第一篇：農村信用社管理體制問題探討

摘要：我國農村信用社管理體制經歷了幾次大的改革，然而目前仍然存在許多問題。如省聯社管理模式存在缺陷，地市級機構管理缺乏手段和依據，縣聯社的管理體制改革還停留在表面等。改革應選擇股份合作制原則，按地市級法人進行產權設置，實行中央省市三級法人管理，繼續完善法人治理結構。

關鍵詞：農村信用社；管理體制；探討

中圖分類號：f830.6 文獻標識碼：b 文章編號：1007-4392(2010)07-0026-03

一、農信社管理體制的現狀

始于2003年6月的新一輪深化農信社改革，從管理體制上看，主要集中在省和縣兩個層面：一是建立省級管理機構，除北京、天津、上海等大城市成立單一法人的農村商業銀行或農村合作銀行外，其余各省(區、市)都選擇成立省聯社作為政府對信用社管理的平臺：二是縣級聯社由二級法人向一級法人改革。從改革的實質看，本輪農信社改革則是集中在中央政府通過“花錢買機制”方面，即通過充實縣聯社股金、替換不良貸款，把農村信用社的管理權和風險承擔責任交給省級地方政府。改革了外部管理體制。

(一)改革確立了省聯社的地位

按照中國銀行業監督管理委員會關于《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》要求，省聯社是由所在省(自治區、直轄市)內的市(地)聯合社、縣(市、區)聯合社、縣(市、區)農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成的信用聯合體，代表省政府對轄內農信社(含農村合作銀行)實施管理、指導、協調和服務。這一模式解決了農信社長期以來作為人行或農行內設機構管理的局面，形成了以省為單位的管理格局。省聯社對地市聯社、縣聯社的管理體現在三個方面：一是制定政策和內控制度：二是實施督導檢查和服務；三是任命理事、監事等高層管理人員。

(二)改革后市聯社的體制狀況

市聯社是1999年按照人民銀行的改革方案由縣聯社入股形成的具有獨立法人的合作金融組織，按照組建原則其自身不辦理存貸款等金融業務，僅對轄內縣聯社進行管理和服務。在實行省聯社管理體制的省份，市聯社或是被保留或是被改為辦事處，如河北省11個地市有7個地市改為了辦事處，其原有的管理職能受到一定削弱：一是省聯社建立后，農信社的管理權由市一級集中到省一級，市聯社對縣聯社的一些權利如高管任命權、工資分配權等實際上被取消；二是隨著縣聯社一級法人的建立。縣聯社的權力、地位增強，市聯社下放了縣聯社的部分經營管理權。

(三)改革后縣聯社的體制狀況

以縣(市)為單位的統一法人社改革后，縣聯社體制變化體現在三個方面：一是縣聯社由參股人聯合體變為股權經營實體，老的社員股得到清理，新的企業股、個人股、職工股得到確認，所有股權人投資對象唯一，而不再是分散在鄉鎮社。二是縣聯社不再是單純的管理型機構。而是成為經營型機構，它對基層社的管理屬于內部經營管理范疇，其性質不再是行政性。三是內部“三會一層”制度框架初步建立，從形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的問題

(一)省聯社管理模式存在缺陷

改革中設立的省聯社是作為政府管理農信社的角色出現的。需要體現政府發展經濟、維護金融穩定雙重決策目標：但從省聯社的組建模式來看。它應是人股社的權益維護者和服務者：所以省聯社既是一個市場主體性質的金融機構，又是一個行政機關性質的管理機構。這種制度安排不符合主體法律角色單一性原則，即省聯社只能有一種身份，或是行政管理者或是主體經營者。從實際運作來看，省聯社不具有國有控股成分，政府對其管理缺乏手段和依據：另外，省聯社對轄內農信社卻擁有絕對的管理權力。根據省聯社的職能和市縣聯社的管理條文，省聯社僅是督促農信社依法選舉理事和監事，選舉、聘用高級管理人員；但實際是選舉過程只是形式而已，農信社社員大會和理事會的權力受到削弱，違背了農信社自治和民主管理的改革取向。

(二)地市級機構管理缺乏手段和依據

在省聯社未設立前，市聯社是地方性的管理機構，既要對銀行業監管部門負責，又要對基層社負責。目前市聯社雖是一級法人，但獨立的法人行為卻受到局限，自身沒有制度制定權和人事任命權，對基層社的管理權也被削弱。省聯社市級辦事處的設立缺乏法定依據，在實施管理時也就缺乏行為依據。盡管如此，地市級機構管對基層社的管理主要還是行政方式，最終等于給縣聯社加上了省市兩個婆婆：在目前產權制度逆向設置的模式下，不利于縣聯社的經營和管理。

(三)縣聯社的管理體制改革還停留在表面

縣聯社統一法人改革目前僅是形式改革，并未涉及實質內容，體現在：(1)人股社員的權益未得到保障。按照農信社組建原則，社員的權益一是通過社員代表大會參與重大事項的決定，二是獲得農信社的優先、優惠服務。而目前以聯社為單位選舉社員代表很難做到公正。多數社員代表由于不了解信用社的經營情況，代表大會所通過的事項只是走形式而已。(2)內部人控制問題未能解決。這一問題由來已久。源于信用社的所有者與經營者權力缺乏制衡問題，也就是社員代表大會、理事會、監事會之間的權力分配和制衡問題。農信社的理事等管理成員并非由出資者(社員)決定，管理者經營風險的責任不明確。(3)信用社實質上還未脫離政府的懷抱。由于與政府的關系不清，所以未真正實現自主經營、自負盈虧、自擔風險：另外，也未建立起市場退出機制和聯社系統風險與損失保障機制，縣聯社的風險最終還是要由政府埋單。

三、農信社改革的方向選擇

(一)合作制性質問題

世界各國經濟發展水平、經濟結構、社會政治體制以及文化傳統上的差異決定了在合作金融組織的發展過程中多樣化的模式選擇，但各國都遵循一些大的基本原則：(1)投資者之間利益共享、風險共擔，以及地方自治和民主管理原則。(2)嚴格的內控制度和公司治理結構。(3)地方機構與中央機構的合理設置，以及相適合的管理、擔保與服務。(4)合理的資本組合模式，合作制、股份合作制、股份制三種模式的選擇決定于客戶金融服務需求和資本融合程度。過分的股份制結構有可能導致對客戶服務減少。(5)以服務社員為主，支持社區發展為己任。

