沿岸大量抽取地下水，導(dǎo)致下游河道季節(jié)性斷流或流量過小的問題。歷史的教訓(xùn)，促使堪薩斯州高度重視地表水與地下水的聯(lián)系和相互影響的監(jiān)測分析，委托美國地質(zhì)調(diào)查局堪薩斯水科學(xué)中心、堪薩斯州地質(zhì)調(diào)查所建立了多個地下水與地表水相互影響及水質(zhì)變化分析模型，模擬分析預(yù)測地下水抽取和回灌對河道流量、地下水埋深以及地表和地下水質(zhì)變化的影響，為水資源規(guī)劃和取水許可管理甚至水事爭端起訴意見書裁決等提供決策支持。以完善法律、監(jiān)測評價系統(tǒng)為依托，加上各部門間協(xié)調(diào)有效的配合機(jī)制，堪薩斯州在水資源管理中基本實現(xiàn)了地表水與地下水和水質(zhì)水量的一體化管理。

7、積極開展地下水回灌探索

堪薩斯州中南地區(qū)的威奇塔市所處的Equus含水層的地下水是市政供水和灌溉用水的主要水源，在1940～1992年之間，含水層的水位下降了12米以上。水位下降并不僅僅只是水量的減少，同時也造成了咸水入侵問題。為防止咸水入侵及滿足21世紀(jì)的城市用水需求。1997年開始，由威奇托市、美國墾務(wù)局和USGS聯(lián)合資助開展Equus含水層進(jìn)行人工回灌實驗研究，將小阿肯色河高水位期過剩的地表水經(jīng)過處理，達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，然后通過口灌井或口灌池儲存在地下，以備將來利用。共選定了Halstead和Sedgwick兩個地點開展試驗，并根據(jù)歷史資料分析，分別確定了在兩地點取水時小阿肯色河最小允許流量和允許開采量。如對于Halstead回灌系統(tǒng)，在4月1日到9月30日，Halstead附近的USGS水位站流速必須大于42ft3/s，在10月1日到來年的3月31日，流速要大于20ft3/s。對于Sedgwick回灌系統(tǒng)，Sedgwick附近的USGS水位站流速必須大于40ft3/s，1995～2000年間每年流速最小的天數(shù)要求在180～365天。在Halstead回灌示范區(qū)，用小阿肯色河附近的導(dǎo)水井抽水，將地表水人工回灌含水層。導(dǎo)水井距回灌點約3英里，通過回灌水井、地表滲水池和回灌溝渠三種方式回灌含水層。在Sedgwick回灌示范區(qū)，先將小阿肯色河水輸送了到專門修建的水處理廠，通過活性碳和聚合體去除有機(jī)污染物，使其沉淀，對地表水進(jìn)行處理。之后將處理過的水抽到Sedgwick地區(qū)，通過地表滲水盆地和溝渠進(jìn)行回灌。試驗通過對回灌前后回灌區(qū)的淺監(jiān)測井和深監(jiān)測井來監(jiān)測水位和水質(zhì)變化，分析回灌效果和對水質(zhì)的影響。

實踐證明，地下水回灌取得了一定的效果，1997～2001年間，通過Halstead示范區(qū)回灌Equus含水層的水量有9.3億加侖，大部分水是通過回灌井進(jìn)行回灌。1997～2000年間，通過Sedgwick示范區(qū)回灌Equus含水層的水量為1.36億加侖。初步分析表明，在啟動補(bǔ)給工作后，一些水井中的某些組分濃度增加，不過仍低于目前（2003）美國環(huán)保局制定的飲用水標(biāo)準(zhǔn)。但在Halstead補(bǔ)給點的一口監(jiān)測井中，砷濃度超過了飲用水標(biāo)準(zhǔn)。實驗于2004年結(jié)束后，經(jīng)堪薩斯州水務(wù)局審查，同意繼續(xù)進(jìn)行開展回灌，但適當(dāng)提高了Halstead附近取水的河流流量標(biāo)準(zhǔn)。

