第一篇：我國審判獨立存在的問題及對策

論 文 摘 要 審判獨立是法治國家的一項普遍原則，它應該包括法院整體獨立和法官個體獨立。我國采用的是議行合一制度，國家權力屬于全體人民，全部國家權力由人民代表大會行使、國家權力機關依法產生司法機關，并有權對司法機關進行監督；在審判過程中是“人民法院依法獨立行使審判權”，審判獨立的主體是法院而不是法官；我國上下級法院之間是監督與被監督的關系，但實際情況并非如此，我國上下級法院之間普遍實行的疑難和重大案件等向上請示和向下指示的制度便是其突出和典型的代表，下級法院對案件的判決相對于上級法院不能說是獨立的。目前，我國司法權地方化，法院組織機構行政化以及法官素質不高，嚴重 影響 了審判獨立原則，造成了司法不公。我們應該從人事權、財政權、法院系統設置、法官制度和法官的職位。薪水保障等方面尋找解決 問題 的途徑。這就要求我們努力做到以下幾方面：一是法院的人事權和財政權獨立于地方黨委和政府；二是改革現行法院系統機構、職能和區劃設置；三是改革法院內部機構設置，改變審判活動行政化模式；四是嚴格法官任職條件，提高法官素質，促進法官職業化，為法官獨立提供資質保證；五是實行法官職位固定和高薪制，為法官獨立行使審判權提供職位保障和薪金保障。

關鍵詞：審判獨立 法院獨立 法官獨立 法官素質 一 審判獨立的內涵 審判獨立，在西方又稱司法獨立。這一原則是在近代資產階級革命過程中提出來的。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“如果司法權不與立法權和行政權分立，自由也就不存在了，如果司法權與立法權合而為一，則將對公民施行專斷的權利，因為法官就是立法者，如果將司法權與行政權合而為一，法官便具有壓迫者的力量。”[1]為了保證 政治 自由防止權力濫用，立法、司法、行政三種權力不但要分立，而且要相互制約。隨著資產階級革命的勝利，審判獨立原則在資產階級憲法中被確認。我國憲法、人民法院組織法及三大訴訟法都明確規定：“人民法院依照 法律 獨立行使審判權，不受行政機關、社會 團體和個人干涉。”這是我國國家權力配置的基本特點。但是，我國的審判獨立原則與西方國家的審判獨立原則有明顯的不同。第一、西方國家的審判獨立制度是建立在立法、司法、行政三權分立基礎上的，三項權力不僅是分離的，而且是相互制衡的。而我國采用的是議行合一制度，國家權力屬于全體人民，全部國家權力由人民代表大會行使、國家權力機關依法產生司法機關，并有權對司法機關進行監督。第二、西方國家的審判獨立的核心是法官獨立審判，而我國是“人民法院依法獨立行使審判權”，可見，我國審判獨立的主體是法院而不是法官。第三，從對案件審理來看，西方國家上下級法院彼此獨立，上級法院不能干涉下級法院正在進行的審判。我國上下級法院之間是監督與被監督的關系。但實際情況并不是這樣。目前我國上下級法院之間普遍實行的疑難和重大案件等向上請示和向下指示的制度便是其突出和典型的代表。下級法院對案件的判決相對于上級法院不能說是獨立的。作為一項司法審判原則，審判獨立旨在確保法院公正無私的進行審判。防止法官受到來自外界的非法干涉，使法院真正成為維護社會正義的最后一道防線。我國的審判獨立主要包括以下三個方面的 內容 ：

一、人民法院依法獨立行使審判權，其審判僅服從法律。正如馬克思所說的“法官除了法律就沒有別的上司”[2]，“法官的責任是當法律運用到個別場合時時，根據對法律誠摯的理解來理解法律”[3]。在我國目前的司法實踐中，有法不依的現象相當突出，法官整體素質亟待提高。法官自由裁量權相對過大，強調人民法院行使審判權，嚴格遵循法律，具有極為重要的意義。

二、法院的整體獨立或外部獨立。即人民法院在依法行使審判權過程中不受行政機關、社會團體和個人干涉。

三、法官的個體獨立或法院內部的獨立。即法院內部法官依法獨立行使審判權，不受其同事和上級的不當干預。以上三方面構成我國審判獨立的完整內涵。其中，依法審判是審判獨立的核心，法院整體獨立是法官個體獨立的前提和基礎，法官個體獨立是審判獨立的最終表現。審判獨立作為 現代 法治國家普遍承認和確立的基本原則，不僅是一項司法審判活動準則，而且是一項憲法原則。審判獨立對于實現依法治國，實現公平正義，保障公民的自由和權利具有重要意義。第一、審判獨立是貫徹國家權力分治思想的產物，它可以確保法院獨立行使審判權過程中對其他國家權力的有效制約，防止集權和專制。第二、審判獨立保證了司法權與行政權的分立，使法律能夠起到控制和規范國家權力、國家生活和社會生活的作用，為建立法治社會奠定基礎。第三、審判獨立是引導和保障司法公正的重要手段，是實現社會公平和正義的重要手段。二 我國審判獨立存在的主要問題(一)法院的人事權、財政權掌握在地方黨委和政府手中，造成司法權地方化，法院難以從整體上獨立。“我國雖然是單一制國家，但憲法規定實行多級政權體制，從中央到省、市、縣、鄉，共有五級。每一級都設有權力機關、行政機關，除了鄉鎮政權外，其他各級都設有審判機關和檢察機關。加之現行的人事、財政體制也以分級管理(即塊塊管理)為主，人民法院的產生、法官任免、司法人事、司法經費都在同級地方控制之下，導致了司法權力地方化。”[4]“因為司法權力是一種國家權力，而不是地方自治性權力，所以司法權力地方化逐漸顯現出來的弊病影響了法制統一、審判獨立這兩項重要憲法原則的實現，使社會主義法治原則受到威脅。”[5] 地 方法 官的任命實際掌握在地方黨委手中，審判機關的經費由地方政府負責，地方政府又聽命于地方黨委。審判人員如果不服從地方黨委的指示或決定，則會給予紀律處分、停職或調離工作崗位等。這使得法官在身份、職位、薪金上得不到保障，有后顧之憂。法官在審理案件時聽命于地方黨委和政府，不敢或不愿審理行政案件，喪失了獨立性。地方黨委在案件審理中直接查閱卷宗，書記親自對案件批示，政法委可以協調、討論。這嚴重損害了法制統一性和司法獨立性。其弊端主要有：(1)在涉及地方利益的案件中，特別是重大 經濟 案件，地方黨委為了本地利益，往往利用手中權力對案件施加影響，使司法不能獨立，地方保護主義盛行；(2)黨委成員調閱、討論案件，進行批示，沒有參與庭審過程，對案件事實認定難以做到全面、準確；(3)黨委成員沒有足夠的法律專業知識，卻討論案件，很難保證適用法律的正確性；(4)極易導致某些人以權謀私、搞腐敗。(二)法院組織機構和審判活動行政化，抹煞了法官的個體獨立性。審判活動具有中立性、獨立性、公正性、程序性、專業性和公開性等特征，它不同于行政活動。“但長期以來，法院在一些重要環節上沒有按司法工作方式從事審判活動，反而借用了行政工作方式處理案件，管理審判工作，從而抹煞了審判活動的特點，審判職能作用受到影響。另外，個別地方無視審判職權本質特征，把法院當作行政部門對待，把法官當作行政官員管理，從而加劇審判活動行政化。”[6] 由于我國法律規定的上級法院對下級法院“有權監督”缺乏可操作性，導致上下級法院關系行政化和官僚化。當下級法院碰到本應自己判決而自己拿不準的疑難案件時，就向上級請示，待上級法院給出具體指示后，再按上級法院意旨作出判決。當上級法院發現下級法院在審理案件有重大影響時，可以主動加以指導，作出指示，下級法院必須依指示對案件進行審判。這無疑限制了法官獨立性的發揮。我國法院內部組織機構設置也嚴重影響了法官的獨立，主要表現為內部關系官僚化。法官之上存在庭長、主管副院長、院長、審判委員會等各級領導，他們都有權對法官審理案件作批示或提建議。法官之間存在行政級別差異，級別高的法官有權干涉級別底的法官的審判事務，審理和判決主體并不一致。從本質上講，這種法院內部機構設置是以行政管理機關的組織模式建構法院組織機構，以行政管理方式維持司法機關審判活動，直接導致了法外干預、審判質量下降、超期審判、司法不公、司法腐敗等一系列問題。因此，只有改革法院組織機構設置，才能保障法官真正獨立行使審判權。(三)法官制度不完善，法官整體素質不高，制約著審判獨立的真正實現。1、1983年修改《人民法院組織法》之前，我國對法官的專業背景沒有特別要求，只要符合普通公務員條件的人都可以當法官。1983年以后，特別是1995年頒行《法官法》和2001年修改后的《法官法》以來，不具備法律專業學歷或經驗、技能、職業道德等條件的人員不能再進入法官隊伍。雖然法律上的門檻提高了，但法官職業化狀況仍然堪憂：一方面現任法官中不符合條件的人員沒有很好的辦法消化；另一方面目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入法院當法官，從而增加了法官隊伍職業化的困難。我國現行立法規定的法官選任方式有三種：選舉制、任命制和募選制。選舉制適用于各級人民法院院長。任命制適用各級人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員。募選制適用于初任審判員、助理審判員。“就我國目前法官產生方式的實踐看，無論是經權力機關選舉產生，還是任命產生或募選產生的法官，法院在產生法官過程中起不到主要作用，起實質作用的是人事部門和黨政部門。”[7]直到今天，法院仍然是各行業中外行人較為容易進入的一個機構。法官法頒布之前，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備也沒有作為進入法院從事司法工作的先決條件。甚至沒有受過任何法律訓練的人可以擔任法院的院長、副院長。

2、轉業軍人進入法院被作為一項政治任務，嚴重影響了法官隊伍的素質。“由于復員軍人大多沒有學歷或學歷較低，有法律專業學歷的更少，因此，自然 給法院專業化帶來了負面影響。早在1983年，江華院長便向中央呼吁，不要不顧法院和司法專業化需要，過多地將復員軍人往法院里安置。他以四川省為例，說四川省1982年第四批軍隊轉業調入法院的干部中，有四個患精神病；重慶市市中區院去年分配來轉業干部15人，三分之一是病殘人員。云南也不乏這類事例。對這些人員，法院非接受不可，所謂包袱大家背嘛。”[8]

3、法官制度落后，法官素質偏低，導致法官無法在人格上獨立。法院內部的錯案追究制使法官嚴重依賴審判委員會。審判人員一遇到疑難案件便向審判委員會請示或提交其討論，而審判委員會的決議，審判人員必須服從。審判委員會決定案件違反了司法公開原則，破壞了回避制度的效果，造成了司法效率底下。更嚴重的是，它導致了對法官的控制與法官素質低下之間的惡性循環。人們看到法官素質不高，因此用審判委員會對審判結果加以監控，然而監控使得法官權力虛化，內心的失落與當事人及其律師的鄙視使他更缺少責任心和榮譽感，愈發不思進取，自暴自棄，這樣又導致嚴厲監控的正當性。三 解決問題的對策(一)法院的人事權和財政權獨立于地方黨委和政府。在西方國家，最高法院的法官一般由廣泛性的機構(包括行政、社會各界、律師、法官等組成的選任委員會)指名，由政府機關根據指名任命。下級法院的法官由最高法院從獲得法官任職資格的人選中指名。政府機關必須根據最高法院指名認定，行政機關不能對法官懲戒。我國可以設立由法官、檢察官、律師、政府官員等組成的法官選任委員會，負責法官的提名，由最高權力機關—全國人大及其常委會任免，以此排除地方政府對法官獨立行使審判權的干涉。在財政權方面，由最高法院統一編制法院預算，列入國家預算，由國務院直接劃撥使用，防止法院受地方利益干預。(二)改革現行法院系統機構、職能和區劃設置

