第一篇：中國VOIP發展網絡電話的政策法律風險與對策

中國VOIP發展網絡電話的政策法律風險與對策

【摘要】隨著信息網絡技術發展，3G、WIFI等技術的應用，傳統的電信與廣播電視和計算機網絡之間的技術融合已成大勢所趨。近年來，中國企業界包括一些領先的跨國公司已經開始推出了成熟的VOIP的產品，相關技術商業化應用發展迅速，漸成產業，但是，另一方面，司法實踐中不少地方以私自經營電信業務等罪名將對VOIP國際通信業務進行刑事打擊，也出現了VOIP的商務合同被法院以違法為由宣告無效。如何正確認識VOIP在中國發展的法律政策風險？尚在擬議中的電信立法應該如何面對技術的發展并平衡利益分配格局？本文就此展開討論并希望拋磚引玉，期待大方之家撰文探討VOIP在中國發展該如何破題。

一、VOIP的原理及法律性質

1、VOIP的含義

VOIP是什么？按照現在通常的理解，VOIP是Voice over Internet Protocol的首字母縮寫，具體的含義則是一種以網絡電話為主，并推出相應的增值業務的技術，一般翻譯為網絡電話，也稱IP電話。VOIP的優勢是能廣泛地采用Internet全球互連的環境，提供比傳統業務品種更多、質量更好的服務。VOIP可以在網絡上便宜地傳送語音、傳真、視頻和數據等業務，如虛擬電話、虛擬語音/傳真郵箱、查號業務、Internet呼叫中心、電視會議、各種信息的存儲轉發等。

2、VOIP的工作原理

VOIP實際是以利用計算機互聯網實現的數據交換，話音傳輸只是這種數據交換的一種或者說是其中的一部分，目前的技術和寬帶資源已經可以實現視頻交換，即可視電話。

在電信科技發展歷史上，經歷了從各種材質的線纜到今天的光纜傳輸的發展歷程，每一次的技術提升都使得通信傳輸容量大幅度提升。光纜進入商用以后，本質上，通信的發展經歷的是一個從電磁信號傳輸到數字信號傳輸的飛躍過程。VOIP工作原理是利用光纜等容量較大的媒體作為傳輸介質，利用數字化技術將通信內容數字化，實現數據文件即時傳輸，這樣，不僅可以進行話音通信，而且可以做到視頻通信，包括廣播電視節目等內容也可以實現迅速及時的傳播。

3、VOIP與現行電信網絡通信的區別與聯系

目前的電信業務主要是基于國家組建的固定通信網絡和蜂窩式無線電信網絡進行通信傳輸。國家主干通信網的主要功能是通信傳輸，我國的廣電系統有獨立的廣播電視網絡傳輸廣播電視節目，雖然國家曾經為避免浪費出臺過政策要求盡量實現資源共享，現在兩網之間已經開始有了一些融合，但是，由于現有網絡，尤其是城市和縣以下分配網絡，分別掌握在不同的部門手中，“條”與“塊”利益沖突是毋庸諱言的。

另外，由于互聯網的應用，通信網內的幾大運營商較早開展了IP電話、ISDN上網和電話線上網等數據業務，因此，現在的通信網與計算機網早已有部分交叉融合，只不過這種交叉規模與傳統業務相比還不算大而已。

由此可見，基于計算機國際互聯網的VOIP和基于通信網絡的話音通信區別在于技術手段等物理方面，即傳輸的媒體和網絡的介質不同，由此導致其傳播的容量、速度和質量也不相同。但是，兩者達到目的和效果是一樣的。從科技發展史來看，先進的技術最終必將逐漸克服其弱點并取代過時的技術手段。因此，在法律上，我們應當保持技術中立的態度，不宜抵制甚至敵視。

4、傳統技術條件下形成的法律和利益格局面臨新的挑戰。

由于全球的電信網絡鋪設早已完成的，在原來技術條件下，以AT&T等為代表的一些通信巨頭早已形成了市場寡頭地位，其必然要捍衛自己的既得利益。

過去，由于傳輸手段限制，要進行電信傳輸，必須架設通信線路或者通過衛星、基站等建設無線網絡，投資較大，這樣經營電信業務的門檻比較高，再加上基于國家安全的考慮，我國規定通信由國有企業專營是有其歷史必然性和合理性的。但是，現在技術發展了，情況發生了變化。在計算機網絡普及的條件下，借助計算機和網絡，即可進行話音和視頻通信，通信的門檻降低了，有更多的市場主體希望加入進來分得一輩羹，而傳統的電信企業還希望繼續收取高昂的電信費用，因此，矛盾不可避免。國家立法也應該適時相應進行調整，國家的立法不能保障少數企業的利益而置廣大電信用戶利益于不顧，更不能利用法律阻止技術的應用，否則我國將會在新的競爭中再次落后，甚至遭遇淘汰。

現在技術的發展已經使得世界各主要國家在技術上都可以實現通信網、廣播電視網以及計算機互聯網（以下簡稱“三大網絡”或者“三網”）的融合與兼容，當然，由于通信等三網事關各國國家安全和國家利益，并且，傳統上這些領域的既得利益集團力量都十分強大，因此，各國改革中都面臨如何協調利益再次分配的難題。事實上，由于經濟發展的不平衡性和各國家地區的具體情況差異，在可預見的將來，至少在短期內，實現三網商用的統一還是有不小難度的。但是，競爭的發展肯定將導致三網趨向融合，如果任何國家無視這一新技術發展的趨勢，在新一輪的發展當中也必將會喪失相應的機遇。在2G時代，我國的移動通信基本上是全盤引進歐美的GSM和CDMA技術，從網絡建設、設備采購到終端設備的生產銷售，幾乎全是外國的知識產權，遵循別人制定的游戲規則，為此我們付出了高昂的代價。如果在3G以及以后的發展中再不奮起直追，有可能再次在國際通信標準等領域淪為被動接受者，不得不接受列強制定的游戲規則，并付出巨額的知識產權等“學費”。

我國在加入WTO時承諾開放電信領域在2007年都已經到期了，開放電信市場也是履行國際承諾的要求。

二、VOIP的應用和發展

1、VOIP在中國的發展和應用情況

雖然VOIP在中國一直遭到電信主管部門的禁止和打擊，但是VOIP卻從來都沒有真正被禁掉過，相反近年來已經取得了很大的發展。這一方面是因為技術進步驅使VOIP通信效果現在不亞于傳統的電信企業，其次也因為近幾年寬帶普及，帶寬資源逐漸從緊缺走向富余后，給VOIP發展創造了條件。目前，在搜索引擎鍵入VOIP作為關鍵詞就能搜到國內眾多VOIP網站和論壇，網上各種推銷VOIP產品和解決方案的廣告比比皆是。很多跨國大公司都推出了VOIP產品和解決方案并開展大型公開的營銷活動，以QQ、MSN、眾方PE為代表的即時通訊工具在白領階層和年輕人群體中更是可謂盡人皆知。目前PC to PC的話音和視頻通信技術應用廣泛且完全免費（不算上網費用），眾方PE已經實現了PC to phone的話音通信，只不過目前受制于政策法規的限制，國內這塊不敢開展，但是對于國際電話，只要支付Skype一定費用，則已經實現PC to Phone的通訊。

騰訊通過和中國移動的合作，早已進行PC to phone（手機）的通信業務，現在中國移動自己也推出了自己品牌的“飛信”，可以完全實現PC to phone和phone to phone的通信，這表明，中國的通信運營企業也在積極應對VOIP這一新技術的挑戰了。以上這些應用都符合《中華人民共和國電信條例》第2條第二款關于“電信” 的定義，其中有一些企業取得了增值電信的許可，有的沒有。即使對于沒有取得合法、完備手續的企業，現在要以電信專營為由宣告以上這些應用違法，恐怕已經很難讓人理解和接受了，特別是對于那些已經習慣于使用這些業務的廣大用戶而言，尤其如此。

2、VOIP行業會議及前瞻性研究情況

國內企業界很早就看到了VOIP的商業機遇，因此，一直有人在進行相關研究和應用。目前，國內有不少專門的IP通信研究的民間機構，每年都有大量研討及商業活動，例如IP 通信大會等。筆者應邀參加了今年9月在上海舉辦的一次號稱“全球IP通信同盟”的會議，很多出席者就來自公安、通信管理等部門以及電信研究院、銀行等，但是兩天的會議中，不知道是出于故意回避還是覺得根本不是個問題，出席的銀行、行業協會、公安等政府部門罕有人對VOIP的合法性問題提出疑問或者進行探討。如果與會企業提供的宣傳資料屬實，目前國內政府機關應用VOIP的也不在少數。

3、企業內部的商業應用

目前最活躍的一塊商業應用，也是現在的VOIP從業者們認為是政策模糊的灰色地帶的，就是企業內部通信的VOIP商業應用。不少公司的VOIP產品都是提供給企業，特別是跨國的企業，使得企業可以在全球可以以低廉成本甚至免費通信（不計采購和互聯網成本），大幅度降低企業內部通信開支。同時，由于不涉及對非特定公眾公開，這種應用一般不會受到舉報，而我國政府部門的查處一般都是根據舉報才決定是否立案查處的，沒有舉報線索，受到查處的可能性很小。

三、現行法律框架下VOIP的法律政策風險分析

1、法律政策風險分析 1、1 我國的VOIP法律相關法律資源 由于電信法立法歷經多年迄今未能通過，我國目前還沒有全國人大通過的電信方面的法律，目前與VOIP有關的法律主要有行政法規《中華人民共和國電信條例》、國務院辦公廳《關于進一步加強電信市場監管工作的意見》、《最高人民法院關于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察院《關于非法經營國際或者港澳臺地區電信業務行為法律適用問題的批復》以及信息產業部的一些規章等。

由于電信條例將電信分為基礎和增值業務，并規定不同的資質條件，信息產業部可以進行調整，因此，《電信業務分類目錄》在界定VOIP業務的法律性質方面起著舉足輕重的地位。

換言之，信息產業部如何界定VOIP，將可以直接決定法院是否可以適用最高法院的司法解釋，從而套用刑法關于非法經營罪的籠統性的規定進行刑事打擊，也就是說，信息產業部在決定有關電信業務是否違法，是否可以適用上述司法解釋時有實質上的決定權，筆者以為這樣的制度安排似乎不符合《立法法》關于涉及人身自由和犯罪刑罰只能制定法律的規定，信息產業部作為國務院一個部門，其行為也應該遵守法律，依法行政。特別是在涉及個案、信產部作出具體行政行為時，應當依照法律規定接受司法審查。

2、目前對VOIP進行刑事打擊欠缺法律層面的依據 由于電信法的難產，目前法律層面并沒有關于電信的相關規定。雖然根據立法法，行政法規是法院審理民事案件可以援引的法律依據，但是，關于人身自由的犯罪刑罰只能制定法律，行政法規不能作為刑法的法律依據。

目前，對VOIP進行刑事打擊使用的法律依據一般是“非法經營罪”的罪名。在上海的一個案例中，辯護律師對最高法院司法解釋的合法性提出質疑，受到媒體和社會廣泛關注。因為新刑法通過后，非法經營罪在司法實踐中被稱為“口袋罪”，這不符合刑法確定的“罪刑法定”的原則。更不符合世界范圍內的刑法立法趨勢，也有悖于我國參加的相關保護人權的國際公約的有關規定。