8、在水權(quán)轉(zhuǎn)換項目審批中高度重視環(huán)保問題和公眾參與

堪薩斯州西部地下水超采嚴(yán)重，州水務(wù)局已停止審批新的取水許可，所有項目要取得水權(quán)必須通過水權(quán)交易取得。水權(quán)轉(zhuǎn)換必須經(jīng)州水務(wù)局審批，而且農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)換水權(quán)時還要對所轉(zhuǎn)換的水量進(jìn)行折扣。州水務(wù)局在審批水權(quán)轉(zhuǎn)換項目過程中除進(jìn)行嚴(yán)格的技術(shù)審查確保不新增用水外，還有逐一征求周邊用水戶及當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姡匾獣r還要召開聽證會，以確保轉(zhuǎn)換后不會對周邊用水戶和生態(tài)環(huán)境等造成不利影響。建設(shè)項目除需要取水許可外，還必須通過環(huán)境影響評價，獲得空氣污染、水污染排放、廢棄物堆放等許可。目前，堪薩斯州目前正在對向日葵電力公司（Sunflower Electric Power Corporation）擬建的美國西部最大的火電廠――Holcom火電廠擴(kuò)建工程批準(zhǔn)與否劇烈爭論。目前，該公司已通過水權(quán)轉(zhuǎn)換購買了約0.59億立方米農(nóng)業(yè)水權(quán)，按農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)換折扣，可獲得0.36億立方米水權(quán)用于滿足3臺70萬千瓦火電機(jī)組的需求。由于該廠處于地下水超采最為嚴(yán)重的地區(qū)，為獲得水權(quán)轉(zhuǎn)換許可和排污許可該電廠設(shè)計時采用目前世界最先進(jìn)的中水回用技術(shù)和污染處理技術(shù)，號稱世界上水利用效率最高和污染排放最低的火電站，目前州水務(wù)局已向其發(fā)放了水權(quán)轉(zhuǎn)換許可，州衛(wèi)生和環(huán)境部也發(fā)放了污染排放初步許可，但在進(jìn)行影響聽證時公眾意見產(chǎn)生重大分歧，在著名非政府組織Sierra Club的鼓動下，堪薩州東部甚至整個美國的環(huán)保人士以二氧化碳和汞排放巨大、加速奧加拉拉地下蓄水層枯竭以及可用風(fēng)能替代為由強(qiáng)烈反對上馬該電廠，而在向日葵電力公司的鼓動下火電廠所在的西部地區(qū)從對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大影響出發(fā)堅決支持上馬該項目，對立雙方通過各種傳媒各組織了強(qiáng)大宣傳攻勢，大力宣傳本方關(guān)點反駁對方觀點，以圖影響公、眾議會和政府。州衛(wèi)生和環(huán)境部雖已舉行了多次聽證，但仍未形成決定。由于該項目的論證采取的這種嚴(yán)格、慎重、民主和公開的決策方式，已使項目本身的技術(shù)方案達(dá)到了最優(yōu)，其最終上馬與否已成為一個重要政治問題，并對堪薩斯州的能源、水資源管理和環(huán)保政策取向產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

9、高度重視部門間協(xié)調(diào)和協(xié)作

在堪薩斯州水資源已成為一項戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)資源影響當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)和社會生活，緊缺的水資源尤其是地下水在行業(yè)間和地區(qū)間的競爭性利用，導(dǎo)致水資源的開發(fā)利用和保護(hù)政策已成為當(dāng)?shù)厣鐣驼侮P(guān)心的一大焦點。農(nóng)業(yè)用水與城市用水、生態(tài)用水、景觀和休閑用水之間矛盾長期存在，隨著能源危機(jī)加劇，水權(quán)轉(zhuǎn)換取水許可發(fā)放中，有限的水資源是優(yōu)先保用水相對污染量少的火電，還是耗水量大但污染少的生物能源(玉米、肉食加工廠廢料轉(zhuǎn)化為酒精)，或基本不耗水但成本相對較高的新興能源太陽能、風(fēng)能工業(yè)，已成為影響未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策性難題。在為加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，堪薩斯州專門成立了由12個流域管理局和11個州農(nóng)業(yè)、商務(wù)、水務(wù)、水土保持、生態(tài)和環(huán)保等部門負(fù)責(zé)人組成的州水資源管理委員會，及其辦事機(jī)構(gòu)--州水資源辦公室負(fù)責(zé)討論起草州水資源規(guī)劃和用水計劃及政策建議，提交報告供州長和議會參考決策。為進(jìn)一步強(qiáng)化日常管理與決策，州長專門設(shè)立能源顧問，每周定期主持召開由水務(wù)局、水資源辦、商業(yè)和環(huán)保等7個相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的水資源和能源問題聯(lián)席會議，研究處理相關(guān)政策和管理問題。