1、明確最高法院是國家審判機關，對地方各級法院進行審判監督、業務指導以及司法解釋等業務活動。同時應嚴格限制向最高法院上訴的案件，并將最高法院的范圍限于只作法律審，以此減少最高法院的工作負擔。取消最高法院對具體案件作批復的制度，因為這影響了下級法官的獨立性。

2、將高級法院及其分院作為普遍案件的上訴法院行使職權，嚴格控制高級法院受理一審案件的數量。按照各地經濟、地理、人文等客觀因素，打破行政與司法重合的局面，重新劃分司法區域，減少高級法院的數量。

3、重新劃分中級法院的司法區域，防止與行政區域相互重合。使中級法院及其派出機構成為普遍案件的初審法院。

4、大量削減城市基層法院的數量，發揮規模效益，使基層法院成為以受理簡易小額案件為主，附設普通庭的簡易法院。

5、取消城市中的人民法庭，合并 農村 的人民法庭。

第二篇：我國獨立董事制度存在問題及對策

本科畢業論文關于我國獨立董事制度的研究目錄內容摘要??????????????????????????關鍵詞????????????????????????.一、當前我國獨立董事制度存在的主要問題

（一）獨立董事的獨立問題

（二）獨立董事的法律依據問題

（三）獨立董事制度與監事會制度的職能比較

（四）獨立董事獲得信息局限問題

二、獨立董事制度的內涵與我國獨立董事制度立法的概況

（一）獨立董事制度起源的經濟學分析

（二）獨立董事制度的形成與內涵

（三）關于我國獨立董事制度的立法概況

（四）獨立董事制度的作用

三、構建我國上市公司的獨立董事制度

（一）獨立董事的資格保障機制

（二）獨立董事的責任確保機制

（三）獨立懂事的利益激勵機制

（四）獨立董事的集體規模優勢

四、完善我國上市公司獨立董事制度

（一）進一步建立和完善有關獨立董事制度的法規

（二）成立獨立董事協會，加強獨立董事制度的建設

（三）建立獨立董事與中小股東信息溝通制度

（四）建立獨立董事的薪酬制度

（五）建立獨立董事問責制度

（六）建立獨立董事責任保險制度參考文獻???????????????????????致謝?????????????????????????內容提要：為了完善國有企業的公司治理結構，中國證監會于2001年5月公布了(關于在上市公司建立獨立董事的指導意見)意在所有上市公司全面推廣獨立董事制度。獨立董事制度值入我國以來是對我國現在監督制度的一種發展創新。我國公司監督的基礎模式是基于二元制下的監事會監督，而我國公司監督的發展模式是基于我國現實條件下吸引的獨立董事制度。獨立董事制度是對現在監事會制度缺陷的彌補，是監督機構不斷發展創新的結果。獨立董事制度能否在中國上市公司真正的發展作用,還有賴于其他相關制度的完善程度，經過詳細的分析并找到與之相對立的解決辦法，使獨立董事制度健康有序的發展，但只要科學合理地引入獨立董事制度，無疑對完善公司監督機制，客觀上促進我國公司治理結構，向著良性的軌道發展具有真正的價值。眾所周知，獨立董事制度原則上是公平、公正、嚴格行使自己的權力，對董事會有事中制衡和事后監督的作用，然而時至今日，各種原因都讓獨立董事們舉步維艱，獨立董事會的現實處境告訴我們任何一項制度本身都存在著其固有的內部缺陷或者說是一種內部機制的不協調，獨立董事制度亦是如此，因此完善獨立董事制度迫在眉睫。獨立董事制度初露端倪就已顯示出了他一定的作用，但是在我國公司的具體運行中還存在著一些問題，解決好這些問題，對于完善獨立董事制度建立良好的公司治理結構具有重要的意義。關鍵詞：獨立董事存在問題制度完善獨立董事制度是最近幾年引入我國的制度，但這一制度從開始引入之始對其存在的爭論就一直沒有停止過，經濟學，法學專家對此展開了熱烈的討論。我國引入獨立董事制度，其本身并不是對原有監事會制度的否定，更應該看作是對原有制度的補充，并且使有力的補充。在這種前提下，獨立董事制度和監事會制度必將長期共存，而事實證明，無論是新引進的獨立董事制度還是原有的監事會制度，都在發揮著重要的作用，二者不可替代。從目前的情況看，我們對獨立董事制度的實際運行效果卻未以足夠的關注。為真正發揮獨立董事制度對完善我國公司法人治理結構的作用，首先必須對獨立董事制度的現狀，存在的問題進行全面的了解和分析，對如何完善我國獨立董事制度進行深入的研究

一、當前我國董事制度存在的主要問題

（一）獨立性問題確保獨立董事的獨立性，使實施獨立董事制度的關鍵。也是獨立董事制度的生命力所在。否則，獨立董事制度只是流于形式。但從目前上市公司實施的情況來看，其獨立性遠沒有形成。由于我國多數上市公司是由國家或國有企業法人控股，經營者在政府部門授權下享有經營決策權，有的甚至作為國有股東代表，及經營權與所有權與一身。而行使監督權的控股公司經營者或政府官員既不分享經營成果，也不承擔對投票后果的責任，難免與企業經營著合謀。在此情況下，獨立董事的提議和決策難以貫徹下去，當然也就不用發揮其作用。我國上市公司獨立董事目前主要由政府主管部門，董事會或董事長聘任。于是，盡管聘任的獨立董事具備相應的資格和條件，但由于其任免權仍掌握在政府主管部門領導或者公司高層管理人員手中，便失去其獨立性。在獨立董事的聘任中，人情董事，名人董事的現象非常嚴重，使得獨立董事的獨立性，知情權和工作時間都得不到保證。賦予獨立董事獨立的權責有利于提高其獨立性。全國已有1000多家上市公司，而獨立董事僅300多人，這不利于獨立董事發揮應有的作用。同時獨立董事也存在激勵問題。否則，獨立董事可能與經營者或大股東合謀，可能缺乏開展公作的積極性等。目前，我國獨立董事的激勵機制設計不合理，這也是獨立董事未能發揮作用的一個原因。

（二）獨立董事制度的法律依據問題從世界范圍來看，獨立董事制度主要盛行與公司權力屬于一元模式，不設監事會的國家。它們由于受信托法律制度的深遠影響，形成了嚴格的董事責任，加上發達證券市場外部監督，客觀上不需要在股東會下設立與董事會平行的監事會。股東大會選舉董事會，董事會任命主要經營者，公司內部沒有一個常設的監督機構，由此演變出外部董事對內部董事的監督。我國與日本相仿，同屬二元權力模式，講求權力制衡和結構對稱，三權分立，各司其職。公司機構中已經存在專事監督職能的監事會。日本曾在1950年修改商法，監事會只保留會計實務的監督，將業務監督權賦予了董事會。但結果并不成功，1974年日本再修改商法，恢復了監事會的業務監督權。因此，我國必須將獨立董事的監督職能合理配置到現行的治理框架內，既發揮獨立董事的監督效用，又避免與董事會的功能沖突。

（三）我國上市公司獨立董事制度與監事制度的沖突監事會職權和獨立董事特別職權的相互重疊和沖突，監事會與審計委員會財務監督權上的重合與沖突，監事會與董事會下屬委員會的關系紊亂。

（四）獨立董事制度獲得信息局限性問題許多獨立董事在３至４家上市公司兼職，根本沒有充分的時間了解公司的情況。其信息的來源完全依賴于上市公司管理層提供的材料。而許多上市公司往往在開會前一兩天才把材料送到獨立董事的手里，在這么短的時間內獨立董事很難從中發現公司的什么問題。何況很多材料故意隱瞞真相或者進行虛假陳述，這就會使獨立董事依次而做出片面的，甚至是錯誤的判斷。所以，獨立董事更多的情況下只是到時開開會，舉舉手，表表態而已。正如一位擔任過６家上市公司董事的專家公開表示：“不可否認，獨立董事能起一定的作用，給一些公司提些意見，有的還被采用。但更多時候，只是開開會，一般都是在決策層已經把方案定了，然后在開個董事大會，大家舉手表決通過一下。”所以，有的人認為，獨立董事在我國上市公司中只不過是點綴裝飾的花瓶，好看不中用。

二、獨立董事制度的內涵與獨立董事制度的立法概況

（一）獨立董事制度起源的經濟學分析公司是以營利為目的的社團法人，它有法人性，營利性，社團性三大特性。由于法人特性的存在，公司的所有權與控股權，經營權發生了分離，股東成為投資風險的承擔者。為確保公司經營不偏離增進公司股東利益的航線，人們從古老的民主智慧和傳統中發現了股東大會這一民主機制，并將其確定為公司的最高意思決定機構。由于股東大會人數眾多，立法者創造了資本多數原則和一股一票原則，將投資額較多的股東們的意志作為股東們的主導意見擬制為公司的意見。由于受時間，成本等限制，股東大會不可能頻繁舉行，因此，在法國大革命立憲思想的影響下，不少國家的公司法仿照政治上的立法，行政和司法三權分立的模式，設計了股份公司中的最高意思決定機構，業務執行機構和監察機構，也就是股東大會，董事會和監事會，并規定了其詳細的制度。由于有了董事和經理這些經營專才，股東會決策就可以抓大放小，專注于重大基本事項，股東大會依法作決議對董事會和監事會產生約束力。隨著股票市場的發展，公司股東每天都在發生巨大的變化，由于中小股東存在“搭便車”的心理，公司召開的股東大會基本上成為“形式化”。公司的實際控制人可以利用股東大會的決策機制，把股東大會變成實現少數人意志的“形式化機器”，股東大會越來越只有象征意義。從股東大會的召集到會議內容的確定，包括董事候選人的提名和通過，往往都是在經營者的操縱之下，股東大會對經營者的各種動議的審批僅僅只是履行一道手續而已。加之在實踐中由于信息披露不及時及存在信息不對稱現象，甚至存在經營者操縱信息以欺騙投資者的現象，更是讓股東大會不可能發生作用。在實踐中，由于公司的高層管理人員和內部董事能對董事的提名產生重大的影響，這就使的以公司搞成管理人員為核心的利益集團可以長期的占據公司董事會的控制權，從而使董事會在確定公司目標及戰略決策方面無所作為，也喪失了董事會監督經營者的固有職能。理論上，獨立董事可以通過監督和提供專業性的建議及咨詢來改善公司的經營管理，提高股東的權益。實踐中人們也認為獨立董事可以站在客觀公正的立場，保護公司和投資者的利益，發揮對管理層的制衡作用。事實上，獨立董事制度能否發揮作用是與所在國的公司體制，法律基礎，社會文化背景相關的。因此，一些學者研究發現獨立董事與公司業績之間的相關性并不顯著，因為獨立董事發揮使有條件的。

