第一篇：淺析紀檢領導體制的改革

公共管理學院行政管理2班馮宗元20093330204

淺析紀檢領導體制的改革

紀檢體制機制建設是反腐倡廉建設的重要內容。改革開放后，我們黨適應反腐敗工作的需要，不斷進行紀檢領導體制改革，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供了堅強的組織保證。但隨著反腐倡廉實踐的發展，紀檢領導體制不科學的問題日漸顯現，成為制約反腐敗斗爭深入進行的重要因素。因此，探討進一步深化紀檢領導體制改革，對提高黨反腐倡廉的能力，全面推進黨的建設新的偉大工程，具有十分重大的現實意義。

一、進一步深化紀檢領導體制改革的必要性。

現行紀檢領導體制主要包含著兩種領導模式：一部分是主要的，普遍實行的雙重領導模式，即“塊”上的各省、自治區、直轄市及以下各級紀委，接受上級紀委和同級黨委的雙重領導；另一部分是次要的，剛剛在局部地區和有限層面上推行的垂直領導模式，即“條”上的，它是2004年以來中央紀委和各省區市紀委對派駐機構實行全面統一管理。從在紀檢組織內實行的覆蓋面和影響力上看，雙重領導模式占有主導地位，而垂直領導模式由于尚處于探索階段等原因，其影響力遠不及雙重領導模式。因此，我國紀檢體制就其根本屬性而言是雙重領導體制。

不可否認，自1980年中央確定，各省、市、自治區以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導以來，黨的紀檢系統的雙重領導體制在我國社會主義經濟建設和民主法制建設處于初級階段的背景條件下，對于充分運用各種組織資源，開展反腐倡廉工作具有積極的作用。但我國改革開放已經進行了20多年，經濟、政治、社會、文化得到了空前的發展。在新形勢下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭所呈現出的特點和規律與計劃經濟時代已大不相同，主要是行政權力的高度集中和市場經濟條件下利益交換的普遍要求相碰撞，導致權力尋租行為大量滋生和蔓延。要改變這種狀況，一方面需要大力轉變黨的執政方式和政府職能，合理分解公共權力，另一方面需要建立對權力運行的有效監督機制，以權力制約權力。但在雙重領導體制下，各級紀檢組織所發揮的監督作用是有限的，主要表現在：

一是對同級黨委及其主要領導干部無法實施有效監督。黨章和其它黨內法規賦予了各級紀委對同級黨委的監督職責。但在雙重領導體制下，各級紀委實際上以橫向的同級黨委領導為主，主要在同級黨委的領導下開展工作，其人權、財權、事權等都主要掌握在同級黨委和政府手中，對于同級黨委及其主要領導干部基本處于不能監督、不敢監督、不準監督的尷尬境地。對這種組織監督無力的狀況，原江西省副省長胡長清曾經打過一個形象的比喻，組織的管理和監督對他而言，如同是“牛欄關貓，進出自由”。原山東省泰安市市委書記胡建學更是露骨地說：官做到我這一級，就沒有什么監督的了。這也是為什么那么多高官落馬，主要不是同級紀委揭露出來的主要原因。

二是對其他黨員干部能否實施有效監督，主要取決于同級黨委主要領導的態度。按照干部層級管理的原則，各級紀委監督檢查的重點對象主要是同級黨委選拔任命的黨員干部。事實上，由于種種原因，這些黨員干部和上級黨委領導之間一般都建立了比較密切的工作關系。而在雙重領導體制下，紀檢組織查辦這些黨員干部違法案件又都必須取得同級黨委的同意。因此，實踐中，這類案件要不要查，查到什么程度，對違法的黨員干部該給予怎樣的處理，主要不是取決于紀委的意見，而是同級黨委主要領導的態度。一般來講，當紀委的意見與同級黨委主要領導的態度相左時，紀委難以堅持自己的意見。這無疑助長了一些違紀違法人員想方設法尋求保護，逃避黨紀國法的制裁。由于一些不正之風的干擾，紀檢部門在履行監督檢查職能時，常常處于無可奈何的境地。據一份權威報告統計，在有資料可查的36起高官違紀違法案件中，有29件是被牽連發現的，比例高達80.6%。事實上，這些高官在案發前，都曾經被舉報過，有的反映還比較集中。但由于種種原因，這些舉報要么是所謂的查無實據，要么是石沉大海。有的舉報人和揭露者甚

至為此負出了沉重的代價。反思這些教訓，不難看到領導體制因素是制約當前黨風廉政建設和反腐敗工作深入進行的重要因素。

二、加快紀檢領導體制改革的條件

自改革開放以來，我們黨對紀檢領導體制進行了數次改革，為全面建立垂直領導體制打下了很好的基礎。

1、思想理論基礎。十年**結束后，我們黨對自身領導體制建設問題進行了深刻的反思。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中深刻而明確地指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”這里說的組織制度就包含著體制改革的內容。胡錦濤同志也多次強調要大力進行體制機制改革創新，積極適應發展社會主義民主政治和黨的先進性建設的需要。黨的十七大更是把“堅持深化改革和創新體制”寫入報告，并明確提出，要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。這就要求我們必須對黨的紀檢領導體制進行深刻反思、改革，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強的組織保障。

