第一篇：貴州民族地區村級集體經濟發展對策探析——以銅仁市為例

貴州民族地區村級集體經濟發展對策探析

——以銅仁市為例

皮坤乾

（銅仁學院 社會發展學院，貴州 銅仁 554300）

摘要：地處黔湘渝交匯處的銅仁市是典型的少數民族貧困落后地區，村級集體經濟存在著積累少、來源渠道單

一、產業結構不合理，村級集體資產流失嚴重，缺乏發展村級集體經濟的經營管理人才和配套政策等問題；主要原因在于基層干部群眾對發展集體經濟認識不足、能力不強，制度建設缺位、缺乏有效的監督機制和措施，發展村級集體經濟的資源稟賦條件差，各級財政“輸血”能力嚴重不足等；要發展好銅仁市村級集體經濟，必須切實清除認識障礙、抓好農村基層組織和“帶頭人”隊伍建設、完善政策制度、盤活集體資產、探索總結有效發展模式、加強“示范點”創建、加大幫扶指導力度等。

關鍵詞：少數民族地區；村級集體經濟；原因分析；對策建議

Countermeasures Analysis on Village-Level Collective Economy Development of Ethnic Minority

Areas in Guizhou

-Tongren City As An Example

Pi Kunqian(School of Social Development,Tongren University)

Abstract：Tongren city located in interchange between Guizhou , Hunan and Chongqin is typical poor ethnic minority areas.Village-level collective economy exists many problems, including less accumulation, single channel of sources , unreasonable industrial structure, serious erosion of village collective assets, lack of economic management talents to develop village-level collective economy and supporting policies and other issues;The main reason lies in insufficient understanding and not strong ability for the grass-roots cadres and masses to develop village-level collective economy , absence of system construction, the lack of effective supervision mechanism and measures, poor resources endowment condition, and woefully inadequate “blood transfusion” ability from various levels finances, etc.To develop village-level collective economy in Tongren city well must clear understanding disorders practically, pay special attention to construction of rural grassroots organizations and “leaders”, and perfect policy systems, and revitalize collective assets, and summarize effective development mode, and strengthen “demonstration place” creation, and intensify support guidance, etc.KeyWords:Ethnic Minority Areas;Village-level Collective Economy;Cause Analysis;Countermeasures Advice

作者簡介：皮坤乾（1969—），男，貴州思南人，土家族，教授，研究方向：馬克思主義中國化。

基金項目：本文系2014年度貴州省教育廳高校人文社會科學研究基地專項任務項目《武陵山區村級集體經濟發展問題研究》（項目編號：JD2014231）的階段性成果。

地處黔湘渝三省市交匯處的銅仁市少數民族占總人口的70.45%，是典型的少數民族貧困落后地區。由于受到各種因素制約，村級集體經濟發展非常遲緩。在新形勢下，把握好機遇，采取有效措施，大力發展壯大村級集體經濟，切實破解“村級集體經濟發展難題”，已成為銅仁市經濟社會發展中的重大課題。

一、銅仁市村級集體經濟的現狀分析

1、典型的“空殼村”多，集體經濟積累少

銅仁市絕大部分行政村集體土地、山林早已承包到戶，村級集體固定資產大多變賣或因年久破敗而難以盤活利用，缺乏發展集體經濟的資源和基本條件。即使是那些有資源優勢的行政村，也只顧眼前利益，沒有考慮市場經濟特性，將歸屬集體所有的少數山林、土地、石場等采取一次性承包二十年、三十年的形式出讓使用權，一次性收取承包費，在短期內過度開支而無應有積累，極大地制約了村級集體經濟的可持續發展。2013年全市2746個行政村中，沒有任何集體經濟收入的行政村有2218個，占到總數的80.75%。其中江口縣92個行政村中，就有90個無任何集體經濟收入。

2、村級集體經濟來源渠道單一，收入穩定性和持續性差

銅仁市有集體經濟收入的村，絕大多數是將集體資產通過租賃、發包的方式交由他人經營，按合同約定收取租金、承包費等，經營性收入較少。如玉屏自治縣2013年8個有村級集體經濟收入的村，均為發包土地、魚塘轉包、林地轉讓、門面出租等租賃性收入。由于缺乏經營性收入，自身造血功能嚴重不足，收入穩定性和持續性較差，有的村去年因土地、房屋租賃，有集體經濟收入，今年沒有租賃出去就成了“空殼村”。沒有集體經濟收入的村基本上是靠政府劃撥的村級辦公經費和上級幫扶單位給一點經費，來維持日常運轉。

3、村級集體經濟產業結構不合理

銅仁市現有村級集體經濟中，以第一產業為主，且大多為提供初級農產品的養豬、養牛、養雞、養魚等養殖業和蔬菜、花卉等種植業；第二產業很少，多為磚瓦廠、加工廠等；第三產業占極小部分，大多是辦停車場、店面、廠房等。

4、村級集體經濟發展缺乏經營管理人才 即便有發展優勢和發展潛力的行政村，若無盤活村級集體經濟的經營管理人才，再有優勢的資源和條件也會變得沒有了優勢。在銅仁市2746個行政村中，村干部整體素質較低，普遍存在著“有威望，文化低”、“有經濟實力，無發展思路”的現象，很多村干部之所以能夠任職是因為他在當地有一定的威望或是經濟實力，但政治素質強、發展能力強、創新能力強及懂經營、會管理的高素質村干部嚴重缺乏，即使是一些剛剛補充進去的大學生村官也限于能力和經驗的不足，盡管有好的發展思路卻難以落實到實際。

5、村級集體資產流失嚴重 在調研中發現，相當一部分村干部根本不懂得村級集體資產的管理規定，加之民主管理、民主決策意識不強，在處理集體資產時違反規定程序和組織紀律，不召開村“兩委”會研究并提交村民大會或村民代表會議討論決定，就擅自做主，甚至借機以權謀私，導致村級集體資產流失，使村級集體經濟發展雪上加霜。

6、部分行政村債務較重

一方面是村級集體經濟無收入或收入很少，另一方面則是村級支出呈增長趨勢，在村組公路、農田水利基礎設施、村級活動場所建設，墊交農保、醫保金，動物防疫、山林防火、林權發證、便民服務、公務接待等方面的支出壓力較大。此外，部分農民群眾集體意識不強，只強調權利，不履行義務，拖欠、拒交應交費用，這無疑使本已薄弱的村級集體經濟雪上添霜。如2013年底，全市2746個行政村有213個村負債，總額為1558.31萬元，分別比上年增加50個和481.42萬元，其中債務5萬元以下的行政村121個，占負債村總數的56.80%，比上年增加48個；負債5萬—50萬元（含50萬元）的行政村88個，占負債村總數的41.31%，比上年增加68個；負債50萬—100萬元（含100萬元）的行政村4個，占負債村總數的1.9%。

7、缺乏發展村級集體經濟的配套政策

一方面，農村稅費改革使村級集體收入銳減，尤其是沒有任何村級集體經濟來源的村，村級集體組織運轉只能靠上級轉移支付支撐，也因待遇太低而難以有效激發村干部發展村級集體經濟的積極性；另一方面，缺乏優化村級集體經濟發展環境、拓展村級集體經濟發展空間、促進村集體增收等發展村級集體經濟的配套政策，使村級集體經濟發展舉步維艱。如征地費用主要歸國家和個人所有，村集體得到的收入相當少；再如“一事一議”規定缺乏靈活性，每人每年嚴格限制在15元以內，一些資金投入較多一點的公益事業根本無法興辦。

二、制約和影響銅仁市村級集體經濟發展的原因分析

1、基層干部對發展集體經濟認識不足、能力不強 基層干部在發展集體經濟問題上存在著諸多認識誤區，如有的人認為集體經濟是計劃經濟時代的產物，在社會主義市場經濟條件下是不合時宜的；有的人“等要靠”思想嚴重，認為村級組織主要行使政治管理職能，村級組織在經濟發展上的作為主要在于引導廣大農民增收致富，自身根本沒有興辦經濟實體的必要等。這些不正確認識，使不少村組干部發展村級集體經濟的思路不清、行動不積極，甚至存在抵觸情緒。另外，由于村級換屆任期偏短，一屆任期只有三年，對于發展集體經濟，有的村干部怕搞砸了受埋怨、搞垮了受連累，思想上顧慮重重，于是抱著“做一天和尚撞一天鐘”的心態，只想做個“維持會長”，不愿當個“敢死隊長”，只求三年平穩過渡。這樣，對沒有資源、沒有資金、沒有好政策的抱怨遠遠多于對村級集體經濟發展的思考與行動。

銅仁屬典型的老、少、邊、窮地區，在快速工業化、城鎮化背景下，有文化有能力的年輕人大多外出務工，人員“空心化”十分嚴重。如德江縣潮砥鎮小溪村原有人口2687人，但目前在家人口僅有431人，僅有1/6的人口在家。其中，60歲以上老人189人，15歲以下孩童131人，留守婦女84人。雖然近年來，銅仁市高度重視農村基層組織建設，特別是在選優配強農村基層領導班子上作了很多努力和探索，但依然存在村干部年齡偏高、學歷層次偏低、知識結構單