三、啟示

與美國、印度等世界許多國家一樣，上個世紀(jì)六十年代以來，我國地下水資源的開發(fā)利用迅速發(fā)展，極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對解決糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是由于對地下水的了解、認(rèn)識、地下水監(jiān)測和地下水管理存在嚴(yán)重不足，造成地下水資源不合理開發(fā)利用,導(dǎo)致地下水資源出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，我國黃淮海平原和西北地區(qū)一方面存在地下水過度開發(fā)，水位下降，地面沉降，污染加劇等問題，一方面又存在用水效率低和浪費嚴(yán)重問題，次生鹽堿化嚴(yán)重。雖然近年來我國政府大力加強(qiáng)節(jié)水型社會建設(shè)，采取多種措施加強(qiáng)包括地表水、地下水和水質(zhì)在內(nèi)的水資源管理，但總體來看，地下水管理并未與地表水一樣得到同等的重視，導(dǎo)致地表水和地下水聯(lián)合保護(hù)和利用不足，也缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地表水、地下水、能源開發(fā)和糧食安全政策，局部地下水超采和污染等問題愈演愈烈，已給當(dāng)?shù)厣钌a(chǎn)造成很大的困難，并對社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成更嚴(yán)重的影響。

美國的經(jīng)濟(jì)社會情況和法律制度和與我國有許多不同，如我國實行土地和水資源國家或集體所有制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也基本是與美國大型機(jī)械化農(nóng)場顯著不同的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，但堪薩斯州水資源管理經(jīng)驗有許多值得我學(xué)習(xí)和借鑒。

1、必須進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理與調(diào)度的法制化建設(shè)，而且必須進(jìn)一步加強(qiáng)法律的可操作性和執(zhí)行力。對黃河流域來說，雖然國務(wù)院剛剛頒布了《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度條例》，為實行干支流統(tǒng)一水量調(diào)度提供法律支持，但條例對如何加強(qiáng)地表水和地下水以及水量和水量統(tǒng)一管理卻未涉及；另外，水量調(diào)度條例雖然對用水統(tǒng)計和上報提出要求，但未規(guī)定明確執(zhí)行監(jiān)督和處罰措施。建議學(xué)習(xí)堪薩斯州的做法，對拒絕填報或偽造數(shù)據(jù)的追訴刑事責(zé)任，對不按時上報將處以罰款。

2、繼續(xù)加強(qiáng)水資源尤其是加強(qiáng)支流和地下水及水質(zhì)監(jiān)測評估體系建設(shè)。黃河水量調(diào)度管理系統(tǒng)一期的建設(shè)大大提高了黃河干流資源監(jiān)測管理水平，但相對干流而言，支流和地下水的監(jiān)測體系和手段還很不完善，因此 建議今后水量調(diào)度管理系統(tǒng)建設(shè)中加強(qiáng)支流地表水監(jiān)測系統(tǒng)和流域地下水監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，并盡快建立可用于干支流以及地表水和地下水聯(lián)合調(diào)度流域和區(qū)域地表水與地下水耦合分析系統(tǒng)，提高黃河水資源管理與調(diào)度技術(shù)水平。

3、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和協(xié)作，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。水資源作為稀缺性的基礎(chǔ)性自然資源，其開發(fā)利用對其它行業(yè)產(chǎn)生重要影響，與堪薩斯州相似，我國西北地區(qū)尤其是寧蒙地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)與糧食生產(chǎn)爭奪水資源的嚴(yán)重矛盾，同時也存在火電、風(fēng)能、太陽能綜合利用布局與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略性政策性問題，因此，建議學(xué)習(xí)堪薩斯州經(jīng)驗，建立國家級、流域級和省級水資源和能源問題聯(lián)席會議制度，應(yīng)加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)和協(xié)作，在能源開發(fā)、水權(quán)轉(zhuǎn)換、退耕還林、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防治、污水利用等制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地表水、地下水、能源開發(fā)和糧食安全政策，建立適合黃河流域水資源特點的地表水和地下水聯(lián)合保護(hù)和利用機(jī)制，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

4、開展地下水回灌和地下水地表水聯(lián)合調(diào)度試點。黃河流域西安、銀川、包頭、濮陽等城市均不同程度存在地下水超采和地面沉降問題，但同時引黃灌區(qū)也大量存在地下水位過高引起的鹽堿化問題，而黃河流域來水年際變化大，灌溉用水也存在顯著的季節(jié)性特點。建議，學(xué)習(xí)堪薩斯州的經(jīng)驗，在西安、銀川、包頭開展地下水回灌試驗，并在渭河下游和寧蒙地區(qū)開展地表水和地下水聯(lián)合調(diào)度試點，充分利用地下水庫的調(diào)節(jié)作用，在灌溉關(guān)鍵期鼓勵濱河地區(qū)多利用地下水，減少使用地表水，緩解防斷流壓力，并防治和減少鹽堿化。