2、根據現行規定，VOIP確實可以定為“違規”，但是規定實際無法貫徹實施，客觀上損害了法律的嚴肅性。

雖然社會各界有分歧，但是，根據《國務院辦公廳關于加強依法治理電信市場的若干規定》第四

（一）的規定，利用互聯網跨境傳送IP話音并設立轉接設備，將國際話務轉接至我境內公用電話網或者轉接至其他國家或者地區的，屬于違法。根據《辦理非法經營國際電信業務犯罪案件聯席會議紀要》 和最高法院司法解釋的規定，“違反國家規定，采取租用國際專線、私設轉接設備、利用互聯網跨境傳送IP話音并設立轉接設備，將國際話務轉接至我國境內公用電話網或者轉接至其他國家或者地區；在境內以租用、托管、代維等方式設立轉接平臺；私自設立國際通信出入口”等均屬非法，情節嚴重的有可能受到刑罰制裁。從國內目前的VOIP業務實踐來看，恐怕夠得上刑事處罰的不在少數，但是，根據媒體的報道來看，實踐中真正進入刑事程序并不多見，甚至有國家機關、銀行都在使用VOIP，如果要定性為非法是不是應一視同仁予以查處？如果區別對待，厚此薄彼，就使得法律的嚴肅性受到了影響。這不由得不讓人產生聯想：當年個別企業和地方電信合作，違規發展了當時國家明令禁止的PHS制式電話業務（小靈通，因為PHS技術落后所以當時國家是明令禁止的），后來小靈通做大了，雖然明知這種技術落后，國家也承認了其合法性，這個先例是不是會在VOIP領域重演？我們拭目以待。如果違法的企業能夠獲利并取得發展的競爭優勢，奉公守法的企業反而吃虧，那么這樣的法律是需要我們反思和及時改變的，否則小靈通這樣的先例越多就越有害于我國的法治建設進程。

3、國內VOIP相關刑事、民事判例

目前，國內影響比較大的VOIP 相關的判例至少有三個： 第一個是1998年廣東福建的“福州IP電話案” 被稱為中國IP電話第一案 的福州IP電話案，福州市某公安分局以陳氏兄弟提供IP電話服務涉嫌非法經營電信業務為由，對犯罪嫌疑人陳某進行偵察，并查扣了相關財產，一年后被告到法院，一審法院駁回起訴，原告不服上訴到福州中院，二審就IP電話與傳統電話的區別召集了專家證人聽取意見，且未支持IP電話侵犯電信專營的觀點，當年曾在全國造成巨大的影響，尤其是該案二審裁定書廣為傳播，倍受關注，足見此案的深遠影響。第二個是上海的方德成被控違法經營國際電信業務案，該案中犯罪嫌疑人經營國際網絡電話而被提起公訴，因辯護律師質疑最高法院關于擾亂電信秩序犯罪適用法律若干問題司法解釋的效力而廣受媒體關注，各大學和研究機構就此召開的研討會上，也多有學者建議慎用刑法手段。

第三個案件是民商事案件，被媒體稱為“VOIP第一案”，2006年11月，方正寬帶公司與北方中寬合同糾紛一案中，因信息產業部在給予海淀法院的《關于北京市海淀區人民法院征詢意見函的答復意見》（信辦證函[2006]209號）(以下簡稱《意見》)認為：依據《中華人民共和國電信條例》第七條和第九條的規定，經營VOIP業務需要取得基礎電信業務經營許可證。而北京北大方正寬帶網絡科技有限公司(以下簡稱方正寬帶)開展VOIP服務并未申請也沒有獲得相應的基礎電信業務經營許可證。由此，北京海淀法院因為信息產業部出具的一紙紅頭文件，宣告VOIP電話的商務合同無效。

此案一出，業界嘩然，風險投資對VOIP項目避之唯恐不及，認為法律風險太大。

4、判斷違法與否的標準是什么？

在現行規定體系下，VOIP等互聯網的話音以及視頻通信都是符合電信條例關于電信的規定的，所以，應屬電信條例調整無疑。但是，確定是否違法的標準是什么？現在基于互聯網的企業VOIP應用已漸成產業，美國甚至已經有VOIP企業上市，那么，VOIP應用在我國法律上應當如何定性？筆者以為一刀切是不明智的，因為“法不責眾”，對于已經遍地開花的VOIP應用，不可能因為信息產業部一紙紅頭文件而停下。電信企業的壟斷地位靠國家政策保障也是不能持久的。何況電信、移動和聯通等都已在海外上市，再主張壟斷專營權力，缺乏說服力。因此，正如媒體所建言的，大禹治水，“堵”不如“疏”。那么，如果有條件的開放許可，許可法律界限應該在哪里？這些問題是困擾目前風險投資不敢介入VOIP相關企業的根本原因，也是廣大已經和希望從事VOIP業務的企業亟盼解答的問題。

四、各國相關立法的借鑒與啟示

1、美國的VOIP相關立法情況

2004年2月12日，美國FCC通過投票認可了pulver.com提供的免費IP電話服務為信息服務，不歸入1996年美國電信法定義的“電信服務”管轄范圍，因此無須向聯邦及州政府納稅，這被認為是美國邁出了制訂VOIP政策的第一步。2004年11月9日，FCC宣布，Vonage提供的IP電話業務Digital Voice及其他類似的業務不屬州政府管制范圍。給出的理由是，這項業務可以延伸到世界的每個角落，很難界定用戶撥打的電話是本地的、州際的，還是國際的，所以不能簡單地以州內或州際界限來劃分。

2004年12月，FCC發布的條例稱，互聯網電話不應當像傳統電話公司那樣受到州政府的監管，美國上訴法院第八巡回法庭裁決也稱，州公共事業委員會不能像對傳統電話那樣監管VOIP電話。但是，消費者權益保護組織對FCC的條例持批評態度，認為應該賦予州監管機構適當的權力，對VOIP服務進行監管，以便在出現意外時能夠保證撥通911報警電話。

2005年6月3日，FCC發布文件要求VOIP提供者提供增強的（Enhanced）911緊急電話服務。這一決定標志著FCC在對VOIP的監管上邁出了重要的一步，說明隨著VOIP的發展，對其實施一定程度的監管是必要的。現階段美國還是將VOIP區別于傳統電話而對待，監管較松。歐盟的VOIP相關立法情況

歐盟《關于電子通信網和業務市場上的競爭指令》(2002/77/EC)廢除了成員國關于建設、提供電子通信網絡，提供公共電子通信服務必須獲得專有許可的制度，要求在2003年7月24日之前，成員國必須將許可制度替換為一般授權制度，并采取有效措施以保證所有的運營商有權提供服務或者使用網絡。在市場開放政策下，政府不會設定發牌數目的上限和申領牌照的時限。歐盟指令的影響很快在歐盟成員國電信市場上得到了體現。從2003年開始，由于受歐盟指令和電信法律的刺激和鼓勵，法國運營商數量的增加連續攀升。2003~2005年，每年分別新增27家、65家和117家，三年共新增運營商209家，這種情況是前所未有的。2005年，新進入者數量有所減少，2006年上半年只有1家提出申請，說明法國電信市場接近飽和，市場已經能夠對進入者數量進行調節。

2006年歐盟電信監管框架得到了較好的執行；大多數成員國繼續放松管制，彈性監管漸成主流；監管機構的獨立性總體上有所增強，但部分成員國的監管仍受政治影響；第一輪市場審查基本結束，但成員國實施補救措施動作遲緩；成員國VOIP編號方案存在較大差異，泛歐VOIP服務難以開展；市場審查與112緊急服務成為2006年歐盟兩大執法重點。

日本、香港、新加坡的VOIP相關立法情況

這三個國家/地區的政府分別于1998年至2000年間將VOIP納入電信業務，采取較為簡單的許可方式，并對VOIP進行“輕手管理”。

對于新生的事物，日本等國家采取了較為謹慎的政策選擇，將VOIP（至少是部分形式的VOIP業務）視作傳統的電話服務進行管制。不過由于這些國家和地區對傳統的電話服務的管制也是日益放松，因此對VOIP的監管被稱為“輕手監管”。以日本為例，對VOIP業務實施許可證制度，在提供業務前要首先獲得日本總務省的許可，提供業務后需定期報告VOIP收入和業務流量；對于VOIP質量，日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于歐盟，重要一點就是為日本的寬帶用戶數量巨大，VOIP服務發展迅速，存在如互聯互通、網絡和信息安全以及用戶權益保護等諸多問題的可能性較大。在日本，約有1/10的家庭，即大約490萬用戶在使用VOIP服務；相形之下，VOIP的用戶在法國只有22萬，在德國是11萬，而在英國不過5萬。VOIP市場規模是導致各國監管政策不同的重要因素之一。因此，日本等國家地區在VOIP管制上持慎重態度也就可以理解了。俄羅斯

俄羅斯是嚴格監管的典型國家。俄政府于2005年2月21日立法對IP電話服務提供商實行許可制，要求提供IP電話的公司申請許可證。

受國內原通信巨頭的影響，俄羅斯對于VOIP態度也比較消極。新的法律使獨立提供IP服務的運營商很難合法化，還有些運營商可能由此出局，而這些運營商在此前已經進行了大量的網絡投資，支付了大額稅款。俄新的立法的目的是幫助原有運營商，因為它們正在失去其市場份額，而政府仍希望其保持長途電話的高資費以補貼本地電話。

五、對我國VOIP產業政策和相關立法的若干建議

1、遵照技術中立原則，有條件地逐步開放VOIP業務，改“堵”為“疏”。科學技術的發展是無止境的，立法不能限制科技的進步和人類享受科技進步的福利。VOIP作為一項先進技術的應用，雖然它的應用將導致傳統電信企業再也無法憑借牌照的壟斷地位收取不合理的高昂費用，但是，他給人民帶來的卻是實惠和便利，因此，受到老百姓的歡迎是必然的。可以預言，VOIP的合法性問題只是時間問題，國家決不可能為了電信企業的利益而置電信用戶的利益于不顧，這明顯違反了我國政府的根本原則。

當然，由于電信企業擔負了不發達地區通信網絡的鋪設運營等工作，同時，考慮到國家安全等因素，對VOIP進行規范是必要的。但是，正如網上已經有人撰文指出的，現在的電信條例并未得到真正的實施，因為現有的幾大運營商的牌照都是審批而來，并非通過競標的市場手段獲得。由于電信市場的壟斷，導致我國的電信費用在全世界都是非常高昂的，壟斷企業憑借國家給予其壟斷地位獲取了不合理的高額利潤，這種狀況必須予以改變。

2、完善對電信專營的相關立法，慎用刑事打擊手段。

如前所述，目前對VOIP進行刑事打擊法律依據并不充分，已經受到質疑。有關部門應加強對電信法的研究，盡快出臺電信法，筆者認為應當停止使用刑事手段打擊VOIP；或者退一步，如果真要確立刑事打擊，至少應通過刑法修正案的方式完善刑事立法，并嚴格適用范圍適用，否則就應當遵守法無明文規定不為罪的原則，慎用刑事手段。

3、合理平衡既得利益和新興市場主體的利益 現在中國移動等幾大運營商基本都是香港上市公司，依照現行法律，是視為外商投資企業管理的，其應當和其他公司一樣遵守法律，不能單獨給予壟斷優待。在現有資源基礎上，實現網絡與運營徹底分開，以省為單位，國家核定移動和固網牌照數量，由運營商競標，有效期三年，每年考核，不達標的可以取消資格重新招標。對于碼號等資源，也應當使用公開招標的方式進行分配，讓市場機制發揮作用，用保護競爭的手段促使企業降低目前高昂的電信費用。