一、創新意識與能力不強等問題，以致他們對發展村級集體經濟“想干不敢干，想干不會干”，心有余而力不足。

2、制度建設缺位，缺乏有效的監督機制和措施 一方面，我國目前的各種惠農政策主要是針對農村基礎設施建設和村民個人，缺乏村級集體經濟的專門扶持政策，而且沒有統一的歸口單位或部門管理，導致銅仁市各級經濟部門和涉農部門對發展村級集體經濟積極性不高；另一方面，銅仁市各鄉鎮尚未建立村級集體經濟發展的引導、鼓勵、支持、監督制度，村級相關制度建設更加缺失。有的村雖然設立了村務監督委員會，卻未能有效發揮作用，對村級集體經濟的管理和使用監督不力。制度建設上的缺位，使村級集體經濟發展失去了保障，也嚴重影響了干部群眾發展村級集體經濟的信心。

3、各級財政“輸血”能力嚴重不足 要“造血”，得先“輸血”。由于市、縣、鄉（鎮）三級財政本就不足，難以擠出更多資金扶持村級集體經濟發展，即使是為落實上級發展政策而須投入資金，也因數額有限，不能產生明顯的效果，這使得一些具有發展前景和潛力的行政村，雖有發展村級集體經濟的愿望和積極性，也因苦于沒有資金而困于現狀。

4、發展村級集體經濟的資源稟賦條件差

銅仁市處于云貴高原向湘西丘陵的過渡帶，自然地理環境特殊，加之歷史因素的影響，全市村級集體經濟整體發展落后。許多行政村遠離縣城、鄉鎮，交通不便，信息落后，農業生產設施不足，資源匱乏，可利用資源較少，產業原始粗放，教育水平落后。即使一些有資源比較優勢的村，在交通、信息、技術、水利、人才等問題面前也變得沒有任何優勢，可供村級集體經濟發展的路徑選擇不多。

5、村干部普遍缺乏投資經營意識和能力 從歷年統計結果看，由于村干部普遍缺乏投資經營意識和長遠發展意識，不少村將土地征用、固定資產轉讓等所獲得的集體經濟收入，只是用于保運轉，即使投入到項目或產業發展上，也鮮有真正產生經濟收益的。

三、銅仁市村級集體經濟發展的對策建議 基于銅仁市村級集體經濟發展的現實狀況，要迅速推動村級集體經濟發展壯大，應從以下方面發力。

1、切實清除發展村級集體經濟的認識障礙

如前所述，對于村級集體經濟發展的種種錯誤認識，禁錮了人們的頭腦、束縛著人們的手腳，阻礙了村級集體經濟的發展。因此，發展村級集體經濟，首要的就是要解放思想，清除認識障礙。必須明確的是，發展村級集體經濟是我們黨一貫的方針政策。鄧小平同志早在我國農村改革之初，就指出“我們總的方向是發展集體經濟”[1]；他在1990年3月3日又明確提出了我國農業改革和發展的“兩個飛躍”思想：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[2]黨的十八大報告強調要“壯大集體經濟實力?！盵3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則再次強調要“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟?！盵4]因此，為切實清除發展村級集體經濟的認識障礙，須充分利用報刊、電視、網絡等平臺，通過開展專題學習等形式，組織干部群眾深入學習村級集體經濟發展的相關知識，形成有利于推動村級集體經濟發展的良好氛圍。

2、建強班子，抓好農村基層組織和“帶頭人”隊伍建設

事實證明，抓好農村基層組織和“帶頭人”隊伍建設是發展壯大村級集體經濟的關鍵一招。為此，應從以下方面發力：一是發揮好鄉鎮黨委在發展村級集體經濟中的主導作用，推動各鄉鎮黨委強化主責意識，把發展壯大村級集體經濟，提高村級集體經濟收入，帶領群眾致富，整頓軟弱渙散黨組織，作為鄉鎮黨委的一項重要任務。二是發揮好村級組織的主體作用，通過選優配強村干部，抓好以村黨支部書記為重點的村干部隊伍建設，使他們在具備發展信心和決心的基礎上，提升對經濟發展的經營管理能力和領導發展能力。三是打破“政經合一”體制，培育壯大村級集體經濟組織。隨著農村家庭承包責任制的建立，銅仁市村級集體經濟組織職能由村民委員會代為行使。然而，這種“政經合一”的體制已逐漸制約了農村經濟和社會事業的發展。根據銅仁市農旅一體化、茶旅一體化等發展思路，緊緊圍繞生態農業、旅游業等特色產業，大力培育和扶持農民合作社等各類村級集體經濟組織。

3、完善支持村級集體經濟發展的政策制度

在總結村級集體經濟發展試點示范經驗，梳理、整合現有相關政策的基礎上，進一步完善支持和鼓勵村級集體經濟發展的土地、財政、稅收、工商、金融等方面的政策制度和目標考核辦法，為銅仁市“破解村級集體經濟發展難題”提供良好的政策保障和有效的激勵機制。

4、加強村級民主管理，嚴防集體資產流失

按照村務公開要求，規范和完善村級集體經濟發展民主決策機制，對行政村內部重大投資決策、項目建設、處置集體資產資源等事項交村民大會或村民代表會議討論通過；同時，按照“村財鄉管”的思路，落實“收支兩條線”和收支預決算制，對公用經費實行總量控制、定項限額管理，由鄉（鎮、辦事處）財政所對村級集體經濟資金進行日常監管，嚴格控制村級集體經濟收益作為接待、考察、培訓、償還債務等非生產性支出，嚴防集體經濟項目資金流失。

5、深化土地改革，積極盤活土地資源 土地是發展的基礎，沒有土地資源，農村的發展將只是一句空話。銅仁市應在不違反國家土地政策、土地制度的前提下，鼓勵各地在土地上做文章，結合實際探索建立多種形式的村級集體經濟發展路徑。如思南縣長壩鎮碑記坳村整理開發“四荒”資源，增加了村級集體土地，引進利康生態茶葉公司發展茶產業，村里以土地入股，每年獲得6萬元的集體經濟收入。

6、積極探索總結村級集體經濟發展的有效模式

近年來，銅仁市已探索總結出了一些行之有效的村級集體經濟發展模式，主要有以下五種。一是資源開發型，即大力挖掘村域內的山林、水面、礦產、自然風景和人文景觀等資源潛力，充分利用有利的自然資源條件，通過招商引資借力發展村級集體經濟。如德江縣高家灣村抓住舊村改造的有利時機，充分利用農業土地，高標準打造現代農業觀光園區，取得了很好的效果。二是資產經營型，即依托區位優勢，挖掘資源潛力，通過租賃經營、聯合開發經營等方式盤活集體閑置資產，增加集體收入。如思南縣大河壩鎮河壩村村干部籌資40多萬元，整治了村內閑置荒地后，以300元/平方米的價格轉讓給農村集中建房戶建房，增值收益20余萬元全部作為集體經濟收入；塘頭鎮江口村把原來由村民私掘濫引的天然洞藏水資源收歸村集體所有，由村集體對外出租，每年可收入2萬元以上。三是生產服務型，即在村組干部帶領下創辦專業合作組織，采取“合作社+協會+農戶”等多種形式，開展技術指導、物資供應、產品加工等生產經營服務，以有償、微利的方式增加集體經濟收入，既方便了農戶和客戶，又增加了集體收入。四是能人帶動型，即村支兩委大力扶持能人大戶發展產業，產業發展帶來的經濟效益除了農民收益外，還可以抽取一定的費用作為村級集體經濟收入。如許家壩鎮蒲家寨村用活現代煙草農業基地單元核心區優惠政策，從2011年起，村支兩委就積極培育烤煙種植專業大戶，實現了烤煙種植優質高產，很好地完成了烤煙種植合同銷售任務。該村每年僅此項就可獲得縣、鎮兩級政府獎勵金10萬元以上，按規定扣除相關費用后，還可節余5萬元以上作為集體經濟收入。五是有償服務型，即村干部通過有償服務獲得村級集體經濟的收入。如德江縣桶井鄉高井村的生姜集體經濟建設項目，村委會負責為承建方協調土地和協助生產管理，承建方按每畝50元標準支付村委會經費作為集體收入。顯然，這不僅增加了集體經濟收入，還有效改變了村支兩委干部在發展中充當“義工”的局面。這些行之有效的發展模式，已成為村級集體經濟發展可資借鑒的“樣板”。在今后的發展中，要按照因地制宜、一村一策的原則，鼓勵各村充分發揮資源、區位等優勢，積極探索適合本村集體經濟發展的路子。