5、黃河水量分配和統(tǒng)一調(diào)度模式值得堪薩斯州學(xué)習(xí)和借鑒

堪薩斯州雖然有較完善的水資源管理法律和制度體系，但由于其根本水權(quán)制度的局限性，給河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來極大的困難。如按美國環(huán)境保護(hù)署的要求，堪薩斯州立法確定境內(nèi)河流最小保證流量，但由于其水權(quán)制度為水資源優(yōu)先占用權(quán)制度，用水的優(yōu)先順序是按取水許可的批準(zhǔn)時間來定，而不是同于我國按取水用途類別來定，而多數(shù)河流生態(tài)用水權(quán)取得時間往往比農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)晚優(yōu)先級別低，而政府既不能違法剝奪上游用水戶的優(yōu)先用水權(quán)，又沒有足夠的資金購買上游水權(quán)以滿足生態(tài)用水，因此，在干旱缺水期，優(yōu)先保證上游灌溉用水，導(dǎo)致河流斷流。如流經(jīng)美國中西部數(shù)州的阿肯色河，在堪薩斯州西南部河段因未設(shè)最小河道流量標(biāo)準(zhǔn)。在2006年12月初考察時，該河段已因干旱和上游用水過多而斷流多時。

另外在水資源管理實際中，堪薩斯州也實行水量實時調(diào)度和督查，確保斷面達(dá)到最小流量指標(biāo)要求。這主要是由于其水權(quán)制度為水資源優(yōu)先占用權(quán)制度，用水的優(yōu)先順序是按取水許可的批準(zhǔn)時間來定，而不是同于我國按取水用途類別來定，因此，在干旱缺水期，低級用水戶(既使是工業(yè)、城市供水和生態(tài)用水)取水若對高級別用水戶取水造成困難，必須停止或減小取水以保證高級用戶(通常是農(nóng)業(yè)灌溉用水)的取水權(quán)力。相對而言，黃河的水權(quán)分配在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有明顯的優(yōu)越性，在“八七方案”分水時，就預(yù)留了36%的水量作為生態(tài)水量，尤其是從1999年開始實行水量統(tǒng)一調(diào)度，實行用水總量控制和同比例豐增制度，加強(qiáng)實時調(diào)度和督查，優(yōu)先保證生活和生態(tài)環(huán)境用水，確保了黃河不斷流，最大限度地支持了流域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。因此，黃河的水資源管理和統(tǒng)一調(diào)度制度，加強(qiáng)黃河水資源管理創(chuàng)造了良好的法律基礎(chǔ)，只要能認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒堪薩斯州及世界各國在水資源管理方面的經(jīng)驗和技術(shù)，不斷提高黃河水資源管理與調(diào)度技術(shù)和管理水平，黃河的水資源管理與調(diào)度工作一定能成為世界的典范。

第五篇：現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學(xué)籍：200509 所屬服務(wù)站：浙江省紹興文理學(xué)院教學(xué)服務(wù)中心 聯(lián)系電話：*** 個人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國公用事業(yè)管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業(yè)是特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)，壟斷產(chǎn)業(yè)有其獨特的性質(zhì)。在我國，公用事業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)在管理體制上存在很大的問題。改革現(xiàn)行公用事業(yè)體制，打破壟斷，政企分離，為不同區(qū)域企業(yè)的直接競爭創(chuàng)造條件已成為我國公用事業(yè)不可回避的問題。文章在分析我國公用事業(yè)體制現(xiàn)存問題、認(rèn)識該產(chǎn)業(yè)特征的基礎(chǔ)上，提出了我國公用事業(yè)體制改革的相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】：公用事業(yè)、改革、壟斷、民營化 【正文】：

所謂公用事業(yè)，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)的行業(yè)。公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，同時又是具有明顯公益性的行業(yè)。傳統(tǒng)上，絕大多數(shù)國家的公用事業(yè)都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營的。直到上個世紀(jì)70年代，英國等發(fā)達(dá)國家以民營化為導(dǎo)向?qū)檬聵I(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗和成效表明，公用事業(yè)民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。我國的公用事業(yè)管理體制也急需改革。