2、體制機制基礎。自1978年各級紀委逐步恢復以來，黨中央一直在積極探索紀檢領導體制改革，其中一個十分明顯的方向就是不斷增強紀檢組織的獨立性和權威性。現行的紀檢“雙重領導體制”就其內涵而言包含著垂直領導的因素。中央明確各級紀委要接受雙重領導以來，中央紀委和各級紀委都不斷加強對下級紀委的領導工作。如，中央紀委和各省、自治區、直轄市紀委都指定某個紀律檢查室對一定區域的紀檢工作實施全面歸口指導。上下級紀委各業務室之間也建立了十分密切的指導關系。這種工作體制機制已經運行多年，為實行全面垂直領導打下了良好的體制機制基礎。

3、改革實踐基礎。黨的十六大以來，我們黨紀檢領導體制改革不斷邁出新步伐。2004年，中紀委啟動改革步驟，對派駐部委的紀檢監察機構實施統一管理。其顯著的特點是“兩個不再”，即：各部委的紀檢組長、監察局長不再從所在部門產生，而由中紀委監察部直接委派；各試點單位不再受同級黨組領導，而受中紀委監察部直接領導。此舉是我國紀檢領導體制改革的一個重大步驟，推動了黨內監督“關口”的再次前移。2005年，中紀委要求各省、自治區、直轄市紀委要對派駐機構實施全面垂直管理，進一步擴大改革的覆蓋面。最近，海南省澄邁縣在有關部門的大力支持下，率先在全國進行鎮一級紀委實行全面垂直領導。這些改革雖然只局限在一定區域和層面，但為實行全面垂直領導積累了寶貴的經驗。

三、積極推進紀檢領導體制改革

實踐證明，只有從改革領導體制入手，實現各級紀委全面垂直領導，建立強有力的紀檢組織，才能從根本上解決監督乏力的現狀。這既是反腐敗斗爭的客觀需要，更是提高黨的執政能力，加強黨的先進性建設的必然選擇。但由于這項改革涉及黨的地方各級組織領導權力的重新分配，涉及體制機制的重大調整，涉及廣大紀檢干部的切身利益，政治性、政策性強，社會影響大，必須積極穩妥地推進，確保改革實效。

從世界各國的經驗看，一個完善的、成熟的監督體制應具有以下三個最基本的客觀條件：一是必須對其監督對象進行全面的監督；二是監督制約的力度必須與監督對象的職位和權力相適應；三是監督制約過程必須具有獨立性和權威性。因此，打破雙重領導體制的框架，革除制約反腐敗深入進行的體制弊端，全面實施某種程度的垂直領導，是未來紀檢體制改革的主要方向。

當前，建議重點做好三項工作：一要做好調研論證工作。對紀檢體制改革的重大問題分專題進行調研論證，拿出系統的論證報告，為領導決策提供建議。二要抓好改革試點工作。在一定層面或區域內擴大進行全面垂直領導先行試點，做好經驗積累和輿論準備。三要做好黨內法規的修改、制定工作。重點明確

反腐敗垂直領導體制原則，明確各級紀檢組織的職責和進行監督檢查的權限、方式和手段；明確省、區、市及以下各級紀委在黨內的政治地位；明確各級紀委和同級黨的代表大會、同級黨委的關系以及紀委和監察部門的關系等。

四、紀檢體制改革的六個階段

1、十一屆三中全會至“十二大”的重建正名階段

1978年底，黨的十一屆三中全會決定恢復中央紀委并重建黨的地方各級紀律檢查機關。

1979年3月,中央紀委、中央組織部聯合發出通知,規定:省和縣的各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會。由同級黨的委員會選舉產生，報上級黨委批準。明確紀委設在同級黨委內，名稱為某某黨委紀委。

1980年2月，中央紀委向中共中央呈送一份請示中提出，為有利于加強黨的紀律檢查工作，各省、市、自治區黨委紀委同志提議，將省、市、自治區以下各級黨的紀律檢查委員會 的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，而以同級黨委領導為主。中央紀委第二次全體會議同意向中央建議做這樣的改變。中央如同意 以上意見，請批轉各地執行。中共中央在收到《請示》的第11天，即正式發文:中央同意中央紀律檢查委員會關于改變省、市、自治區和省、市、自治區以下各級紀委領導關系的請示報告，現轉發你們，請照此執行。這是中共中央對中央紀委的請示，批復最快且規格最高的一次。

2、“十二大”至“十三大”的理順關系階段

1981年11月3日,中組部對北京市委辦公廳同年11月2日給中央辦公廳的來信進行了答復:經研究,北京市黨的顧問委員會、紀律檢查委員會的全稱應是：中國共產黨北京市顧問委員會、中國共產黨北京市紀律檢查委員會。特復。這可能是中國共產黨執政以來中央機關公文運轉最快的一次批復。黨的“十二大”后不到兩個月,紀委在名義上取得相對獨立。