7、加強“示范點”創建，發揮好“榜樣”的示范作用

由于銅仁市經濟社會落后，發展村級集體經濟對于一些村級組織來說還是新事物，客觀上還需要“榜樣”的示范引領。為此，應選取既有一定發展基礎，又有代表性的行政村開展集體經濟發展試點工作，將其打造成村級集體經濟發展的“示范點”。沿河縣2011年就在10個行政村開展了集體經濟發展試點工作，每個試點村根據實際制定了具體的發展方案，除縣財政在每個試點村下撥5萬元發展資金外，還通過政策優惠、資金扶持等方面的支持，整合農牧科技、扶貧等資金的投入，并明確了鄉鎮黨政主要負責人作為具體責任人指導發展，強化考核管理，有力地推動了村級集體經濟發展。如在后坪鄉河興村，發展以特色蔬菜產業為重點的村級集體經濟；在沙子鎮南莊村，發展以空心李產業為重點的村級集體經濟；在官舟鎮黃龍村，重點發展高效農業科技示范園，依托企業發展集體經濟等，均收到了很好的效果。

8、加大幫扶指導力度，增強村級集體經濟“造血”功能

繼續抓好從市、縣（區）直機關中選派優秀黨員干部擔任村黨支部第一書記工作，尤其是對村級集體經濟薄弱的村更是要選好派強。同時將新農村工作隊、干部駐村與村級集體經濟發展結合起來，制定幫扶措施，明確幫扶職責，發揮幫扶部門和工作隊在發展理念和資源上的優勢，在政策、項目申報和項目審批等方面大開綠燈，在項目啟動、項目實施等方面給予資金、技術支持，在運作模式、財務管理等方面進行指導幫助和全程監督，推動村級集體經濟長效發展。如萬山區發改局在幫扶該區大坪鄉川硐村期間，積極幫助該村獲批了黑木耳基地建設項目，推動了該村黑木耳產業發展，基地年產黑木耳達45噸，總產值達270萬元，在帶動當地80余農民群眾就業的同時，也增加了村集體收入；2014年石阡縣112個黨建幫扶部門“一對一”與幫扶村結成幫扶對子，幫助“空殼村”解決2萬元以上的產業發展啟動資金，并通過項目、資金扶持等形式，發展壯大了村級集體經濟。

參考文獻：

[1]《鄧小平文選》第2卷[M].北京：人民出版社,1994：315.[2]《鄧小平年譜（1975—1997）》（下）[M].北京：中央文獻出版社,2004：1310—1311.[3]《十八大報告》輔導讀本[M].北京：人民出版社,2012：24.[4]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社,2013：22.

第二篇：民族地區基層政府工作效率主要影響因素及對策淺析-以廣西民族地區為例

民族地區基層政府工作效率主要影響因素及對策淺析

——以廣西民族地區為例

摘 要

民族地區基層公務員行使著管理國家的權力，是與人民群眾接觸最多、最廣的政府人員，在群眾眼中，他們是國家形象的代表，他們工作效率的高低，直接影響著少數民族地區社會的和諧穩定，影響著少數民族地區經濟的發展。本文立足于民族基層地區和工作效率這兩個點，以廣西民族地區為例，調查分析民族地區基層政府工作效率影響因素及提出相應建議。關鍵詞

民族地區

基層政府

工作效率

1.前言

民族地區即是指中國的民族區域自治地區，是在中華人民共和國領土范圍內，在中央政府集中統一領導下，遵循國家憲法的規定，各少數民族以聚居區為基礎，建立自治地方，設立自治機關，行使自治權利，享有當家作主，管理本地區本民族內部事務的自治制度。近年來，民族地區公務員的隊伍建設在總體上有明顯成效，素質不斷提高，人才專業構成趨于齊全，尤其是1998年機構改革后表現更為突出，一支精干高效的公務員隊伍正逐步形成并在民族地區經濟社會發展中發揮著重要的作用。但是，由于基層民族地區位于偏遠地區，條件比較艱苦，環境相對惡劣，經濟發展落后，所以要想西部開發戰略得到具體的落實，提高人民生活水平，就必須保證和提高民族地區基層政府的工作效率。

2.影響民族地區基層政府工作效率的主要因素

2.1 基層政府人力資源建設不夠完善

(1)人才培養模式較傳統，培養干部著眼點片面

為了適應民族地區政權建設和思想建設的需要，民族地區在培養人才方面，尤其是培養少數民族干部方面，著眼點往往以培養行政干部為主。這種重行政輕業務的少數民族干部培養政策，使得民族地區的公務員隊伍中黨政型人才多，而懂經營、善管理的專業型干部比較短缺。[1]政府中精通法律、審計、市場營銷等社會主義市場經濟知識的專業化的公務員十分短缺。(2)干部擇優機制未能跟上發達地區的發展

由于干部擇優機制的落后，評價機制的不科學，干部的選任沒有發揮出競爭動力和壓力，干部退出機制沒有形成制度化，加之沒有有效的激勵機制，民族地區公務員的競爭意識，開拓意識淡化，平均主義，大鍋飯意識仍然禁錮著其思想，干部的主動性和創造性難以得到充分的發揮。(3)青年人才斷層，后續力量不足

我國公務員編制設置多年沒有經過大調整，人事不匹配問題突出，不少地區在編人員出現年齡老化、結構失衡現象。隨機對60位民族地區基層公務員的調研中，年齡45歲以上達60%，35歲至44歲占13.1%，35歲以下僅占26.9%。過高的年齡分布導致基層政府缺少活力，觀念保守，他們保持按部就班的工作思路，缺乏創新，不易接受時代的先進產物。調研發現，基層工作雖較繁雜，但大部分工作可以通過信息化辦公提高效率，如部分鄉鎮試行的OA辦公軟件和視頻會議，能在政府組織之間建立能突破時空限制、方便快捷的聯系通道和工作平臺，極大提高了基層工作效率。據調查了解，90%以上的基層政府年均信息化培訓低于2次，加上對信息化辦公的內涵和意義認識不足，他們甚至覺得參加各種計算機和軟件培訓會增加他們的工作量，減少他們的休息時間，因此產生“越全能，越多做”逃避責任心理。

2.2 地區經濟落后，財政支持力度不夠

少數民族所在地多為深山地區，位置偏僻，經濟不發達[2]，如都安瑤族自治縣以及融水苗族自治縣的鄉鎮地區普遍較貧困，每一年都會評上貧困縣。此外，貧困地區的基層公務員的工作環境亦是極其簡陋，幾張桌子與椅子拼湊起來的辦公桌以及僅有的一兩臺舊電腦和打印機?；鶎诱霓k公硬件設施仍未得到進一步完善。

按照六部委的要求，全國各地要執行統一的工資標準，但是少數民族貧困地區基層科員的工資收入不足兩千元，僅能解決一家溫飽，由此導致一些民族基層公務員違規從事一些副業，一心兩用，沒有把心思全部放到政府工作上。2.3 基層公務員整體素質偏低

由于民族地區經濟的發展相較于漢族地區而言普遍相對落后，經濟基礎決定上層建筑，相應的造成了教育的落后和人才的流失。所以，在人才資源相對不足的情況下來進行公務員隊伍建設，往往會使民族地區公務員素質在總體上偏低。此外，由于地域、歷史、文化、教育等原因，使少數民族群體產生了先進和后進的差別，形成了公務員素質高低的差異。2.4民族語言多樣化

少數民族地區的語言是精湛而耐人尋味的，且大部分少數民族地區日常交流中仍使用方言，如融水苗族自治縣的苗語、瑤語、壯語等，甚至有些基層公務員來到融安后聽不懂而強加的蔑稱——“土拐”，這導致一些官民的矛盾沖突，給非本地戶籍的基層公務員的工作造成一定的困擾。下鄉時，不熟識多樣化的民族語言，難免會遇到交流上的隔閡，即使有翻譯也很大程度上拉遠了與群眾的距離。

3.提高民族地區基層政府工作效率的對策

3.1鼓勵少數民族人才回到基層工作

少數民族基層政府工作難度主要集中在語言交流障礙、工作環境陌生和風俗不習慣等方面，少數民族高校畢業生回家鄉工作則有利于基層工作的展開。目前，眾多省份的高校每年安排一部分指標面向少數民族和貧困地區生源實行定向招生，實行定向招錄的大學生畢業后回到原來所在地的少數民族和貧困地區就業。由此民族地區省部級政府可以參照這個模式，借助大學生村官選任機制的天然條件，鼓勵少數民族和貧困地區的高校畢業生積極參與基層工作，不斷豐富基層經驗。同時市縣機構編制部門抓住機遇，報經省機構編制部門同意后，采取核定過渡編制的形式先調入，待單位自然減員時，采取過渡編制，特別是針對少數民族高校畢業生，則給予高度的鼓勵和適當的優惠政策，鼓勵少數民族畢業生回家鄉工作，避免少數民族人才流失。3.2促進基層公務員結構比例合理化

調研發現，在基層政府中少數民族公務員人數少，漢族公務員人數多。少數民族的公務員能夠清除語言交流的障礙，更是清楚各種民俗，有利于各種群眾工作的開展，基層政府應該有所側重的增加少數民族公務員的人數比例。民族基層政府中，青壯年公務員所占的比例較少，中老年公務員所占比例較大，中老年人一般反應遲緩，工作效率不高。因此，針對新編入輕公務員、選調生因為工作環境不熟悉、群眾工作難以開展的情況，基層政府除了增加本地高校畢業生的選聘之外，應該建立一種小組合作機制，老少搭配，互相學習，既不會消磨年輕公務員的工作熱情，又使老公務員的工作經驗得到傳承。3.3增加對民族地區的經濟支持