我國農信社改革也面臨同樣的選擇。我國是農業大國，地域廣闊、農戶分散。勞動手段落后，“三農”的發展需要大量的資金支持。自五十年代農信社成立以來，我國一直堅持合作制原則，圍繞社員服務。但隨著農村經濟的發展，農信社社員的成分在不斷發生變化，除農戶外，更多是企業、工商戶和其他經濟組織，資金需求量越來越大。另一方面，農信社的經營越來越商業化。以追求盈利為目標，貸款條件越來越嚴，貸款利率比其他金融機構還要高。近幾年來，農信社機構網點合并，農村業務收縮，資金面臨向城市轉移。面對這種情況，各地正推動信用社新一 輪改革，如重慶、寧夏等地相繼成立了農村商業銀行。天津等一些地方成立了農村商業銀行，我國農信社的性質正在發生著由實質向制度設置方向轉變，究竟怎樣的產權制度設置才更適合我國農信社的發展呢?此問題爭論較多。目前大致有三種觀點：一是要堅持合作制改革，二是選擇股份合作制改造。三是要選擇市場化產權運作模式，認為既然農信社不再有合作制的性質，就應采取股份制改革形式。

(二)農信社的統一法人規模和組織體系的性質

法人規模和組織體系性質是農信社改革的兩個重要選項，但其最終要決定于資本投資方式。首先，縣聯社改革是基于社員股金的充足，使之達到統一法人的標準。然而社員意愿、人股性質決定股權結構實質，事實上有一部分入股者是存款任務型的，這部分股金并不穩定；而參股者也很難保證服務上的優待。因此，組建縣級法人社還有很多工作要做，要真正解決投資者的利益問題。下一步組建合作銀行或組建更高一級法人社則要面臨更大的資本構成問題，要吸收規模更大的戰略投資者。其次，農聯社組織體系的性質也是由資本投資方式決定的。省聯社是轄內聯社(或合作銀行)的逆向投資模式設置，理應是互利型的服務關系。而只有順向投資方式才是企業化的管理模式。

(三)對地方機構的管理模式

對地方合作金融機構(包括農信社和合作銀行)的管理，目前絕大多數省份采取的政府化的行政方式，其弊端已顯現。再一種方式是保持各法人機構之間獨立性的服務型的管理模式。第三種是系統統一法人模式下的企業化管理模式。

管理機構的設立有中央級、省級和地市級三種選擇。以前是地市級。城市信用社最終改造為城市商業銀行也是地市級模式。現在是省級管理，實行的是三級法人模式。另一種是中央級管理模式，目前一些西方國家采取這種管理方式。如法國農業信貸銀行是按“上官下民”方式組建的互助合作銀行，實行半官半民、官辦為主；其體系由國家總行、省和地方農業信貸互助銀行三個層次組成：總行是法人總代表，也是最高管理機構。德國合作金融組織按“中央合作銀行一地區合作銀行一聯合社一信用社”構建，不存在隸屬關系，自下而上人股，自上而下服務。這幾種模式各有利弊。地市級模式利于農村資源的整合。提高支農力度，但不利于風險防范，整體服務水平難以提高。省級模式克服了地市模式的缺點，但省級法人的管理容易侵犯人股法人社的自主性。中央級模式能夠提升農信社地位和品牌，但制度設置不合理會一樣會侵犯基層機構的自主性。阻礙支農作用的發揮。

四、管理體制改革構想

(一)堅持股份合作制原則

從目前信用社經營的性質來看，它已經是商業化運作，但產權結構的設置還是合作制，這一矛盾必須在改革中予以解決。鑒于我國大部分省份農信社在經濟中的地位，當前條件下堅持股份合作制原則改革是最佳取向。它的承載形式可以是合作銀行、也可以是信用社，但發展方向應是向合作銀行過渡。因為目前縣級法人社剛剛成立，資本構成還十分脆弱，存款性的人股者還很多，因此應盡快對這部分股金進行清理，使之真正成為社員股；同時，應更多地吸收投資股，加大投資股權人的投票權，盡快使縣聯社向股份合作制方向轉化，向合作銀行轉變。

至于商業化經營問題，只要按照股份合作制運作，使農信社或合作銀行經營真正體現投資者利益。其經營方向是不會有偏差的。在農業產業化發達地域可以將農信社改造為商業銀行。

(二)按地市級法人進行產權設置，實行中央省市三級法人管理

改革目前農信社三級法人管理模式。選擇模式有四：一是一級法人模式，即實現省級聯社一級法人。二是省縣兩級法人模式，地市設省分支機構。三是省市兩級法人模式，縣聯社為市聯社分支。四是中央、省、市三級法人模式。綜合來看，依照省級聯社一級法人進行產權設置，在目前狀況下難度較大，因為省級法人下設分支最重要的是資本控股，目前省聯社還不具備這樣的財力，即使有省級地方財政支持，最終還會涉及支農問題，因而不是一個較好的改革方案。省縣兩級法人模式在有些省已嘗試，但實質上還未擺脫行政管理的性質，尤其是地市級還要設省級分支機構。再者縣聯社一級法人經營風險控制較難，服務水平落后，發展潛力不夠。第三、第四種模式接近，只是要不要設中央級機構問題。借鑒國外經驗，選擇第四種模式較為可行。

設想是：設立地市一級法人機構，并以此進行產權設置，撤銷縣聯社法人，歸并、吸納轄內投資者，并逐步向合作銀行過渡；構筑品牌優勢、創新服務品種。設立中央農村合作銀行和省農村合作銀行，為單純服務型組織，吸納政府投資，股金比例應在20％―30％，其余為基層機構股份：肩負地市機構的業務開發、與政府協調、教育培訓、資金結算、數據處理、信息統計、內控審計監督等職責，保障地市級機構獨立的人事權和經營權，為系統機構承擔財務上的風險，保證經營的穩定。

(三)完善基層法人治理結構

首先，要完善投資人參與決策與管理的制度設置。法人機構內部區分投資股和資格股，加大投資股的占股比例，單個法人股占比可提高到10％，個人股占比可提高到0.5％。壓縮資格股所占比例，提高投資股的投票權：資格股劃分出投票權和非投票權兩類，投票權人按照章程定期參加股東代表大會參與重大事項的決策。其次，提高高管人員入股比例，理事股可以提高到5％，增強其經營責任意識。三是健全“三會一層”制度，保障股東大會體現股東的權益，保證理事會不受外來干預，保證監事會能真正起到監督作用，完善主任(行長)經營負責制。四是加強人民銀行、銀監局的監管力度。最終形成銀行業外部監管、系統內自律管理與機構自身內控約束的管理體系。