4、打破電信網、廣播電視網和計算機網的監管隔離，實行內容和網絡雙重監管，現行的企業監管改為行業自律。

我國目前的政府管理部門的設置是基于數十年前計劃經濟時代的情況沿襲發展而來，已經不適應新形勢的需要。按照目前的技術發展趨勢，現在的監管體系和法律體系應該打破按照行業設置主管部門的監管方式。長遠的目標，國家應考慮打破三網分業監管的隔離，可以考慮將所有內容的監管，即新聞出版署（版權局的職能移到國家知識產權局）、文化部、廣播電影電視總局合并為新的大文化部，將信息產業部和廣電總局的原來的網絡管理職能合并，監管網絡商運營。在企業管理方面，加強行業協會的功能，將現在政府承擔一部分職能交行業協會和中介機構行使，并要避免走不出“機構精簡－再膨脹－再精簡”的怪圈。

5、加強隱私保護和信息安全立法和相關制度配套。

由于VOIP存在信息安全問題，必須盡快完善我國的隱私保護立法和信息安全立法，并建立配套制度體系，保護公民的隱私和個人信息在網絡上不受侵犯。這方面，一是要加快個人信息保護的專門立法的工作，二是民法典的起草應該考慮到新的技術條件下，傳統的民事權利的設置是不是需要進行相應的調整？特別是侵權行為的立法中是否要加入病毒、木馬程序等手段竊取隱私等形式的侵權行為的制裁規定？三是民事訴訟法的修改和證據法的立法必須加入電子證據、網絡證據的相關內容，四是合同法中雖有數據電文的規定，但是，新的技術條件下出現了網上的點擊合同、軟件買賣的拆封合同等新形式的合同，原來的格式合同的規定太過籠統，需要重新考慮立法予以規制。

6、互聯互通與反壟斷 雖然反壟斷法已經出臺，但是我國的反壟斷法可操作性不強，需要國家出臺詳細的配套規定。這方面需要強調的是競爭法的目的是為了保護競爭，而不是競爭者，因此，反壟斷法本身是不對有壟斷地位的電信企業構成威脅的，但是毫無疑問，如果這些企業繼續濫用其壟斷地位，進行不合理的定價、利用設置互聯互通的障礙等手段排斥競爭，則應該依法予以制裁。

7、知識產權壁壘與專利戰略部署

VOIP的機遇是國內企業關注較多的問題，但是，相關的技術標準的知識產權的戰略部署也是企業和國家應當重視的。首先，因為VOIP需要互聯互通，因此，在通訊協議的制定，軟、硬件采用的標準等方面，我國企業應當有遠見，積極介入新的國際游戲規則的制定。其次，在終端設備等研發領域專利布局必須進行研究，并且要預防跨國巨頭們在完成專利布局后再利用行業組織游說我國采用其擁有知識產權的標準，打壓我國自主知識產權技術、標準的生存空間。

8、境外上市企業必須預防上市地的監管法律風險以及對國家安全的威脅 我國不少企業是在美國等海外證券市場上市，法律監管的風險必須有所防范，例如，美國薩班斯法案對上市企業有IT安全性的要求，SOX法案對IT的控制要求主要有兩個方面：一個是應用控制，因為現在大多數上市公司都依賴IT系統開展業務，運用IT系統進行流程管理，因此IT必須對業務流程進行控制；另一方面是通常性控制，美國證監會對IT提出了非常高的控制要求。比如，為了保證每個控制是有效的，上市公司必須要有充分證據去證明這個控制有效。

由于美國的訴訟文化，企業必須時刻小心預防法律風險。為了符合這些要求，要做很多證據保留工作。而將這些保留證據提交審計，極有可能嚴重威脅我國的通信安全。目前我國的通信企業中，中國移動、中國電信、中國網通、中國聯通均已陸續在美上市，三大門戶網站以及一些著名的企業早已登陸納斯達克。為了順利通過SOX法案的審計，這些上市公司需要將SOX法案關于內部控制點的所有證據資料提交會審。雖然美國可能有法律約束接受材料的機構應予保密，但那是民商事范疇的問題，如果從國家層面的經濟安全和利益角度講，泄漏企業機密甚至國家機密的問題則是不容忽視的。

以通信業為例，需要提供證據文檔可能數以千計。在證據的提供過程中，或多或少會透露出一些有關系統的參數和信息。而這些參數和信息將直接影響到服務器和計算機網絡的安全。根據筆者在與美國商務部工作人員接觸的經驗，美國執法機構的人員素質很高，任何材料不全或者不完整都很難逃脫他們的“法眼”，因此，企業都是真實完整提交材料。如此，在我國上市的這些優質企業的秘密無疑都悉數展現于別人面前。這對于我國經濟安全的影響可能是現在難以預料的。

六、小結

目前VOIP在我國的發展陷于困境，主要阻力在于政策法規方面，而政策法規的制定是傳統技術和勢力集團與新技術和新興勢力集團博弈的結果。筆者認為，從長遠來說，新技術逐步取代舊技術，獲得國家承認的合法地位是時間問題。但是，鑒于政策法規變動具有很大的不確定性，相關的企業和投資者還是必須注意法律風險，在目前情況下，如果過于超前則有可能成為犧牲品。

第二篇：互聯網金融法律風險與風險防范對策

互聯網金融法律風險與風險防范對策

互聯網金融較之傳統金融，其參與度高、成本低、協作性好、透明度高、操作方便的特性，使互聯網金融成為當下發展最快的金融模式之一。巨大的資金交易額和互聯網自身安全性低、可控性差等特點相結合，又使互聯網金融在高發展背后潛藏著高風險。因此，構建完善的互聯網金融監管相關法律、法規體系，加強互聯網金融消費者權益保護勢在必行。

一、我國現有互聯網金融的主要模式

(一)互聯網金融概述

隨著移動互聯網以及物聯網技術的迅猛發展，當傳統金融業搭載上互聯網這趟快車融合而成“互聯網金融”正如火如荼地發展起來。中國是人口大國，不論是互聯網金融的參與度，影響面還是滲透力都令世界為之刮目相看。千里之堤，毀于蟻穴。互聯網金融的應用和發展本就有大堤之勢，蟻穴則是相關法律的滯后性和互聯網金融發展過程中伴隨存在的危險性和局限性。未雨綢繆，針對互聯網金融衍生的風險制訂出有效的防范對策已十分緊迫。

(二)我國現有互聯網金融的主要模式

1．第三方支付。第三方支付是指非金融機構作為收、付款人的支付中介所提供的網絡支付、預付卡、銀行卡收單以及中國人民銀行確定的其他支付業務。2011年，央行首次為非金融機構支付頒發業務許可證，時至今日，其得到該許可證的企業數量，以及所涉及的業務總額已十分龐大。2013年《支付機構客戶備付金存管辦法》(以下簡稱《存管辦法》)明確規定，支付機構為辦理客戶委托的支付業務而實際收到的預收代付貨幣資金屬于客戶備付金，客戶備付金只能專款專用。客戶備付金必須全額繳存至支付機構客戶備付金專用存款賬戶。在滿足辦理日常支付業務需要后，可以單位定期存款、單位通知存款、協定存款等非活期存款形式存放。同時，支付機構應當按季從客戶備付金利息中計提風險準備金，用于彌補客戶備付金相關損失。支付寶、財付通等主要專注于線上支付，線下則主要是銀行卡收單。隨著阿里和騰迅推出應用于移動支付的二維碼支付，將線上支付與線下的銀行卡收單無縫結合，打破傳統的電子商務模式。2014年3月14日，由于二維碼支付的安全問題，央行下發暫停線下二維碼支付的意見函。此外，《管理辦法》指出，支付機構應對轉賬轉入資金只能用于消費和轉賬轉出，不得向銀行賬戶回提。

2．余額寶。余額寶全名為天弘增利寶貨幣基金，是通過互聯網渠道銷售的貨幣基金。截至目前，投資人數超過股民人數，天弘基金也進入世界前十大基金行列。余額寶兼具商品和金融的屬性，可實現消費與理財的功能。當網購時，余額為支付寶的負債，當將余額轉入余額寶時，開始計算理財收益。因為銀行協議存款利率較高，提前支取不罰息，且安全性高，余額寶現約90%以上的資金投資于銀行協議存款，其余是購買短期國債和高級別的金融債和信用債等。隨著三大行宣布不接受余額寶的協議存款，余額寶不得不開始尋找新的投資方向。

2014年的政府工作報告指出，互聯網金融的健康發展，關鍵在于風險防范。因其90%以上資產配置在銀行協議存款，協議存款的波動足以扼住其命脈。不論協議存款收益因流動性寬松或是監管收緊而下滑，余額寶的收益必將隨之下滑。一旦這種下滑形成趨勢，則余額寶的凈流入減少，投資規模及議價能力受到沖擊，則會進一步拉低收益率，產品將進入低收益水平的惡循環。此時，機構投資資金集體逃離，加劇贖回潮，使得余額寶的T+0承諾，無法兌現。余額寶采取網上申購與贖回，便捷的同時更容易形成流動性風險。目前，阿里對天弘基金控股51%，為防止流動性風險，余額寶對每日凈申購和凈贖回都有明確的規定，單日單筆贖回不得超過5萬元。與此同時，余額寶的安全性風險也不容忽視。余額寶的慣例是每天早上準時公布收益情況，但在2014年214月12日，收益欄上卻顯示“暫無收益”。據稱是由于余額寶用戶快速增長而緊急升級系統，導致收益顯示時間出現延后。可見系統性安全風險，也會迅速蔓延恐慌。為余額寶類產品的安全起見，證監會擬對貨幣基金的風險準備金提出更高、更嚴要求。

3．P2P網貸。P2P網絡貸款指的是通過網絡實現個體和個體之間的直接借貸。我國最早出現的P2P平臺是上海拍拍貸，成立于2007年。其采用了歐美典型的中介形式，平臺不提供擔保。利用網絡便捷優勢、P2P網貸門檻較低且公開透明，主要面向借款額度低、大銀行不能惠及的小微人群。使得來自富裕地區的資金向較為落后的區域流動，增強了對落后地區的資金支持。同時對民間高利貸行為進行了有力驅逐。但由于征信體系不健全，為獲取投資人的信任，我國的P2P平臺大多采用保本模式。如果出現賬款逾期或壞賬，先由擔保機構向投資人償還，擔保機構再向借款人追償。正因如此，P2P平臺如雨后春筍般出現，又大規模倒閉。約有七、八十家平臺跑路，引發很多刑事和民事案件。

4．眾籌。眾籌，指通過互聯網個人或小企業向大眾籌集資金的一種項目融資方式。根據眾籌的籌集目的和回報方式，可分為商品眾籌和股權眾籌兩大類。

一個眾籌項目是由籌資人、平臺運營方和投資者完整運作，這三類角色缺一不可。籌資人負責在眾籌平臺上創建項目介紹自己的產品、創意或需求，設定籌資模式、籌資期限、目標籌資額和預期回報;由平臺運營方，負責審核、展示籌資人創建的項目，提供各種支持服務;最后投資者選擇投資目標，根據項目設定的投資檔位進行投資后，等待預期回報。眾籌網站的收入源于對籌資人收費。盈利來源可分為四個部分:交易手續費、增值服務收費、流量導入與營銷費用。眾籌融資的蓬勃發展在全世界都遇到了共同的問題，即眾籌交易的合法性與消費者權益保護問題。商品眾籌多以產品預售形式開展，遇到的法律問題較少。股權眾籌的問題主要是不同的國家監管待遇不同，不得不采用各種變通方法來規避風險。