中央政府在關注民族地區群眾貧富問題時，也應關注民族地區基層政府及公務員的貧富狀況，增加經濟支持，創造一個更良好的工作環境。民族區域自治政府應該結合國家方針政策，完善民族區域自治制度，以解決少數民族事業發展中的特殊困難和問題為重點，不斷加大對少數民族事業的扶持力度，加強基礎硬件和軟件建設，實現多樣化的基礎設施，全面提升少數民族經濟發展水平。一方面，給予政策優惠，支持民營企業的發展，實施稅收優惠政策，擴大企業規模群，進而使地方財政收入增加；另一方面，自食其力，依托地方特色產業發展經濟，如融水瑤族自治縣的毛竹資源，可以適當發展編織產業。只有雙管齊下才能做到自力更生，減少對中央財政的依賴。3.4提高公務員的整體素質

在基層公務員“進出口”準入無法突破的情況下，基層政府可以通過增加對公務員的技能培訓提高其業務素質，制定一套適合民族地區公務員的工作培訓計劃，有目的提高公務員職業技能。根據調查了解，目前諸多鄉鎮政府每年的集體培訓次數每年僅僅為2~3次，平均每次僅為20人/次，而且培訓內容多數局限于思想修養，而類似于計算機技能、公文寫作技能等專題培訓少之又少，所以本文認為基層政府應該在技能培訓上加強力度，適時培養創新型人才和實用型人才。

新的時代，需要新的素質和能力。在現代化進程中，公務員隊伍的素質和能力將起到至關重要的作用，而提高素質的唯一途徑就是不斷地去學習充實，提升自己的素養，培養吃苦耐勞的奉獻精神，歷練自己，才有可能在一個競爭的環境里提高自己的工作效率。

4.結語

民族地區有其特殊的經濟，政治，文化發展情況，如何結合實際情況制定有效措施提高政府工作效率是民族地區發展各項事業的關鍵，也是維護少數民族地區社會的和諧穩定和地區經濟發展的關鍵。本文研究希望提出的參考建議能為促進民族地區基層政府工作效率的有效提高提供參考。

參考文獻：

[1]樸今海.西部大開發與民族教育.《寧夏社會科學》.2001年第3期.[2]孔令成.鄂西少數民族地區新農村建設的發展對策研究.《長江大學》2012年

第三篇：散雜居民族地區經濟發展思路及對策

散雜居民族工作,是整個民族工作的重要組成部份。做好新形勢下散雜居民族地區的民族工作，事關民族地區的社會穩定和經濟發展，也是實現全面建設小康社會宏偉奮斗目標的重要內容和需求。根據省民委、州民宗委傳真電報《關于做好散雜居民族地區情況調研的通知》精神及要求，我局專題向縣領導匯報后，成立了調研工作領導小組，明確工作內容，落實責任，加強組織領導，抽調民政、教育、衛生、計生等部門相關人員參加調研。通過調查整理、統計和全面系統的研究分析，現就全縣的散雜居民族地區調研情況報告如下：

一、文山縣散雜居民族地區經濟社會發展現狀

（一）基本情況及特點

文山縣位于云南省東南部，地處北緯23o6ˊ--23o44ˊ,東經103o43ˊ--104o27ˊ之間,最高海拔2991.2米,最低海拔680米,年平均氣溫17.8℃,年平均降雨量10589.9毫米,無霜期339天,年日照時數為1988.1小時。總面積2972.12平方公里。全縣轄16個鄉（鎮）133個村（社區）委會、1145個村民小組,有漢、壯、苗、彝、回、傣等11種民族，是一個多民族雜居的山區貧困農業縣。全縣43.5萬人口中,少數民族人口總數為22.5407萬人，占全縣總人口的54.4%。少數民族人口比例大,是一個多民族雜居的貧困縣。各民族呈現“大雜居、小聚居”的分布格局，形成了一個既保持了各民族特色，又使多民族文化凝于一體的文化景觀。

文山縣散雜居民族地區包括的民族鄉有：柳井彝族鄉、秉烈彝族鄉、壩心彝族鄉、東山彝族鄉、紅甸回族鄉、追栗街鎮。區鄉體制改革前的民族小鄉有：喜古小寨彝族鄉、古那沖彝族鄉、車期彝族鄉、攀枝花塘子寨彝族鄉、大以古彝族鄉、高登彝族鄉、高末彝族鄉、迷灑彝族鄉、攀枝花彝族鄉、?？艘妥遴l、熱水彝族鄉、干塘子彝族鄉。總的土地面積為:1219.064平方公里,有64個村委會,1130個村民小組,總戶數為43544戶,少數民族人口占總人口比例為90%。人均耕地面積為1.5畝,人均糧食產量為500公斤,農民純收入為800元。這些地區多為丘陵，屬山區和半山區地帶，自然資源豐富，民族眾多。由于長期的歷史原因，解放初期，這些地區特別是少數民族聚居的山區，生產力十分低下，民族內部社會分工很不明顯，人們習慣在自然經濟、半自然經濟的封閉圈中蹣跚而行，與先進地區的差距越來越大。改革開放以來，黨和國家加大了對民族邊遠地區的經濟發展投入力度，不僅加強了在基礎設施建設方面的投入，還在資金上扶持有經濟發展條件的少數民族散雜居地區，改善他們的生產生活條件，對促進當地經濟發展起到一定的作用。但由于少數民族群眾文化素質偏低及所處地理環境等諸多方面的影響，散雜居民族地區社會、經濟等方面發展還是相對緩慢。

（二）文山縣散雜居民族地區主要優勢和成就

經過幾年的努力，我縣大部分民族地區不僅形成了以烤煙生產為支柱的產業，而且，綜合開發的路子正在逐步開通，豐富的土地資源逐步得到利用，畜牧業、林果業的潛在優勢逐步得到發揮。資源優勢主要包括——農業資源：屬亞熱帶高原季風氣候，兼有亞熱帶南溫帶氣候，具有立體氣候的特點，有發展農、林、牧、漁及多種經濟作物的優勢條件。農業糧食作物主要以稻谷、玉米、小麥等為主；經濟作物以三

七、甘蔗、烤煙、油菜、蔬菜為主。礦產資源：目前境內已發現的礦產達24種，礦床和礦工91個，鎢、銀、錳、鋁、鋅、花崗石、石灰巖為文山縣優勢礦種。如：樂詩沖鄉?？舜逦瘯休^為豐富的鐵、煤、玄武巖，貯量大，質量好，是建設等級公路必需的石料之一，有著極高的開采價值和廣闊的市場前景。水能資源：我縣本部散雜居地區水能資源比較豐富，緩流縱橫，水系發達，湖泊庫塘星棋羅布。水能開發的主要河流是盤龍河與那么果河。除此以外，還有生物資源、植物資源等等。近年來，我縣加大對散雜居民族地區的投入，改善基礎設施條件，并利用優勢，努力發展散雜居民族地區的經濟，取得了一定的工作成效。

1、鄉村基礎設施建設得到改善，促進了當地經濟發展

“九五”以來，縣委、政府抓住中央對西部大開發這一政策及難得的扶貧攻堅機遇，以“三通”（通水、通電、通路）為重點，加大投入力度，不斷加強全縣的基礎設施建設，并把重點放在對散雜居民族地區基礎設施建設上來?，F已基本實現了散雜居民族地區村村吃上自來水、村村通路、村村實施了農村電網改造工程、農村電視收視率達80%的目標，一定程度上改善了當地少數民族群眾的生產生活條件，提高了勞動生產力，并豐富了少數民族群眾的文化生活。

2、產業結構的調整初步取得效益

發展全縣經濟，散雜居民族地區是重點和難點。文山縣散雜居民族地區土地廣闊，自然資源豐富，在縣委、政府的領導和各級各部門的指導幫助下，散雜居民族地區充分利用區位優勢，以市場為導向，加快產業結構發展步伐，大力發展民族地區經濟。主要做法是根據散雜居民族地區的區域優勢，依托市場，擇優布局，在壩區大力發展優質稻生產和生豬聯戶養殖。在山區重點實施辣椒基地、優質烤煙基地和山羊養殖基地等工程。種養殖業逐步由單一結構向多元結構發展，由傳統農業逐步轉向現代農業，在推進散雜居民族村寨經濟穩步發展的同時，促進了全縣的經濟發展。如：秉烈彝族鄉就地區優勢，建成優質水稻基地，大力發展糧食產業。追栗街鎮以彝族聚居村大興寨為烤煙基地，發展烤煙種植業，該村2002年被州政府確認為州長烤煙示范樣板地。全鎮2003年烤煙種植面積為5800畝，煙葉收購1.16萬擔,大興寨的烤煙種植面積就為3240畝，為當

班子建設，抓好少數民族干部的培養，把那些有知識、有文化、有一定特長的少數民族青年，培養優秀的少數民族干部人才，這樣他們就能帶領少數民族群眾走科學致富的路子。堅決杜絕那種長期以抓鬮輪流擔任村小組長的現象發生。