第二篇：山西農村信用社管理體制沿革

山西農村信用社管理體制沿革（1945—2002）

山西農村信用社管理體制沿革（1945—2002）

○1945年8月一1948年10月，解放區的信用社隸屬各縣生產推進社或合作社領導，業務上銀行幫助指導。

○1948年11月一1951年7月，信用社隸屬供銷合作社領導，業務上銀行幫助指導。

○1951年8月一1955年10月，信用社隸屬人民銀行領導。○1955年11月一1957年5月，農業銀行領導管理信用社

○1957年6月—1958年9月，人民銀行領導管理信用社。1957年6月1日，隨著省農行的撤銷，信用社的領導管理交由人民銀行。

○1958年10月—1959年3月，信用社下放給人民公社領導管理。1958年10月，信用社并入人民公社，改稱信用部，是人民公社的組成部分，也是人民銀行的基層單位。1958年11月，信用社被并人“公社銀行”，是人民公社的組成部分，也是人民銀行的基層單位。○1959年4月一1962年11月，信用社先后隸屬管理區和人民公社領導管理。1959年4月，信用社被改為信用分部，下放到管理區，受管理區黨委的直接領導。

○1961年4月，省人行調整農村信用機構，把以人民公社建立營業所，以生產大隊設信用分部的組織形式，改為重點公社設銀行辦事處，公社普設信用部，較大的公社適當保留一些信用分部。信用部與信用分部受公社黨委和公社管委會的直接領導，在業務上受人民銀行的領導。

○1962年12月一1963年11月，信用社隸屬人民銀行領導管理。1962年12月，糾正了信用社被下放的錯誤，恢復了國家銀行領導下的信用社管理體制。

○1963年12月一1965年10月，農業銀行領導管理信用社；1963年12月1日，省農行第二次恢復組建后，信用社又隸屬農業銀行領導管理。

○1964年初一1965年10月，我省曾在十多個縣農行內部試辦縣信用聯社，后隨著農業銀行并人人民銀行而撤銷。

○1965年11月一1969年1月，人民銀行領導管理信用社。1965年11月13日，省農行撤銷后，信用社的領導管理交由省人行。

○1969年2月一1979年6月，信用社曾被下放給貧下中農管理。

○1977年國務院印發的《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》，信用社既是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構的地位。

○1978年8月30日，省人行印發《關于農村金融機構的意見》后，我省試辦“所、社”合一，后隨著農業銀行的恢復而自行解體。

○1979年7月一1996年10月27日，農村信用社隸屬農業銀行領導管理。

○1980年11月后，信用社與農行營業所進行所、社聯營試點。試點社占全省農村信用社的32．54％； 1984年隨著縣信用聯社的建立，實行縣信用聯社直接領導信用社，所、社聯營自然解體停辦。

○1987年2月，我省開始試辦股份制縣信用聯社。到1988年上半年全省股份制縣信用聯社達到 18個。與此同時，還試辦了5個“下脫上掛”縣信用聯社。到1987年底，全省基本上實現了縣信用聯社的普及。

○1996年1月。全省縣信用聯社上掛一級。由地(市)農行直接領導和管理。1996年9月26日，山西省農村金融體制改革領導小組及其辦公室成立，辦公室下設信合處。1996年10月28日。山西省農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，接受人民銀行監管，在信用社改革的過渡時期，山西省農村金融體制改革領導小組辦公室信用合作管理處承擔起信用社的行業管理職責。

○1997年8月，省人行設立農村合作金融機構監管處。與省農金體改辦一套人員，兩塊牌子，合署辦公，共同承擔全省農村信用社的行業管理和監管雙重職能。

○1999年1月，人行太原中心支行合作金融監管處承擔全省農村信用社的行業管理和監管雙重職能。同年12月，將合作金融監管處分設為信用合作管理辦公室和合作金融監管處，由信用合作管理辦公室負責全省農村信用社的行業管理工作。

第三篇：農村信用社經營管理問題初探

農村信用社經營管理問題初探

當前，隨著農村信用社改革步伐加快，農村信用社已進入全新的發展時期，如何做好新形勢下的農村信用社經營管理工作是擺在每個農信人面前的新課題，也是實現農村信用社持續健康發展的關鍵所在，筆者認為應做好幾個方面：

一、確立農村信用社的發展理念，正確制定長期戰略目標

要樹立正確的信用社發展觀念，正確制定長期戰略目標，關鍵的問題是樹立科學發展觀，轉變經營思想和模式，逐步與商業銀行接軌，增強競爭能力，一是要全面深入認識信用社資本的意義，樹立正確的風險資本觀念。二是充分發揮自身優勢，應對同業競爭的迫切要求，改變傳統的業務結構，重點是改變傳統的盈利模式，優化客戶結構、資本負債結構、收入結構、產品結構和網點結構，實施多點投入，多元資產，多渠道收入，有效防范和降低風險；三是主要圍繞合作制目標（主要為社員服務）、政策化目標（支持“三農”和盈利性目標，制定切實可行的長期戰略目標，同時也要制定中期和短期目標，做到長計劃、短安排，工作有的放矢，并且保證目標的實現。

二、改變員工的思想觀念，加強員工教育，提高員工素質，搞好金融服務。

農村信用社的迫切任務是注重以人為本，著力提高員工的政治業務素質。一是要切實做好員工的思想政治教育工作，要充分認清職工素質與形勢要求的差距，增強開展崗位培訓的危機感和緊迫感，把培訓工作作為一項長期發展戰略。二是要轉換教育培訓機制，縣聯社要把教育培訓工作列入重要議事日程，成立員工培訓中心，加強師資力量，逐步把教育培訓的工作由軟任務變為硬指標。三是要完善教育培訓方式，堅持以正面引導和灌輸的原則，采用講座、討論、專題答辯、實際操作、考試等形式，做到學習結合，增強學習效果，也可采取請進來，走出去的方法，增強員工學習興趣。四是要充實教育內容，堅持專業知識教育與全面知識教育相結合，一般性知識和重點性知識相結合，立足當前與服務長遠相結合，重點學習金融方針政策、金融法規、業務理論方面的新政策、新知識、新技術。同時，要注重開展職業道德教育，其次是學習先進人物的好思想、好作風、好干勁。六是改變服務環境，創新服務手段，完善服務設施，增強服務功能，提高服務質量和服務態度，真正把客戶視為“上帝”和信用社生存的衣食父母。

三、確立農村信用社的市場定位，樹立信用社經營品牌意識

農村信用社市場定位立足于服務“三農”，農村信用社的經營品牌主要是大力營銷農戶小額信用貸款，但要注重解決機構網點分布、發展動力，鞏固和發展農村市場，創新業務等方面的問題。