（二）獨立董事制度形成與內涵獨立董事制度發端于英美法系，但英美國家早期的公司法并未設立獨立董事，傳統公司法理論奉行為股東利益最大化的目標而經營公司，董事被看做股東的化身，無須具有獨立性，獨立董事自然無用武之地，在這種理論指導下，形成了由股東選擇董事，董事監督公司的高級職員，再由公司的高級職員代表股東經營公司的體制。這種運行模式在公司股權并不十分分散的情況下，尚能保證股東利益的最大化。然而，美國的公眾公司自20世紀20年代以來，股東結構發生了巨大的變化，股權越來越分散，普遍出現了所有權與經營權分離的現象，董事會逐漸被以總經理為首的經理人員操縱，為此，許多國家紛紛公司治理機制改革，改革的重點就是調整董事會結構，增加外部董事比例，以制約公司高層管理人員對股東正當利益的任意侵害，減少這些內部人對公司剩余索取權的大量賺取，防止“內部人“控制行為的發生，1940年，美國{投資公司法}規定，投資公司的董事會成員中應不少于40%的獨立人士。中國證監會于2001年頒布了{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見}，根據該規范性文件，上市公司應當建立獨立董事制度。上市公司獨立董事使指不在公司擔任除董事外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關系的董事。獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。獨立董事應當按照相關法律法規，本指導意見和公司章程的要求，認真履行職責，維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。獨立董事獨立履行職責，不受上市公司主要股東，實際控制人或者其他與上市公司存在利害關系的單位或個人的影響。獨立董事原則上最多在5家上市公司兼任獨立董事，并確保有足夠的時間和精力有效地履行獨立董事的職責。上市公司董事會成員中應當至少包括1/3的獨立董事，其中至少包括一名會計專業人士{會計專業人是指具有高級職稱或注冊會計師資格的人士}。(三)關于我國獨立董事的立法概況我國最早涉及獨立董事制度的法律規范性文件使1997年12月中國證券管理委員會發布的{上市公司章程指引}。該{指引}第112條規定，“公司根據需要，可以設獨立董事。獨立董事制度不得由下列人員擔任：

（一）公司股東和股東單位的任職人員：

（二）公司的內部人員（如公司的經理或公司的雇員），（三）與公司的關聯人或公司的管理層有利益關系的人員。”該條特別注明“此條為選擇性條款”，表明上市公司不一定非設立獨立董事不可，而是可以設獨立董事，也可以不設獨立董事，由公司根據需要而定。第二個涉及獨立董事的法律規范性文件是1999年3月29日國家經濟貿易委員會，中國證監會發布的{關于進一步促進境外上市公司規范運作和深化改革的意見}。該（意見）要求境外上司公司應逐步建立健全外部董事和獨立董事制度。{意見}第6項規定，“公司應增加外部董事的比重。董事會換屆時，外部董事應占董事會人數的的1|2以上，并應有二名以上的獨立董事{獨立于公司股東且不在公司內部任職的董事}。外部董事應有足夠的時間和必要的知識能力以履行其職責。外部董事履行職責時，公司必須提供必要的信息資料。獨立董事所發表的意見應在董事會決議中列明。公司的關聯交易必須有獨立董事簽字后方能生效。二名以上的獨立董事可以提議召開臨時股東大會。獨立董事可以直接向股東大會，中國證監會和其他有關部門報告情況。”第三個有關獨立董事的是一個地方性的法律規范文件，即上海證券交易所2000年11月三日發布的{上市公司治理指引（草案）}。該{草案}第14條規定，“公司至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數的20%。當公司董事長由控制公司股東的法定代表人兼任時，獨立董事占董事總人數的比重應達到30%。獨立董事應提出客觀，公正的意見。當公司決策面臨內部人控制和同控制股東等之間存在利益沖突時，獨立董事可征求外部獨立顧問的詢意見，公司應為此提供條件。”應注意的是，該（草案）雖多次用了“應”這個字眼，但她關于設立獨立董事的要求不是強制性的。

（四）獨立董事制度的作用獨立董事制度的作用愈來愈多的實證表明，“獨立董事與較高的公司價值相關，具有積極的和獨立董事的公司比那些具有被動的非獨立董事的公司運行的更好，國際機構投資者將日益需要公司的董事會中包含越來越多的獨立非執行董事”，（世界銀行1999）。具體的，獨立董事主要通過下述途徑體現出來其積極的作用：一是有利于公司的專業化運作。獨立董事們能利用其專業知識和經驗為公司發展提供有建設性的建議，為董事會的決策提供參考意見，從而有利于公司提高決策水平，提高經營績效。二是有利于檢查和評判。獨立董事在評價CEO和高級管理人員的績效時發揮非常積極的作用。獨立董事相對于內部董事容易堅持客觀的評價標準，并易于組織實施一個清晰的形式化是評價程序，從而避免內部董事“自己為自己打分”，以最大限度地謀求股東利益。三是有利于監督約束，完善法人治理結構獨立董事在監督CEO和高級管理人員方面也有重要的作用。較之內部董事，這種監督會更加超然和有力。Weisbach的經驗研究表明，“外部董事占主導地位的董事會，比之于內部董事占主導地位的董事會更易在公司業績滑坡時更換經理。”在英美的外部監督模式中，獨立董事的這種監督功能就尤為重要。

三、構建我國上市公司的獨立董事制度

（一）獨立董事的資格保障機制個體獨立董事資格之優劣是關系到整個獨立董事制度能否發揮其應有作用的大問題。大體而言，獨立董事既應當具備普通董事的任職資格，也應當同時具備其他特殊資格。所謂特殊資格，既包括利害關系人上的獨立性和超脫性，也包括過硬的業務能力。與公司和大股東存在千絲萬縷利害關系的獨立董事，不可能堂堂正正的獨立行使董事職權。也許這類人士可以擔任合格的內部董事，但沒有資格擔任獨立董事。立法上應當采取枚舉法與概括法相結合的原則，嚴格界定獨立董事的消極資格。在一定年限內受雇于公司或者其有關聯公司人員，為公司或者其相關聯公司提供財務，法律，咨詢等服務的人員，公司大股東，以及上述人員的近親屬和其他利害關系人，均應被排斥于獨立董事范圍之外。但僅有獨立性還不夠。獨立董事還應當具備至少足以與非獨立董事相匹配，甚至更強的業務能力，包括擔任獨立董事所必須的專業知識和工作經驗。這種專業知識和工作經驗囊括企業管理，法律，財務，工程技術和其他專業技術。在美國，擔任獨立董事的人士囊括其它上市公司的總裁，退休的公司總裁，大學校長，退休的政府公務員，成功的個體商人等。其中前兩列人士最受歡迎。從知識結構上看，獨立董事集體的專業知識應當搭配合理，不宜高度重疊。一家上市公司的獨立董事不宜全部由法學家擔任，也不宜全由經濟學家或任何一類專業人士擔任。鑒于上市公司獨立董事的業務素質關系到成千上萬投資者的切身利益，立法者有必要干預獨立董事的業務知識結構，對于不同的業務知識構成規定一個硬性比例。為培育獨立董事市場，加強獨立董事自律，設立獨立董事協會尤其必要性。協會可以制定獨立董事的任職資格，甚至組織全國性的獨立董事資格考試。以推薦獨立董事為主要業務的獵頭公司，也將在市場中獲得發展壯大。

（二）獨立董事的責任確保機制獨立董事究竟對誰負責，值得探討。傳統公司法認為，包括獨立董事在內的董事應當對上市公司及全體股東負責。{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導建議（征求意見稿）}也要求獨立董事維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。現代公司法中的公司社會責任理論認為，公司利益既蘊含著股東利益，也蘊含著股東之外的其他利害關系人的利益等。從這一角度看，把獨立董事界定為僅對中小股東利益，或者僅對股東利益負責使狹隘的觀點。獨立董事既應考慮到股東股東利益，也應考慮到其他利害關系人的利益。這才是獨立董事對公司利益負責的全面涵義。當然，股東利益使公司利益中的核心內容。獨立董事不得剝奪股東的合法權利以增進其他利害關系人的不法，不當利益。明確了對誰負責，還要究明怎樣對公司利益負責。獨立董事試點中的這類問題很多。獨立董事與其他董事一樣，既享有權利也承擔義務與責任。獨立董事對公司和全體股東負有忠實義務和注意義務。違反該義務的，獨立董事也要對公司甚至公司股東承擔民事賠償責任。當然，公司法中的經營判斷規則可以鼓勵獨立董事的進取精神，使得出于公心的謹慎獨立董事免于承擔賠償責任。獨立董事還可以自己購買董事責任保險，以減輕自己的賠償責任，公司也可以提供部分保險費補貼。但如果一個獨立董事投保后，屢屢由于其品德瑕疵或者能力不濟而導致保險公司向公司或股東支付賠償金，那這名獨立董事遲早要被獨立董事市場淘汰。因為，保險公司不斷提高該董事的保險費，獨立董事遲早有一天會望而興嘆。打消作獨立董事的念頭，上市公司也不會聘請這些無德無才的人士擔任獨立董事。因此，法律責任機制與市場機制都應當為建立成熟的獨立董事市場發揮積極的作用。

（三）獨立董事的利益激勵機制除了強化獨立董事的法律責任，建立健全相應的約束機制，還應當善待獨立董事。實踐中，如何確定獨立董事的報酬是個令人棘手的問題。就獨立董事而言，要價過高會嚇跑上市公司，要價國低又擔心降低了自己的身份。就公司而言，目前也無成熟的報酬方案。其結果是，相當一批獨立董事從上市公司取得的報酬大大低于內部董事，甚至僅具有象征意義，有的獨立董事從上市公司分文不取。問題在于，調動獨立董事為公司獻計獻力的動力源僅僅有良心和菩薩心腸提供是不夠的。獨立董事違反對公司所負有的忠實義務和注意義務的，或者由于過錯而對錯誤的董事決議舉手贊同的，也要承擔責任。獨立董事分文不取，既不符合按勞取酬的分配原則，權利與義務相一致的理念，更無法讓其承擔賠錢的民事責任。對于我國獨立董事而言，既可以在立法上規定獨立董事的報酬組成結構，也可以授權各公司自由斟酌確定。但立法中必須確保獨立董事不能成為類似與內部董事甚至雇員的利益中人。至于獨立董事的具體數額究竟為多少，立法者和政府證券監管部門都無權干涉，而應由獨立董事市場予以確定。

（四）獨立董事的集體規模優勢獨立董事的能力和品德不管如何優秀，但孤掌難鳴。單個或者少數獨立董事無法在內部董事占多數席位的董事會產生支配性影響。{上海證券交易所上市公司治理指引（征求意見稿）}規定，公司應至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數的20%。當公司董事長由控制公司的股東的法定代表人兼任時，獨立董事占董事總人數的比重應達到30%。中國證監會{關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見（指導意見稿）}要求，上市公司董事會成員中應當有三分之一以上的為獨立董事，無論是20%30%還是三分之一都大大低于美國的62%的比例。為使得獨立董事的聲音不被非獨立董事吞沒，建議將獨立董事的比例提升為51%。為確保獨立董事不論為稻草人，獨立董事應當擁有自己控制下的專業委員會。具體說來，董事會下設審計委員會，提名委員會，報酬委員會等專業委員會。此類委員會應當由獨立董事擔任，主席也應由獨立董事擔任。當然，這些委員會設在單層制中的董事會下面使妥當的，在雙層制下，應當設在監事會下面。