（五）堅持改革開放和科技進步。改革開放和科技創新，是時代最鮮明的特征。不深化改革，不擴大開放，不進行科技創新，解決散雜居民族地區的許多問題就沒有出路。加快民族地區經濟發展，必須從改革開放和科技進步上動腦筋，想辦法、找出一找致富的路子。

第四篇：貴州民族地區以縣城為中心的城鎮化建設調研報告

貴州民族地區以縣城為中心的城鎮化建設調研報

告

編輯：作者：文章來源：更新時間：2005-07-04

貴州省政協民族與宗教委員會

今年3月以來，貴州省政協民族與宗教委員會就全省民族自治地方城鎮化建設問題，對冊享、望謨、貴定、福泉、甕安、惠水、道真等縣市作調查，召開省直有關部門和市州政協座談會，還赴廣西壯族自治區進行了考察學習。

現將調研情況報告如下：

城鎮化發展的一般情況

（一）民族自治地方經濟社會發展基本情況

貴州省民族自治地方包括3個自治州（黔南、黔東南、黔西南）和11個自治縣（道真、務川、關嶺、鎮寧、紫云、沿河、松桃、玉屏、印江、威寧、三都），共46個縣、市。土地面積（不含非自治縣的民族鄉，下同）97626平方公里，占全省總面積的55.4%；2003年末人口1594萬人，占全省總人口的41.2%。面積占一半強，人口占一半弱。民族自治地方的發展在全省舉足輕重。

改革開放以來，民族自治地方的經濟社會發展取得了長足進步。但由于自然的歷史的諸多原因，這些地方總體上還處于人口多、經濟總量小、貧困面積大、經濟實力弱的狀況，與全省全國的發展存在著明顯的差距。

2003年，民族地區生產總值404億元，占全省總量的30.05%，人均2628元，僅為全省、全國人均水平的73%和29%；財政總收入40.9億元，占全省總收入的17.4%（其中地方財政收入22.61億元，占全省18.15%），人均258元，占全省、全國人均水平的42.0%和15.3%；城鄉居民人均儲蓄余額1221元，僅及全省、全國人均水平的51.7%和15.1%；社會消費品零售總額109.74億元，占全省總額的23.9%，人均714元，僅為全省、全國人均水平的58.1%和19.9%。從城鄉居民人均收入水平看，黔西南、黔東南、黔南3自治州州府所在地城市（興義市、凱里市、都勻市）的城鎮居民人均可支配收入分別為6373、6552和6142元，為全國人均水平的75.2%、77.3%和72.5%，分別是貴陽市人均水平的79.8%、81.7%和76.9%；農民人均純收入三州分別為1541元、1450元、1499元，僅為全國人均水平的58%上下。在全省50個扶貧開發重點縣中，民族自治地方就有36個，就是說，全省近3/4的扶貧縣分布在民族自治地方。

由上分析看出，如果貴州經濟發展總體上處于全國社會主義初級階段的較低層次的話，省內民族自治地方的發展總體上則處于初級階段的最低層次。這種狀況是與省內民族自治地方城鎮化進程滯后緊密相關的。

（二）民族自治地方城鎮化建設基本狀況

貴州省90年代初開展建鎮、并鄉、撤區工作，建制鎮發展加快。尤其是“九五”以來，省委、省政府高度重視小城鎮建設與發展，相繼出臺了《關于進一步加快小城鎮建設的若干規定》、《關于加快城鎮化進程的決定》，明確提出以發展特色小城鎮為方向，以發展繁榮城鎮經濟為重點，以完善小城鎮基礎設施和繁榮農村市場為基礎，緊密結合資源、旅游、民族文化及風情、綠色產業等方面的優勢，抓好200個小城鎮建設試點工作，特別是2002年省政府決定著力抓好包括縣城在內的100個重點小城鎮建設。這一系列的政策措施，推動著全省城鎮建設的健康較快發展。民族自治地方抓住歷史機遇，經過努力實踐開拓，2003年建制鎮發展到357個（含42個縣城），占全省693個建制鎮的51.5%；福泉撤縣建市，民族自治地方縣級市增加到4個，占全省9個縣級市的44.4%。與此同時，民族自治地方加大城鎮建設力度，城鎮道路等級、硬化率，電力通訊、給排水設施和路燈照明，綠化系統等指標均有不同程度提高，一批縣城的污水、垃圾處理等環保項目和防洪工程，有些已竣工發揮作用。用電普及率己達100%，自來水普及率接近60%，新區綠化覆蓋率近25%，電視覆蓋率和電話普及率接近全省水平。隨著城鎮基礎設施及公用事業的發展，居民生活環境正在逐步改善，特別是生態環境質量的不斷提高，使人與自然和諧發展，取得長足進步。從民族自治地方的城鎮體系現狀觀察，其特征與存在問題伴生，且處于新成長期。綜合來看，民族自治地方兩個層級的361個市鎮已成為我省城鎮體系的重要組成部分；城鎮的等級結構基本上表現為行政的等級系列結構；在城鎮的規模結構中，城鎮人口1.0萬人以上的占11.8%，絕大多數城鎮人口在萬人以下，相當部分城鎮人口不足0.2萬人；從城鎮的經濟職能看，由于民族自治地方經濟發展落后，農副產品加工及農貿型城鎮占80%，交通與旅游型城鎮占8%，工礦型城鎮占12%，加之城鎮規模普遍偏小，城鎮的綜合功能和影響力很弱；在金字塔的城鎮體系中，城市首位度為零，只有都勻、凱里、興義、福泉4個小城市，在我省民族自治地方還沒有大、中城市，小城市和包括縣城在內的51個重點城鎮亟待發展，一般小城鎮亟待提高；城鎮基礎設施建設投入不足，城鎮管理水平不高；城鎮化水平低，我省民族自治地方城鎮化水平約19%（其中黔南州約24%，黔西南州約22%，黔東南州約20%），比全省低約7個百分點，不及全國平均水平的一半。

——城鎮化進程與產業發展。經濟發展與城鎮化進程的同效關系明顯表現在產業發育上，就是二、三次產業的發展程度決定著城鎮化水平的高低。我省民族自治地方的產業結構層次低、效益差。2003年的結構比例為36.9∶33.2∶29.9，呈典型的原始積累特征即“一二三”結構。在民族自治地方的42個縣中，多數縣二、三產業年增加值僅分別為一兩億元，因而決定了人均生產總值水平極低。有33個縣（占總數的78.6%）人均GDP不足兩千元，僅為全省平均水平的一半左右；最低的紫云縣人均GDP為1364元，不及全省平均水平的40%。這些縣幾乎還未進入工業化的門檻，因而其城鎮化水平大都處在10%左右。城鎮化建設中的重要問題

城鎮化過程是一種影響極為深遠的經濟社會發展進步的過程。它既有人口和非農業活動向城鎮轉型、集中和強化，以及城鎮地域外延拓展與城鎮景觀的擴大，又包括了城鎮經濟、社會、技術變革在城鎮等級體系中的擴散并滲透到鄉村地域，同時還包括了城市文明、生活

方式、價值觀念等向農村推進的精神變化過程。以下三個重要問題全省存在，在民族自治地方尤為突出。

（一）特色經濟優勢產業發展是城鎮化水平提高的經濟基礎

正確處理“工業化、城鎮化和農業產業化”的關系，堅持以工業化為核心，“三化”并舉，不斷增強城鎮的經濟實力和產業基礎。據有關方面研究，目前我省城鎮化主導產業選擇結果的排序前十位是：能源工業、礦產資源加工業、建筑業、旅游業、綠色產業、交通運輸業、房地產業、城鎮市政公用業、電信業和生態環保產業。近年來，民族自治地方抓住西部大開發和新階段扶貧開發的歷史機遇，在特色經濟和優勢產業上下功夫，收到明顯成效。不少地方從本地實際出發，以優勢產業和特色經濟富民強鎮，涌現出谷腳、黃果樹、威舍、羊坪、牛場、氵舞 陽、玉屏、和平、大龍、馬場坪等一批以制藥、旅游、工礦、農產品流通、交通運輸為支柱產業的特色小城鎮。情況表明，工業化和城鎮化是一體的。工業是城鎮的動力，是支撐，只有經濟發展了，才能吸收農村剩余勞動力，帶動城鎮化的發展。凡是有產業支撐的小城鎮，經濟發展都較快，活力實力都較強，從而加快了民族自治地方的城鎮化進程。但從總體情況分析，我省是一個生產力總體水平落后、呈多層次分布的山區省份，尤其是自治地方產業結構水平低，二元經濟結構特征突出，使得小城鎮經濟活力不足，建設與發展缺乏產業支撐。僅從縣域經濟層次看，一產為主導的縣占全省87個縣市區的56.3%，達49個，其中民族自治地方要占其2/3。民族自治地方近90%的建制鎮第二產業中的工業企業多屬資源初級加工型，普遍存在“三低三小”問題，即產品檔次低、科技含量低、經濟效益低，投資小、規模小、市場小。具有競爭優勢的龍頭企業屈指可數，難以形成規模效應和輻射帶動作用。