四、積極做好信用社的市場營銷工作

農村信用社要把市場營銷的重點放在農戶小額貸款方面，要注重提高小額貸款營銷水平，增強營銷效果。通過綜合運用市場營銷學、管理與商務溝通、信息管理、顧客管理等方面的理論、方法與技巧，把營銷品牌、為客戶服務、營銷活動和感情有機結合起來，增強與各戶的關系。要全面推行客戶經理制，為客戶提供熱情、周到、方便、快捷的服務。要注重提高貸款營銷質量，堅持貸款制度，嚴格貸款操作規程，做到筆筆貸款放得出，收得回，有效益。其次完善激勵機制，調動信貸人員工作積極性。

五、不斷拓展農村信用社新業務

發展中間業務是農村信用社必由之路，一是要認清形勢，轉變經營觀念，強化發展意識，確立中間業務的“主業”地位。二是要結合實際，合理制定中間業務戰略規劃，走適合自己的路。三是調整營銷戰略，推動中間業務創新。四是要加快中間業務計算機網絡化建設進程。五是要加快人才培養，提高中間業務人員素質。六是要優化外部環境，統一標準，規范操作。七是建立完善的社會信用體系。八是要根據農村市場，結合自身實際，開發適合農村市場的金融新產品、新業務，可在國債買賣、票據貼現、票據兌付、保險代理、代理收付、買、賣中介、個人理財、投資咨詢等領域拓展新業務。

第四篇：農村信用社監管問題探討

農村信用社監管問題探討

2006-7-5 9:57 金融理論與實踐 【大 中 小】【打印】【我要糾錯】

摘要：農村信用社具有與商業銀行不同的風險特征，因此適用于商業銀行的審慎性監管工具未必適用于農村信用社。對我國農村信用社的監管，既要考慮降低監管成本的問題，還要注意監管對象的選擇。

一、農村信用社的風險特征與商業銀行相比，農村信用社風險的特征主要體現在信用風險和治理風險上。

從信用風險來看，農村信用社的貸款風險要高于銀行。首先，農村信用社在貸款時通常不使用常規的抵押方式，因為其借款客戶一般是低收入者，無力提供常規抵押品。所以農村信用社不得不采用替代性方式來刺激借款者的還款動機，如借款者一旦違約就對其以后的貸款要求全部予以拒絕，或者采取農戶聯保的方式。我國農村信用社目前對超過小額信貸的貸款就采用農戶聯保的方式。這一方式有效的前提是農村信用社必須建立強有力的懲罰機制，以保證借款者對聯保的無力或不愿還款的成員承擔還款責任。如果懲罰機制過弱，一旦一個借款者不能還款，那么聯保的其他借款者出于逆向選擇都會停止還款，因為每一成員都擔心還款責任會落在他一個人頭上。其次，由于農村信用社業務的地域限制和特殊的目標客戶群限制，其貸款一般都發放給相對同質的客戶，而同質借款者的違約風險具有高度相關性。特別是農戶聯保貸款，同質的小客戶群限制了農村信用社風險分散化的能力。

從治理風險來看，對完全由社員出資構成的農村信用社而言，在農村信用社凈資產中，社員股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在農村信用社賴以運轉的資本中，股金無足輕重，絕大多數處于所有者虛置狀態。因為占絕大多數的積累，作為不可分割的集體財產，同各個社員之間沒有現實的財產所有權關系。對于社員來說，無論農村信用社經營狀況如何，同社員有明確權益關系的股金都起不了多大作用，而且，也不會給其切身利益帶來重大影響（隆宗佐，2001）。所有者缺位的狀況造成農村信用社沒有追求盈利和發展的動機，因此農村信用社的內部控制一般較為薄弱，同時成員多把入股看作是獲取貸款的途徑，而不是投資方式。由此引致的風險很難靠外部監管來補救。

二、審慎性監管工具及其有效性

（一）對現行管制工具的評價和建議

對農村信用社的審慎性管制工具都借用于對商業銀行的管制工具，只是針對農村信用社的風險特點作了相應的調整。

1.注冊資本金數額和股權結構限制

合適的注冊資本金數額限制取決于人民銀行對兩方面監管目標的權衡。一方面人民銀行要通過監管促進農村信用社的發展，那么就應降低最低注冊資本要求，使更多的農村信用社獲得準入資格；另一方面由于人民銀行的資源和能力有限，其又不得不考慮如果準入的門檻過低，導致其監管的范圍過大，那么監管的效率能否保證。股權結構的限制是出于防止少數人控制農村信用社導致風險的考慮，現行規定最大股東持股不能超過總股本的2%，股本結構的過度分散，導致農村信用社利益對任何單個股東利益的彈性很低，其結果必然是所有社員對農村信用社經營的好壞漠不關心，帶來了治理風險（湯武，簡瑞林，2001）。兩種風險孰輕孰重是決定股權結構限制的關鍵。這主要取決于農村信用社的改革方向，對于發達地區以盈利為主要目標的農村信用社，治理風險的危害更大，因此應放寬其股權結構的限制；對于落后地區以“支農”為主要目標的農村信用社，大股東控制的風險危害更大，涉及社會安定問題，應仍保留股權結構的限制，保持其集體所有甚至國有的性質，依靠行政壓力解決內部激勵問題。

2.資本充足性管制

對農村信用社的資本充足性現行要求為8%，與商業銀行相同。筆者認為對農村信用社的資本充足性要求應嚴于商業銀行。首先，農村信用社的貸款資產通常沒有抵押品作擔保，即使有抵押品擔保，考慮到變現成本，也往往不足以補償貸款的損失。借款者歸還貸款的主要動機是預期將來仍能獲得貸款。如果一個借款者看到其他借款者不償付貸款，那么他的還款動機也會降低。因此農村信用社的支付危機具有強于商業銀行的傳染性。其次，由于農村信用社發放的多是小額貸款，其成本要高于商業銀行批發性質的貸款業務，所以農村信用社若想生存必須以較高的利率發放貸款。如果借款人不償還貸款，那么農村信用社就同一般銀行一樣無法獲得用于彌補此筆貸款成本的現金流，然而其單位貸款成本要大大高于商業銀行。所以一定程度的流動性危機耗盡農村信用社資本金的速度要遠遠快于耗盡銀行資本金的速度。再次，在我國，農村信用社作為一類金融機構存在的歷史要遠遠短于銀行，因此其管理層和一般員工都欠缺經驗的積累，同時人民銀行對如何判斷和控制信用社的風險也缺乏經驗。最后，下文將要論及，許多用于銀行審慎性監督的工具對農村信用社都失去了效用。

然而較高的資本充足性要求也有其負面影響。這會降低小額信貸的資本回報率，將農村信用社置于競爭的劣勢地位，從而降低其對投資者的吸引力，不利于其發展。如果對農村信用社和商業銀行施以相同的資本充足性要求，那么由于小額借款對利率的需求彈性要低于普通的銀行借款，農村信用社就有更大的利率調整空間來保證其收益。