有了這一地位的中央紀委一方面行文提升下屬地位，規定:“各級紀委的書記一般應由同級黨委常委擔任。”同時報請中共中央行文明確職級待遇，中央辦公廳1984年9月發文，轉發中央紀委《關于紀律檢查機關組織建設幾個問題的請示》的通知。中央紀委在這個請示中要求“省、地、縣一級紀委的書記，應是同級黨委副書記一級的干部，紀委副書記應是同級黨委部長一級的干部”。

3、“十三大”至“十四大”的提升內部機構規格階段

1988年6月，中央紀委、中組部聯合頒發通知，規定中紀委室主任“配備正局(司)長級或副部長級干部”。地方各級紀委正副室主任按文件規定的職務設置。中央紀委室主任按文件規定的職務設置，在2004年開始逐步落實。

4、“十四大”至“十五大”的監督關口前移探索階段

依靠中央行文或與中組部聯合行文來前移監督關口的做法開始改變。開始探索通過全會報告形式使監督關口前移，提出“三重一大”和加強黨內監督“五項制度”。

1994年9月，中央紀委第四次全會提出“重視加強事前事中的監督檢查，紀檢監察機關的負責人要參加地方和部門有關重大問題決策的會議，了解決策的情況以利于進行監督。”

1995年中央頒布了旨在加強監督和預防腐敗的三項制度(即:縣處級以上領導干部收入申報制度、禮品登記制度、國有企業業務招待費報告制度)。

1996年1月，中央紀委第六次全會提出“反腐敗領導機制”、“三重一大”(凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定，不準個人或少數人專斷)和加強黨內監督的“五項制度”。

5、“十五大”至“十六大”的監督關口逐步推進階段

此階段提出了戰略思路——提出了源頭治理和“三公開”(村務、廠務、政務公開);確定了抓手——《關于實行黨風廉政責任制的規定》經黨中央、國務院批準正式出臺;制定了措施——中紀委、中組部聯合巡視制度，對派出機構實行統一管理、直接領導的試點;對地縣黨政主要領導任免實行黨委全委會票決制，紀委書記列席同級黨委書記辦公會、參加書記辦公會、擔任同級黨委副書記，改派出機構的雙重領導為直接領導;突出了重點——治本抓源頭，著重推進權、錢、人三項制度的改革。

6、“十六大”以來的從權力反腐向制度反腐轉向階段

十六大當選為中央政治局常委、中央紀委書記的吳官正，高度重視并努力發揮制度建設在反腐敗中的作用,提出：魔高一尺,道高一丈。

2003年2月17日,吳官正在中央紀委二次全會的報告中指出:“積極穩妥地開展對派出紀檢監察機構實行統一管理的試點工作,調整職能，理順關系，通過改革，切實加強對駐在部門領導班子及其成員的監督。”這是進行試點以來，首次向社會公開這個問題。

此前，國家工商總局、衛生部、國家藥品監督管理局,成為接受中央紀委統一管理、直接領導第一批試點的3個單位。國家工商總局的9名 紀檢監察干部成為了最早從本單位脫離出來，接受中央紀委監察部直接領導的紀檢干部。派出機構的領導體制由中紀委、監察部與駐在部門雙重領導改為由中央紀 委、監察部直接領導，這是派出機構領導體制的一項重大改革。為此，中央紀委監察部還專門成立了統一管理試點辦公室。商務部、勞動和社會保障部、發改委、國 土資源部和新聞出版總署共8個單位先后參與試點。

2003年10月14日，黨的十六屆三中全會把十六大報告關于“反對和防止腐敗”的要求進一步具體化。第一次提出：“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。”

2004年4月7日，在中央紀委監察部派駐機構統一管理工作會上，吳官正宣布，中央紀委監察部今年要全面實行對派駐機構的統一管理。.

第二篇：紀檢體制改革不是做表面文章

紀檢體制改革不是做表面文章

——談紀檢體制改革（上）

王琳 《 中國青年報 》（2014年07月16日02 版）

觀察近年來與反腐敗相關的制度反思，解決方案多聚焦在“加強監督”這四個字上。就中國的反腐體系來說，其實并不缺乏監督的制度設計，舉凡組織監督、紀檢監督、人大監督、政協監督、檢察監督、媒體監督等等，不一而足。但腐敗依舊，問題在哪兒？

所有腐敗本質上都是權力的腐敗。絕對權力導致絕對的腐敗，遏制腐敗唯有讓絕對權力變成相對權力、規范的權力和受限的權力。在強化對權力的監督上，方向并沒有錯。問題出在監督的效能上。民間如是調侃，“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太險，司法監督太晚”。這個流傳頗廣的段子道盡了各種監督的尷尬。

而在反腐敗體制和機制上，問題首先出在機構職能分散，無法形成合力；查辦案件外來干涉太多，腐敗頻發但責任追究不到位。作為對當下反腐形勢的回應，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“決定”），明確提出：“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障。”