實踐證明，城鎮興衰，系于產業。要使我省城鎮化建設與發展邁上一個新臺階，就需要進一步加強小城鎮的產業建設與培育，充分發揮產業發展對城鎮化建設的主導作用和基礎作用。然而，對于民族自治地方來說，就資源的地理分布看并不具有特別的優勢。全省的水力資源、礦產資源中的煤鋁優勢資源主要分布于非民族自治地方。因而在全省的生產力布局中，實施西部大開發戰略以來，民族自治地方的大項目大工程建設為數不多。以至于多數民族自治地方對外來投資項目饑不擇食，一大批高能耗原材料加工業安家落戶，且分散度很高。龍里、長順、玉屏等縣的鐵合金、松桃的錳加工、施秉的工業硅、安龍的電石等等幾乎都是近幾年招商引資發展起來的，已經成為縣域經濟的重要組成部分。

（二）深化對加快城鎮化建設與解決“三農”問題重要性的認識

統籌城鄉經濟社會發展，解決長期以來制約民族自治地方經濟社會發展的城鄉二元經濟結構問題，特別是對“三農”問題的解決至關重要。全面建設小康社會的基本途徑是加快工業化、城鎮化、推進農業產業化。這是貫徹“十六大”精神，統籌城鄉經濟社會發展的重要舉措。城鎮化是工業化和農業產業化進一步擴張的載體，是工業化和農業產業化的必然趨勢。而加快城鎮化建設對于解決“三農”問題、開拓農村市場、緩解內需不足，增加農民就業、縮小城鄉差距、發展農村經濟等都有非常重要的意義。民族自治地方“三農”問題主要表現為城鄉差距擴大，農業生產水平不高、效益低下，農村經濟社會發展落后、各項指標實績與標準指標懸殊大，農民收入低且增長緩慢，貧困人口多，量化物資人均占有少、農村消費能力偏低和

農村勞動力轉移困難等等。城鎮化是把農村人口和農村勞動從土地中解放出來，推動農村富余勞動力轉向非農產業進入城鎮的主要途徑，并能通過要素聚集促進工業化的發展、促進農村勞動轉向二、三產業。只有減少農村人口和農業勞動力，才能提高農業勞動生產率、增加農民人均收入，最終才能富裕農民。應該肯定，現在各級政府對待務工經商農民的政策已經發生了可喜的變化，從限制性政策向鼓勵性政策轉變，從歧視性政策向平等相待政策轉變，從偏重城鎮政策向城鄉協調發展政策轉變。通過促進城鄉之間的聯系和融合，縮小城鄉之間的差別，逐步改變長期形成的城鄉二元結構。只有這樣，解決“三農”問題才不再走就“三農”抓“三農”的老路子，開辟一條以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的新途徑。

（二）農村人口向城鎮轉移困難，城鎮化人口規模小

我省民族自治地方城鎮化水平不高的主要原因是農村人口過多。在加快城鎮化建設中，不僅要把注意力放在規劃、建設、管理城鎮上，而且要加大對轉移農村人口、增加城鄉就業等問題的力度。在城鎮建設、交通建設、水利建設和推進工業化的進程中，征占了農民的土地，人多地少的農村富余勞動力必須向城鎮轉移求生存、求發展。富裕農民，首先要轉移農民。城鎮化的過程就是農村人口逐步減少、城鎮人口逐漸增多的過程，其本質就是經濟發展促進農業勞動力向第二、第三產業轉移，形成非農業經濟量凝聚的區域。為此，應該創造農村人口向城鎮轉移“進得來、留得住”的良好環境，基本的條件是轉移出來的勞動力能獲得相對穩定的就業和基本的社會保障。然而，進城務工的農民由于現行身份所限，無法享受到城鎮人口才能得到的政策待遇和各項公共服務，如戶籍、就業、住房、教育、社會保障等政策和公共服務中的各項優惠。民族自治地方城鎮人口范圍，除非農業人口外，還應包括居住在城鎮鎮區的那部分農業人口及一定比例的外來暫住人口。這三部分人口中非農業人口為主體約占55%左右。根據統計調查資料整理，在民族自治地方的357個建制鎮的鎮區人口中：人口不足0.1萬的有29個鎮，占8.1%；人口0.1－0.2萬人的約有101個鎮，占28.3%；人口0.2－0.6萬人的174個鎮，占48.8%；人口0.6萬－1.0萬以下的有11個建制鎮，占3.0%；人口1.0萬人以上至5.0萬人的有42個鎮（其中39個縣城），占11.8%。從現狀分析，4城市及一部分重點鎮（含多數縣城）非農業人口比重要低一些，大多數一般建制鎮非農業人口比重則要占70%以上。

加快城鎮化進程的若干建議

（一）更新思想觀念，堅持用科學發展觀指導城鎮化建設。統籌城鄉經濟社會發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，是黨從全面建設小康社會全局出發作出的重大決策。加快城鎮化進程，提高城鎮化水平，促進農村人口轉移，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化區域經濟結構，事關農民增收致富，促進民族自治地方國民經濟良性循環和社會全面協調發展的重大舉措。結合我省民族自治地方的實際，應實行“以人為本，以市場為導向，培育發展農業產業化，加快工業化，推進城鎮化”的取向，按照“建設農村必須繁榮城鎮，振興農業必須發展非農產業，富裕農民必須轉移農民”的思路，協調區域發展，加快自治地方城鎮化建設，采取政府引導和市場運作相結合，促進以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。總結黔南、黔西南和黔東南自治州的經驗，加快沿鐵路、干線公路的城鎮化建設，把

重點放在縣城及一些基礎好、發展潛力大、帶動面廣的重點鎮上，重點支持重點發展，逐步使之成為布局合理、規劃科學、設施配套、功能較全、環境優美、輻射力強的具有地方特色的現代化小城鎮，以帶動縣域經濟發展和農民增收，實現經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展。

（二）進一步做好各類城鎮建設規劃。要把城鎮建設好，必須首先重視規劃。規劃作為城鎮建設和發展的龍頭，在它的指導下，才能收到減少盲目性、事半功倍的效果。在小城鎮的規劃中，應注意經濟社會和環境的全面發展，合理確定人口規模與用地規模，既堅持建設標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。一是應盡快編制、調整和完善州域城鎮體系規劃；二是對已不適應經濟社會發展的縣域和重點鎮總體規劃進行修編，以集中力量抓好縣城和重點鎮建設，完善功能，增強輻射力；三是突出重點，在總體規劃指導下，抓好控制性詳規和修建性詳規工作。編制好規劃，要貫徹“統一規劃，精心設計，努力形成城鄉統籌、共同建設、協調發展新格局”的指導思想。將區域尤其是城郊區域內的城鎮和鄉村一并納入規劃，統籌考慮產業發展導向、開發空間布局、重點項目安排和人居環境的功能分區，形成以鎮帶村、以村托城、共建互融的發展格局。與此同時，還應將村鎮建設規劃、建設和管理工作擺在突出位置，為以后逐步形成以集鎮為網絡的小城鎮體系打好基礎。編制規劃應高度重視弘揚民族文化的挖掘與提升，不斷開拓優秀文化內涵，實現民族優秀文化遺產與城鎮環境的有機結合，構建城鎮精品，展現城鎮的民族風格和特色。應高度重視生態環境保護與建設，走可持續發展的路子。應高度重視和加強對自治地方城鎮體系規劃工作的指導，并切實增加投入，確保規劃質量。

（三）加大力度培育發展各具特色的產業型城鎮。特色是小城鎮發展的生命力所在，充滿活力的經濟是小城鎮繁榮發展的基礎，產業興旺是小城鎮經濟實力的表征。結合民族地方的特點，應在幾個方面著力：一是制定特色產業型城鎮的發展規劃。注意以市場為導向，突出重點，深化改革擴大開放，注重生產力布局的優化和合理性，實行政府引導、市場運作。二是省在優化生產力布局中，對自治地方應實行重大項目傾斜，爭取在“十一五”有一個較大的突破。三是在國家產業政策指導下，運用政府政策引導，發揮市場機制的作用，逐步引導現有企業向城鎮集中，形成特色產業發展園區，由此帶動農村工業化和城鎮化。四是抓住機遇，抓好經濟綜合開發示范鎮的建設。從1998年開始，國家發改委（原國家計委）啟動實施以繁榮小城鎮經濟為目的的經濟綜合開發示范鎮項目建設，我省先后有17個鎮（其中民族自治地方9個鎮）啟動實施了示范項目。“十一五”要爭取有較多的鎮進入國家的盤子，這對培育小城鎮主導產業是一個有力的推動。五是以市場為導向，依托資源優勢，培育發展礦業型城鎮、旅游型城鎮、綠色產業型城鎮、民族文化型城鎮及商貿集散與交通樞紐型城鎮。六是統籌鄉鎮及周邊農業綜合開發和特色經濟發展，以發展農業產業化為契機，根據各地優勢，注意調整優化農業結構和產品結構，科學合理選擇確立優勢產業建設，重點支持規模較大、起點較高、產品有市場、營銷前景好、能帶動農業和小城鎮建設的龍頭企業，促進農民增收和村鎮經濟繁榮。