綜合考慮上述方面，在農村信用社能夠有效地控制風險時人民銀行能夠迅速地對農村信用社的風險做出反應之前村信用社的資本充足性要求還是應該高于商業銀行。

3.信用貸款損失準備計提的限制

按照2001年頒布的《金融企業會計制度》，金融企業應當在期末分析各項貸款的可收回性，并對預計可能產生的貸款損失計提貸款損失準備。貸款損失準備應根據借款人的還款能力、貸款本息的償還情況、抵押品的市價、擔保人的支持力度和金融企業內部信貸管理等因素，分析其風險程度和回收的可能性，合理計提。人民銀行并未對農村信用社的信用貸款損失準備計提做出特別規定。考慮到農村信用社的資金實力較弱，其信用貸款期限短（多為一年以內）、風險大的特性，統一在期末計提的規定并不適用，因為貸款損失很可能在年內就發生了。因此應規定農村信用社在借款人未按期歸還之初就計提信用貸款損失，同時計提的比例應大大高于抵押貸款，因為不按期歸還的短期小額信用貸款損失的可能性要遠大于長期抵押貸款。

4.貸款合同必要條款的限制

各國銀行監管當局都會規定銀行借款合約的必要性條款，如抵押物登記狀況、借款企業的財務報告、借款企業的工商注冊情況等等。由于農村信用社貸款的規模較小，其客戶的收入水平較低，同時是否發放小額貸款在很大程度上要依賴于對借款者還款能力的評估。因此人民銀行應規定小額信用貸款合約必須包含對借款者現金流狀況的簡單評估，當對同一借款者重復貸款時，對每一筆貸款都應重新評估借款者的現金流狀況。目前的《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》規定依據農戶信用等級核定貸款額度，這里貸款與否主要根據農戶的歷史現金流狀況決定，而實際上對借款人未來現金流的分析更為重要。

5.監管報告內容的限制

目前人民銀行的非現場監管由農村信用社根據人民銀行縣級支行的要求上報非現場監管報表資料，包括會計月計表、業務狀況表、資產負債表、損益表、對最大10戶貸款情況表、支付缺口測算表等。縣支行通過《農村信用社非現場監管系統》采集數據，然后進行風險監測指標分析，風險監測預警指標體系包括資產質量指標、收益合理性指標、資本充足性指標和資產流動性指標。

現行風險監測指標體系存在一些問題，第一，雖然《貸款分類指導原則》已頒布，按照規定，農村信用社也可參照該指導原則建立正常、關注、次級、可疑和損失五類貸款分類制度，但目前的資產質量指標仍沿用“一逾兩呆”分類方法，即把貸款劃分為正常、逾期、呆滯、呆賬，后三類合稱不良貸款。這種方法的弊病顯而易見。一是對未到期但已出現問題的貸款缺乏監控，不利于及早發現和防范信用風險。二是標準寬嚴不一，逾期一天就計入不良貸款，比國際慣例還嚴，同時“兩呆”的定義又過寬。按照審慎的會計準則，本金和利息拖欠一定時間要掛賬停息，即不再作為銀行當期收入，并且截至掛賬停息日以前還計入收入的利息，也要全部從當期收入中扣回。國際上公認的最佳做法是90天。2001年頒布的《金融企業會計制度》規定商業銀行和農村信用社停息掛賬的時間界限都是90天，由于農村信用社貸款多為一年以內的短期貸款，且考慮到上文所述其信用風險的特殊性，其停息掛賬的時間界限應該更短，如30天。第二，收益合理性指標除了現行的資產收益率、資本收益率、利息回收率、非利息收入比率和資產費用率之外，考慮到農村信用社治理結構方面的缺陷，其收益狀況在很大程度上取決于信貸人員的責任感和工作能力，所以要通過信貸人員平均貸款筆數和信貸人員平均貸款額度這兩個指標來衡量農村信用社的經營效率。另外貸款成本的高低對農村信用社至關重要，所以還應考察貸款余額費用率。第三，如前文所述，對農村信用社的資本充足性要求應嚴于商業銀行，所以資本充足率標準應高于8%.針對這些問題，農村信用社上報的非現場監管報表資料也應作相應的調整。

（二）監督工具的局限性

1.貸款監督工具

對商業銀行貸款風險的監督可以使用以下工具，如審查貸款合約的文本內容，查閱借款人經審計的財務報告，向銀行發函詢證借款人的銀行存款等等。對農村信用社特別是落后地區的農村信用社而言，這些方法都是不適用的。貸款合約的文本內容很難反映出貸款的風險程度，監管當局必須了解農村信用社的貸款操作方法，分析其貸款流程和歷史風險狀況，要得出中肯的結論必須依賴監管人員的主觀判斷，所以監督結論的客觀性就難以保證。對于收入水平低的農戶，其不可能提供財務報告甚至銀行存款的信息。現行現場檢查的方法包括查閱以前人民銀行及其他有權檢查機構對被檢查農村信用社的檢查資料及處理意見、內部審計報告和外部審計報告，并檢查該農村信用社的整改情況。根據檢查方案，對被檢查農村信用社的有關業務資料和文字記錄（包括被檢查農村信用社的會議記錄、備忘錄等）進行審查。這些方法如上文分析，很難使農村信用社的貸款風險達到令人滿意的監督效果。

2.支付危機時的追加資本指令

當農村信用社陷入支付危機時，人民銀行可以通過追加資本的指令防止危機的進一步擴散。但是由于農村信用社通常都缺乏足夠的流動性資金，所以很難對這一指令做出反應。為此當農村信用社的問題初現時，人民銀行無法依靠追加資本指令解決問題。

3.停止貸款指令

監管當局對處于危機中的銀行通常使用停止貸款指令這一工具，來防止銀行信用風險的進一步惡化。商業銀行的貸款通常是附抵押的，而且大部分銀行的借款者不一定在償還當期貸款后仍續借下期貸款，所以停止銀行發放貸款不會導致現有貸款的收回產生問題。然而對農村信用社來說，其借款者歸還當期貸款的動機往往是為了獲得下期貸款。如果農村信用社在一段時期內被禁止發放新貸款，那么借款者對當期貸款的還款動機就會下降，這會造成支付危機的進一步惡化。

4.資產出售或購并

農村信用社市場退出的方式之一是法人機構合并。由于農村信用社的特點是其與其客戶之間具有相當緊密的聯系，貸款資產易主之后原借款人獲得后續貸款的可能性會降低，因為并購方農村信用社對這些客戶的現金流狀況不了解，發放貸款會更加謹慎，故而原借款人還貸的動機相應降低。所以這部分貸款資產對并購方而言價值不大，人民銀行找到合適的并購方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低監管成本的考慮