針對“同級監督太軟”的問題，“決定”拿出了“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”的藥方。毫無疑問，“線索處置”是紀委查辦反腐案件的關鍵環節，在以往的習慣性程序中，地方紀委若發現本地的重大腐敗案件線索，必須向同級黨委主要領導報告，在得到首肯后才能進行初查。這無疑給地方主要領導干涉辦案提供了機會和便利。壓案不查、瞞案不報、舉報人信息泄露多是在線索處置環節就頻繁發生。

不難看出，“決定”在明確各地紀委應將案件的線索處置和查辦同時向上級紀委報告，有著很強的針對性。如此具體的改革措施直接寫入了“全面深化改革”的綱領性文件中，顯示出這一屆中央領導集體求真務實的執政風格。

2013年11月，三中全會剛閉幕不久，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山就專程趕赴位于湖北的中央監察委員會舊址。王岐山在這次調研中強調，紀檢監察工作是國家治理體系的重要組成部分，要改革反腐敗體制機制，逐步實現治理能力現代化。

“改革是具體的，不是抽象的，一定要唯實，不能做表面文章！”這是王岐山對紀檢體制改革的明確要求。而沒有務實的紀檢體制改革，哪來反腐敗的真實成效？

堅持標本兼治，當前以治標為主，為治本贏得時間——與此相適應，中紀委明顯加大了辦案力量。各類改革舉措也圍繞著強化辦案而展開。十八大以來，中紀委已將參與的議事協調機構從125個清理至14個；在機構、編制和人員數量不變的情況下，整合了6個內設機構，增設4個紀檢監察室，使負責具體查辦案件的紀檢監察室由8個增至10個。

而業已啟動的、讓人印象最為深刻的紀檢改革舉措，非“巡視”莫屬。當然，巡視早已有之，但從十八大以來的“巡視”成果看，中央巡視組在巡視過程中發現領導干部涉嫌違紀違法問題的有價值線索，就比過去明顯增加。

今年3月，中紀委又提出，要實施組織制度創新，機動靈活開展專項巡視，首次專項巡視對象為科技部、復旦大學、中糧集團，涵蓋科技、教育、農業等涉及國計民生的重要領域。這“決定”提出，要“實現中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋，以及巡視制度對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。7月7日，5個中央巡視組通報了在河南、遼寧、甘肅、復旦大學、中糧集團發現的問題。“官商勾結”“權錢交易”“買官賣官”等觸目驚心的詞匯，再次出現在公眾面前。河南甚至還被指出，“買官賣官問題突出，跑官要官、拉票賄選問題一度也比較嚴重；干部帶病提拔問題時有發生”。

短期的巡視每一輪都能有所斬獲，這一現象本身也令人深思。一是每一輪巡視均有固定期限，時間并不長；二是每一輪巡視均以談話為主，使用的都是常規方式，既沒有“竊聽風云”式的“高大上”偵查方式，也沒有任何特別的手段。但就在這樣的短期內，以這樣常規的方式，卻查出了“官商勾結”“權錢交易”“買官賣官”等嚴重腐敗問題。這一方面說明了查處腐敗問題的緊迫性，另一方面也警示著地方各級紀檢機關在發現和查處身邊的腐敗現象上還存在諸多漏洞。雖然中央巡視組的巡視對象主要是省部級領導干部，但從巡視組發現的省部級領導腐敗行為中，總有一批低層級領導干部和商人卷入其中，有的腐敗行徑在當地甚至是公開的秘密。為什么地方紀檢對這些腐敗行為無動于衷？如果曾發現但忌諱這些“小老虎”的保護傘太大，為何不上報尋求更高層級紀檢組織的支持？毋庸諱言，一些地方和部門在保證既得利益優先的前提下，對待“改革”陽奉陰違并不鮮見。諸如以文件貫徹文件，以材料匯報替代實質改革舉措的官場陋習，至今仍綿延不絕。紀檢體制改革面臨的任務，不但要指向“上級監督太遠”，同時也要指向“同級監督太軟”，還要防范上級派駐下級的紀檢人員與被監督對象勾連，成為腐敗利益共同體。

加強對紀檢監察系統干部行為的監督和管理，也是這一輪紀檢體制改革的亮色之一。長期以來，紀檢人員備受“誰來監督監督者”的質問。中央紀委三次全會強調：“信任不能代替監督。對紀檢監察干部要嚴格要求、嚴格監督、嚴格管理，對違紀違法行為零容忍。”中紀委也新設紀檢監察干部監督室，用紀委內部的“紀委”來對準自己。一個嚴格監督的改革思路是，讓紀檢監察干部監督室保持適當的開放性，引入外部監督、異地監督等有效的監督機制來監督紀檢人員。

第三篇：求解紀檢體制改革

求解紀檢體制改革：重提垂直領導

近日，中紀委副書記吳玉良做客中紀委監察部網站，就“中央紀委的歷史沿革和地位、職能、作用”與網友進行在線交流時強調，紀檢監察機關的領導體制是一個改革、探索的過程，這個歷史過程實質上逐步加強了上級紀委對下級紀委的領導。