（四）積極培育形成城鄉統一的勞動力市場，加強職業技能培訓。近些年，全省離開原農村居住地到省內外的農民工達600余萬人（到省外的有200多萬，其中自治地方近百萬），小城鎮鎮區平均每年以近20萬人的速度增長（不含自然增長）。據有關方面測算，全省2000余萬農村勞動力中約有1/3強的富余勞動力。因此，調整提高農村就業結構水平，多途徑轉移農村勞動力，就成為提高農業生產率、增加農民收入，同時又促進城鎮化建設發展的“雙贏”的重要舉措。一是改革現行不合理的用工制度，取消對農民進城鎮就業的歧視性限制性規定，凡是不利于農村勞動力自由流動的政策規定都要進行修正。改革城鄉分割的就業制度，引導和支持進城務工經商的農民合理有序流動，逐步形成城鄉勞動力市場一體化。取消針對企業使用農民工的行政審批，簡化農民工外出就業手續，清理取消各種不合理的收費。二是加快建設覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系。以國家實施的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”為契機，加大對自治地方的財政支持力度，開展轉移前的職業技能培訓，提高農村勞動力的整體素質，使農民工“進得來、留得住”，逐漸變為市民。三是進一步放寬戶籍遷移，加快改革現行戶籍制度，盡快形成城鄉統一管理的新戶籍制度和機制。四是把農民工的住房、子女教育、養老保險、享受公共服務等問題納入國民經濟和社會發展計劃，多渠道加以解決。

（五）逐步建立和完善統籌城鄉建設、促進城鎮化的體制和機制。一是繼續深化小城鎮用地制度改革,改革完善城鎮國有土地使用制度，逐步健全土地市場機制，積極穩妥地探索建立農村土地使用權流轉制度。同時，加快建立失地農民的生活保障制度，鼓勵農民以土地流轉入股方式，參與城鎮建設或創辦企業；政府從征地收入中提取一部分，建立失地農民的養老保險等。應逐步提高對自治地方的土地征收和征用的補償標準，以使失地農民能享受到城市居民的最低生活保障水平。二是改革完善小城鎮建設投融資體制，在加大地方政府資金引導投入的同時，主要通過發揮市場機制作用，依靠社會資金建設發展小城鎮。在招商引資中，應構建各方投資利益分配機制，鼓勵異地辦廠置業、收益合理返還、實績各有所得，努力實現投資來源多渠道、投資主體多元化。積極探索財政貼息、項目經營權轉讓、給予冠名權、級差地租收益、資本置換等方式拓寬融資渠道。對小城鎮國有建設用地，應以出讓、租賃、作價入股等有償使用方式供地，并將其有償使用收益留給鎮級財政，專項用于城鎮開發建設。堅持城鎮市政公用事業改革的市場化取向，通過招商引資加強城鎮基礎設施建設。三是加大小城鎮行政管理體制改革力度，建立完善職能明確、結構合理、精干高效的城鎮行政管理體制。切實賦予小城鎮相應的管理權限，增強政府管理經營城鎮的權威；機構設置不應要求上下對口，但又須將必需的稅收、工商、土地、建設等機構及職能延伸到鎮；逐步建立有利于城鎮發展的財政管理體制，增強鎮級財政實力和鎮政府調控能力。

（六）認真貫徹“民族區域自治法”，積極支持自治地方加快發展。就經濟方面而言，一是在國家政策指導下，自治地方可以根據本地的特點和需要，制定加快城鎮化建設的政策措施，自主地安排和管理地方性的建設發展事務。二是在國家政策指導下，可以根據自治地方的財力物力及其他條件，自主地安排產業建設項目。三是優先在民族自治地方合理安排資源開發項目和基礎設施項目，并給予投資和貸款的照顧。對配套資金給予減少或免除的照顧。

第五篇：中小企業與縣域經濟發展以綿陽市為例

中小企業與縣域經濟發展——以綿陽市為例

發布時間：2005-10-13信息來源：徐云峰

黨的十六大報告指出,實現工業化仍然是我國現代化進程中的艱巨的歷史性任務,信息化是我國加快實現工業化和現代化的必然選擇;堅持以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化,走出一條新型工業化路子,從而全面建設小康社會。然而,實現小康社會的關鍵卻在于農村,在于縣域經濟的發展。就綿陽的縣域經濟而言,近年來,綿陽的縣域經濟取得了較大的發展,農民收入有一定程度的提高,產業結構有所改善。但值得注意的是,各區縣的經濟結構調整進程較慢,鄉村經濟向工業經濟轉軌的力度不足,工業經濟發展的載體——中小企業沒有得到充分的培育與發展,致使縣域經濟至今仍然停留在農業經濟階段而無法吸納大量的富余勞動力。除開涪城區、高新區、江油市外,其他區縣的鄉村經濟在GDP中的份額仍然高于全國平均水平,大量的鄉村勞動力聚集在狹義的第一產業,以致于較多區縣、鄉鎮的財政收入仍然主要來自于農業經濟,從而導致農民增收緩慢、鄉村城市化進程停滯、產業結構難以得到優化,進而成為綿陽各區縣全面實現小康社會的瓶頸。

一、綿陽縣域經濟發展面臨的窘況

綿陽地處四川盆地西北,與秦嶺、青藏高原毗鄰,缺水少地且以農村經濟為主是各區縣經濟所面臨的共同特征。在國家“三線”建設中成長的工業曾經為各區縣的經濟發展做出了巨大貢獻,但在市場經濟體制建設與國有企業改革的背景下,綿陽各區縣經濟發展的條件發生了巨大的變化。

1.冀望國有企業來推進綿陽縣域經濟的大發展已無可能

在市場經濟的競爭機制下,曾經在各縣域經濟的工業經濟中占據主導地位的國有企業,無論是從企業的絕對數量還是從單個企業的發展規模來看,綿陽各區縣的國有企業都在收縮戰線;從市場競爭力指標看,各區縣尚存國有企業的處境并不樂觀,五大財務指標已經顯示出其“病態”企業的特征。

2.資金短缺與富余勞動力轉移對各縣域經濟發展形成雙重壓力

當前,綿陽各縣域經濟的中小國有企業在市場競爭中呈現逐漸萎縮趨勢,在“抓大放小”的國有企業改革進程中,企業轉制不但未能為本地經濟發展進一步提供資本積累,反而釋放出較多的城鎮富余勞動力;各區縣鄉村經濟由于農業產業的弱質性與自然和市場的雙重風險而不能為農村小康社會建設提供產業保障,在土地資源自然無增長與人口分母效應的作用下,鄉村富余勞動力的轉移更為迫切。以游仙區為例,2000年游仙區總從業人員22.21萬,第一、二、三產業從業人員分別為12.8萬、3.29萬和6.12萬,由于工業發展的欠缺,同涪城區相比,游仙區第一、二、三

產業的人均GDP分別為后者的82%、32%、39%,這更不用說諸如本市的鹽亭、三臺等農業大縣的情況。

3.縣域經濟的產業結構難以準確定位

由于資金匱乏與過剩勞動力的壓力,各縣域經濟在調整產業結構時不得不選擇資源與勞動密集型產業為主,而在城鎮化建設、各項改革的過程中產生的大量剩余勞動力轉移又強化資金緊張,從而使產業結構轉型和優化步履維艱。

4.縣域工業經濟發展滯后與短、平、快的實用中間技術的載體短缺互為因果

當前,各區縣的工業發展速度較慢且效果欠佳固然與綿陽市總體上在實用中間技術領域無優勢相關,但更為重要的是缺乏將實用中間技術轉化為現實生產力的載體,難以實現產業的區域配套與群聚從而也就限制了綿陽高技術優勢在促進產業發育和經濟增長進程中的作用。

5.縣域經濟落后、勞動力素質低下與沉重的就業壓力形成各區縣推進城鎮化進程、全面建設小康社會的阻力

據綿陽“九五”計劃與2010年遠景目標綱要,城市化水平要從1995年的17.7%上升到2010年的44%以及2020年的60%。這意味著需要城鎮為上百萬的鄉村勞動力提供工作機會。在缺乏產業載體的情況下,如此龐大的鄉村勞動力轉移對就業和城鎮投資的壓力將十分巨大。

二、發展中小企業對綿陽縣域經濟發展的重要性

1.中小企業在發展綿陽縣域經濟中的地位與作用

(1)中小企業是促進各縣域經濟增長的“造血者”。發展中小企業,開展與大企業專業化協作,轉化科技成果,形成系列化生產體系,充分、有效利用資源,推進技術創新,滿足市場需求,促進市場競爭,從而有助于構建提升各縣域經濟競爭力的“造血”機制,同時對于縮小城鄉之間、地域之間的經濟差距也具有重要意義。

(2)中小企業是各縣域經濟推進農業產業化經營的“發動機”。要促進各區縣農業與農村經濟結構的戰略性調整、增加農民收入進而實現農村小康社會建設,就必須大力推進農業產業化。作為各區縣發展第一、二、三產業結合點的中小企業,有助于培育特色種養業和農產品加工業,促進農業開發,延伸農業產業鏈,提升農副產品深加工,提高各縣域經濟的市場化水平。