國際學術界自20世紀70年代以來對發展中國家各種微型金融活動（microfinance）進行了大量研究，其中信用合作社屬于微觀金融的范疇。考慮我國的情況，對農村信用社的監管除了存在上述成本高的問題之外，由于我國商業銀行因體制問題蘊含著嚴重的風險，如何在商業銀行和農村信用社之間分配有限的監管資源也值得斟酌。為了達到降低監管成本的目的，許多發展中國家嘗試了對微觀金融機構的不同的監管形式。

（一）自律監管（self-supervision）

在自律監管體制下，監管的責任由被監管微觀金融機構所控制的組織（通常是行業協會）承擔，監管當局不再承擔任何責任。在自律監管形式下，監管機構（如行業協會）制定管制條例，通過定期公布微觀金融機構的信息來達到自我約束的目的。進行信息披露的理論依據是為了消除微觀金融機構和其儲戶、投資者之間的信息不對稱，從而利用市場紀律來監督微觀金融機構的行為。然而這一理論自身也存在矛盾之處，因為金融中介機構生存的原因就在于其具有信息優勢（Diamond，1984），定期詳細披露金融機構的經營信息包括其資產負債表、風險管理狀況等實際上降低了其掌握信息的優勢地位，從而也減弱了其存在的意義。

純粹的自律監管實際上無異于對微觀金融機構的信用評級體系，如果由這一制度承擔起保護微觀金融機構儲戶利益的責任，那么必須建立嚴格的懲罰機制來支撐它，同時政府須對自律監管機構加以干預，如政府授權行業協會來關閉嚴重違規的微觀金融機構或政府通過提供資金或限制微觀金融機構業務范圍的方式對行業協會施加直接影響。這樣自律監管能否達到降低監管成本的目的不好評價，但實踐證明其監管效率的確低下。在危地馬拉和多米尼加共和國，小型信貸儲蓄機構都通過其行業協會實施自律監管。兩國的行業協會在實施監管之初都擁有很多優勢條件，如其監管的信貸儲蓄機構的財務狀況相當好，其會計制度和報告制度都是完善且一致的，監管條例定義清晰且得到了被監管機構的認同，行業協會擁有專業的監管人員等等。然而自律監管最終仍被證明是無效的，因為由被監管機構任命的行業協會監管人員無法在危急時刻保持權威和忠于職守。

（二）委托監管（delegated supervision）

在委托監管形式下，監管當局承擔著對被監管機構的最終責任，而將監督和現場檢查的職權委托給第三方，被委托方可以是微觀金融機構行業協會或獨立的咨詢機構（如會計師事務所）。在此制度安排下監管當局的作用體現在：第一，定期考察被委托方監督、檢查和報告的可靠性；第二，當被監管機構出現問題時出面干預。

這一制度安排存在兩個問題，其一，由誰支付被委托方監管的巨額成本和監管當局監督被委托方的成本，兩項成本相加是否會小于直接監管的成本；其二，權力如何劃分，一旦微觀金融機構倒閉，那么究竟是被委托方還是監管當局擁有最終處置權。

秘魯銀行監管當局將每日監督儲蓄貸款機構的權力委托給了儲蓄貸款協會，但監管當局仍對被委托方監管的質量和獨立性施加控制，其每年仍對每家儲貸機構進行一次現場檢查。在20世紀90年代，這一制度安排出現了問題，由于儲貸協會內部控制薄弱導致其舞弊嚴重，由此大部分監督權又被監管當局收回。就目前的經驗來看，還很難對這種制度安排的有效性做出評價。但已有經驗表明將監督權力委托給外部審計人員是不可靠的，即使是國際知名會計師事務所也難以保證微觀金融機構貸款資產的安全。如果監管的責任由外部審計機構承擔，那么就必須要求針對微觀金融機構的審計工具和程序更為有效，從而監管成本也更高。同時為了防止外部審計機構舞弊，監管當局對其的定期檢查也不可避免，這無疑也會增加監管成本，從而就與降低監管成本的初衷相悖了。

（三）我國的選擇以上考察了發展中國家監管微觀金融機構的實踐，至今還沒有一致的結論表明可以采取自律監管或委托監管的形式達到低成本、高效率監管微觀金融機構的目的。那么我國對農村信用社的監管也不能貿然采取上述兩種方式，仍須采用人民銀行直接監管的模式。但是監管成本問題又不能不考慮，按照2000年末的數據，全國農村信用社系統有法人機構40141個，假設每名人民銀行監管人員負責監管3個農村信用社的監管，也需要 13380名監管人員，而人民銀行2000年末的職工人數為169302人，所以人民銀行要將8%的人力資源配置于農村信用社的監管，人力資源成本相當高。

考慮到農村信用社借款者的特征，農村信用社在發放小額貸款時面臨兩個主要問題，即難以得到借款者經營狀況的常規信息（經審計的財務報告、經營執照、書面業務記錄等）和缺乏保護貸款的抵押品。所以農村信用社發放貸款所使用的程序與典型的銀行貸款程序不同，信貸員通常通過詢問借款人和側面調查來建立起借款人簡單的現金流量表（或資產負債表、利潤表），詢問和調查的內容不僅涵蓋借款人所有的經營活動，還包括其家庭生活支出情況。經驗豐富的信貸員能夠獨立決定是否發放貸款，而無須得到高層管理人員的批準。這一方面是因為農戶的小額短期貸款都有很強的時效性，另一方面則因為信貸員的決策來源于其在農戶家庭和經營場所的現場觀察以及他對其他眾多農產了解情況的積累，基于此他才能做出貸款與否的判斷。而這些信息很難有效地傳達給高層管理人員，因此高層管理人員難以有效地參與到貸款決策程序中來。

小額信用貸款發放流程的高度分權特性意味著監管當局一方面要保證信貸人員必須是訓練有素、經驗豐富的，同時必須通過獎懲機制保證其具有高度責任感；另一方面必須建立起信息傳遞和監控系統，人民銀行通過這一系統了解農村信用社的風險管理是否充分。

由于小額信用貸款發放流程具有高度分權特性，應用于一般商業銀行監管的現場檢查手段不適用于農村信用社。一方面，現場檢查需要花費人民銀行大量人力、物力來審查貸款的風險狀況，囿于人員、時間的限制，人民銀行僅能進行小樣本抽查，抽查結果的可信度值得懷疑。另一方面，小額貸款通常沒有抵押品和正式完備的貸款合約，所以監管人員現場檢查僅能得到貸款文件的基本信息和信貸員基于借款人歷史和未來現金流狀況所做出的判斷，監管人員僅針對這些信息難以得出客觀的結論。