吳玉良在回顧紀委的領導體制時表示，七大、八大和十一大黨章規定，各級紀委在同級黨委領導下工作；1980年2月，中央批準地方紀委改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，但以同級黨委領導為主；十二大黨章規定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，不再沿用以同級黨委領導為主的表述。

接受《第一財經日報》采訪的一些專家也表示，目前紀委體制的同級監督不利于有效發揮監督作用，導致機構獨立性不夠。

事實上，在即將召開的十八屆三中全會上，社會關注的焦點問題之一便是紀檢監察體制的改革。中國政法大學副校長馬懷德曾在十八大后，被中紀委書記王岐山邀請參加反腐座談會，他在接受本報采訪時表示，十八屆三中全會定位于研究全面深化改革重大問題，紀檢監察體制的改革可能會在近期有所突破。

紀委改革歷程

在35年前的十一屆三中全會上，中央紀委得到恢復和重建，十二大黨章規定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，不再沿用以同級黨委領導為主的表述，吳玉良認為這一過程逐步加強了上級紀委對下級紀委的領導。

吳玉良表示，十二大黨章同時規定，“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”，至十三大召開前，中央紀委共向中央一級黨和國家有關部門派出了21個紀律檢查組。目前，中央紀委監察部共有53家派駐機構，這些機構在實際工作中發揮了重要作用。

中國共產黨的一大到六大，黨章中都設有“紀律”專章。七大到十一大黨章，寫法有所改變，不再設立紀律專章，但在“總綱”和“黨的組織制度”中都強調了黨的紀律。1982年，十二大黨章專門增加了第七章“黨的紀律”和第八章“黨的紀律檢查機關”。后來經過6次黨代表大會的修改，形成了現在十八大黨章的表述，核心思想是“黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律，共產黨員必須自覺接受黨的紀律的約束”。

歷史上，紀委機構的產生方式也有不同變化。吳玉良說，黨的紀律檢查機構的產生方式在不同歷史時期是有變化的，主要有選舉產生和決定成立兩種。選舉產生的方式有3種：一是由黨的代表大會選舉產生，比如五大、六大和十二大至十八大。二是由黨的委員會全體會議選舉產生，比如七大、八大和十一大。三是由黨的全國代表會議選舉產生。決定產生是指1949年11月，中央政治局會議作出《關于成立中央及各地黨的紀律檢查委員會的決定》，這是由于還沒有召開八大的原因。

同級監督之辯

改革開放以來，民眾對黨風廉政建設和反腐敗工作越來越關注，中央紀委和地方各級紀委也表現出越來越開放的姿態。實際上，紀檢監察體制的改革，目前已初露端倪。

9月2日，由中紀委、監察部主辦的綜合性政務門戶網站——中紀委監察部網站正式改版開通。除了網站改版開通外，中紀委、監察部第一次“曬”出了自己的組織架構。

中紀委、監察部內設27個職能部門，與原來相比增加了2個負責案件工作的紀檢監察室。上述官網還首次公布10個紀檢監察室的職能分工，有4個室負責中央國家機關和國有大型企業的紀檢監察，6個室分別負責華北、東北、華東、中南、西南、西北等地方的紀檢監察。

在提及目前紀檢監察體制存在的弊端時，馬懷德表示，整個懲治與預防腐敗體系主要存在兩個方面的問題。

首先是力量分散。既有紀檢監察機構，也有檢察機關的反貪機構，還有政府機構中的監督機構，比如審計。從機構的類別上來講力量很分散，而且各個力量分布于不同屬性的機構中，行政機關、黨的機關、司法機關等。

第二個問題是，從監督的體制機制來看，紀檢監察同級監督。同級紀委監督同級黨委，這個難度比較大，不利于有效發揮監督作用。派駐機構的運作中也有差異。派駐各部委的紀檢組長是直屬中紀委管理的，但其個人與派駐所在單位之間又有很直接的聯系，不能保障其發揮很好的作用。

馬懷德分析認為，中央制定的制度反腐目標是“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。十八大之后已經查出了10名左右的副部級以上高官，其中有中央委員、中央候補委員，懲處腐敗力度加大，效果明顯。但制度反腐、健全體制機制，才能“治本”。中央政治局會議提出了健全和完善四個體系：黨內監督體系、民主監督體系、法律監督體系、輿論監督體系，中紀委和監察部開通新網站，就是健全輿論監督體系的一項舉措。此外，派出中央巡視組、清理會員卡行動等，亦是對制度反腐的有益嘗試。

對于未來紀檢監察體制的改革方向，馬懷德認為，可以在兩方面著力：第一，搞紀檢監察的大部門制，把分散的力量整合起來。把相關部門合并起來，或者形成合力。第二，從同級監督變為提級監督，省級領導由中紀委監督，市級領導由省紀委監督。

北京航空航天大學教授任建明也認為，當前紀檢監察體制的主要問題在于，機構獨立性不夠、相對松散，機構授權也不足。

他表示，能否達到“遏制腐敗蔓延的勢頭”的目標，還要取決于紀檢監察體制的改革能否完成。紀委在行使權力的過程中，目前不斷有新的嘗試，比如十八大后中央巡視組的首次巡視強調要“一次一授權”。這些變動都是制度不健全沒有形成定型的完善制度的表現。這也能看出，現有的懲治與預防腐敗體系在發揮黨內監督和法律監督的功能方面還有進一步改善的空間。