四、完善我國上市公司獨立董事制度

（一）進一步建立和完善有關獨立董事制度的法規雖然我國有關部門先后實施了《指導意見》、《準則》等，對獨立董事的獨立性、任職資格、權力義務等方面做了一些指導性規定，但迄今為止尚沒有對獨立董事作出強制性規范的法律和法規。因此，有關部門應在總結我國獨立董事運作情況的基礎上，對相關法律、法規（如《公司法》、《證券法》等）作出修訂，對《指導意見》、《準則》及各證券交易所制定的章程、規則（如《上海證券交易所上市公司治理指引》）中涉及到獨立董事的內容，進行協調和修改，做到統一口徑，相互配套等。有關部門還應通過制定《獨立董事法》，明確獨立董事的任職資格、任期、選聘程序、作用、責任、義務等，給予獨立董事制度相應的法律地位，依法保障獨立董事正常履行職能并約束獨立董事的行為，從而維護社會公共利益的投資者的合法權益，促進社會主義市場經濟的健康發展。

（二）成立獨立董事協會，加強獨立董事制度建設建議襯里獨立董事協會，并由中國證監會依法對其進行監督、指導，其主要職能包括：制定獨立董事執業準則和行為規范，明確獨立董事職業責任，促使獨立董事遵守客觀、公正、獨立的執業原則，增強行業自律性和指導性。舉辦獨立董事培訓班，加強獨立董事的培訓、業內交流和后續教育，培養后被人才，建立獨立董事人才庫，提高獨立董事的執業水平。進行獨立董事的資格認證，向上市公司推薦獨立董事候選人，建立獨立董事資格認證制度和獨立董事與上市公司雙向選擇制度，培育有序競爭的獨立董事市場。建立獨立董事檔案、獨立董事公示制度和工作績效評價制度，為社會公眾和中介機構評價獨立董事的業績提高條件，促使職業經理層的建立，促進個人信譽及社會評價體系的形成。這是獨立董事協會的一個非常重要的職能。獨立董事在上市公司中表現出的獨立、客觀和良好業績，能夠極大的保護和提升其聲譽，聲譽將激勵獨立董事去更有效的監督執行董事和精力人員，并為其創造更大的發展空間。

（三）建立獨立董事與中小股東信息溝通制度通過上市公司網站中的獨立董事園地，結合上市公司的信息披露制度，向全體股東及社會公眾公開有關獨立董事的個人信息和工作情況，包括獨立董事參加董事會會議的次數、對重大決策的表態和投票情況、對上市公司董事會機器工作委員會的建議和工作績效、對公司經營行為的意見和評價了、對上市公司披露信息真實性的獨立意見等，將獨立董事的工作真正置于市場環境之中和社會監督之下，并為其收集中小股東意見和接受咨詢提供條件。

（四）完善獨立董事的薪酬制度獨立董事的薪酬與其工作的積極性和獨立性由密切聯系：薪酬過低則激勵不足，難與其所承擔的義務和責任相匹配，不能吸引優秀的專業人才拿出足夠的時間、精力取積極參加董事事務；薪酬過高，則獨立董事又會考慮如何保證其利益的穩定，而在工作中作出妥協，受制于能夠決定其聘用與否者，即上市公司的內部控制人。因此，要確保獨立董事的獨立性，首先要確保獨立董事的薪酬的獨立性，也就是說，獨立董事的薪酬不能由公司的控制人來決定或發放。短期激勵和長期激勵是激勵獨立董事兩大方式，前者要足以補償獨立董事參加董事會的機會成本，后者則主要是激發獨立董事的主人翁意識。目前，我國上市公司獨立董事的薪酬主要使以短期激勵為主，即發放固定津貼和參加會議津貼。從長遠來看，我們還應借鑒西方國家的經驗，如通過給予一定量的股票期權或延期支付等長期激勵，來建立靈活的薪酬制度，使獨立董事更加關注上市公司的經營業績、發展前景和長期利益，發揮其更大的作用。

（五）建立獨立董事問責制度獨立董事擁有一般董事的權力和特別的監督權，他們對于維護中小股東的利益起著至關重要的作用。目前我國的相關法律、法規沒有就獨立董事不履行勤勉盡責的義務或不作為，導致中小股東利益受到損害或信息披露不真實等不良后果，以及獨立董事與上市公司勾結，采取其他方式謀取利益等現象，而規定其應該承擔的相應行政、民事或刑事責任。因此，建議在相關法規中補充進去這些內容，建立完善的獨立董事問責制度。當然，獨立董事不可能是全才，也不可能完全了解企業生產經營的各個方面，在實踐中要求獨立董事在有限的時間內作出正確的判斷，發表正確的獨立意見的確使很困難的。因此，也要容許獨立董事犯錯誤。獨立董事責任的界定，在于區分其是否“主觀故意”。如果獨立董事在董事會決議時發表了獨立意見但沒有被采納而產生的不良后果，不應追究獨立董事的責任；對獨立董事作出的職業判斷失誤的意見，但已經中介機構鑒證，所產生的不良后果，亦應豁免獨立董事的責任。

（六）建立獨立董事責任保險制度獨立董事責任保險是指當獨立董事在行使職權時因工作疏忽或行為不當（惡意、違背忠誠義務，信息披露中故意的虛假或誤導性陳述，違反法律法規的行為等除外），導致第三人（包括股東，債權人等）遭受經濟損失而依法應承擔個人經濟賠償責任時，由保險人按保險合同的約定支付該董事進行抗辯所支出的有關法律費用，并代表償付其應當承擔的民事賠償責任的一種職業責任保險。開辦獨立董事職業責任保險是國外普遍尋求的對獨立董事的一種救濟方式。但時至今日我國獨立董事責任保險制度卻遲遲沒有推出。盡管責任保險為獨立董事提供一個必要的保障，但我們應該看到，保險公司出于對自身風險的考慮，必定會對獨立董事“無意”過失行為引起的賠償責任加以限制，進而影響對獨立董事的保障力度。所以，有必要建立并完善獨立董事責任保險制度，通過規定使上市公司和保險公司執行獨立董事責任保險品種的嚴格責任，使獨立董事的“無意”過失行為所產生的個人賠償風險得到最大程度的降低，以此激勵獨立董事積極參與公司經營活動并真正發揮監督作用。綜上所述，我國獨立董事制度的建立、完善和發展，是對我國上市公司治理結構的進一步改進，對于保險投資者（尤其是中小投資者）、凈化證券市場、促進中國股市走向成熟都具有積極的意義。參考文獻著作類[1]王天習：《公司治理與獨立董事研究》，中國法制出版社2005年版[2]**旭東：《公司法學》，高等教育出版社[3]梁慧星；《民商法社論第38卷》，法律出版社論文[4]江疆；《上市公司獨立董事的獨立性研究》，華中科技大學[5]何家友：《獨立董事制度與監事會制度比較研究》西南科技大學[6]謝平；《我國獨立董事制度實踐及存在的問題探討》，**大學[7]殷少平；《關于獨立董事制度的思考》，載于《中國證券報》2001年4月25日[8]劉紀鵬；《我國獨立董事如何擺脫“花瓶’命運》，華中科技大學[9]官欣秉：《獨立董事制度與公司治理：法理和實踐》，中國檢查出版社，2003年版[10]謝朝斌：《獨立董事法律制度研究》，法律出版社，2004年版[11]黃波：《我國上市公司治理中的獨立董事制度研究》華中科技大學，2009年致謝本文在撰寫過程中得到楊峻老師悉心指導，在此謹以個人名義向老師及幫助過我的老師們表示衷心的感謝。

第三篇：我國上市公司獨立董事存在的問題及對策

我國上市公司獨立董事存在的問題及對策

河北師范大學匯華學院

經濟管理學部

王京京

摘要：獨立董事制度是我國借鑒美英等國家管理公司的經驗而引入的先進制度，由于我國上市公司存在特殊的經濟組織形式和政治經濟背景，以及我國的資本市場在發展多年后仍存在這樣或那樣的問題，從而導致獨立董事制度在我國國情下的實踐中還存在諸多問題，主要是體現在獨立董事并不能完全獨立，獨立董事的經濟管理能力并不能得到企業管理者的重視，以及尚不完善的獨立董事激勵機制和保護機制等等。針對獨立董事制度在中國國情下的實踐中暴露出來的種種問題，國家政府也做出了相應的努力并且給出一定的支持，為我國上市公司的發展提供了新的舉措和新的啟發，文章針對獨立董事制度在我上市公司中存在的問題，給出了相應的解決措施。

關鍵詞：獨立董事制度；上市公司；問題；解決措施 目錄：一，獨立董事概述

1，什么是獨立董事

2，獨立董事在我國上市公司中有何作用

二，獨立董事在我國上市公司中存在的問題

1，獨立董事的獨立性弱

2，獨立董事缺乏有效的外部治理機制 3，獨立董事在上市公司中缺乏話語權 4，獨立董事的激勵機制不完善

三，獨立董事在我國上市公司中存在的問題的解決措施 1，完善選舉制度 1.1加強立法管理

1.2健全獨立董事選舉制度

1.3建立健全獨立董事的獨立組織機構

2，完善治理機制

2.1健全相關法律法規

2.2加強政府相關部門及其他組織的積極引導和干預

3，建立健全獨立董事保護機制

4，建立健全獨立董事激勵機制

四，參考文獻

引言

獨立董事制度是我國借鑒美英國家管理公司的經驗而引入的先進制度，由于我國上市公司存在特殊的經濟組織形式和政治經濟背景，以及我國的資本市場在發展多年后仍存在這樣或那樣的問題，文章針對獨立董事制度在我國上市公司中存在的問題，給出了相應的解決措施。

一，獨立董事概述

1，什么是獨立董事

獨立董事起源于英美國家，它的產生和公司“一元制”治理框架密切相關，即公司除股東大會外僅有董事會是必須設立的機關，不單獨設立監事會，而是在現有的單層制度框架中進行核查監督機制的改進，促使董事會對公司管理層進行一定的監督和管理。除此之外，英美公司擁有高度分散的股權結構從而導致內部人員控制問題的產生，為了對公司內部人員構成一定的監督力量，從而從外部引入獨立董事，希望其以客觀公正的態度保護公司權益，對公司的違規操作或不正當行為做出警告處理。中國證監會在《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中指出：“上市公司獨立董事是指不在上市公司擔任除董事外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷關系的董事。”

2，獨立董事在我國上市公司中有何作用

通常獨立董事在公司的管理過程中，發揮三方面的積極作用：第一，獨立于所受雇公司之外，解決企業所面臨的管理問題。由于獨立董事與其受雇公司無實質性利害關系，不應受制于公司管理層，站在公平、公正的立場上，以客觀的態度對公司的運作決策及公司管理做出獨立自主的判斷，并對公司管理層進行有效的監督，提出職務任命意見和人員報酬方案，及時了解和反映股東的想法和意見，采取適當的的方式來約束公司管理層的自我牟利行為，以確保公司的整體利益。第二，運用其所學專業知識和技能，為公司管理層提供解決發展戰略方面問題的新思路。主要是通過以新思想、新技能、新信息的傳播為手段，為公司的未來計劃和績效考評提供客觀理性的觀點和認知，識別有利于公司發展的商業機會，洞察公司運作過程中的潛在問題，制定合適恰當的的發展目標和戰略舉措，并擴大其與其他企業、金融市場、政府組織機關、新聞媒體機構等接觸的機會。第三，當公司同政府部門具有較多的合作或斗爭事項時，獨立董事應利用自己積累的豐富經驗和深厚的知識背景，為企業預測政府的相關行為，并為企業提供政府部門所采取措施將要對公司所產生何種影響提出建議，引導公司在政府干預下如何快速發展。