二、我國互聯網金融面臨的法律風險

(一)第三方支付的法律風險

1．主體資格與經營范圍突破現有法律。《中華人民共和國商業銀行法》第一章第三條明確規定:吸收存款，發放貸款，辦理結算是銀行的專有業務。但從實際業務運行來看，支付中介服務實質上類似于結算業務。此外，在為買方和賣方提供第三方擔保的同時平臺上積聚了大量在途資金，表現出“類銀行”業務即吸收存款的功能(主要表現為儲值功能、接受銀行卡的資金充值、支付交易)，超出了有關法律法規對第三方支付機構業務范圍的規定，且未納入中國人民銀行賬戶管理監管范圍，會形成潛在的金融風險，可能為非法轉移資金和套現提供便利。

2．在途資金和虛擬賬戶資金沉淀的風險。在支付過程中，當吸收的資金達到相當規模以后，就可能產生資金安全和支付風險問題。在第三方支付平臺模式中，沉淀下來的在途資金往往放在第三方在銀行開立的賬戶中，這部分在途資金，可能發生的風險有:(1)在途資金的不斷增加，使得第三方支付平臺本身信用風險指數加大。第三方支付平臺為網上交易雙方提供擔保，那么誰來為第三方支付平臺提供擔保?(2)第三方支付平臺中有大量資金沉淀，如若不能進行有效的流動性管理，則可能引發支付風險。此外，在內部交易模式下，涉及到虛擬貨幣的發行和使用。這超出了中國人民銀行的監管范圍，無法納入正規銀行體系，不能得到監管的資金流是潛在的危險。

(二)以余額寶為代表的互聯網基金中存在的法律風險

1．貨幣基金的市場風險。雖然貨幣基金的風險發生可能性最小、發生的風險后果也最小。但由于中國經濟下行的可能一直存在，正在進行著經濟結構性轉型，加大了貨幣基金投資的一些投資產品的不確定性，這無疑增加了余額寶的市場風險。即便沒有突發的經濟事件，在利率等宏觀因素的影響下，貨幣基金收益也會在一個較大的范圍內波動。

2．余額寶的金融監管風險。互聯網企業一般不具有金融行業主體資格。支付寶作為第三方支付平臺，當與天弘基金結合才能成為基金發售主體。但是在一般支付寶用戶投資余額寶的過程中，無從了解天弘基金的角色。所以余額寶在規避監管時打了一記擦邊球。除此之外，不同互聯網企業之間的類“寶寶”產品存在著不正當競爭的情況。為招徠客戶，大多數互聯網公司都開出并保證高收益率。證監會曾發文禁止這一類的不正當競爭行為。

3．余額寶的安全漏洞風險。余額寶里的資金被盜用、被惡意轉賬的新聞隨處可見。黑客可以通過余額寶、支付寶應用設計的缺陷，獲得余額寶、支付寶賬戶密碼，竊取用戶余額。因余額寶本身的功能強大，成為了不少人生活的一部分。但是諸多安全漏洞的存在，使得投資者的資金始終出入不安全的境地，對于余額寶的自身發展也形成了束縛。

(三)P2P網絡貸款中存在的法律風險

1．信譽風險。由于缺少必要的信譽監管，許多網絡信貸公司都會在資金充裕或資金鏈斷裂后，不約而同的選擇了跑路，由于此類案件涉案金額大且影響惡劣。截至目前，國內已發生數十多起網絡信貸公司“跑路”事件。2．法律及政策風險。在2013年11月25日舉行的“九部委處置非法集資部際聯席會議”上，中國人民銀行對P2P網絡借貸行業非法集資行為進行了清晰的界定，主要有三類情況:資金池模式、不合格借款人導致的非法集資風險以及“龐氏騙局”。但在網絡借貸平臺的實際操作中，如果監管不當很有可能會構成事實上的非法集資和非法吸收公眾存款行為。一些P2P網貸公司也正是通過參與資金的運作從而打破了網貸的法律界線，使得公司性質轉化為吸儲和放款的金融機構。使得P2P網貸公司淪為犯罪的工具。

3．征信系統與信息共享機制缺失。截至目前，中國人民銀行的征信系統都沒有跟網絡借貸行業的信貸信息共享。很容易造成借款者信貸信息的巨大差異，從而打開了同一借款者多處借貸、多處違約的便利之門，出借者對風險識別和控制會受到交易的不確定性與復雜性的影響，更有甚者會阻礙整個網絡借貸行業的健康發展。我國的網絡借貸平臺在實際運營中，不但沒有來自第三方征信機構的信息，也缺乏對借款者有效的違約制約。但在2013年7月，中國人民銀行征信中心旗下的上海資信推出了全國首個用于收集P2P網貸業務中產生的貸款和償還等信用交易信息，并向P2P機構提供查詢服務的互聯網專業化信息系統。

(四)眾籌平臺中存在的法律風險

一是非法集資的法律風險。主要表現有網貸平臺為其母公司融資，網貸平臺自身當天借當天還這種形式。二是變相吸收公眾存款的法律風險。主要表現有:(1)沒有依法吸收資金的資格;(2)通過網站等媒體向社會公開宣傳融資項目;(3)承諾在一定期限內給付回報;(4)向不特定對象吸收資金。此外還涉及集資詐騙的風險。這種詐騙主要體現在一些P2P網貸領域，比如創下史上最快“跑路史”的元一創投上線一天即卷款30萬跑路。

三、我國互聯網金融法律風險防范對策

2014年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出，“促進互聯網金融健康發展，完善金融監管協調機制”。構建完善互聯網金融監管和相關法律、法規體系，加強互聯網金融消費者權益保護勢在必行。

(一)明確互聯網金融監管主體、監管對象、監管范圍。系統化梳理互聯網金融企業的業務范圍，對應制定管理辦法，從而進行監管。為防范虛擬平臺交易風險向實體經濟蔓延應加強金融監管相關部門間的溝通與協調，并定期監測互聯網金融的發展狀況。成立互聯網金融行業自律組織，制定詳細可行的自律規范，加強金融交易信息的披露，從而更好的維護市場競爭秩序和自律組織的會員合法權益。構建完善的互聯網金融市場準入和退出制度，建立互聯網金融風險監測和預警機制，制定應急處理預案。

(二)修訂完善互聯網金融監管法律、法規體系 構建完善互聯網金融監管體系

以立法明確互聯網金融機構的形式、性質和法律地位，對其準入條件、業務模式、風險控制和監督管理等作出明確規范。尤其需要盡快將網絡信貸、眾籌融資等新型互聯網金融模式納入監管范圍。完善個人信息保護、互聯網安全等互聯網金融配套法律體系，對促進互聯網金融發展涉及的框架性、原則性內容進行細化立法，系統構建與互聯網金融相關的配套法律制度。制定互聯網金融相關的國家標準和行業規范，為互聯網金融平臺運營商、出資方、借款方等參與者進行規范引導。

(三)在信息不對稱的情況下，消費者處于弱勢地位，他們的權益很容易受到互聯網金融機構的侵害。因此，需要制定相關權益保護辦法，要求互聯網機構加強信息透明度，尤其是對交易過程中的風險分配和責任承擔以及消費者個人信息保護等領域作出明確規定。此外，互聯網金融混業經營的局面已經顯現，所以更應完善跨行業、跨市場、跨區域協調保護互聯網金融消費者的制度。在維權渠道方面，可以成立互聯網金融消費者保護機構，設立賠償機制和訴訟機制。利用社交網絡，加強金融消費者教育和警示信息的擴散，從而提高互聯網金融消費者的風險意識和自我保護能力。

綜上，互聯網金融早已與我們的生活密不可分，它的便捷優勢無異成為金融界炙手可熱的新興寵兒。在不久的將來，如若互聯網金融能夠在法律及行政部門的有效監管之下，兼顧了效率與安全，那勢必將會發揮它更大的優勢，為我國經濟發展添注強大的動力。

參考文獻: ［1］姚國章．趙剛．互聯網金融及其風險研究［J］．南京郵電大學學報，2015(35)． ［2］熊歡彥．劉劍橋．互聯網金融風險及風險防范研究［J］．金融視線，2014(11)． ［3］吳景麗．互聯網金融的基本模式及法律思考(上)［N］．人民法院報，2014－04－03． ［4］李真．互聯網金融:內生性風險與法律監管邏輯［J］．海南金融，2014(4)． ［5］陶震．關于互聯網金融法律監管問題的探討［J］．中國政法大學學報，2014(6)． 加強對互聯網金融消費者的權益保護

第三篇：中國留學政策發展與演變

中國留學政策發展與演變

賈江濤 盧義婷

? 2012-08-20 11:12:14

來源：《中國信息報》2012年08月17日

出國留學活動起源于相對落后國家、地區或領域培養緊缺人才或高層次人才的需要，在當代發展成為接受不同模式教育的一種選擇。中國的出國留學政策是中國政府公共政策的重要組成部分，是國家決策層根據一定時期的基本國策、國際關系、價值標準與合理性原則，對出國留學活動實施管理、服務、控制和調節的制度性規定。中國的出國留學政策具有比較明顯的漸進性和相對獨立的階段性特點，其主體內容和實施導向是由國際和國內的政治、經濟、文化狀況以及中國對外關系所決定的。因此，出國留學政策的變革，實際上就是中國出國留學活動歷史演變的寫照。

新中國各發展階段的留學方針導向

我國的留學政策不斷出臺，同時又反哺性地支撐和培育著出國留學活動的發展，并影響著出國留學制度改革的日益深化和不斷走向成熟。留學人員及其留學活動是出國留學政策形成、變革與發展的基本原動力。

20世紀50年代，公派留學的政策要點是：嚴格選拔，寧少勿濫；嚴格審核，爭取多派，理科為主，兼顧全面；多派研究生，一般不派大學生；保證重點，兼顧一般；保證質量，爭取多派；既要派研究生和大學生，又要派短期進修生與實習生。鼓勵在外中國留學人員回國工作的政策要點是：不論先后，一視同仁，來去自由。

20世紀60年代，公派留學政策的要點是：減少數量，提高質量；試行向西方國家派遣留學生；停派留學生。

20世紀70年代，公派留學政策的要點是：恢復派遣語言類進修生；主要向西方國家擴大派遣留學人員；抓緊時機，積極選拔，廣開渠道，力爭多派，科技為主，兼顧其他。

20世紀80年代，出國留學政策的要點是：公派--積極主動，擇優選拔，保證質量，廣開渠道，力爭多派，突出重點，統籌兼顧；自費--對自費留學人員在政治待遇上與公費留學人員一視同仁，但在申請條件上有一定的限制；公派--探索擴大選拔派遣博士留學生的數量和途徑；自費--申請自費留學如手續合法則不受任何限制；公派--按需派遣，保證質量，學用一致，加強管理；回國--提供各種服務，創造好的工作環境和生活條件，拓寬就業范圍并實行人才流動；在外--采取適當靈活的政策和通情達理的作法，并給予合情合理的解決。

20世紀90年代，出國留學政策的要點是：自費--收取高等教育培養費，以限制自費出國留學；公派--博采各國之長，按我之需，取人之長，精選精派，定向定人，力爭保質保回；支持留學，鼓勵回國，來去自由。

20世紀90年代中期以后，國家出國留學工作機制進行了重大改革，其要點是：公派--個人申請、專家評審、平等競爭、擇優錄取、簽約派出、違約賠償；自費--開辟自費留學中介市場，并實施預警和監管。與此同時，鼓勵回國的政策體系也在持續地改革中不斷完善。