因此對農村信用社監管的重心應從對各筆貸款的具體分析轉向考察農村信用社是否擁有合格的信貸人員，是否建立了對信貸人員的有效的獎懲機制以及監督、評估和控制信貸人員業績表現的完善機制，是否建立了完善的內部控制機制和風險管理體系，即由現場監管轉向非現場監管。這樣才能夠在降低監管成本的同時提高監管效率。

四、監管對象的選擇

目前人民銀行的監管對象是按照金融機構的類別劃分的，人民銀行下屬的銀行監管司、合作金融機構監管司、非銀行金融機構監管司分別對銀行、城鄉信用社和非銀行金融機構進行監管。在這種對象劃分安排下，商業銀行和農村信用社所適用的監管標準是不同的。然而目前商業銀行也發放小額信貸，國有銀行仍是發放小額信貸的主體。無論是商業銀行發放還是農村信用社發放，小額信貸的業務特點都是相同的，所以適用的監管標準也應相同。對商業銀行的小額信貸業務施以與批發性貸款相同的監管標準和監管手段是不適合的。同樣，國務院已經基本肯定了農村信用社改革的三種模式：農村商業性銀行模式、縣級聯社為一級法人的模式以及縣鄉兩級法人的聯社模式。如果農村信用社改革成為股份制商業銀行，那么其也不再適用農村信用社的監管標準，這對其業務范圍內的小額信貸顯然是不合適的。

所以人民銀行對農村信用社的監管不應拘泥于金融機構的類別劃分，而應統一制定對小額信貸業務的監管標準，這一標準既適用于農村信用社的后兩種改革模式，也適用于商業銀行的小額信貸業務，只是對后者的監管要作適當的調整，如資本充足性要求仍應適用商業銀行的監管標準。

第五篇：我國城市應急管理體制相關問題淺析

河南大學哲學與公共管理學院

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我國城市應急管理體制相關問題淺析

摘要：隨著社會的進一步轉型和市場經濟深層次變革，許多深層次社會矛盾和問題逐漸顯現，可能引發各種危機的不確定因素也隨之增加，危機的危害程度大大提高。如何有效、及時、和平地處理突發性危機事件，已經成為今后一個時期必須給予高度重視的問題。為了提高應對公共危機的能力，我國城市政府應當盡快建立一體化的綜合應急管理體制，汲取國內外應急管理建設的經驗，提高管理的科學性，強化全社會協作能力，使城市更好地防御危機。關鍵詞：城市應急管理；問題；對策

城市應急管理體系對影響城市各項功能正常發揮、危害城市生態系統平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財產安全以最大限度地減輕人員傷亡及財產損失并維護社會穩定。因此，城市應急管理體系成為現代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學者認為，應急管理的對象一般被統稱為突發性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財產遭受到重大的威脅和破壞，或者出現非常可怕的緊急事態。其范圍涵蓋大規模的自然危機、重大事故、公共衛生事件、社會安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機。當前，中國的城市應急管理體系還處于由單一災種、單一防范的防災模式向綜合管理的防災模式轉變的時期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災的出現及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級大地震更是暴露了中國現行城市應急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機應急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應急管理體系是城市發展和現代化的重要內容

近年來，中國城市的公共危機事件頻繁發生。在20世紀90年代，中國的各類危機損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機損失發生在城市及社區中。種種跡象表明，中國城市將進入一個“突發事件高發期”。建立和完善現代化的城市應急管理體系，已經成為一項不容忽視的任務。

2.中國城市存在大量的突發事件的風險 河南大學哲學與公共管理學院

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中國的城市當前具有數量巨大的地下管線和高樓，一旦發生危機，將會出現巨大的損失。此外，各個城市環境污染、交通事故、公共設施事故及火災等環境災害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴重。所以非常有必要建立綜合的能應對各種突發事件的應急管理體系，以便有效預防和抵御突發事件。

3.突發事件的特性決定了必須建立有效的防范機制

突發事件的不可預測性和結果的不確定性提高了對城市應急管理的要求。突發事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨立生成威脅城市安全的危機事件，也可以通過共同、交互作用，對城市安全造成更大的威脅。危機事件往往不是獨立的，初級事故和事件可以誘發次級危機。像上海、北京等現代超大城市，構成其生命線系統的路網、水網、管線網錯綜交織，一旦發生事故，牽一發而動全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應急管理體系有助于及時發現與確定公共危機事件，實施全局預警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點。

二、中國城市傳統應急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統應急管理體系是建立在危機處理而不是危機管理概念之上的

危機處理主要側重于突發事件發生之后的應對，是一種傳統的抗災救災觀念。其過程更多地放在從危機發生到結果的處理上，其體制特征是消極被動的反應。一場典型的突發性公共事件發生后的程序是：媒體曝光——領導人視察與批示、慰問受災者、許諾不惜一切代價就任——對傷亡者進行撫恤、處理責任人——要求吸取教訓、防止類似事件再次發生。這種思維方式側重于結果的處理，政府部門好像是消防隊，那里著火那里救援。實踐表明，此種思維方式指導下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發生就是最好的注腳。危機管理則與之相反，它是一種積極主動地、有目的地采取的對危機施加事前、事中和事后的具有計劃性和持續性的動態管理過程。它試圖在一個更加寬廣的時空范圍內將危機所導致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機于萌芽之中。側重于預防是此種體制的重要特征，追根溯源、標本兼治、以本為主是其追求的明確目標。

2.中國城市傳統應急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎之上的 河南大學哲學與公共管理學院

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在中國城市傳統應急管理體系中，危機的管理是分在災種、按部門進行的，這種體系設計有其一定的合理性，因為各種危機有著很強的專業性，因此設立相應的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協調各部門之間的減災抗災工作，特別是當一種危機引發其他危機發生時，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機就是一種典型的綜合性危機，同時還牽連到消防、環境、公安及衛生等部門。所以，地震危機的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統籌兼顧，予以全盤考量。發達資本主義國家危機管理的一個主要經驗就是專業分工與綜合協調同時兼顧。基于危機管理屬于一種非常態的管理，各國的危機管理體系趨向于集中統一。設立一個專門的協調性綜合防災減災部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統應急管理體系不可避免地存在三個問題：其一，難以對危機作系統的研究和計劃。中國城市的危機統計信息非常分散，在統計年鑒中只有交通事故和火災統計信息，其他危機信息則沒有。其二，防災減災資源分散，難以做到有效的整合。其三，協調成本大，有可能導致反應滯后。