二，獨立董事在我國上市公司中存在的問題

1，獨立董事的獨立性弱 鑒于在公司問題治理過程中出現的問題，獨立董事被作為解決公司管理問題的“新特效藥”，上市公司的中小股東及監督管理機構都對其給予厚望，希望獨立董事可以在監督公司大股東、高級管理層和公司運作方面發揮其特殊有效的作用，憑借其特有的獨立性來公平、公正地處理公司管理運作過程中的相關事務。但從實際情況來看，獨立董事在形式上獨立的但在實際的實踐中并不完全獨立。甚至有些上市公司的獨立董事中，真正具有公司管理運作經驗的很少。這可能與英美國家的獨立董事行業背景有很大的區別，美國獨立董事主要以其他公司或公眾機構的在職CEO，退休的CEO或其他高級管理人員，或許是大學校長，前政府高官，一個成功的商人，一個睿智的的投資者等等。他們擁有較強的管理大型企業、處理復雜商業運作問題的能力，在需要其發揮作用時可以提出比較有針對性的意見和建議。然而我國的上市公司在選任獨立董事的過程中并不特別重視獨立董事的經營能力和管理能力。由于中國公司的獨立董事是由董事會聯合提名，并由股東大會選舉產生，那么，控股份額較大的股東完全可以通過自己手中的股權優勢操縱公司獨立董事的選任，選擇自己的心腹之人進入公司董事會等高管層，因此獨立董事的獨立自主性很難得以保證，淪為任人擺布的“獨立董事”便會在所難免。此外，在中國上市公司中擔任獨立董事的人以經濟管理方面的專家學者為主，然而，雖然這些人擁有較高的經濟管理方面的理論知識水平，但是對處理公司實際運作過程中出現的各種情況并不如公司董事、職業經理等企業家那樣熟悉和擁有高度的洞察能力。因此，指望其在公司的經營決策和運作管理中發揮起很大的作用也并不現實。有資料表明，我國百分之七十以上的上市公司的控股股東，他們控制住了公司董事會、股東會、監事會，以及其他高級管理層，這使得公司的獨立董事不能成為包青天，并且很多獨立董事并不能發表專業性建議和意見。如果獨立董事想自主發揮一些管理作用，則很可能遭到大股東的排斥。如上海證券交易所曾作過一項數據統計，在在職或曾擔任上市公司獨立董事的四千人中，有百分之十屬于“非正常離職”。就算是公司獨立董事想發揮積極的監督約束作用，但是一旦“得罪”了大股東，所面臨的局面可能就是被掃地出門。

2，獨立董事缺乏有效的外部治理機制

保證獨立董事能夠有效發揮作用的外部治理機制包括：完備的法律法規制度、健全的經理人才市場（包括獨立董事人才市場），發達的中介服務機構，政府和其他非政府機構的積極引導和干預。由于我國的獨立董事尚屬起步發展階段，與其相關的法律法規制度并不健全，我國《公司法》尚未對獨立董事職責進行明確規定，在公司發展治理原則中也未給出相關規定。同時為保護股東權益的訴訟制度也尚不完善，盡管《公司法》中有關于股東代位訴訟的條款，但對于個人小股東來說，一旦利益受到侵害意欲訴訟時，訴訟的成本高昂，影響了股東權益保護機制作用的有效發揮。盡管獨立董事可以做到有效監督上市公司管理層, 但對于獨立董事而言, 缺乏外界對其的監督制約機制。目前為止,我國尚未形成一個固定的機構體系來對獨立董事行使的職權進行有效監督和約束 ,這嚴重影響了獨立董事在上市公司中作用的發揮。我國現在缺乏獨立董事的聲譽市場保護機制，獨立董事的競爭性并不強，獨立董事的人才市場評價定義機制尚未得到建立，無法通過市場某一機制對獨立董事進行明顯的鑒別。此外，我國的職業經理人才市場也不是特別完善，這必然會影響獨立董事提名的新的經理人員職能的發揮。資本市場在中國目前的公司股權結構下，缺乏對控制權的轉移制約機制，對公司內部人員缺乏有力的制約和監督，因此外部治理機制難以對上市公司發展的治理起到監督和制約作用。

3，獨立董事在上市公司中缺乏話語權

有專家認為，獨立董事最重要的責任是保護上市公司的中小股東的利益，在此職業原則下，獨立董事的權利主要體現在以下幾個方面：首先，對公司內部情況實施監督，包括董事會的重要決策有沒有損害中小股東的利益、公司的管理和運作是否符合規范、公司的關聯交易及財務活動是否合法正當等；第二，代表中小股東在公司股東大會上行使表決權，其中包括一票否決權；第三，如果獨立董事發現公司發生不正當行為，而自己卻又無法阻止時，可以向中國證監會或者交易所等有關監督管理部門如實反映情況；第四，評價董事會的績效能力。然而，在中國的上市公司中大多數的高層管理人員一般情況下并不會把管理權放開，將公司交給一個受雇于公司的“外人”來管理，這就是所謂的“疑人不用”。這也就理所應當的能夠解釋如今的上市公司管理層并不是特別看重獨立董事的經營管理能力和業務知識水平，只是允許其在公司“掛靠”一個名字，或是用來提升企業知名度等其他目的。然而所受雇的獨立董事并沒有在上市公司中取得一定的地位，所做出的決策也就必然不會有所成效。獨立董事在上市公司中雖然也算是董事，但是與公司的控股股東和董事、經理等高層人員相比畢竟還是外來管理人員，因此其本身在身份上就很可能會受到一定的排斥和不配合，再加上法律法規對于獨立董事行使權利的所做的保護不夠，所以必然在實踐中獨立董事行使相關權利時往往會受到太多阻饒，如果這樣的情況長期存在，獨立董事行使其權利的積極性就必然會降低。

4，獨立董事的激勵機制不完善

獨立董事的激勵機制主要包括報酬激勵、聲譽激勵兩個方面，由于我國獨立董事人才市場不健全，而且缺乏對公司高管人員的營運績效進行獨立評估的中介機構，聲譽激勵并不能發揮激勵獨立董事在上市公司中突出表現其出應有的獨立性和客觀性。同樣，獨立董事的報酬是由董事會擬定的，然后在股東大會通過表決決定，這種決定薪酬多少的方式，使獨立董事在經濟報酬上依賴于董事會決定的所給的高額報酬，那么，獨立董事就會很可能為保住自己的職位和利益而在一些關鍵性或存在爭議的問題 上依附于董事會等高管層，不發表獨立自主的意見，其獨立性就可能受到被削弱，那么，獨立董事存在的必要性就不大了。在約束機制方面，我國對上市公司獨立董事的制約主要以行政性的處罰為主要手段，關于獨立董事錯誤決策的民事訴訟規定尚未建立健全，無法及時準確地追究公司獨立董事的相關民事責任。也就可能獨立董事在公司無需做任何事情，也不必承擔風險，就能獲得公司給予的報酬，這使得獨立董事制度在獨立董事的消極態度下過于膚淺，流于形式。

在如今發達國家，上市公司獨立董事的工作動力主要來自于兩個方面：一個是聲譽，聲譽機制能夠促使公司獨立董事去監督和制約董事會和經理層；另一個是相應的激勵機制，它讓獨立董事能夠獲得與其所承擔的公司責任相對應的報酬。發達國家對獨立董事制度的實施出臺了相應的法律規范，治理相對于中國比較完善。而在我國，獨立董事在所受雇公司中獲取報酬的方式較為單一。一般來講，上市公司對獨立董事會發放相應的津貼和補助。固定的津貼和補助使獨立董事徹底變成了企業的雇員，使其成為上市公司的利益相關者，則很容易使獨立董事的獨立性作用的發揮與其報酬之間的抉擇出現非正向關系。由于在津貼和補助發放方面缺乏具體實施細則，從而使上 市公司無章法可依。在實際操作中，有些企業對獨立董事的能力價值評估不高，其津貼補助或報酬低于其能力價值，不能夠調動他們的發揮作用的積極性。甚至有的企業把提供獨立董事年薪數額多少作為其財力的象征，這也歪曲了人力資源報酬的真正涵義。據湘財證券的不完全統計，有134 家上市公司給予其所雇用的獨立董事發放津貼和補助，其中提供每人每 8萬元津貼的有1家公司，6萬元的有7家公司，5萬元的有16家，4-5萬元的有16家公司，3-4萬元的有50家公司，2-3萬元的有25家公司，1-2萬元的有19家公司。由此可見，在我國，上市公司提供給獨立董事的津貼和補助有較大的不同。當然，這在社會主義市場經濟條件下也是可以理解和接受的，但是，我們應該對獨立董事應獲得的報酬有個最基本的標準，各上市公司可以有一定的幅度進行加減。而且提供報酬的方式也不能過于單一，否則就得不到應有的激勵作用。

在我國上市公司獨立董事制度的實踐中，我們能夠得出，只有完全賦予獨立董事相應的管理權限才能夠真正在公司管理和發展上發揮其巨大作用。但目前，在獨立董事規范制度和相關法律法規中都沒有對侵害獨立董事權力的行為進行而制裁和處罰的任何規定。所以,就會造成有些公司對獨立董事的意見不聞不問的局面,不聽從獨立董事的忠告, 甚至有些公司在一些重大問題決策上故意不通知或僅僅臨時通知獨立董事，使得獨立董事在公司中失去決斷權。從而導致獨立董事即使想在公司中發揮應有的監督制約職能,也是余力不足, 在我國上市公司中出現獨立董事不想當“花瓶”也得當“花瓶”的局面。例如樂山電力公司獨立董事程厚博、劉文波由于成為我國首例公司獨立董事聘請外部中介機構介入公司審計事件的先河而被雇用公司辭退事件，黃河股份有限公司獨立董事王鈺辭職事件，伊利股份公司董事全體會議前一天下午才通知其雇傭獨立董事事件,這些都能夠說明在我國市場經濟條件下缺乏對雇傭獨立董事行使職權的保護和權益的維護。

三，獨立董事在我國上市公司中存在的問題的解決措施

1，完善選舉制度

1.1加強立法管理

首先我們應盡快完成與獨立董事相關的法律法規的建立和健全，對現行的《公司法》進行修改，增加有關獨立董事的條款，對獨立董事的職權、責任、義務、人員的選任、組織存在方式、獨立董事在董事會中的人數比例及薪酬獲得方式等加以約束和規定，同時制定《上市公司獨立董事職業準則》和《獨立董事行為規范》等規則，務必做到強化獨立董事的自律廉潔與制約約束。其次，要建立健全發達的外部監督治理機制，如獨立董事的市場及社會評價機制，使上市公司能夠及時了解獨立董事的信息。將獨立董事在曾任職的公司中的所作所為準確無誤地記入獨立董事人事檔案，一旦發現其有非法攫取利益或嚴重玩忽職守的行為，將會給獨立董事留下不良信用的記錄，這不僅能夠大大減少擁有不良信用記錄的人在上市公司中任職的機會，而且還能夠為上市公司尋找到適合的，有利于公司發展的獨立董事提供了有效渠道，防范了公司所需承擔的風險。