任建明等專家學者呼吁紀檢體制“大部制”改革，設立類似“國家反腐委”的紀檢機構，整合紀檢力量。作為體制內的中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權在今年6月的《學習時報》發表文章——《反腐敗要走法治化道路》。他在文中提出，根據我國反腐敗的需要，可以考慮對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等的反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。

馬懷德說，“大部制”改革是學界提出的方案之一。此外，還有兩個方案，像海關、稅務機關一樣實現垂直管理；上提一格，由上一級紀委監督下一級政府。（來源：第一財經日報）

第四篇：論我國領導體制改革

論我國領導體制改革—— 公共管理系 09711107 賈萌

摘要： 領導體制是在領導活動中為完成領導職能、實現領導意圖所設置的機構體系、運作機制和規章制度的總稱，領導體制是領導活動的載體。當前，改革我國領導體制中與社會不相適應的方面和內容，對于實現領導活動科學化，促進經濟發展和社會全面進步，具有十分重要的現實意義。

關鍵字：領導體制改革

領導體制是在領導活動中為完成領導職能、實現領導意圖所設置的機構體系、運作機制和規章制度的總稱，領導體制是領導活動的載體。當前，改革我國領導體制中與社會不相適應的方面和內容，對于實現領導活動科學化，促進經濟發展和社會全面進步，具有十分重要的現實意義。

新中國成立以后，我國逐步建立了與計劃經濟相適應的領導體制。隨著改革開放的展開和深化，以及社會主義市場經濟體制的建立和發展，我國進行了一系列改革。在改革的大潮中，我國的領導體制也在經歷著深刻的變革。

一、我國領導體制存在的問題

我國領導體制伴隨著社會的變遷，從古代社會的原始民主制、中央集權制到現代社會的一長制、民主集中制，也經歷了一個漫長的演變過程。特別是以民主集中制為代表的現代領導體制，是我國歷史上截止目前最為先進的一種領導體制。

但是，領導體制也有個不斷完善和不斷發展的過程。我國現今的領導體制雖然是歷史上是最為先進的一種體系和制度，但隨著社會的發展，特別是隨著我國經濟體制改革的不斷深入，領導體制中的一些缺陷和不足也開始逐步暴露出來，它們突出表現在以下幾個方面：

1、領導職能相互混淆。在當前，我國領導體制中領導職能劃分不清是一個突出問題，比如黨委，政府，人大這三個機構，它們之間的職能究竟應該如何區分，長期以來沒有一個科學嚴格的說法和做法。再如黨政不分、政企不分的問題，理論上盡管洋洋灑灑多有呼吁，但在體制上這些年一直是似分不分，以至于時至今日我們一方面大力倡導建立現代企業制度，另一方面對企業負責人的任免，還仍要以代表黨委政府的組織人事部門認可為準。

2、領導權力過于集中。領導權力是領導體制的核心，權力實施以權限劃分為前提。權限劃分包括黨政權限的劃分、國家機關橫向與縱向權限的劃分，以及政府與企業、事業和其它社會組織之間的劃分等。當前，我國領導權限的最大弊端是權力過于集中，即領導權過分集中于領導機關和領導部門，在領導機關和領導部門中，又過于集中在為數很少的幾個主要負責人身上。由于權力下放不足和過于集中，使基層單位和基層群眾缺乏工作上的主動性和創造力；也由于權力過于集中，在我國，掌權者一榮俱榮、一損俱損就成為一種十分普遍的社會現象。

3、領導機構高度膨脹。領導機構是實現領導職能的組織實體，是領導體制的組織表現形式，機構設置合理，領導工作才能完整有序地運轉，達到工作質量和工作效率的統一。長期以來，我國領導機構盡管歷經多次精簡，但每一次精簡過后又迅速膨脹。因此可以說，在當前，機構臃腫仍然是我們當今領導體制中一個比較突出的頑癥。

4、領導管理嚴重滯后。這里的“管理”，主要指對領導者和領導機關的管理。我國領導

體制中一直缺乏對領導機關、尤其是領導者有效的權力約束機制，領導者一手遮天，唯權為

大的情況在不少地方程度不同地存在著。由于領導管理制度嚴重滯后，以權謀私、貪污腐化

等權力異化現象時有發生，涉及領導者的各類刑事案件無論在職務級別上、案件數量上還是

案件影響上，這幾年都呈逐步上升的趨勢。

5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我國領導體制的重要組成部分，增強工作活力，提高工作效率，離不開干部人事制度的改革，然而在目前，我國的用人制度改革卻遠遠落后

于社會其它領域的改革，尤其在干部選拔任用上，主體上仍然沿用的是幾十年一貫制的做法，由少數人選人，在少數人中選人這種社會意見很大的問題仍然沒有多大改變，公開、公平、公正這些現代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒有成為基本的操作行為。用人制度缺乏活