公用事業(yè)改革自然會觸及到包括政府、企業(yè)、消費、企業(yè)員工等各利益主體的利益,具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與敏感性,改革的難度也相當(dāng)大。但是由于公用事業(yè)直接關(guān)系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，因而是對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，是城市社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保證公用事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，確保生產(chǎn)和生活對其需求的滿足，是保證城市社會穩(wěn)定、秩序的前提。因此我國公用事業(yè)管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應(yīng)該發(fā)揮的作用。

一、我國現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

我國現(xiàn)行的公用事業(yè)管理體制存在著許多問題，主要可以歸結(jié)為以下四個方面。

1、政企不分及由此導(dǎo)致的低效虧損。目前，我國城市公用事業(yè)實行的是政企合一的管理體制，公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。這種體制的必然結(jié)果是以行政區(qū)劃為界限來劃分公用企業(yè)的市場范圍，由行政區(qū)劃界限內(nèi)的運營者壟斷經(jīng)營。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對所屬企業(yè)的直接管理，但往往有悖于經(jīng)濟(jì)合理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，造成經(jīng)濟(jì)上的低效率和社會資源的浪費，城市公用事業(yè)的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導(dǎo)致各種限制競爭行為。由于我國城市公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu),地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)分行業(yè)壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現(xiàn)了越來越多的公用企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢，限制競爭、損害消費者利益的問題。據(jù)國家工商行政管理局報告顯示，公用企業(yè)利用獨占地位侵權(quán)成為2001年消費者申訴舉報的十大熱點問題之一。其中供水、煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)10670件，在國家計委劃分的19個服務(wù)行業(yè)的37個小類中占第三位。這些問題主要包括：設(shè)置障礙，控制終端產(chǎn)品；利用審查申報，控制設(shè)計施工；捆綁交易，濫收費用等。

3、價格管理混亂，缺乏科學(xué)依據(jù)。各級政府物價部門確定公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價格水平的依據(jù)，主要是被管制企業(yè)上報的成本，但這種成本是在特定行政區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營企業(yè)的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業(yè)的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業(yè)失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業(yè)虛報成本。而物價管理部門雖然對企業(yè)上報的成本資料進(jìn)行審核，但由于沒有象企業(yè)那樣了解真實成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實際操作中，往往是憑主觀判斷對企業(yè)的調(diào)價幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價格調(diào)整在一定程度上取決于政府與企業(yè)之間討價還價能力和各利益集團(tuán)之間的利益協(xié)調(diào)程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據(jù)聯(lián)合國建議，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比例應(yīng)達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%-5%或固定資產(chǎn)投資的10%-15%，以滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展起飛階段的巨大需求。而我國歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個數(shù)據(jù)只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于城市化發(fā)展，難以滿足經(jīng)濟(jì)高速增長、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場等都嚴(yán)重不足。

二、公用事業(yè)的特點及其影響

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，公用事業(yè)具有以下幾個方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質(zhì)。公用事業(yè)對網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網(wǎng)絡(luò)是公用事業(yè)固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個方面的特點決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本具有弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品或多種產(chǎn)品比由多家企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。

2．具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。公用事業(yè)產(chǎn)品與城市居民的收入水平、消費水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，公用事業(yè)產(chǎn)品還關(guān)系到其他行業(yè)能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。也就是說，公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費用以及生產(chǎn)生活的普遍性、安全性、連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有較強(qiáng)的公益性。

3．具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。公用事業(yè)需要巨額投資，這些投資形成的資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)才可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這又使公用事業(yè)投資具有一定的區(qū)域特性。

公用事業(yè)的這些特點，決定了其需要同時承載相互矛盾的雙重目標(biāo)：社會福利的最大化和企業(yè)利潤最大化。為了滿足這兩個目標(biāo)，幾乎所有國家都曾對公用事業(yè)都采取了公共企業(yè)壟斷專營的模式。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征，譬如電信業(yè)，隨著移動通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，包括市話、長話在內(nèi)的許多電信業(yè)務(wù)，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可實現(xiàn)經(jīng)營。并且，在公用事業(yè)領(lǐng)域，也只有網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)具有自然壟斷性質(zhì)，其它業(yè)務(wù)可以與網(wǎng)絡(luò)分離。這些變化使公用事業(yè)具有了競爭的性質(zhì)和特點，為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會和條件。與此同時，在很多國家，公用事業(yè)部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務(wù)差，成本高。因此，一些國家把公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競爭性公用事業(yè)的生產(chǎn)和供給。