(3)中小企業是各縣域經濟的就業“解壓閥”大力發展中小企業有利于吸納城鄉富余勞動力以緩解就業壓力,促成農業增效、農民增收,以夯實各區縣財政基礎,進而為縣域經濟發展與社會

穩定提供產業與物質保障。

(4)中小企業是各縣域經濟推進小城鎮建設、促成產業結構優化升級的“生力軍”。“十五”計劃綱要著重指出,發展小城鎮的關鍵是繁榮小城鎮經濟,需要引導各類中小企業合理聚集、完善農村市場體系、推進農業產業化經營與農村社區服務與小城鎮建設緊密結合。而繁榮小城鎮經濟的最為直接的手段則是發展第二、三產業的載體——中小企業。這是因為發展中小企業既可以擴大小城鎮的規模,又可以改變小城鎮的經濟結構,進而發揮小城鎮功能的經濟聚集、擴散效應而推進小城鎮的產業結構升級與優化。

(5)中小企業是各縣域經濟可持續發展中生態環境的“護衛者”。從整體上看,綿陽的大部分區縣生態環境較差,發展用水少、能耗小、無污染的綠色產業與新興產業勢在必行。鑒于中小企業自身的特點以及各區縣社會經濟發展的需要,鼓勵中小企業開發一些勞動密集型、技術密集型和節水、節能、控污項目以及發展環境保護事業,可以有效地保護和改善生態環境,從而為縣域經濟的可持續發展奠定生態屏障。

2.綿陽縣域經濟中小企業在發展壯大中面臨的問題

(1)中小企業面臨嚴峻的外部環境制約。主要表現為:1社會負擔沉重。出現“頭稅輕,二費重,三費四費無底洞”的稅費倒掛現象。2規模歧視。對中小企業尤其是小企業發展扶持力度不足,在融資渠道與政策扶持上,地方政府對“放小、活小”方面重視不夠,中小企業發展的條件與空間受到限制。3所有制歧視。體現在個體私營企業貸款的成本太大,甚至于根本得不到貸款,行業準入的藩籬太高、稅費負擔方面太重。4中小企業服務體系建設嚴重滯后。為中小企業服務的市場咨詢、企業診斷、信息資訊、法律咨詢等信息咨詢網絡的社會服務體系尚未真正地提上議事日程,致使各縣域經濟中小企業發展緩慢甚至停滯。5政府宏觀管理不夠與相關保護中小企業利益的法律、條例建設缺位并存。

(2)中小企業自身的缺陷及其面臨的瓶頸。1中小企業的產權殘缺,成長能力孱弱。各區縣的絕大多數中小企業沒有進行明確的產權界定,尤其是改革不徹底、不規范的國有、集體鄉鎮企業,這導致企業缺乏明確的發展目標、顯著的經營動機與強勁的發展動力,出現“無戰略危機”現象,嚴重削弱企業成長能力。2企業經營機制的不足。企業家族式經營難以適應企業生命周期發展的需要,這不僅削弱了企業的活力與發展后勁,而且引致其經營行為失范,形成企業生存與發展壯大的巨大障礙。3經營管理水平低下,企業間協作網絡薄弱。企業缺乏較強的管理組織能力,生產管理混亂,組織經營無序進行,產前缺少市場調研與預測,無嚴格的成本核算,產中無生產控制與營銷策略,產后無售后服務等,進而導致市場空間狹小,經濟效益低下。4中小企業發展面臨的瓶頸:豐裕、優質的要素供給短缺。當前各區縣中小企業發展面臨著資金、技術、人才、信息等重要生產要素的緊約束。目前,在中小企業的主要融資方式中,因無法在證券市場上直接融資,而對銀行形成較高的依賴度,又因銀行金融體制改革、中小企業貸款特點以及銀企之間的信用危機等,中小企業難以獲得銀行貸款且往往需要承擔較高的資金成本與風險。顯然,資金短缺以及高昂的資金

成本與風險形成中小企業發展不得不面對的一道坎。由于資金的匱乏,人才難以吸引并得到充分利用,技術研究與產品開發顯得蒼白無力,再加之缺乏能夠及時獲得各種信息的渠道,從而使各縣域經濟的中小企業困難重重。

三、發展中小企業,建設綿陽區縣小康社會

為實現綿陽全面建設小康社會的目標,需要大力發展經濟,加快綿陽各區縣的工業化、城鎮化進程。要實現工業化、鄉村城市化,既要抓好大型骨干企業的發展,也要促成中小企業的健康成長。因而,對于縣域經濟的中小企業而言,一方面需要自身進行制度創新以更新經營管理觀念與機制,另一方面需要政府采取切實可行的政策扶持以為中小企業創造良好的生存、發展壯大的外部環境。

1.各區縣中小企業需要明確自身的發展戰略思路

各區縣中小企業發展戰略應該包括企業定向(產業選擇問題,是農產品加工、電子元件生產,還是第三產業等)、定位(市場細分的角點解的位置選擇)和選擇成長方式(獨立、合伙還是依附大企業等)三個方面。其戰略管理的首要原則是發揮比較優勢,并將其轉化為競爭優勢。因而,各區縣中小企業應立足資源,面向市場,轉變經營觀念,推進要素聚集投入與資產存量重組,優化企業組織結構,加大產品開發和技術投入力度,通過資源增值、要素集約和營銷創新,逐步做到在發展中轉換、升級、壯大。

中小企業應該明確其發展戰略的中心是以市場為導向,努力增強自身的競爭力。為此:1中小企業自身需要進行企業組織制度創新,提高經營者自身素質,提升企業管理水平,使自己成為真正意義上的、具有較強競爭力的市場經濟主體。2中小企業需要向專業化方向努力,與其他中小企業開展多種形式的合作,與大型企業形成固定的協作配套關系,朝著“專、精、優、特”方向發展。3中小企業需要注重自身的技術進步與創新,在自己研究開發能力不足的情況下,可以考慮購進或者以讓出股份方式等引進。4重視自己的信息網絡建設,保持信息渠道暢通,密切關注市場供求變化并及時做出調整。

2.發展中小企業,建設綿陽區縣小康社會的政策建議

(1)成立綿陽市中小企業發展局,與鄉鎮企業管理局合署辦公,向市委工業主管領導直接負責。理順管理體制,強化服務引導職能,在發展局內部設置各種中小企業服務中心,在各區縣設置中小企業發展所,人員由政府部門、社會賢達和中小企業家按3∶3∶4構成,經費來源由政府撥款、社會捐助以及中小企業接受服務后的自愿付費構成,其功能在于作為政府中小企業服務機構直接面對中小企業服務。1提供政策指導,影響各級政府決策,從政策上對區縣中小企業提供支持。2具體執行綿陽市中小企業政策,如實施對中小企業風險投資、融資、人才支持政策。3研究綿陽市中小企業政策供求趨勢以及政策績效,迅速向政府反饋信息,促進中小企業政策的供給調

整。4協助中小企業根據自身實際建立現代企業制度。5開展企業診斷。向中小企業提供經營、技術、信息等多種咨詢與職工培訓服務;分析、預測、研究宏觀經濟與產業演進趨勢;協助企業評價產品市場供求狀況、成本價格策略、經營狀況與盈利水平等;幫助中小企業解決生產技術、會計、法律等經營管理問題。

(2)提供條例保護與政策支持。1制定專門的中小企業條例以維護中小企業權益,促進中小企業發展?？梢詤⒄諊摇瓣P于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見”,簡化中小企業設立程序,為各區縣中小企業的發展創造良好的環境與條件。2制定產業結構傾斜政策,促成產業結構合理化與高度化。各區縣需明確產業發展方向,并對科技型、就業型、資源綜合利用型、農副產品加工型、社區服務型中小企業進行重點扶持。3制定優惠的財稅政策。對中小企業適度減免所得稅并規范收費,通過技術研究與新產品開發補足金制度安排等轉移支付方式,為企業良性發展卸負減載。4通過金融政策安排與創新解決中小企業融資瓶頸。發展地方性金融機構,建立多層次金融體系,制定優惠貸款政策,建立中小企業貸款擔保體系,幫助中小企業突破資金瓶頸?？梢钥紤]創設綿陽市中小企業發展基金(基金來源由銀行、財政按一定比例投資、墊資并發行一定社會債券形成),運用優惠利率條件為中小企業新產品開發、技術培訓、新技術推廣應用等提供貸款、貼息或擔保,經營收益用于補償銀行投資、償還債券并實現財政出資的保值。5出臺人事傾斜政策。鼓勵科技人才、行政人員和大中專學生到中小企業就業,與西南科技大學、綿陽師范學院等大中專院校合作,鼓勵“產、學、研”一體化,幫助中小企業解決技術、人才困境。6制定中小企業科技成果轉化的優惠投資措施。對科技型中小企業的新增固定資產投資可免減固定資產投資調節稅并對投資進行風險投資補貼等。

作者單位： 西南科技大學財經學院講

來源：《農村經濟》2004年/11