進入21世紀，我國的留學教育進入一個新的發展時期。一是“來去自由”的留學觀念更加深入人心。為適應經濟全球化和科技一體化的發展，人們把是否具有國際交流背景作為人才素質和能力的重要條件，這將激發人們出國留學的積極性。二是出國留學的經費資助渠道日趨多樣化。過去的留學教育基本上屬于精英教育，能夠出國留學的主要是一些社會、科技精英和一些家庭經濟條件較好人員的子弟。而隨著我國經濟貿易和科學研究的國際化的發展，出國留學的經費資助渠道將會由單一的公費和自費渠道向多樣化方向發展。三是出國留學渠道將會更加順暢。實際上，目前對出國留學的限制主要不是來自于國內，而是國外簽證機構。“境外消費”和“自然人流動”作為參與WTO的國家共同遵守的游戲規則，將會對國外的限制起到軟化的作用。因此，可以預料，在今后一段時間，我國留學教育發展將會進入一個良性發展的階段，其規模與速度將會在原有的基礎上有較大的提升。

各時期留學政策分析

1978～1986年：恢復階段

1978年，我國進入了改革開放的新時期，與外國的教育交流迅速發展，國家改革開放政策極大地帶動了出國留學生的派遣工作。1978-1986年，可以說是我國出國留學工作的恢復和起步階段。1978年8月，教育部發出《關于增選出國留學生的通知》，提出要高度重視留學人員的選派工作，選拔的出國留學生包括大學生、研究生和進修生，專業主要為理工科相關專業。這實際上是恢復和起步時期規定的派遣方針。

1980年10月，教育部等六部門召開了出國留學人員管理工作會議，通過了《關于出國留學人員管理工作會議情況的報告》。報告進一步明確了派出留學人員的方針，即“突出重點，統籌兼顧，在保證質量的前提下爭取多派一些，并在最近幾年內保持派遣數量相對穩定”，并第一次提出單位也可派出留學人員，提出了有關計劃、選派工作的改進意見。1980年11月，教育部等部門根據實際情況對派遣人員做出調整，提出應多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自費出國留學人數很少，國家沒有統一的政策。

1981年1月，國務院批準了教育部等7個部門聯合提出的《關于自費出國留學的暫行規定》，這是建國以來第一個關于自費出國留學的政策性文件，明確規定了自費出國留學的性質、自費留學與公費出國留學的關系等。該文件指出：自費留學人員是我國出國留學人員的組成部分；對自費留學人員和公費留學人員在政治上應一視同仁。這一規定奠定了我國自費出國留學事業發展的政策基礎。

1981年9月，教育部發布了《關于在校研究生自費出國留學問題的通知》，對在校研究生自費出國留學問題做出了嚴格規定。根據這個規定，真正意義上自費出國留學的只能是高中畢業生出國讀本科和大學本科畢業生出國讀研究生。但實際上，大量在校本科生和在學研究生也利用各種途徑自費出國留學了。針對出現的問題，中央于1982年3月和7月分別出臺了《關于自費出國留學若干問題的決定》和《自費出國留學的規定》。相對而言，1982年的自費出國留學政策比1981年的政策更嚴格，除了高校在校學生不準自費出國留學外，還規定了自費出國留學的年齡限制以及對自費出國留學人員進行政治審查等。這一政策的實施，在社會上引起了一定反響，認為自費出國留學政策太嚴，不利于更多的人自費出國留學。

1984年，中央檢查了幾年來自費出國留學的政策和工作，提出“對自費出國留學，要堅決大膽放開”的要求。1984年12月，國務院頒布了新的《關于自費出國留學的暫行規定》，其中規定凡我國公民個人不受學歷、年齡和工作年限的限制，均可申請自費出國留學。

1986～1991年：調整階段

1986年5月，中共中央、國務院發布了《關于改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》。1986年12月，國務院批轉原國家教委《關于出國留學人員工作的若干暫行規定》的通知，即著名的107號文件。這是在總結我國留學教育恢復和起步階段經驗和教訓的基礎上，結合當時留學教育發展的現實狀況制定的重要法規。它是我國第一份公開發表的、全面闡述出國留學教育政策的法規性文件。該文件提出：我國公民出國留學是我國對外開放政策的組成部分，必須長期堅持有計劃地發展各種形式的出國留學；出國留學工作應密切結合國內生產建設、科學研究和人才培養的需要；應堅持博采各國之長的原則，兼顧基礎學科和應用學科，以應用學科為重點；應堅持“按需派遣，保證質量，學用一致”的方針。《關于改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》規定，公派出國留學人員應保證質量，著重派出進修人員和訪問學者，適當減少攻讀碩士學位的研究生，增加攻讀博士學位的研究生，并積極開辟通過中外合作進行科學研究和培養博士的途徑。通知還包含了對自費出國留學教育政策的全面闡述和規定，其中有關“高校在校生獲準自費出國留學的，可保留學籍一年”等政策性規定的原則直至今天仍被廣泛適用。

1992～1999年：規范階段

1989年以后，出現了大批留學人員滯留不歸的現象，國內有些人也對現行的留學政策產生了一些疑慮。如何對待學成未歸的出國留學人員以及是否要堅持既定的留學方針成為當時社會關注的焦點。1992年8月，國務院辦公廳發出了《關于在外留學人員有關問題的通知》，全面闡述國家對滯留海外的留學人員的一系列具體政策，并明確把“支持留學，鼓勵回國，來去自由”作為我國出國留學工作的總方針。圍繞這個總方針，國家公派留學選派管理體制實行了一系列改革，自費留學政策進一步調整和放開，從“鼓勵回國工作”到“鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務”，取得了較為顯著的成效。44號通知指出：黨和政府一貫關懷、團結廣大出國留學人員，期待他們早日學成回國，建功立業；重申了公派出國留學人員有義務為國家服務；同時鼓勵留學人員以各種方式回國服務；國家保證留學人員來去自由。自此，“支持留學，鼓勵回國，來去自由”成為我國出國留學工作的總方針。

2000年至今，快速發展階段

進入新世紀以來，我國對出國留學政策進行了一系列改革，出國留學邁入快速發展階段。一是根據國家建設與發展的實際需要設立了若干專項。2000年，國家留學基金委員會設立了“重點高校系主任、研究所/實驗室骨干出國研修項目”。2002年，根據國家經濟建設的發展和中國加入WTO后對人才的需求，增加了對信息、生物技術及經濟、法律等學科的資助名額。設立了“高級研究學者”類別，大幅度提高資助力度。2005年，國家留學基金委員會出國選派規模進一步擴大；資助方式多樣化。二是從2003年起提高公派留學資助金。2002年12月13日，教育部和財政部聯合下發了《調整國家公派留學人員獎學金資助標準》的通知，將現行標準平均提高了44%，涉及88個國家和地區。1993年，國家教委頒布了《關于自費出國留學有關問題的通知》，進一步放寬自費出國留學政策。該政策也是國家新的出國留學方針在自費出國留學問題上的反映。這大大滿足了許多欲自費出國留學人員的愿望，使自費出國留學人員數量急劇增加。

中國加入WTO后，教育部就簡化對大專以上學歷人員自費出國留學的審批手續發出通知，不再向申請自費出國留學的高校在校生和具有大專以上學歷但尚未完成服務期年限的各類人員收取“高等教育培養費”，不再對上述人員進行“自費出國留學資格審核”。這一時期，中央非常重視出國留學人員學成回國的工作。一方面，調整回國政策，從“鼓勵回國，來去自由”到“鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務”，回國政策更加靈活且務實；另一方面，致力于落實政策，創造條件，真正發揮留學人員的作用。

2007年，教育部頒布了《關于進一步加強引進海外優秀留學人才工作若干意見》，意見將“海外優秀留學人才”界定為三個層次；提出編制海外優秀留學人才需求目錄，建立和完善海外優秀留學人才信息庫；搭建海外優秀留學人才雙向選擇平臺，為海外優秀留學人才回國工作和創業服務；充分利用國家科技、教育、人才資助項目，引導海外優秀人才回國創業。教育部和科技部還定期舉辦“春暉杯”中國留學人員創新創業大賽活動，建立由海外優秀留學人才、留學人員創業園、大學科技園區、風險投資機構共同參與的創業平臺。通過“春暉杯”中國留學人員創新創業大賽，充分調動海外優秀留學人員回國創業熱情，鼓勵海外留學人員積極申報創新創業項目，創造條件支持參賽者與大學科技園、留學人員創業園和企業進行項目對接，根據項目技術水平、投資前景、效益預測和產業化情況，組織留學人員創業園、大學科技園、風險投資機構和國內企業家對項目進行評審、洽談和擇優頒獎，推動留學人員回國創辦高新技術企業。

進一步推動我國留學教育事業發展的政策建議

為進一步推動我國留學教育事業發展，在新形勢下，我國出國留學政策應當進行一些相應的調整。

一是堅持“三個一流”的新的公派留學指導思想，不斷提高質量與效益。國家公派出國留學是相對自費出國和單位公派出國留學而言的，主要是為了滿足國家經濟社會發展在高級人才方面的需求，其實質是一種精英教育。盡管國家公派應當著眼長遠，兼顧一般，但最重要的是它要力求滿足國家最緊迫的那些需要；應當著眼全局，注重公平，在相當長時期內，應當突出重點，堅持效益優先的原則。應當堅持國家公派主要培養國家急需人才的目標和原則，注意選派一流的留學人員，派到國外一流的學科專業中去，力求讓其師從一流的導師，在國際學術前沿接受一流的訓練。

二是加強自費留學的服務與管理工作。自費留學人員目前已成為我國出國留學人員的主體，應在進一步做好公派留學的派遣和回歸工作的同時，關注自費留學工作。國家有關部門應當不遺余力地為申請出國留學的人員特別是自費出國留學人員開辟一條更加順暢、便捷的“綠色通道”。要堅持改革、擴大開放，同時也要加強服務與管理，為自費留學提供一個健康的政策環境和堅實的法律基礎。應更多關注、跟蹤并研究在外自費出國留學人員的狀況，注重對自費出國留學人員進行感情投資。

三是加強出國留學人員和國內的信息交流，完善留學人員回國創業服務體系。要加強出國留學人員和國內的雙向交流。應當由教育部、外交部和公安部聯手合作，建立一個準確、權威、高效的“出國留學人員信息統計系統”，這是吸引留學人才的基礎性工作。要設立留學人員創業風險基金，完善留學人員回國創業服務體系。要加強以“項目資助”為主導的人才引進項目建設。

第四篇：中國紅色旅游發展特征與對策

中國紅色旅游發展的歷程、特征與對策

紅色旅游是以革命圣地、紀念地、參觀點為主要旅游吸引物的旅游產品，較好地反映和體現了旅游業在“兩個文明”建設中的功能和作用。大力推進紅色旅游的發展，對于謳歌黨的光輝奮斗歷程、弘揚中華民族精神具有重要意義，也有利于加快中西部旅游業的發展、增強我國旅游業的發展后勁、進一步促進老區人民的脫貧致富。根據中央關于大力推進紅色旅游發展的批示精神，國家旅游局在《關于推進發展紅色旅游工作意見的報告》中，計劃在全國范圍內重點建設以10 大“紅色旅游基地”、20個“紅色旅游名城”、100個“紅色旅游景點景區”為主體的紅色旅游骨干體系。目前，這項工作已得到中央宣傳部、國家發改委等部門的大力支持與協作。