1.2健全獨立董事選舉制度

獨立董事的選舉提名主體及選舉程序是獨立董事選任機制是否客觀、公平、公正的關鍵所在。鑒于我國上市公司的治理框架和股權結構,可以考慮由其他那些不在董事會中擔任董事的股東推薦受雇的獨立董事候選人或設立相應的監督管理部門來提名(尤其是國有股東占主體的上市公司)。在此以后進位補充獨立董事的過程中,再由現任在職的的獨立董事組成提名選舉委員會,提名新上任獨立董事。同時,為了避免大股東利用手中的資本優勢操縱股東大會和董事會等高管層,阻礙獨立董事選任通過,我們在這里建議實行大股東在表決時表決回避制度。要對獨立董事的任職條件進行嚴格規定，對獨立董事的選任可采用枚舉法與概括法相結合的原則，將一定年限內受雇于上市公司的人員，為公司或其關聯公司提供財務、法律等服務的人員，公司大股東，以及上述人員的近親屬 和其他利益相關人(如共同合伙人)，將列在獨立董事選任范圍之外。同時還要仔細考慮所受雇的獨立董事擁有的專業知識，企業的經營管理、法律、財務、工程和其他專業技術人才應合理搭配，對于不同的業務構成規定一個相對硬性的比例。在獨立董事的選任程序方面，要改變大股東或其控制的董事會聯合提名制度，采用控股大股東表決回避制度，由那些不在公司董事會中擔任董事職務的中小股東們推薦獨立董事候選人，然后報股東大會選舉通過。或組成以獨立董事為主的聯合提名委員會來進行選任公司獨立董事，將獨立董事的提名與大股東區分開來，有助于提升獨立董事的自主獨立性和任期的穩定性。

1.3建立健全獨立董事的獨立組織機構

應保護獨立董事知情權的制度,減少信息不對稱。公司應保護所受雇的獨立董事享有與其他董事同等的知情權。就應建立獨立自主的組織機構,加大獨立董事在所受雇公司經營管理決策的參與度,讓獨立董事在公司薪酬、審計、選任提名等專門的委員會擔任主要職務,并且減少在薪酬方面對董事會大股東的依賴，這樣就會有助于獨立董事在參與公司重要事項和其他重大事項的過程中形成對公司充分的了解。并且能夠根據自己所掌握的專業知識和技能做出正確的決策，公司應在保證獨立董事知情權的同時,還要加強獨立董事參與公司經營、管理和決策等方面的程度,這樣就能夠使獨立董事了解公司的經營狀況,減少信息失位的可能性,使獨立董事獲得充分信息,加強獨立董事的職權制度。獨立董事最早起源于二十世紀30年代，二十世紀60、70年代以后，西方國家尤其美國各大上市公司的股權越來越不集中，董事會等高管層逐漸被以CEO為首的經營管理人員所控制，到了后期以至于對以CEO為首的經理人員的監督已嚴重缺乏，內部人員控制不足的問題則日益嚴重，人們便開始從理論上懷疑現有制度下的董事會的運作過程的獨立性、公正性和客觀性。在1976年，美國證監會批準了一條新的法規，要求國內所有上市公司不遲于1978年6月30日之前設立一個專門的由獨立董事組成的審計委員會。在我國，獨立董事制度仍處于有待發展的階段，所以說，我國應效仿美英等西方國家完善這一先進制度，確保我國的上市公司能夠在獨立董事制度下快速發展，完善以前出現的在經營管理，信息決策，重大事項的獨立董事參與程度等方面上存在的問題。2，完善治理機制

2.1健全相關法律法規

證監會的《指導意見》曾對獨立董事的獨立性的界定包括了:(1)在上市公司中或者其附屬企業任職的人員及其直系親屬、主要社會關系；(2)直接或間接持有上市公司已發行股份1%以上或者是上市公司前十名股東中的自然人股東及其直系親屬；(3)在直接或間接持有上市公司已發行股份5%以上的股東單位或者在上市公司前五名股東單位任職的人員及其直系親屬；(4)最近一年內曾經具有前三項所例舉情形的人員；(5)為上市公司或者其附屬企業提供財務、法律、咨詢等服務的人員；(6)公司章程規定的其他人員；(7)中國證監會認定的其他人員。但是對于規定獨立董事獨立性標準來說還仍然是不足夠的，在立法上還應當至少從下兩點加以完善：(1)人員的社會關系，證監會的《指導意見》對于主要社會關系的定義是指其本人的兄弟姐妹、岳父母、兒媳女婿、兄弟姐妹的配偶，配偶的兄弟姐妹等等。但是這僅將這些具有直接或間接親屬關系的人納入主要社會關系之中還是不夠的。例如不排除有些獨立董事與董事長或總經理是同學并且關系不錯，或是相交多年感情實在的好友，那么其獨立自主性便很可能難以得到保證，并且極有可能淪為人情董事。美國公司的立法對于獨立董事與高級管理層之間的社會關系就十分重視，因此，中國日后應在立法時將公司管理層的可能會影響其進行獨立客觀公正判斷的社會關系納入其中。(2)債權債務關系，如果批準上市公司的主要債權人或債務人成為公司的獨立董事那么后果就會可想而知，要么這樣的獨立董事會為了自身短期利益而損害公司集體利益，要么唯唯諾諾依附董事會沒有作為。因此，我國應注意在未來的立法上對這一點有所規范。當然，對于獨立董事獨立性的評價判斷除了有待立法的建立健全之外，還可以聘請一些合格的中介機構對獨立董事的獨立性進行評判，以做到具體問題具體看待分析。2.2加強政府相關部門及其他組織的積極引導和干預

要使獨立董事能夠真正客觀、獨立地行使手中的對公司的管理權力, 有效地避開可能存在的道德問題,建立有效的監督機制是十分必要的。首先便是法律約束, 在法律中規定獨立董事所負的經濟法律責任，會促使其兢兢業業完成自己的任務履行自己的職責。其次是市場的監督,建立董事人才競爭市場。業績優良的獨立董事將會受到更多公司的歡迎和邀請,而那些做出失誤決策的獨立董事市場價值自然會降低 , 從而失去潛在的雇主公司。除此之外，另一重要的監督約束機制便是政府的引導和干預，當公司即將發生不正當經濟行為甚至違法行為時，相關政府監管部門應采取相應措施，打擊違法犯罪行為，積極引導企業朝良好方向發展；不僅如此，政府還應設立相關獨立董事培訓機構，提升獨立董事的普遍素養和能力。政府監管部門在監督企業獨立董事制度的過程中應做好以下兩點工作：第一，選任前進行公示。在上市公司對外披露獨立董事候選人資料后五日內，應在證券交易所網站上就公司獨立董事候選人的任職資格和獨立性進行對外公示，任何單位和個人可以通過多種渠道對可能影響獨立董事候選人任職資格和獨立性方面的情況向證券交易所和其他政府監管部門反饋意見。交易所結合公眾所反饋的意見，對獨立董事候選人的上市公司任職資格和獨立性進行審核判斷。公示期滿后，市場等各方均仍可反饋意見，交易所將在持續監管中予以高度關注。為便對所反饋的問題作進一步的核實和溝通，對于意見反饋者，應該留下自己的真實姓名和聯系方式，交易所會對意見反饋者身份嚴格保密。第二，明確審查所關注重點。目前各交易所備案審查的主要依據是《指導意見》中的有關獨立董事上市公司任職條件和獨立性的規定，而《指導意見》中對獨立董事的任職條件和獨立性僅有原則性的規定，為此，各交易所和其他政府相關監管部門對《指導意見》中雖然有規定的但過于原則化的內容應做出有針對性的細化分工，使其在實踐中具有更強的可操作性。除了根據《指導意見》對獨立董事的上市公司任職資格和獨立性進行審核外，還應重點關注獨立董事候選人時常缺席或經常不親自出席董事會議等等七種情況。政府監管部門應在《辦法》中要求獨立董事提名人就獨立董事侯選人是否真正存在該要求中的七種情形進行準確無誤的核實，并做出合理說明。

3，建立健全獨立董事保護機制

建立獨立董事行使經營管理職權的保護制度,以保證獨立董事能夠真正在受雇用公司行使職權。（1）由于公司原因而導致所受雇獨立董事不能參與公司重大決策和重大其他事項時, 應該將沒有獨立董事參與公司決策的上市公司一律作廢的原則。（2）嚴懲所有違反規定, 妨礙，約束，限制獨立董事行使管理公司職權的公司大股東及高層管理人員, 使其受到應有的懲罰。只有采用強制性的手段來保護獨立董事的管理職權的行使,這樣才能充分發揮獨立董事的監督管理作用,加強其獨特的獨立性。

根據我國頒布的《公司法》對監事會的構成和職權范圍所做出的規定，應避免監事會與公司獨立董事之間職責的沖突和矛盾。考慮到獨立董事所擁有的獨立性及其所具有的專長，獨立董事的責任應包括以下幾個方面：對公司發展戰略、高管的聘用、執行董 事和高管的業績評價及薪酬標準等發表獨立客觀的意見。向董事會提供專業化信息、經驗知識方面的支持，并要通過參與董事會會議決策提高決策的科學性和合理性。對控股股東、經理、高管與公司的關聯交易進行監督和核查，協助公司董事會維護所有股東，特別是中小股東的權益和利益。為了更加充分地發揮所受雇獨立董事的職能，可借鑒美英等國家的經驗做法，增加董事會中獨立董事的人數的構成比例，根據獨立董事的專業職能，增設全部由受雇獨立董事組成的聯合提名委員會、核查委員會和薪酬委員會，加強獨立董事的在公司中的監督和制約作用。

4，建立健全獨立董事激勵機制 采用良好有效的激勵機制對于促進獨立董事能夠更好地履行職責具有十分重要的現實意義。（1）股票期權激勵機制。我們縱觀獨立董事制度比較完備的發達國家，期權激勵機制得以普遍使用。但是以股票期權作為激勵手段的的比例為多少才能夠算合理的問題一直困擾著研究理論界。當然在美國經濟實踐中一般以百分之一的比例作為極限，但這個比例對于規模大小不同的公司而言在實際數目上就會使差距變得很大。股票期權激勵手段是否應該采取可以根據公司的行業特點由公司股東大會商議決策，例如高新技術發展型企業就可以采取這樣的手段，因為，此類公司擁有明顯的極強的市場潛力，股票期權對所受雇獨立董事有一定的激勵鼓舞作用。（2）所獲薪酬激勵機制。根據我國目前公司管理的實際情況，薪酬激勵手段能夠更好的起到促進公司獨立董事履行其職權的良好效果。但是給予多少數額和比例的薪酬才算合理，只依靠市場去為此形成一個比例，這樣的過程是長期的。上市公司每年發放多少薪酬給獨立董事，應該以獨立董事履行職責的具體情況分析而定。依據代理理論，獨立董事是股東權益的代理人，因此，獨立董事的薪酬理應由股東會議來考核、擬定和發放。但是，在中國股東大會上，基本上是大股東的大會，中小股東沒有資格和能力去參加此種會議，因此由大股東掌控的股東大會來操作是不合適，也是不合理的。因此，可以考慮試著將獨立董事的薪酬核定權力交給公司的薪酬考核委員會，由其考核若干因素，如公司監事會提交的獨立董事經理盡職情況的分析報告，同行業獨立董事的薪酬情況，以及本地區企業所聘獨立董事的薪酬情況，本公司內部董事的薪酬情況等大致擬定一個薪酬范圍和方案，再交由股東大會投票審核通過。薪酬主要包括基本工資、會議津貼和獎懲金。一般情況下，獨立董事都可以拿到一個基本工資，按照出席會議的情況和履行其職責的情況，在此基礎上對其發放會議津貼。公司可以拿出一定數額比例的資金設立一個基金用來獎勵對公司發展做出重大貢獻的獨立董事。這種激勵方式主要體現的是一種事后激勵，尤其是在后來證明在公司董事會或其他專門委員會中會議中發表過的重要意見并被公司后來的營運實踐所證明，一般情況下可以通過公司的各項會議記錄來證明。當然，這種獎勵標準及評定細則也可以由薪酬考核委員會制定，并交由股東大會審核通過。