整體來看，中國城市在公共危機的應對方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對危機作綜合的考慮，較多地是從部門與技術角度出發來應對各種危機。這種危機意識的一個明顯的結果就是，多是行政官員、工程學專家、技術專家、自然科學家參與各種危機的應對，而行政學家、法學家與社會學家很少能夠參與危機的應對，達不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉變。當前我們必須肯定危機管理中的非技術因素、非工程因素與技術因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學者指出的那樣：社會對危機的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個技術性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災研究應當遵循社會學和行政學項目優先的原則，重點研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導今后的政策行為。只有具備了這種正確的認知，才能夠克服城市傳統應急管理體系的缺陷，進而確立起新型的現代的城市應急管理體系。

3.中國城市傳統應急管理體系是建立在動員行政而不是法治行政基礎之上的

這里所說的動員行政是指在公共危機事件發生之后，政府成立臨時指揮部或 河南大學哲學與公共管理學院

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者辦公室，通過行政手段調動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰術。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點，但是從成本——效益角度來分析，最后會發覺付出的代價卻是相當高昂的。其原因有三：其一，這種動員體系常常是以打亂正常的社會生產秩序和生活秩序為前提的。其二，這種動員體系的許多做法缺乏法律憑據，依法行政在公共危機時期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識越來越強，現行的動員體系已經喪失了其存在的合理性。其三，臨時指揮或領導機構的臨時性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災減災工作具備連續性和可持續性。

4.中國城市傳統應急管理體系是建于政府獨攬而不是政府與社會共同治理的基礎之上的

在中國城市傳統應急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機的主體。危機處理服務作為一項公共服務，其供應方只有政府，廣大的社會民眾只是消極被動的接受者。相當多的人士往往認為，應對與處理危機只是政府的義務，這樣危機一發生，一切就依靠政府。更為關鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機就處理到何種程度。以這種社會心理為基礎建立起的危機應對機系常常導致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負，而普通民眾的防災救災意識往往相當薄弱，更談不上積極的、主動的、有效的防災救災減災的行動了。

中國城市傳統應急管理體系妨礙了決策的科學化與民主化。只依靠政府本身就是對政府不現實的預期假定。現代公共管理研究與實踐達成的一個基本的共識就是政府能力的有限。隨著科學技術的進步、社會的發展，政府能力的有限性就愈發顯著。有鑒于此，在國外的公共危機管理中，政府之外的非政府組織相當活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機動的救援行動與政府動作遲緩的救援行動形成了鮮明的對照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實際參與到防災減災中來，而且就危機管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻計獻策，并向社會民眾提供基本的危機信息和自救互救意識。社區、學校、工商企業都被要求制定相應的應對危機的預案。家庭與個人也要對各種危機有所準備。所以，政府的危機管理是以科學化與民主化 河南大學哲學與公共管理學院

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為根基的。與此相比，中國的城市危機管理還比較滯后。中國的非政府組織數量很少，質量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對涉及危機管理的一些重大問題缺乏系統的、科學的研究，至今還沒有建立起有效的危機管理信息系統，世界上一些先進的科學技術還沒有被應用于城市公共危機應對上來。

三、完善我國城市應急管理體制的對策

1.強化危機管理意識

全社會要加強危機管理教育，樹立居安思危意識。在我國，人們的危機管理意識薄弱，加強危機管理意識，進行危機管理知識的普及教育勢在必行。而進行此方面知識的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點，開展全網式的危機管理教育學習。在我國城市中，社區是人民生活的基本單位，我們應充分利用社區來宣傳危機管理的相關知識，真正從基礎做起，加強居民的危機管理意識。而不僅僅是空喊口號，要把危機管理真正的落到實處。這樣，更有利于危機管理知識的普及，在全社會樹立一種居安思危的思想意識。

2.建立危機管理的核心機構，尤其是建立常設性機構

危機管理需要專門的知識和能力，需要能夠適時的預警危機并在危機環境下整合各種社會資源。因此，政府需要建立專門的由各個職能部門相互協調、共同合作的危機管理核心機構，賦予其專門的權力并提供充足的資源。在政府組織的各個層級形成包括政府各個部門在內的全方位、立體化的綜合協調聯動系統，由此來收集社會預警信息，判斷危機發生的可能性，并在危機來臨時協調各部門、各地區在危機管理中的活動以共同應對危機。美國在這方面的經驗就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯邦突發事件管理局，它的職責是運用各種減緩、預防和恢復等手段管理各種人為的和自然的危機，在危機爆發時，他具有至高無上的權力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準備的狀態”下，能夠在全局的高度對危機進行處理。

3.建立危機管理信息咨詢和預警機制

隨著網絡時代的到來，網絡在人們生活中占據著越來越重要的作用，因此必須要搞好網絡信息建設。通過網絡及時了解和匯總各方面的信息，利用專業人員對各種危機情況進行分析，綜合研究可能發生的各種重大危機，并針對具體情況，河南大學哲學與公共管理學院

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設計方案和處理程序；對危機處理的過程進行各方面的監督；評估和總結危機造成的影響和處理危機中的經驗等。這樣在面對危機時，公眾就可以及時了解各方面的防范措施，及時進行自救，政府也可以及時地采取各種措施，防止危機的擴大。例如在澳大利亞，聯邦政府的主要危機管理部門是聯邦應急管理署，屬國防部管轄，負責全國性的危機管理事務。該署設有全國危機應急管理學院，主要從事研究和培訓工作，并承擔全國危機計劃的制訂。同時，要發揮社會各方面的力量，以法律為依據，結合實際情況，通過對各自的重大危險源進行普查的基礎上，建立國家、地方重大危險源數據庫，對重大危險源進行分級管理。因此各級政府要建立一個準確、及時、完整的信息體系，構筑一個完整的應急通訊、信息傳輸網絡，以便于及時指揮調度、上下溝通，縮小決策與執行間的時間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實。

4.加大社會透明度，保障人民群眾的知情權

在信息化時代，對于涉及公共利益的事件，及時、準確地向社會發布信息，有利于采取有效的應對措施，有利于形成抗擊危機的良好氛圍。“非典”讓我們認識到了信息的極端重要性。“非典”危機的教訓在于，初始階段，透明度不夠，導致決策層和公眾對于危機嚴重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰機，而且影響了中國的國際聲譽。4月20日之后，政府增加了關于 “非典”危機程度、危機處理和控制等方面的透明度。這不僅增強了公眾的防范意識，消除了不必要的社會恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會透明度。

我國憲法規定，人民是社會的主人。因此，人民群眾有權了解突發性事件的處理情況以及涉及人民生命財產安全的重大問題。只有在第一時間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經發生的有關國家大事、地區大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時和人民進行溝通，保障人民群眾的知情權。增加人們群眾對突發事件的了解，有助于人民群眾及時從危機事件的沖擊中恢復到正常狀態，及時采取措施應對危機，同時也有利于配合政府開展相關工作，減小危機事件的危害性。河南大學哲學與公共管理學院

研究生課程論文

參考文獻：

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