一、紅色旅游發展的基本歷程

紅色旅游與有組織的革命傳統教育活動密不可分。它由此孕育興起，并受其推動而加速發展。

（一）紅色旅游的萌芽階段

革命圣地、紀念地、參觀點是重要的旅游資源，長期以來一直被作為愛國主義教育、革命傳統教育、政治思想教育的陣地，如嘉興、井岡山、瑞金、遵義、延安、西柏坡等，作為革命教育基地的形象早已深入人心。由于這種形象和特征，新中國成立以來，人們就有組織地前往參觀學習，主要目的是接受革命傳統教育，大多數情況是由公家支付費用，接待也是按照政治教育的模式操作；參觀者不是一般旅游者的身份，也不愿被冠以“旅游者”的稱呼；接待單位不是按照旅游的概念去經營，更明顯的是政治任務或事業接待，甚至不計投入和產出，開支大多由國家撥款。這一階段，從新中國成立一直持續到改革開放以后的相當一段時間里，甚至目前仍有一些地方不同程度地采取這種接待方式。顯然，對于這類的參觀學習，是不能以旅游的標準去衡量的，也不能稱之為“紅色旅游”，充其量它只是紅色旅游的初期階段。這個時間段在全國是不統一的。

（二）紅色旅游的起步階段

20世紀80年代中后期，隨著經濟的快速發展和城鄉人民生活水平的迅速提高，國內旅游快速崛起。以革命圣地、紀念地和參觀點為主要旅游資源的一些地方，憑借多年來開展革命傳統教育的條件，開始探索采用旅游接待的方式經營。他們所依托的旅游資源、接待條件、組織機構，基本上都是“現成的”和“原有的”，發展旅游所必需的“六要素”大致配套，加上已有較高的知名度，因此，這些地方比經濟條件類似的其他地方獲得了不少發展的先機。在這個階段，率先由參觀教育轉變為“紅色旅游”的，并不是最為知名和重要的革命圣地，而是相對級別較低的一些紀念地、參觀點，后者所受的體制和級別限制相對較弱，比較容易進行運作體制的變革，即由事業接待、政治接待向旅游接待、旅游經營轉變。

（三）紅色旅游的加快發展階段

20世紀90年代中后期，隨著旅游業成為我國國民經濟新的增長點，各地投資旅游業的積極性、主動性明顯增強，各種旅游資源都被納入研究開發的視線，紅色旅游也面臨著空前有利的大環境。尤其是這一時期，隔幾年一次的重大紀念活動，如紀念抗戰勝利５０周年、慶祝建國５０周年等，為紅色旅游注入了排浪式發展的強大動力；以國家宣傳機構為主導，各種媒體以很大的提前量、大規模的宣傳報道，形成了對革命圣地、紀念地、參觀點的空前宣傳；政府財政撥款對革命文物、遺址的投資維修，對革命圣地和紀念地交通條件、城市環境的大規模投資改造，使紅色旅游的基礎設施和接待條件有了很大改善；在革命圣地和紀念地舉辦的紀念活動、文藝演出，以及各部門組織的參觀學習，形成了創歷史紀錄的參觀接待高峰，滾滾不盡的客源帶來了巨大的經濟效益。“紅色旅游”的口號和稱謂就此產生。這一時期，紅色旅游明顯登上了新的臺階，當地政府也看到了其發展潛力，堅定和增強了加快發展旅游業的決心和信心。

（四）紅色旅游的市場化發展階段 進入21世紀，受人均GDP突破800美元、黃金周等因素的影響，大眾旅游和假日旅游蓬勃發展，帶火了不少旅游溫冷地帶，促紅了很多個性化旅游產品，紅色旅游也明顯受益。這說明，除了在革命紀念日“走紅”以外，紅色旅游平時也有它的市場和發展空間，很多地方把紅色旅游列為當地重要的旅游資源，作為推動旅游經濟加快發展的一大優勢。例如，井岡山在研究當地旅游業定位和形象時，就提出“一紅一綠”的戰略發展思路，紅就是紅色旅游，綠就是秀美山水和綠色生態。延安、遵義、西柏坡等地也把紅色旅游資源作為當地旅游發展的最大優勢和特色。2001年，一些革命圣地、紀念地發起成立了區域性的紅色旅游協作組織，2002年，在浙江嘉興召開了紅色旅游產品推介會、紅色旅游論壇，這說明紅色旅游已被納入了旅游發展的范疇，也和其他旅游產品一樣，正在按照旅游經濟發展的規律辦事，實現了從事業接待向旅游接待的跨越。當然，對于相當一部分革命紀念地來說，由于帶有明顯的公益性、社會性、政治性，不可能對所有人員都實行旅游接待，在特定的時段，一定的人群仍然實行政治接待，但是從主體的、常規的經營方式來講，已跟以前有了很大不同，更多地帶有旅游接待的特點，成為旅游產品、旅游業的一個重要組成部分。

由于現在尚未建立針對紅色旅游接待和經營的專項統計體系，加上我國的革命紀念地、參觀點、遺址遺跡眾多，革命歷史文物劃分為若干等級，截至目前，對于紅色旅游的接待單位、接待人數、接待收入沒有一項確切的數字；估計以發展紅色旅游為特色的城市有幾十個，各類紅色旅游接待點數以萬計；每個紅色旅游接待點接待規模差距較大，小的數以千人計，中型的數以萬計，大型的幾乎就是一個旅游城市（如延安、井岡山）全部的接待人數，如果遇到大的紀念周年，接待人數可能要達到數百萬人，經濟效益也是非常可觀的。因此，對于紅色旅游產品是不宜低估的，何況還有更寶貴的政治和社會效益。

二、紅色旅游的主要特征

紅色旅游最基本的特征是所依托的旅游資源帶有明顯的政治色彩，在崛起和發展的過程中與革命傳統教育密不可分，但同時也是旅游產品的一種類型，它的健康發展必須遵循旅游經濟發展的基本規律。

（一）紅色旅游是受黨政部門鼓勵和扶持的

革命圣地和紀念地本身都是愛國主義教育基地，凝結了無數革命先烈的理想和事跡，代表了先進文化發展的方向，是可以深入發掘的寶貴精神財富，對于謳歌黨的光輝歷程、弘揚中華民族的精神具有重要意義。這是一般旅游產品所不具備的一個明顯特點。正是由于它擔負著大量思想教育的任務，才能享受政府專門的撥款，定期進行維護、維修；新聞媒體的義務宣傳報道，也有助于塑造較好的旅游整體形象；有關部門組織的參觀學習活動，可以保證起碼的客流量。這是一般旅游景點所不具有的一些優勢。最近，國家旅游局提出的發展紅色旅游的工作思路，得到了發展計劃部門的財力支持，得到了宣傳部門的輿論扶持。可以相信，通過鼓勵和扶持紅色旅游資源的開發，既可弘揚革命傳統和革命精神，又能促進當地經濟發展和社會進步，致富百姓，造福一方，反過來也可以說明精神文明對物質文明的巨大促進作用。

（二）紅色旅游的吸引力有一定限定條件

紅色旅游的吸引物主要是革命戰爭時期遺存的文物和舊址，以房舍、器械、用具、陵園和遺跡等為主，雖然史料價值很高，也是進行革命傳統教育的重要憑借，有的堪稱全國第一或唯一，但由于當時斗爭的艱苦卓絕、革命者生活的艱苦樸素，遺留下來的文物古跡一般比較簡陋，就其外觀來說與故宮、秦皇兵馬俑、樂山大佛等文物古跡相比，可展現、可參觀、可吸引的內容有較大差距。對于一般旅游者來說，影響其選擇旅游目的地的因素是多元化的，有接受教育、陶冶情操的因素，有娛樂身心、放松自我的因素，也有求新、求異、求樂的因素，還有交通距離遠近、旅游花費多少的因素。這些紅色旅游的景點一般都處在交通比較偏遠、經濟比較落后、服務接待設施不大配套的地區，對于不少旅游者來說，尤其是在紀念日前后的一段時間，確實存在進出困難、居住條件差的問題。在紅色旅游與其他旅游產品的市場競爭中，到哪兒旅游完全是由旅游者自由和自主作出的，因此，紅色旅游雖然有黨政部門的大力支持，但并不一定表現出絕對性的優勢，這是應清醒面對的現實。當然，紅色旅游依托的旅游資源是最近幾十年的歷史，與一般的歷史文物古跡有所不同，它與今天的現實生活一脈相承、息息相關，絕大多數中老年國內旅游者都了解一些那個時期的歷史，容易從中找到共鳴和呼應，這是紅色旅游發展的有利因素，可以借機多做文章，以更好地吸引旅游者。

（三）紅色旅游深度和規模開發面臨的困難

把革命紀念地、革命圣地、革命參觀點納入旅游的范疇來發展，就決定了紅色旅游的發展需要按旅游經濟規律辦事。這其中雖有黨政部門的扶持和導向，但畢竟跟組織參觀、單純的革命傳統教育有明顯的區別，它雖然包括有組織的參觀學習，但更重要的是通過自身的吸引力，吸引大眾旅游者自覺地前往旅游，在旅游的過程中受到潛移默化的教育。除了極少數規模較大、革命傳統文化積淀較厚的以外，絕大多數紅色旅游吸引物都是以零散的、單體的遺址、故居、紀念碑、陵墓、紀念館的形式出現，所反映的革命文化的內涵也是片段的、單一的，很難開發出成規模的、有深度、有連續性的旅游產品；由于它所具有的政治色彩，展示、講解及關聯性產品的開發有很大的局限性，不能像其它產品那樣容易地體現出參與性、娛樂性；現在的年輕人由于平日所受革命傳統教育較少，與中老年人相比對中國革命史缺乏必要的了解，因此對紅色旅游缺乏應有的共鳴和向往，這是研究客源層次時應予注意的。

（四）紅色旅游以觀光產品為主體

從各地開發的紅色旅游產品來看，雖然有體驗式的特種旅游產品，如“重走長征路”等，但絕大多數都是觀光式的，例如，“戰地重游”、“英雄城市游”、“偉人故里游”等，至于參觀一個紀念碑、紀念館、故居會址等，就更是如此了。除非是井岡山、延安這樣的革命圣地，這種奔走式的游覽方式，旅游者一般難以停留很長時間，一般的參觀點也就是半小時或一兩個小時；加上近年來各地交通條件有所改善，旅游的可進入性明顯提高，也縮短了旅游者的停留時間；另外，革命圣地和紀念地作為愛國主義教育基地，帶有明顯的社會公益性質，很多地方是免收門票，即使收費也定價不高。上述因素決定了紅色旅游的收入水平不會太高。

（五）紅色旅游的客源消長有明顯的規律性

政治性因素和市場化因素對紅色旅游的客源變化影響明顯，一般時段主要受市場因素調節，例如，宣傳促銷的因素、旅游淡旺季的影響，而有較大紀念活動的時段主要受政治因素影響，因此，旅游客源呈現出波浪式的起伏運動，整體狀態有一定的規律性，也是可以預見的。一般５年一個小高潮，10年一個中高潮，50和100周年的紀念活動就是大高潮。在一年之中，接待高潮則主要集中在三個黃金周和紀念日前后。把握這一規律，有助于做好平時工作，提高高峰時段的接待容量和接待質量，延長旅游高峰時段。

三、加快紅色旅游發展的幾項建議

當前，中央領導批示加快紅色旅游發展，并責成中宣部、國家發改委、國家旅游局共同研究推動紅色旅游的發展，為中國紅色旅游產品的開發提供了前所未有的歷史性機遇。紅色旅游產品的開發涉及許多問題，有對旅游市場運行規律的把握，也有自身體制改革方面的問題，抓好紅色旅游應注意以下方面的問題。