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第四篇：我國經濟發展存在問題及對策

我國經濟發展存在問題及對策
07 經濟學 3 班 張婷婷 3207004233
我國經濟發展戰略布局繼 20 世紀 80 年代沿海發展戰略、年代末西部大開發戰略之后，90 目前新的區域發展格局正成形成，即實施西部大開發，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東 部地區加快發展，實行東西互動，帶動中部，促進區域經濟協調發展。本文對中國區域經濟 發展現狀作了分析，指出發展中存在的主要問題，并提出相應的對策。區域經濟是各國和世界經濟發展的重要支撐力量。改革開放以來，我國以大城市為中心、發展水平相近地區的經濟聯系和合作加強，逐漸形成了各具特色的經濟區。我國區域經濟按 地理位置劃分，大致可以分為三個層次：第一層次是從大連、天津、青島、上海、廈門、深 圳、湛江等整個海岸線為快速發展的經濟區域；第二層次是從哈爾濱、沈陽、石家莊、太原、鄭州、武漢、合肥、南昌、長沙等內陸屬于發展較慢的經濟區域；第三層次是西部地區為發 展落后的經濟區域。

一、區域經濟發展現狀

1、從東部沿海的經濟發展看 經過 20 多年的高速發展，東部沿海地區已進人工業化的起飛階段，走在全國前列。市 場經濟體制已基本形成，并在 WTO 規則下迅速與國際市場接軌。國民經濟以年均 10%--11% 的速度增長，超過全國平均 2 個以上百分點，經濟總量占全國經濟總量的 65%以上，人均 GDP 達 1700 美元。這一地區形成 3 個中國經濟最發達的經濟圈和都市圈，即以廣州、深圳和珠 海為中心的珠江三角洲地區、以上海為中心的長江三角洲地區和以北京、天津為中心的環渤 海經濟區，這三個區域相繼創造出區域發展的奇跡。今年以來，特別是長三角和珠三角，更 是高速賽跑，比翼齊飛，成為我國的制造業中心，占全國經濟的權重愈來愈大。

2、從西部大開發取得的進展看 國家實施西部大開發的 4 年里，國債投資及其帶動的投資達 7000 億元人民幣，五大標 志性工程：生態環境建設、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調兩線工程進展順利。東部資本、港澳臺資本和外資加快了西進步伐。產業結構正在調整，傳統產業和高新技術產 業都出現可喜發展的勢頭。各省市區內的鐵路、高速公路、機場、水利、縣鄉道路、農村電 網改造等基礎設施推進很快。重慶、成都、西安等城市建設突飛猛進。

3、從東北經濟發展新機遇看 振興東北老工業基地決策的出臺，給解決東北問題帶來了一次新機遇。東北地區制造業 的基礎優勢和巨大潛力，是東部沿海地區所不具備的。振興東北老工業基地現已進入實質性 操作階段，政策和操作方法都與西部開

發不同，采取直接面對一個個企業的政策和方法，核 心內容是用高新技術和先進實用技術改造傳統技術，用市場化的先進管理取代傳統管理模 式，所需資金采取多渠道籌集方式，包括利用外資和民間資本。

4、從區域經濟發展的比較看 改革開放以來，隨著東部地區經濟的快速發展，在市場機制的作用下，生產要素大量地 向東部地區流動，但產業由東部地區向中西部地區的梯度轉移并沒有實現，盡管國家在前幾 年大力實施西部大開發戰略，但西部地區受各種條件的限制，發展仍較緩慢。三大地帶經濟 發展差距不斷擴大。東部地區已形成自我積累，自我發展能力，外來資本，民間資本充分，產業結構升級迅速，制造業、服務業和外貿已成為拉動經濟增長的主要力量；西部經濟增長 主要靠基礎建設投資拉動，國有資本仍占主要地位，外資、民間資本不足，制造業、服務業 發展不快，投資效益不高。因此，東西部之間的經濟總量、發展速度、人均收入水平的差距 仍在繼續擴大。以西部的 GDP 增長速度為 1 相比較，1998 年東西部比為 1.43：1，2002 年

擴大為 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部約 600 美元，東部則為 1700 美元，東部約為西部 的 3 倍。

二、區域經濟發展中存在的主要問題

1、區域經濟發展的巨大差異致使國家總體改革 目標進退維谷。由于在改革開放初期，我國對東南沿海地區實行政策傾斜、資金傾斜，加上 其地理位置優勢，目前東南沿海與中西部的發展差距凸顯出來了。向沿海傾斜的區域政策使 全國經濟重心總體向東南偏移，中西部地區的經濟類型和產業結構與東部地區也產生了很大 差異。東南沿海區域與中西部地區之間在經濟發展水平上的巨大差異，使以市場為導向的宏 觀經濟改革目標與區域經濟發展目標之間發生沖突，使國家總體改革方案難以設計與貫徹落 實。

2、中部經濟有“凹陷”之憂。自上個世紀 80 年代初沿海發展戰略和 90 年代末西部大 開發戰略的實施，中部地區已成為全國的“經濟凹地”，十六大后又提出“支持東北地區等 老工業基地加快發展和改造”的方針，中部地區經濟地位相對下降。中部地區農業比重很大，農村人口過多，由于靠農業發展的出路越來越窄，而制造業又沒有出現由東部向中部轉移的 梯度效應，在東部大發展、西部大開發、東北經濟振興的新形勢下，中部地區經濟結構轉型 所面臨的國內與國外的壓力會加大，“經濟凹地”有可能會加深。

3、區域產業結構趨同，重復建設，區域經濟特色不明顯。一是重復建設，這不僅出現 在價高利大的產業領域，而且在基礎設施領域尤甚。二

是在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭，甚至區際聯系還要小于與國際的聯系。三是 存在嚴重的產業同構現象。加速擴大的地帶間經濟發展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地區地方政府“興地富民”的客觀壓力，迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪 費、生產能力過剩而不顧，低效益、低水平地重復引進、生產、建設，從而導致地區產業結 構趨同現象不斷加劇。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮，喪失了地區分工效益和規模 經濟效益，而且影響國民經濟整體效益的提高。

4、地方割據現象仍比較嚴重。在地區差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅使，各 地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區域間為爭奪緊俏資源而 展開的資源大戰；構筑名目繁多的貿易壁壘和行政壁壘；互相實行資源、技術、人才、商品 的壟斷和封鎖等來保護本地區的利益。不僅造成了流通渠道堵塞，各種商品和生產要素不能 自由流動，而且使地區、行業、企業間的優勢無法互補，造成資源浪費，并最終導致競爭、開放、統一的國內大市場難以形成。目前，各地區進一步擴張面臨的共同障礙，是行政體制 分割，各自為政，行政性區際關系替代了市場性區際關系，難以做到資源的優化配置及經濟 融合。

5、不發達地區的造血功能不足。對不發達地區而言，其基礎設施建設明顯落后于沿 海發達地區，優惠政策也沒有絕對的優勢，缺乏足夠的吸引力，更為重要的是不發達地區產 業結構落后，缺乏對外部資金的吸引力。人才缺乏，科研經費不足，使不發達地區的經濟發 展雪上加霜。

6、“資源換增長”模式普遍存在。很多地方政府用土地和優惠政策招商引資作為促使 本地經濟發展和 GDP 增長的最優選擇，這是區域經濟可持續發展面臨的一個最普遍的問題。

三、區域經濟發展的對策建議

1、加強宏觀調控，進行必要的政府干預。從我國目前體制轉軌時期的特殊情況來看，雖然社會主義市場經濟已經初步形成了，但是市場發育還不充分，各地經濟的市場化水平差 距很大，全國統一的市場尚未形成。所以政府應通過轉變自身職能，促進市場發育，為區域 經濟發展創造比較寬松的市場環境。同時，還應通過制定適當的區域經濟政策，防止市場機 制的自發作用導致地區差距講一步擴大。為解決區域經濟發展的非均衡性問題，實現共同富 裕的目標，政府通過必要的投資傾斜和政策傾斜，加強不發達地區的智力投資，扶持落后地 區的經濟發展，通過宏觀調控措施，達到各個經

第五篇：我國戒毒存在的問題和對策

我國30多年的禁毒、戒毒工作，產生了許多方法、模式，盡管我國現有各種戒毒模式都在以各自的運作方式治療和幫助藥物依賴者，然而，多年實踐發現，這些戒毒模式尚有以下問題：復吸率高，回歸社會難，強制、醫學手段與社會心理康復未能形成有效的整合，社區資源未充分利用與重視，資源配置不盡合理等。《中華人民共和國禁毒法》（以下簡稱《禁毒法》）的頒布實行，標志著我國禁毒工作從此進入了依法全面推進禁毒、戒毒新的歷史階段，對推動我國禁毒事業的長遠發展具有重要意義。為了更好地利用《禁毒法》頒布帶來的契機，推動我國禁毒、戒毒事業的發展，我們需要對既往的工作進行總結和評估，并探討《禁毒法》頒布前后戒毒模式的變化，以及存在的問題和可能的應對辦法。

一、我國《禁毒法》頒布前的戒毒模式

我國《禁毒法》頒布前的戒毒模式包括強制戒毒、勞教戒毒和自愿戒毒。

1．強制戒毒：強制戒毒由公安機關主管。強制戒毒對吸毒人員進行集中封閉式管理，在一定的治療時間后實現生理脫毒，達到降低毒品需求的目的。因而強制戒毒既是一個對吸毒者進行有效控制的過程，也是控制社會不安定因素的極佳措施。但是，由于對強制戒毒人員大多都采用準監所式的管理模式，強制戒毒人員社會支持受限，從而對其回歸社會造成極大影響。同時，強制戒毒時間一般較短，最長不超過1年，只能使戒毒人員生理脫毒，不能完成完整的戒毒過程。此外，專業人員、設備、經費等資源的缺乏都是強制戒毒的缺陷。總的來說，強制戒毒還有很多問題亟待解決。如今，強制戒毒已不再是國際上主要的戒毒模式，在芬蘭和挪威，強制戒毒于20世紀90年代就被取消。最近，聯合國各機構呼吁各國關閉強制性拘禁戒毒和康復中心，并在社區中開展自愿的、知證的、基于權利的健康和社會服務,．

2．勞教戒毒：勞教戒毒工作由司法行政機關主管。勞教戒毒是我國目前相對有效的戒毒形式。勞教戒毒時間為1-3年，不僅有利于戒毒者的生理康復，也有利于進行心理矯治。另外，勞教戒毒對戒毒人員進行政治思想教育、職業技術教育、再就業培訓，使勞教戒毒人員戒毒成功率提高，戒毒效果相對較好。但勞教戒毒也存在“重懲罰、輕戒毒”的弊端，存在著心理咨詢師和社會工作者的缺乏，以及由于心理干預專業人員身份及場合的特殊性，使心理干預效果受到影響。更為重要的是，目前對整個勞教的合法性有著較大的爭議。

3．自愿戒毒：自愿戒毒的管理大部分以醫院化的規范醫療為主，有較強的醫療技術和設備。雖然自愿戒毒所大多采取封閉的病房管理模式，相比強制戒毒者，人身自由限制較少，生活待遇較好，但由于自愿戒毒所是以盈利為目的，給戒毒者帶來一定的經濟壓力，致使大部分戒毒者沒有條件進行自愿戒毒。此外，自愿戒毒只能使吸毒者生理脫毒，而不能達到心理康復和回歸社會，自愿戒毒的法律依據不夠，對自愿戒毒人員無法進行有效的管理，由此造成很多自愿戒毒所無法控制毒源，戒毒成功率大打折扣。