拋開各國公用事業(yè)改革的政治經(jīng)濟(jì)背景的具體差異，其實質(zhì)誘因主要是由于技術(shù)進(jìn)步和需求變化導(dǎo)致了部分行業(yè)領(lǐng)域自然壟斷性質(zhì)發(fā)生變化，出現(xiàn)了競爭性的特點。因此，各國公用事業(yè)的競爭領(lǐng)域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業(yè)發(fā)展的一般趨勢。

三、公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

我國的公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu)，地方公用事業(yè)管理部門壟斷本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié)，服務(wù)效率極低。進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時又拿不出多少財力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，供需矛盾急劇惡化。為解決這個矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業(yè)民營化改革。中央政府也開始重視公用事業(yè)的改革，建設(shè)部于2002年12月發(fā)布了《 關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，從2003年開始對各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)，十六屆三中全會第一次把推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化寫進(jìn)了黨的決定，我國公用事業(yè)改革的步伐在加快。

（一）國外公用事業(yè)改革經(jīng)驗對我國的啟示

以民營化為導(dǎo)向的公用事業(yè)改革，在我國還是一個全新的嘗試，有必要認(rèn)真吸取國外的經(jīng)驗，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經(jīng)驗，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競爭機(jī)制與改革產(chǎn)權(quán)制度并行。由于英國公用事業(yè)改革是與民營化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進(jìn)公用事業(yè)的服務(wù)效率，主要是因為英國政府以促進(jìn)競爭作為重要改革目標(biāo)。雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強(qiáng)競爭為主要內(nèi)容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭與改進(jìn)管制效率的政策措施。日本和美國的經(jīng)驗也可證明這一點。

超產(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。

2、以完善的法律法規(guī)為改革依據(jù)。發(fā)達(dá)國家公用事業(yè)改革都有一個共性：預(yù)先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個改革過程有法可依。我國目前的公用事業(yè)改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財政負(fù)擔(dān)和減輕來自民營企業(yè)、外資企業(yè)投資壓力為主，公用事業(yè)改革的總體思路和相關(guān)法律法規(guī)還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預(yù)先制定出相關(guān)的法律，至少是統(tǒng)一的政策，指導(dǎo)今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵制度。為了促進(jìn)被管制企業(yè)提高效率，在仍需管制的領(lǐng)域，西方國家普遍引入激勵性管制方式。實踐證明，價格上限管制、區(qū)域間競爭、特許投標(biāo)等激勵制度的實行對于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩(wěn)定的長期契約，并在績效衡量的基礎(chǔ)上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵機(jī)制，提高被管制企業(yè)的積極性，保障其合法權(quán)益。

4、設(shè)立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在公用事業(yè)改革過程中，產(chǎn)權(quán)變更或放松管制都對原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性及存在形式提出了挑戰(zhàn)。針對這種新情況，各國都對原有的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的管制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)管制改革的需要。新管制機(jī)構(gòu)的主要職能包括：制定有關(guān)政府管制法規(guī)；頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證；制定并監(jiān)督執(zhí)行價格管制政策；對企業(yè)進(jìn)入和退出市場實行管制。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，能提高政府監(jiān)管效率，為轉(zhuǎn)變我國政府公用事業(yè)監(jiān)管職能提供了一個可資借鑒的范式。隨著我國公用事業(yè)改革的深入，建立獨立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢。當(dāng)前的主要工作是要理順公用事業(yè)主管部門與供水、供熱、供氣等企業(yè)的政資關(guān)系、政企關(guān)系。

5、采用金邊股等形式保持政府對企業(yè)的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產(chǎn)，但要找到一個能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機(jī)制并不容易，這也是制約我國公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的一個主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨股的積極作用，同時又能克服國家控股和國家獨股的不足。政府擁有金邊股時，對公司的一般正常經(jīng)營活動并不進(jìn)行干涉，也無權(quán)干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權(quán)利范圍內(nèi)對公司進(jìn)行干預(yù)。它把國家對公司的有效的適當(dāng)干預(yù)和保證公司的獨立地位、獨立經(jīng)營妥善地結(jié)合起來，能滿足我國公用事業(yè)改革的制度需求。在實施“金邊股”的同時，要明確公共利益的目標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)。