（一）加快由事業接待型向旅游產業型轉變

由于思想政治教育、社會公益性等方面的原因，紅色旅游場所不同程度地存在旅游管理機構、運作機構體制不順的問題，表現為旅游產業仍不同程度地帶有事業接待型特點，或政企不分，或企事不分。這種管理體制、運營方式，是由其特殊的政治功能所決定的，也是歷史長期發展形成的。從表面上看保持這種體制是工作性質使然，也似乎比一般文物類旅游點、文化類旅游點要有層次，實際上有了這個“事業接待”的招牌，可以得到一般旅游點所沒有的各種“實惠”，例如，政府撥款的維護、人員工資的包干、黨政部門的宣傳與組織客源等等。但是，如不實行管理與接待的分工、事業接待與旅游經營的分家，紅色旅游的發展也就不能與市場經濟接軌，跟不上全國旅游經濟發展的大趨勢。從中國旅游發展的整體來看，后來的快速發展很大程度上取決于改革開放之初所經歷的由事業接待型向創匯產業型的轉變。對于紅色旅游來說，固然有其特殊性，但既然要列為眾多旅游產品之一，就應尊重和遵循旅游經濟發展規律。當然，這并不是說就要全盤取消“政治接待”、“事業接待”、教育基地的功能，而是要在運作方式上實行適當的分離，起碼管理部門與接待機構要分離、政治接待與旅游接待要分離。這就如同普通旅游景點要承擔一定的公務接待一樣，并不能因此而影響其按照市場經濟規律運作經營。

（二）根據市場需求樹立當地旅游形象

旅游經濟是最需要講求市場經濟規則的。一個地方的旅游要保持對客源的充分吸引，關鍵是有適應市場需求的旅游產品；旅游產品的對外宣傳，很大程度上要借助地區的旅游形象。旅游形象是對一個地區主要旅游產品的高度概括、提煉和抽象，必須遵循市場需求的導向原則，而不能有什么產品就打什么招牌。因此，紅色旅游在當地旅游資源中占什么位置，應在通盤考慮的基礎上，給予實事求是的認識和評價，如井岡山、延安等紅色旅游資源密集、豐富、成片的地區，可以把紅色旅游作為旅游主打形象。但那些紅色旅游資源相對零星、單一，只有區域性影響的地方，就不一定要把紅色旅游作為當地旅游的“主打”形象，而要考慮當地什么旅游資源最富吸引力、最適應旅游消費市場的需求。如果當地沒有拳頭性的旅游產品，就應在更大的地域范圍尋求依托，將紅色旅游的宣傳促銷納入其中，而不是一味堅持獨樹一幟、唯我獨尊，因為產品的吸引力是由游客自己來評判的，而不單純是報刊媒體的輿論評判與引導。

（三）加強探索紅色旅游促銷的路子

紅色旅游的宣傳促銷有一些有利條件，關鍵是找好依托、抓住機遇、順勢而動；要從實際情況出發，客觀評價資源品味和吸引力，有的紅色旅游產品是全國性的，有的只是區域性的，片面夸大它的影響力也是不現實的；特別是在作為一個旅游產品向外推廣時，除了考慮紀念日前后有組織的客源層，還要考慮平日普通的旅游者，需要對主要客源市場進行廣泛深度的開發。要發揮革命圣地、紀念地作為愛國主義教育基地的優勢，借助宣傳、新聞、文化等部門的力量，宣傳紅色旅游目的地的整體形象；要抓住每年紀念日前夕開展紀念或慶祝活動的機會，通過邀請記者采訪、媒體宣傳、舉辦文藝活動等，推銷紅色旅游產品；要加強對特定客源層的研究，開發適銷對路的紅色旅游產品，有重點地吸引研究那段歷史的人員、老年群體、大中小學生，保證日常客流量；要加強對旅游消費市場需求趨勢的研究，把紅色旅游與其他旅游產品有機結合起來，增強市場競爭力和產品銷售量。

（四）深入挖掘和豐富紅色旅游產品的內涵

為增強紅色旅游的吸引力，應在傳統的參觀教育活動基礎上，努力體現紅色旅游的“旅游”特色和旅游接待的專業化水平。要逐步改善和提高展館檔次，改變簡單的圖片展示和櫥窗式的文物陳列，使表現手段更加科學化、現代化，如可采用聲光電結合的半景畫、全景畫等；要注意歷史與現實的結合，除了組織對實物、遺址的參觀外，也可以安排定時的影視、歌舞專場；要考慮適當增加參與性內容，策劃當年革命者工作、戰斗、生活、勞動的場景，吸引旅游者參與和體驗；在導游講解方面，除注意歷史事實的準確性和真實性以外，還應盡量豐富解說內容，寓教于樂，使旅游者有多方面的收獲。

（五）提高紅色旅游接待的軟硬件水平

一般來說，革命圣地、紀念地、參觀點由于有政府撥款的扶持，基礎設施、接待條件在同一地區中屬于比較好的，但由于很多單位屬于差額撥款，或者是自負盈虧，建設與維護資金仍明顯不足，加上受傳統的建設、展示觀念的影響，除了展示物本身的保護、維護以外，其他配套設施、服務條件都比較缺乏或檔次不高。在這一方面，不僅與發達國家的一些紀念地相比，顯得展示場館簡陋擁擠、展示手段落后、配套服務條件較差，即使與國內較高檔次的旅游景區（點）相比，也普遍存在接待設施檔次不高或配套不夠的問題，給人的感覺是這些參觀點似乎就應不講究接待檔次和水平。實際上這是一種思維的誤區，如果這些地方有較高檔次或水準的停車場、旅游廁所、景點指示牌、游客中心、旅游商亭，則可更好地襯托出昔日革命先輩的艱苦奮斗和今天幸福生活的來之不易。因此，紅色旅游的景點應該加強接待服務的硬件建設，除了保持和強調講解的準確、嚴肅、認真外，接待服務的其他方面也要提高水平，也要加強對員工隊伍服務素質的培訓。

（六）努力增加紅色旅游的收入產出水平

提高紅色旅游的產出水平，除維持較充足的客源以外，關鍵是走集約化的旅游發展路子，大力發展紅色旅游系列的旅游餐飲、旅游商品和旅游娛樂，為旅游者開辟廣闊的消費空間。其中，最根本的是突出革命特色、傳統特色和地方特色，這是強化市場競爭力、增強“賣點”的精髓。要加強特色旅游餐飲、食品系列的開發，例如，當年井岡山紅軍的紅米飯、南瓜湯，延安八路軍的餐飲，在引導旅游者全方位體驗的過程中，也增加了旅游收入；要根據當地的條件，加強特色旅游商品的開發，如井岡山的土酒、茶葉、竹器制品，延安的大紅棗、農民畫，研究制作多種類的音像制品和圖書；要根據當地歷史題材和民間歌舞題材，創作、演出一些劇目、歌舞，放映歷史題材的影視作品，發展有特色的旅游娛樂活動。這樣既有利于深化紅色旅游的產品開發，延長游客停留時間，也有利于大幅度增加旅游收入，帶動地方經濟發展，促進產業結構調整，增加社會就業。

（七）搞好與其他旅游產品的線路組合

除了為數不多的革命圣地有大量的紅色旅游產品，可以吸引旅游者停留較長時間以外，其他紅色旅游產品則不具備這個優勢。從旅游者選擇出游的規律看，除了專門研究或組織參觀以外，一般不可能游遍周圍的紅色旅游產品，而是選擇最有吸引力的看點、最為便捷的旅游線路。因此，把轄區內的紅色旅游產品編成一條線路，只適于特殊時段、個別群體，而對于大多數旅游者、平常多數時候則是不適宜的，這是發展紅色旅游應注意的一個問題。為了切實促進紅色旅游的發展，必須認真研究在線路上相互關聯的一些旅游產品，而不要拘泥于純粹的“紅色系列”，要通過發掘、利用多樣化的旅游資源，包括觀光的、度假的、休閑的、專項的旅游產品，組成對旅游者有吸引力的旅游線路，將紅色旅游產品融入這些產品序列之中，不但不會降低紅色旅游產品的影響，反而會充分挖掘和發揮紅色旅游產品的作用。

中國擁有豐富的紅色旅游資源，也有較好的發展基礎和條件，在黨中央、國務院有關部門的重視和推動下，紅色旅游一定能夠在提升檔次和水平的基礎上加快發展，不僅可進一步豐富和充實中國旅游產品的結構，也一定能更好地發揮政治思想、革命傳統、愛國主義教育的作用，實現物質文明和精神文明雙豐收。

一、主題策劃

不能單純為紅色旅游發展紅色旅游，更不能把紅色旅游從整個旅游業中孤立出來，還是要立足旅游業的全局，按照旅游業的發展規律發展紅色旅游。

1、紅色與綠色(生態旅游)相映

紅綠相映，凸現人與自然和諧相處的主題；好花還需綠葉配，如果撇開旅游本身休閑的規律，只談紅色的教育意義，這個產品本身就是不完善的，市場號召力也有局限性。

把小寨村對面的老園山納入旅游區，以老園山的特色自然景觀策劃綠色生態旅游項目，就使整個項目的產品，形成勒一個滿足游客需要的綜合系統構架，使旅游吸引力達到最大化水平。

2、紅色與彩色(民族風情)互動

多數紅色景點所處的地區也是少數民族的聚居區，以民族風情豐富旅游產品的內涵，增強市場吸引力。

民族風情旅游是指以民族風俗文化為載體開展的系列旅游活動，開展民族文化旅游在創造經濟效益的同時又可以展示、宣傳多彩的民族文化，實現文化與經濟的良性互動。

民族文化涵蓋的內容廣博而龐雜，包括有民族聚居地、民族歌舞、民族民間工藝美術、民族飲食業、民族影視藝術等形式。

少數民族聚居區經濟的不發達，并不意味著文化資源的匱乏，相反很多地區擁有富集的中國傳統文化，發展民族風情旅游對紅色旅游的意義在于，民族風情旅游所吸引的旅游市場范圍是很廣闊的，而民族旅游和紅色旅游在空間上的重疊，也為紅色旅游增加了內容和魅力。、紅色與古色(歷史文化旅游)融會

紅色景區本身就具有其歷史意義，但是結合中華民族五千年來博大精深的歷史文化內涵，能更突出新中國的歷史必然性，增強國民的民族自豪感及贏得外來文化的尊重。

沒有足夠的文化底蘊和內涵的歷史文化旅游項目，是不足以吸引旅游者、不能獲得預期經濟效益的。歷史文化資源考究、發掘工作具有相當的專業性、復雜性和長期性，這使得歷史文化吸引物在空間上和時間上都具有分散性的特點，也決定了它作為一個整體旅游產品來說，不易提煉出鮮明的旅游形象，因此，通過專業的旅游策劃，對旅游產品進行精心包裝，使之有一個統一的宣傳口徑，將極大的促進市場的開發。

做好歷史文化旅游的四大要點：

1.對歷史文化吸引物的開發、管理、籌資與營銷應該專業化；

2.防止文化吸引物供應過剩，建立文化產業內部合作的機制，避開主要競爭對手的鋒芒，挖掘自身獨特的優勢； 3.廣泛運用網絡、信息、虛擬、多媒體等高新技術； 4.不斷采取新的手段來適應游客體驗不斷變化的特點。紅色景區本身就具有其特定的歷史意義，但是如果和中華民族五千年來博大精深的歷史文化內涵結合好，更能突出新中國成立的歷史必然性，增強國民的民族自豪感以及贏得外來文化的尊重。