以上戒毒模式在一定程度上緩解了我國由于吸毒帶來的各種問題，但共同的挑戰是：絕大多數強制和勞教戒毒所都投入低，自愿戒毒所的投入幾乎為零；人力資源匱乏的困擾，缺乏熱心、耐心和專心從事戒毒工作的專業人員，因而，戒毒治療大多停留在脫毒治療階段，社會康復治療多數停留在說教階段，自愿戒毒受利益驅動，多數管理不良，治療機構一味追求短期效果，重醫械，輕康復，治療缺乏針對性，不重視個體不同情況與需求；戒毒資源未能充分整合，戒毒工作幾乎完全由公安機關和司法部門承擔，社區沒有充分參與到戒毒康復工作中，戒毒人員從戒毒所返回社區后幾乎沒有后續跟進。

二、《禁毒法》下的戒毒模式

《禁毒法》頒布后，我國戒毒體系發生了重構。《禁毒法》新設置了社區戒毒和社區康復，賦予了社區戒毒重要地位，凸顯了自愿戒毒的重要作用，并且將強制戒毒和勞教戒毒統一為強制隔離戒毒。

1．社區戒毒和社區康復：社區戒毒和社區康復是一種新型戒毒模式，是構建和諧社會在禁毒領域的體現。社區戒毒和社區康復是指以政府為主導，以社區為單元，通過基層群眾組織對吸毒人員展開戒毒治療、康復訓練、技能培訓等措施，最終使吸毒人員回歸社會的過程。社區戒毒和社區康復處于一個開放的社會環境中，較少限制人身自由，更能體現以人為本的戒毒工作理念；加之家庭的支持和關懷，使吸毒人員感到自身價值的存在，戒毒的依從性較高。另外，社區戒毒和社區康復是一個調動公民共同參與的戒毒措施，對毒品的預防宣傳教育起到了重要作用。

2．強制隔離戒毒：據《禁毒法》第31條，國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員。國家對吸毒人員由嚴懲改為幫助，這就決定了強制隔離戒毒的根本目的是戒除毒癮，而不是對吸毒人員的懲罰。這是強制隔離戒毒與強制戒毒和勞教戒毒最大的不同之處。此理念在2011年6月26日公布實施的《戒毒條例》中也得到了強調。

3．自愿戒毒：《禁毒法》賦予了自愿戒毒措施的合法地位，對自愿戒毒可能帶來的負面影響給予了較為充分的估計和應對。根據自愿戒毒實際進行的需要，禁毒法還賦予了自愿戒毒醫療機構對戒毒人員的身體、物品檢查和采取必要的臨時保護性約束措施權。因此，《禁毒法》在促進自愿戒毒為我國禁毒事業作更大貢獻的同時，又極力減少自愿戒毒帶來的負面影響。

從公共衛生的角度看，《禁毒法》的重要意義在于：(1)明確了政府各部門的責任，并提出“禁毒是全社會的共同責任”，這對提高全國人民的禁毒意識有很大的幫助，從而對吸毒的預防產生重大影響。(2)《禁毒法》規定對待吸毒人員以“幫助、教育和挽救”的基本原則，承認吸毒者的“患者”身份，采用“生理+心理+行為+家庭”的綜合矯治方法使戒毒更加科學化。社區戒毒的設立使得吸毒者戒毒時能在開放的社會環境中，并得到親朋好友的支持，強制隔離戒毒中，其目的也由原來對吸毒人員的懲罰而改為戒除毒癮，這對吸毒者合法權益的保證起到了重要作用，將提高戒毒的成功率。(3)《禁毒法》規定：“禁毒工作實行預防為主，并將毒品宣傳教育放于總則之后，規定了各部門的禁毒宣傳義務。這對人們了解毒品危害，阻止吸毒人群的擴大將會起到積極作用。(4)《禁毒法》賦予降低危害等積極干預措施以法律地位，如使“美沙酮維持治療、提供清潔針具合法化”。

三、新形勢下我國戒毒存在的問題

1．對藥物濫用和藥物濫用者的負性態度：在大多數的政府文件中，藥物濫用和賣淫、賭博，被稱為“丑惡的社會現象”。大多數人認為藥物濫用是壞習慣、人格問題或道德敗壞，而不認為是一種疾病。不管是外行還是專業人員，均認為懲罰應該是治療藥物濫用的重要組成部分，認為吸毒者咎由自取，應從自己的錯誤中吸取教訓。在我們的調查中，即使是從事藥物成癮治療的專業人士，也不認為藥物濫用是一種腦的疾病。因此，目前我國對吸毒者進行懲罰的制度仍然存在并不奇怪。

2．法規和制度方面的落實、銜接問題：我國現行的法規和制度還不完善，社區戒毒和社區康復對吸毒人員的監督管控力量薄弱。社區戒毒和社區康復的執行主體為戒毒人員戶籍所在地或現居住地的城市街道辦事處、鄉鎮人民政府。實際執行主體為街道辦事處、鄉鎮人民政府指定的社區組織，即居委會和村委會。雖然我國的社區組織（居委會、村委會）結構很完善，但管理權力十分有限，在這種情況下，社區戒毒和社區康復實際上主要是靠戒毒人員的自覺性來進行行為控制。另外，各種戒毒措施之間如何銜接，強制隔離戒毒場所的設置、管理和經費、執行機關都未明確規定，診斷評估方法尚未確定，戒毒制度與社區矯治制度未能有效結合等，都會使《禁毒法》的執行效果削弱，達不到預期效果。

3．戒毒資源不足且未能充分整合：戒毒機構分別隸屬于公安、司法、醫療等部門，各部門間競爭資源，不能優勢互補，不能形成合力。不同管理部門之間的利益沖突，“違法者”和“患者”間的認同混亂，對治療效果缺乏科學的評估標準等因素，都成為了為毒品依賴者提供適宜的、以循證為基礎的、權利平等治療的障礙。戒毒機構人力資源和物力資源的落實不到位，自愿戒毒機構因生存和發展的需求，不可避免地要對利潤進行追求，這直接和間接影響到了戒毒的公益性。在戒毒者回到社區后，由于專業人員、場地、經費的限制，使他們缺乏科學全面的后續照顧，在心理上得不到正確的指導，生活來源無法落實，加上稽延性戒斷癥狀、社會歧視與偏見等使得戒毒的努力功虧一簣。

4．專業人員和戒毒設施缺乏：無論是強制還是自愿戒毒機構，以及社區戒毒，都需要大量的、經過系統培訓的專業人員。但我國對參與戒毒工作的人員培訓不足，在吸毒成癮治療機構中的醫生只有50%接受過戒毒相關培訓，超過2/3的醫生的戒毒經驗少于3年。同時，由于戒毒設施的缺乏，各種戒毒措施不到位，容易導致療效較差。合成毒品所致的精神病性癥狀是目前戒毒領域一個新的問題，因而戒毒機構急需招募更多的精神衛生人員參與治療與康復工作，開展有關藥物成癮精神專科知識的培訓課程和項目。藥癮者共存的精神疾病應該得到及時的治療，因為藥物成癮和精神疾病常常發生在同一個人身上，如果從事藥物成癮治療和評估的是精神科醫生，將十分有利。在藥物成癮治療領域引進更多的精神科醫生和精神衛生人員是十分必要的。

5．戒毒學科發展較弱且相關研究缺乏：藥物依賴在國際發達國家已發展成獨立的學科，擁有許多高水平的科研與學術機構，政府投入較大，戒毒相關研究比較先進。我國戒毒工作以強制隔離戒毒為主，相關學術研究及醫療戒毒專業機構缺乏，更注重管理及經驗探索，對我國戒毒模式與方法缺乏系統的臨床研究與評估。

四、對策

1．消除歧視與偏見：最重要的就是改變公眾和專業人員對藥物濫用和成癮的態度。只有公眾了解了藥物成癮的性質，才能公正地對待藥癮者；只有專業人員熟悉本領域的最新研究進展，才能為藥癮者提供有效的治療。媒體對改變公眾對藥物濫用和藥癮者負性態度可起到很大的作用。

2．完善相關配套的法律法規：頒布更多的具有可操作性的配套法律法規，使社區和其他戒毒基層部門的工作能順利開展。衛生部門應該會同公安、司法部門盡快制定包括生理和心理指標的科學合法的診斷評估標準。將合成毒品盡早進行科學的劃分和管理，對成癮行為進行預防和治療。

3．強化社區工作：社區既是戒毒工作的重要一環，也是戒毒工作的終端，良好的后續照顧工作十分重要。目前的“無毒社區”和“重點整治”工作均取得了一定的成績，但還需要各級禁毒辦盡快督促當地鄉鎮人民政府和街道辦事處落實社區戒毒和社區康復專項經費及禁毒社工人員編制，并將當地的社區戒毒和社區康復工作與自愿戒毒、強制隔離戒毒進行資源整合，使社區戒毒和后續照顧做到科學、專業。

4．培訓更多的專業人員：我們需要一大批的專業人員，他們能理解吸毒者的痛苦與需求，相信只要能用科學和專業的方法和技能給予戒毒者指導，并身體力行給予戒毒者希望，就為成功的治療奠定了基礎。因此，我們應培訓更多的專業人員，使他們能掌握醫學、社會心理康復方法，有的放矢解決吸毒者的問題。

5．戒毒康復人員的參與，推進戒毒工作社會化：國際國內經驗已經證明，戒毒康復人員最大程度地參與到治療程序中是戒毒成功的關鍵。各級政府要積極鼓勵社會團體、社區組織、同伴教育骨干參與到社區戒毒和社區康復的社會服務工作中，積極探索向社會團體和社會組織購買相關服務的機制和辦法。治療機構應對這些志愿人員進行技術指導、能力培訓和工作督導，并為他們提供必要的工作條件。

6．重視戒毒學科發展，加強相關研究：要提高我國戒毒工作水平，需要重視我國戒毒學科發展，提升相關研究水平，加強對戒毒專業研究及臨床專業機構的投入，對我國戒毒工作中的難點與重點進行相關研究與攻關，探索具有循證基礎的戒毒模式與方法，大力推廣科學戒毒模式。

7．整合資源，探索新型的戒毒模式：我們應該對過去二十多年的禁毒工作進行評估和總結。在各級禁毒委的領導下，科學設計，聯合攻關，在總結經驗、吸取教訓的基礎上，制定出符合我國實際情況的禁毒戒毒策略和成功的禁毒戒毒模式。這種模式應該強調公安、司法機關與醫務工作者的通力合作，充分利用他們各自在戒毒治療中的作用，并將醫療干預與心理康復納入整個戒毒過程中，實現治療方案的個體化、動態化和最優化。強化與社區的聯系與社區幫教，使戒毒成為一個整體，這樣有助于充分利用有限資源，最大程度提高治療效果，達到保持操守，維持社會安定的目的。基于上述理念，中南大學精神衛生研究所在“國家?十一五?科技支撐課題”的支持下，以戒毒機構和社區資源間的“無縫連接”為基礎，聯合公安、司法、民政、醫務工作者及社區力量，對長沙、上海、昆明3個城市的6個社區的海洛因依賴康復者進行了為期2年的生物、心理、社會綜合干預，把脫毒、防復吸、回歸社會、監督管理、社會幫教等連接為一個整體，取得了較好的效果。

8：增加政府和社會的投入：禁毒、戒毒是一項需要耗費大量人力物力的社會公益事業。因此，隨著我國經濟的發展，政府應該加大對戒毒的投入，特別是康復、回歸社會的投入，以減少對社會的危害和公共資源的占用。

總之，禁毒、戒毒是系統工程，是一項長期的、艱巨的任務，科學的決策與強有力的組織是戒毒成功的關鍵和保證。