（二）我國公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

盡管在世界范圍內(nèi)，新的公共管理思想在批評公共服務(wù)官僚制供給方式的低效率時，強(qiáng)調(diào)了引進(jìn)企業(yè)化管理模式來提供公共服務(wù)，如契約服務(wù)、公共服務(wù)市場化等。但中國目前的公共服務(wù)市場結(jié)構(gòu)看，最大的問題與危險就是壟斷經(jīng)營帶來的效率低下。

在不打破壟斷經(jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴(kuò)大兩級分化，妨礙競爭創(chuàng)造財富的積極價值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報告《為窮人提供服務(wù)》的主旨，公民作為委托人的話語權(quán)，也還有可能受到市場結(jié)構(gòu)的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務(wù)？由誰來提供公共服務(wù)？盡管在人類思想認(rèn)識的不同階段，產(chǎn)生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責(zé)任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經(jīng)具有十分重要的意義。

在中國市場經(jīng)濟(jì)的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數(shù)人的公共福利最大化，反之以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質(zhì)疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經(jīng)濟(jì)的危險。

根據(jù)我國公用事業(yè)管理體制的實際情況和存在的問題，再結(jié)合國外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗對我國的啟示，我國的公用事業(yè)管理體制可以通過以下五方面來進(jìn)行改革。

1、政企分離，推動公用事業(yè)市場化。我國城市公用事業(yè)管理體制改革的首要目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容就是實現(xiàn)政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)確定其實際職能范圍，解除其與企業(yè)間經(jīng)營業(yè)務(wù)上的直接關(guān)系。這就需要精簡現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對目前分散在公用事業(yè)管理局、物價局、工商行政管理局等部門的相關(guān)職能進(jìn)行合并，建立一個具有多種功能的綜合性管理機(jī)構(gòu)，以提高管理效率。二是把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關(guān)系”，把公用企業(yè)改造成擁有獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，以追求利潤最大化為目標(biāo)，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體。

2、打破壟斷，實現(xiàn)有效競爭?？稍O(shè)計以下改革思路：一是應(yīng)用直接競爭理論區(qū)別公用事業(yè)領(lǐng)域不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，重組市場結(jié)構(gòu)；二是采用特許投標(biāo)等間接競爭理論提高公用企業(yè)經(jīng)營效率。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的直接競爭理論，城市公用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和銷售等環(huán)節(jié)并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產(chǎn)業(yè)主要有生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡(luò)輸送和供應(yīng)三大類基本業(yè)務(wù)，其中管網(wǎng)輸送具有自然壟斷性，為保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營。為確保其效率，可根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特許投標(biāo)理論引進(jìn)間接競爭。地方政府可每隔若干年進(jìn)行專營權(quán)投標(biāo)，企業(yè)通過市場競爭以最低報價獲得一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，并與政府公用事業(yè)管理部門簽訂合同，接受政府與社會監(jiān)督。如果出現(xiàn)違約，企業(yè)將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網(wǎng)輸送之外的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)均屬非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)實施垂直分離，放松進(jìn)入管制，允許多家企業(yè)進(jìn)行競爭性經(jīng)營。這樣，管網(wǎng)輸送企業(yè)就成為自來水、煤氣的唯一“批發(fā)商”，同時向多家生產(chǎn)企業(yè)采購然后再出售給多家“零售商”（供應(yīng)企業(yè)）或最終用戶。管網(wǎng)輸送企業(yè)只采購符合質(zhì)量要求且價格較低的自來水或煤氣，這種競爭機(jī)制會自動促使生產(chǎn)企業(yè)努力降低成本，提高效率并不斷優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。為監(jiān)督處于獨占地位的“批發(fā)商”的行為，可令其以公開的方式競爭性招標(biāo)采購，定期向社會公眾公布向各生產(chǎn)企業(yè)的采購量和采購價格。此外，為防止管網(wǎng)輸送企業(yè)采取交叉補(bǔ)貼等歧視性行為，排斥競爭企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定管網(wǎng)輸送企業(yè)不得經(jīng)營生產(chǎn)業(yè)務(wù)。從長遠(yuǎn)看，自來水、煤氣供應(yīng)（零售）環(huán)節(jié)也應(yīng)引入多家企業(yè)直接競爭，讓消費者選擇價格低、服務(wù)好的企業(yè)，但這需要達(dá)到較高的計量技術(shù)水平，近期仍可由管網(wǎng)輸送企業(yè)垂直經(jīng)營供應(yīng)業(yè)務(wù)。