紅色旅游與古色旅游的結合有兩種形式。其一，復合型。比如北京郊區的盧溝橋，本身是紅色事件的發生地，同時又具有悠久的歷史文化，是古燕京八景之一，這個就可以作為一個點來開發；其二，綜合型。以南昌為例，既有八一南昌起義的紀念地，也有四大名閣之一的滕王閣，但兩者的空間點并不重合，開發的思路就可以用一條線的方式。要根據具體情況制定不同的規劃方案。

4、紅色與時尚(自駕車)結盟

自駕車運動是近期國內興起的一項有挑戰性的時尚運動，自駕車的車主多為城市中高收入者，向往田野，向往自由，是一群有愛心和不畏艱苦的性情中人，自駕車到老區去，不僅有風景，也收獲了給予的快樂，這是一個有潛力的市場。

自駕車旅游在中國目前的發展狀況仍然是一個特種旅游的范疇，它的市場群體更多的是一些喜愛探險、崇尚自然的人。而大多數紅色旅游景區所處的地區基本處于一種原始的未開發狀態，很少受到外來者的“干擾”，這種氣氛正契合了自駕車旅游者尋求僻靜和開拓新旅游點的心理。

怎樣策劃一些適合自駕車旅游者的紅色產品？ 怎樣配套一些適應自駕車旅游者特殊需求的基礎設施？ 如何針對這個細分市場開展營銷工作？

5、紅色向質樸(鄉村旅游)回歸

鄉村旅游的休閑性是很多城市居民向往的感覺，讓孩子體會鄉村的味道也是很多城市父母的愿望。老區的鄉村比起商業化的城市郊區型鄉村來說，更具有原汁原味的滋味。

二、影響城市歷史文化景點商業開發的主要因素

1、游客來源因素

影響要素 游憩方式 季節性 游玩時間 游玩頻率 個人消費額 景點內商業業態 周邊商業業態 對周邊地價的帶動 本地游客 休閑、娛樂 較弱，收益穩定 較靈活 較高

較低、主要集中于餐飲休閑 小型、經濟型餐飲休閑為主 餐飲休閑為主的城市型商業業態 相對較弱

外地游客 參觀、考察、朝圣 較強 較固定、較短 低

較高、主要集中于門票和紀念品 紀念品零售為主 住宿、休閑、娛樂為主 相對較強

3、景點的歷史文化因素

影響要素 游玩時間 游玩頻率 個人消費額 景點內商業業態 周邊商業業態 對周邊地價帶動 歷史文化遺存類 較短 較低

門票消費以外較低 較單一

主題性較強，種類較單一 較強

民風民俗類 較長 較高

門票消費以外較高 豐富

參與性較強，種類豐富 強

宗教類 較長

較高，特別是本地游客 門票消費以外較高 較豐富

主題性強，種類單一 較弱

第五篇：中國中小企業現狀與發展對策

中國中小企業現狀與發展對策

“十五”是我國經濟社會發展最好的歷史時期，也是中小企業發展的最好歷史時期。經過“十五”時期的發展，我國綜合國力明顯增強，人民生活明顯改善，國際地位明顯提高。中小企業為此做出了應有的貢獻，同時自身也得到了長足發展。

一、“十五”是我國中小企業發展的最好歷史時期

改革開放以來，我國中小企業，從原有的國有、集體一統天下演化成為多種經濟形式并存以非公有制經濟為主體的快速發展局面。目前，我國中小企業的數量已占全國企業總量的99.3%，我國GDP的55.6%、工業新增產值的74.7%、社會銷售額的58.9%、稅收的46.2%以及出口總額的62.3%均是由中小企業創造的，而且，全國75%左右的城鎮就業崗位也是由中小企業提供的。到2005年底，全國工商行政管理機關共登記企業805.7萬戶，包括：國有集體等內資企業350萬戶，外商投資企業26萬戶，私營企業430萬戶。此外，全國工商行政管理機關共登記個體工商戶2463.9萬戶。個體私營企業在數量上構成了我國各類市場主體的主要組成部分。“十五”期間，我國非公有制經濟發展速度成倍高于全國經濟增速，非公經濟投資已占全社會投資比重的50%。非公有制經濟已成為國民經濟增長的重要推動力量。

以中小工業企業的發展為例。由于統計口徑變化1，“十五”期間中小工業企業發展概況應分為前兩年和后3年。2002年全國全部國有及規模以上非國有中小企業單位數為172805戶，與2000年154902戶相比增長了11.22%；工業總產值增長了12．59%（詳見表1）。

表12002年全部國有及規模以上非國有中小工企業主要指標比“九五”末

增長

資源來源：數據來源于《中國工業經濟統計年鑒》相關年份，增長率據其計算。

“十五”后3年我國中小工業企業繼續穩健高速發展。就企業數量而言，呈現出“馬鞍型”發展態勢。據國家統計局資料，2003年全國全部國有及規模以上非國有中小企業數量為19.42萬戶，2004年為27.33萬戶，2005年為26.38萬戶。但其他主要經濟指標多數還是直線上升的，這說明企業平均規模有所擴大，企業素質和經濟效益有所提高（詳見表2）。

表2“十五”后3年全部國有及規模以上非有國中小工企業主要指標一覽

表

資源來源：1.2003年數據來自《中國工業經濟統計年鑒》，國家統計局工交司；2.2004年數據轉摘自《2005年中國成長型中小企業發展報告——中小企業暨非公有制經濟生產經營信息快報》之八；3.2005年數據摘自《中國中小企業暨非公有制經濟信息快報》，2005年12月，國家統計局工交司。

二、中國中小企業發展存在的主要問題與對策建議

1.中國中小企業發展中存在的主要問題

從整體來看，目前中國中小企業發展存在著三大矛盾：第一是宏觀管理不協調的矛盾；第二是地區之間的“外部性”矛盾；第三是企業微觀管理和技術基礎與市場激烈競爭需要提高素質的矛盾。

從第一個方面看，中國長期存在的中小企業宏觀管理不協調、不適應的問題不僅沒有解決反而進一步強化了，強化的表現就是不同的管理部門的存在和權力以法律和制度的形式確定下來了。例如《中華人民共和國中小企業促進法》就載有“縣級以上地方各級人民政府及其所屬的負責企業工作的部門和其他有關部門在各自職責范圍內對本行政區域的中小企業進行指導和服務。”3現在的問題是，縣以上和省以下地方各級政府主管中小企業的部門正在逐步統一，逐步建立中小企業管理局（廳），而中央單位“多龍治水”的局面依然存在。這種局面不利于統一規劃中小企業長遠發展，不利于統籌使用相關資源，促進中小企業更快發展。

就第二方面矛盾而言，所謂“外部性”是指落后國家或地區資源不合理地被發達國家或地區使用所造成的發展差距越來越大，特別是人力資源由落后國家或地區向發達國家或地區流動所造成的“邊緣化”現象。我國中西部地區農民到東部打工，客觀上解決了一部分農業勞動力的就業問題，但是由此所形成的“外部性”問題也很嚴重。一方面這些勞動力的成長費用都出自中西部，而東部地區沒有負擔費用，卻能夠使用，創造的國民生產總值也都記在東部的帳上；另一方面這些人即使在東部打工多年也還算外地人，臨時的，得不到培訓與提高，連子女上學都得不到安排，長此以往遺留問題不能解決，后患無窮。

關于第三方面。中國中小企業微觀管理和技術基礎低下，只能以低成本價格參與國際市場競爭，這種狀況應采取措施盡快扭轉，否則企業競爭能力難以很快提高，將弱化發展后勁，極大地影響國民經濟增長速度。

2.加速中小企業發展的若干建議

為了更快地促進中國中小企業發展，針對以上3大矛盾，特提出如下建議。

第一，建議成立國務院直屬的中小企業管理機構。世界上很多國家都有國家級的中小企業管理部門，有的國家國會有中小企業委員會。而像中國這樣急需要發展中小企業的國家，卻沒有國家級的中小企業管理部門，如果及時設立這樣一個部門，對中小企業乃至整個國民經濟發展，以及實現國家的長治久安都將產生有利影響。

第二，要在加大中央財政轉移支付，促進中西部經濟更快發展的同時，安排好長期在東部打工者群體。特別是長期在東部務工經商的群體，要安排好對他們的培訓，以提高文化知識技術水平。要妥善安排好他們的子女入學問題。有突出貢獻的要在職稱評定、受獎等方面一視同仁。同時要解決好務工人員的工資待遇問題，并建立健全社會保障體系，不要使他們產生被“邊緣化”的感覺。

第三，國家應采取經濟政策手段促進企業微觀管理和技術水平的提高。譬如，建立中小企業技術進步基金，實行稅前還貸，資助引進先進設備等。為了快速提高企業經營管理水平，可以鼓勵企業開展經營管理戰略咨詢，凡這樣做了的各級政府機構可以視情況給予一定比例的資助。還可以組織退休工程師、老教授等擔任志愿者，無償地為中小企業提高經營水平服務等。

第四，從實際出發，對東中西部實行分類指導。根據中國東中西部中小企業發展不平衡的現實，應針對各自發展的不同情況，采取不同的促進發展措施。總的來說，東部的重點措施應放在結構調整上，中西部應優化環境。東部結構調整重點應包括：一是產業結構升級，促進高新科技產業的發展；二是市場結構調整，重點開發國際市場；三是組織結構調整，要在繼續發展產業集群的同時，大力開展專業化協作；四是技術結構調整，改造生產技術設備，采用新工藝，創造專利知識產權；五是產品結構調整，開發新產品，創造知名品牌；六是資本結構調整，改革家族和國有獨資企業資本結構，發展股份制企業。中西部優化環境的重點應從兩方面入手：一是切實減輕企業負擔，特別是要杜絕亂收費；二是降低進入門檻，使千家萬戶都有條件創辦企業，特別要鼓勵農民從事二三產業，家庭作坊式的生產、季節性的生產、傳統手工制作型生產等都可以開展，形成鋪天蓋地、遍地開花的局面，不設任何限制，能辦什么企業就辦什么企業，微型企業可以不登記，也可以不收稅費，待發展到一定規模再辦理。

第五，制定發展規劃，落實發展措施。各級政府中小企業管理部門都應當制定中長期發展規劃，規劃應實事求是，科學可行。特別是規劃中的措施，要從實際出發，能辦

什么事就規劃什么事，規劃了的事就一定去做；規劃措施要具體可行，避免一般性號召。在這方面要利用社會服務系統，規劃以及實施過程中的具體措施，都可以委托咨詢機構做。

第六，大力培養人才。人才缺乏是中國中小企業發展的一大瓶頸，因此要下大力氣培養人才。就人才成長而言，實踐的鍛煉是不可或缺的環節，然而教育更是不可缺少的。根據國際上中小企業比較發達國家的經驗，要將從事中小企業創業和經營管理人才培養納入到普通教育，開辦與中小企業相關的專業和課程，日本、德國、臺灣等國家和地區還專門設立中小企業學院；大量開辦中等專業技術和經營管理學校，培養高級技術操作人才和專業管理人才。與此同時十分重視業余培訓，很多國家和地區成立中央一級的政府輔導委員會，由財政出資開展中小企業各種人才的業余培訓。中國在這方面已經開始有所動作，但力度不大，蜻蜓點水對更快地推動中小企業發展作用不大。人才資源豐富是中國的最大財富，有了好的經濟體制，加之大力開展教育和培訓，豐富的人才資源就可以如原子核似地裂變，發出更大的能量，這是中國的希望之所在。(來源:《中國科技成果》2006年第22期)