力會嚴重挫傷人的積極性，會阻礙人才的正確選拔、培養和使用，對社會經濟建設和社會全

面發展的負面影響更是不言而喻。

我國領導體制存在的上述弊端，從根本上說是由于我們沒能正確認識和處理好民主與集

中的關系所造成。民主集中制包含著民主與集中兩個方面，它們互相聯系、互相促進、互相

制約，堅持民主集中制的原則，就是要把民主和集中很好地結合起來，使民主與集中達到相

互呼應。但是，由于我們在領導思想上長期存在著把人管得越緊越好，把權握得越死越牢這

樣一種極左認識，因而在領導實踐中自覺或不自覺地把權力高度集中起來，而現代社會的開

放性特點，客觀上卻要求擴大社會成員和社會組織的民主化成分，使權力適當分流或下放。

這樣一來，我國領導體制中民主不夠、集中有余的情況便不可避免地表現出來了。

二、我國領導體制改革的必要性

新中國成立以后我國建立起的領導體制具有三個特征：一是人民的主人地位；二是共產

黨的領導核心地位；三是高度集權式的領導和管理。這種領導體制基本上適應了我國當時的政治、經濟發展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。在進入新時期以來．我國領導體制改革的任務被提上了日程。我國領導體制改革的必要性主要是：

第一，領導體制改革是切實加強社會主義民主政治建設的治本之策。我國領導體制存在的權力過分集中等弊端，影響了社會主義民主的發展，導致了官僚主義的存在和發展，以及

家長制和搞特權、特殊化等現象。為了防止“文化大革命”一類錯誤重演，切實加強社會主

義民主政治建設，必須對領導體制進行改革。

第二，領導體制改革是經濟體制改革的緊迫要求。我國的改革是全面的，包括經濟體制

改革和政治體制改革以及其他方面的體制改革。政治體制改革是經濟體制改革的緊迫需要和

切實保障。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到

人的障礙。政治體制改革與經濟體制改革應大體同步，兩者相互依賴、相互配合。

第三，領導體制改革也是加強和改善黨的領導的需要。建設中國特色社會主義，必須毫

不動搖地堅持和加強黨的領導。加強黨的領導，必須改善黨的領導。而加強和改善黨的領導，一個重要內容就是改革黨和國家領導體制，改革社會基層單位的領導體制。

三、如何對我國領導體制改革

對我國的領導體制改革，可以從宏觀和微觀兩個方面著手，兩手抓，兩手都要硬：

1.領導體制的宏觀層面主要包括三個方面的內容：一是完善領導職能分工，理順各種

關系；二是合理設置機構，克服機構臃腫；三是進一步健全法制，實行依法治國。

首先，要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。我國從中央到地方的各級黨組織、人民代表大會和政府機構，是我國的不同領導機關，這三者的領導職能和工作方式是不一樣的，但三者之間的關系長期以來并不十分明確。黨委、人大、政府三者之間關系不明，權力

運行上必然會相互交叉。因此，改革中應該明確：第一，黨委與人大的關系，既是一種領導

關系，也是一種工作關系，黨的各項決議和政策要按科學的程序提交人大討論和建議實施，堅決克服過去那種不講程序，不尊重人大，使人大僅僅成為“舉手機器”、“橡皮圖章”的情

況。第二，黨委與政府的關系，從根本上說是一種分工負責的關系，黨的領導主要是政治領

導、思想領導和組織領導，黨不要過多地干預政府工作，而應在如何充分發揮監督和保證作

用上下功夫。第三，人大與政府之間的關系，本質上是一種決策和執行的關系，政府對人大

定期報告工作應成為一種制度，人大對政府工作的監督與檢查不能留于形式。第四，人民代

表大會制度是我國的根本政治制度和權力組織形式，要進一步加強立法、監督、考稽職能，要逐步創造條件，擴大人民群眾參政議政的范圍。在不違背現有法律前提下，加強和完善“普

選制”，逐步擴大對民意代表和政務領導的“直選”范圍，真正體現人民當家作主的民主權

利。

其次，堅持政企分開。通過20多年的經濟體制改革，現在國有企業一般的經營自主盡

管已經實現，但政府干預企業經營活動的情況仍時有發生。政企分開是建立現代化企業制度，發展市場經濟的根本要求，政企不分，企業對政府的依附關系就必然存在，企業自主經營、自我管理就不可能真正實現。所以，政企不分在當前并不是一個理論問題，而是一個實踐問

題。只有政企真正分開了，政府把屬于企業的權力完全交給企業，社會主義市場經濟體制才

有可能真正建立起來。

2.領導體制的微觀層面主要包括兩個方面的內容：一是組織人事制度，二是權力制約

與監督。

首先，在用人制度上，當前應重點抓好這樣幾個方面的改革：一是在公務員序列之外全

面推行聘任制。二是減少關卡，允許干部自然流動。三是堅決打破論資排輩，實行干部能上

能下。四是增加透明度，體現“三公開”，即除少數特殊職位以外，要把任職崗位、條件、擬選拔對象的情況向群眾公開，并接受群眾的評議與監督。五是實行競爭式選拔，提高群眾的參與程度，達到好中選優。