3、建立科學(xué)合理的價格機(jī)制。所謂科學(xué)、合理的公用事業(yè)價格機(jī)制必須具備三大特征：促進(jìn)社會分配效率，刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。建立這樣一種機(jī)制必須以經(jīng)濟(jì)原理而非“政策需要”為基礎(chǔ)，并借鑒先期改革國家的實踐經(jīng)驗。具體改革思路包括：設(shè)計科學(xué)規(guī)范的定價模型，實行靈活的計價方式，完善公用事業(yè)價格聽證會制度與優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制等。其中，最核心的問題是設(shè)計定價模型。比較國外現(xiàn)行主要價格管制模型，可借鑒英國的最高限價模型（RPI-X），將零售價格指數(shù)RPI與企業(yè)生產(chǎn)效率增長率X掛鉤，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。運用這一模型的關(guān)鍵是要綜合考慮各地區(qū)資源、公用基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步等因素，為每個公用企業(yè)確定一個合理的生產(chǎn)效率增長率（X值）。同時還要確定價格（實際上就是X值）的調(diào)整周期，例如自來水價格的調(diào)整周期一般不少于5年。在具體模型設(shè)計中，應(yīng)遵循以下幾個指導(dǎo)原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業(yè)成本的實際運行過程，但政府能發(fā)現(xiàn)成本的運行結(jié)果，通過控制成本的變化，促使企業(yè)自覺提高效率，降低成本。(2)經(jīng)營性價格因素與政策性價格因素相分離原則。目的是明確在公用事業(yè)價格管理中政府和企業(yè)的關(guān)系，使政府在價格管理中抓住重點，增強(qiáng)針對性。同時，使企業(yè)專一于經(jīng)營性因素，努力提高經(jīng)營效率。(3)自來水與煤氣生產(chǎn)、銷售和管網(wǎng)輸送分開原則。主要目標(biāo)是將競爭性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離，為在自來水與煤氣生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)權(quán)制度改革，較充分地運用市場競爭機(jī)制創(chuàng)造條件。

4、形成多元化投融資機(jī)制。具體改革思路應(yīng)包括：拓展投融資渠道，提高投資監(jiān)管效率，建立投資可信性機(jī)制等。城市公用事業(yè)本身的特殊性質(zhì)，決定了該領(lǐng)域投資體制改革的取向既要面向市場，又不能完全走市場化的道路，而是要充分考慮使政府調(diào)控與市場配置、財政補(bǔ)償與市場補(bǔ)償、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益三大方面相平衡相結(jié)合。事實上，國家財政投入還應(yīng)是城市公用事業(yè)資金的主要來源，在此基本上大膽引進(jìn)多元化投融資渠道作為補(bǔ)充。其方式主要可以考慮：城市公用事業(yè)股票上市直接融資；地方政府發(fā)行城市公用事業(yè)建設(shè)債券籌資；大力推進(jìn)BOT方式引進(jìn)外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國內(nèi)民間資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域等。

5、建立投資監(jiān)督機(jī)制。一是建立公用事業(yè)推薦項目資料庫，使公用事業(yè)投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強(qiáng)化項目建設(shè)前可行性研究，包括通過立法明確公用事業(yè)項目立項必須通過專門資格認(rèn)證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證；建立公用事業(yè)項目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機(jī)構(gòu)與投資部門的利益關(guān)系以保證研究客觀性；建立對公用事業(yè)項目資料跟蹤系統(tǒng)，對可行性研究與項目具體實施情況進(jìn)行動態(tài)對比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業(yè)價格聽證會制度，對公用事業(yè)投資項目開展社會聽證，以廣泛征集社會各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應(yīng)設(shè)計比較可信的保障機(jī)制，確保投資者的長期收益。通過立法針對各類投融資方式明確規(guī)定政府對投資者在價格調(diào)整和回報水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業(yè)融資項目中，在有關(guān)合同、協(xié)議中應(yīng)明確規(guī)定企業(yè)在正常成本核算的基礎(chǔ)上，有一定的投資回報率，否則就應(yīng)以政府補(bǔ)貼進(jìn)行補(bǔ)償。

我國的公用事業(yè)改革要從改革國有企業(yè)、增加市場主體、增強(qiáng)市場競爭性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律法規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅是對民營企業(yè)和外資企業(yè)開放市場的問題。同時，在改革過程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。

參考文獻(xiàn)： 1．《國際金融報》(2003年04月30日第四版)