其次，關于權力制約改革。在政治理論中，權力制約是一條重要的紀律原則。人類政治

史早已證明，權力不受制約必將遭致濫用，而權力一旦濫用，必然會產生政治腐敗和作風專

橫。因此，為了加強對領導者手中權力的管理，在人事制度上還應把權力制約提到議事日程，通過一系列約束機制的建立和實行，把領導者的權力確定在一定的范圍之內。

權力制約可以從靜態與動態兩方面進行考察。在靜態上主要是從空間結構，即來自社會的各種力量上進行考察。在動態上主要從權力的產生與運行上進行考察，這又包括三個環節：

一是權力獲得制約，主要表現為各種不同方式的選舉、考試及限任；二是權力運行制約，主

要表現為通過各種規定性限制，使領導者在掌權中不出現權力“越位”的情況；三是權力廢

除制約，主要表現為彈劾、罷免和法律懲處。在三個環節上，無論哪種形式的制約都應突出

群眾性、社會性、自下而上性，也就是說，權力制約不僅是一種組織或制度制約，更主要的它還是一種群眾制約和社會制約。這樣，領導者真正置身于群眾和社會的監督之下，權力濫

用的情況才有可能大為減少。

四、我國領導體制改革應體現四個原則

領導體制改革是一項宏大的系統工程。為了積極穩妥地推進這項工作，我們要堅持以下

四個原則：

第一，堅持四項基本原則。四項基本原則是我國的立國之本，自然它也是我們進行領導

體制改革的基礎和必須堅持的首要原則。如果放棄了四項基本原則，不加分析地盲目照搬西

方領導體制上的一些做法，改革就會偏離軌道，偏離由我國政治制度所決定的政治屬性。所

以，我們所進行的領導體制改革，是在堅持四項基本原則這個前提下的改革，離開了這個前

提，改革不可能成功。

第二，堅持民主集中制原則。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則”，可見，民主集中制不僅是我國的根本組織制度，也同時是我國的根本領導制度。改革我國的現有領導體制，并不是要削弱這一根本的領導制度，而是要更加處理好民主與集中的關系，真正實現廣大人民群眾的高度民主，實現領導目標與各種社會利益、社會目標相一致的集中。同時，由于改革是一場深刻的社會變革，貫徹民主集中制的原則，還可以使我們的各級組織和廣大人民群眾組成團結一致的整體，以保證領導體制改革的順利進行。

第三，堅持持續穩妥原則。國家的穩定、社會的安定，這是各項事業發展的保證。領導體制改革觸及政治上層建筑，一著不慎就有可能全盤皆輸，引起社會不穩，因此，改革必須要有領導、有步驟、有秩序地進行。所謂有領導，就是改革要在黨的統一領導下進行，離開統一領導，把握不住改革的方向，領導體制改革就會改變性質；所謂有步驟，就是改革部署必須周密考慮統一安排，改革措施分輕重緩急逐步實施；所謂有秩序，就是在時機和方式上，既大膽又慎重，做到及時總結經驗，穩步推進前進。

第四，堅持人民當家作主原則。人民是國家和社會的主人，黨對國家生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主。領導體制的改革，同樣要把保證全體人民充分享受政治民主、領導民主，保證人民群眾能通過各種有效形式參與管理國家和社會事務作為改革的出發點和歸宿。如果改革不能賦予領導者在與人民群眾的關系上新的內容，領導者仍然高高在上，頤指氣使，那么這種改革就很難獲得群眾的認可，也不可能真正成功。參考文獻：

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第五篇：如何領導深入推進紀律檢查體制改革

9月4日，省紀委監察廳召開深入推進紀律檢查體制改革工作會議。會議傳達了中央紀委領導的指示精神和中央、省委紀律檢查體制改革方案內容。會議要求，省紀委監察廳機關和派駐機構全體干部要切實把思想和行動統一到中央和省委的部署要求上來，從具體問題抓起，扎扎實實推進紀檢體制改革。省委常委、省紀委書記王懷臣出席會議并講話。紀委作為我國約束權利的重要組織，要充分發揮紀委的監督責任，身為紀委的工作人員一定要擔當起責任，要勇于和腐敗勢力作斗爭，隨著時代的進步，紀檢監察機關要與時俱進、改革創新，進一步改進工作方式，增強工作的有效性和針對性。

要落實黨委在黨風廉政建設中的主體責任和紀委的監督責任。一方面落實黨委主體責任，黨委書記是第一責任人，班子其他成員對職責范圍內的黨風廉政建設負領導責任，既要管住自己，更要敢于擔當，切實抓好黨風廉政建設和反腐敗工作。另一方面，落實紀委監督責任，強化監督執紀問責，把不該管的堅決交還相應責任部門，該管的抓住不放，一抓到底，抓出出成效。

深入推進紀律檢查體制改革工作會議的召開有利于進一步加強監察工作的進行，改革的路還有很遠，希望紀委部門積極推進改革攻堅。把紀委打造成約束權利貪腐的一把利劍