第一篇：中國反壟斷政策實施面臨的挑戰與對策

中國反壟斷政策實施面臨的挑戰與對策

摘要：反壟斷政策是市場經濟國家為保護和促進市場競爭、限制個人、企業或政府部門的壟斷行為而實施的一項基本經濟政策。我國反壟斷法，是一部維護市場競爭秩序的“經濟憲法”。然而現階段我國經濟性壟斷、行政壟斷和跨國公司壟斷交織的局面，加之反壟斷法還缺乏相應的立法細則或司法解釋，導致反壟斷法在實施過程中會遇到嚴重的挑戰。本文就反壟斷執法機構獨立性、行政壟斷及反壟斷政策與產業政策協調等問題進行了探討。

關鍵詞：壟斷；反壟斷政策；市場競爭

競爭是市場經濟有效運行的前提和基礎，沒有競爭也就無法實現資源的合理配置。然而，市場競爭機制并不總是能有效發揮資源配置的作用，市場機制本身的某些缺陷會導致市場失靈，市場競爭的參與者通過各種策略性行為制造進入或退出壁壘，使資源難以有效利用，競爭功能無法有效發揮。這就需要國家權力機構通過法律或政策等手段對市場進行干預，從而導致了反壟斷法或反壟斷政策的產生。無論是反壟斷法還是反壟斷政策，都是國家權力機構為了達到保護競爭的目標而制定的某種規則或規定，都具有某種程度的強制性。二者的不同之外在于，法律的剛性較強，并由專門的立法機構制定和執法機關執行，一旦制定和頒布就較難更改；相比之下，政策則剛性較弱，由行政機構制定和執行，它能夠根據情況的變化進行調整。雖然狹義上的政策與法律是不同的概念，但是如果二者具有相同的目標，廣義的政策可以將法律包括在內。現實中，有些國家的反壟斷政策主要是以法律形式體現的，雖然具體名稱不盡相同。例如，在美國反壟斷政策主要以反托拉斯法體現，在日本則是禁止壟斷法。

（一）反壟斷政策的定義

反壟斷作為一項政策，在1890年寫進法律，到現在已經一個多世紀之久。在這一個多世紀的時間里，美國反壟斷的實踐隨著經濟理論的變化而不斷變化。從最初謝爾曼法頒布時，大多數經濟學家仍然堅定地相信市場競爭，到20世紀30年代以后哈佛學派的SCP范式占據統治地位，經濟學家開始相信政府有必要為糾正市場失靈而進行強有力的干預。但這一時期保護競爭的目標被法院解釋為維持有效競爭的市場結構及保護競爭者。直到七十年代，以芝加哥學派為代表的效率目標逐漸被法院接受，美國的反托拉斯政策也從嚴厲的結構主義向效率目標轉化。然而九十年代以后，新產業組織理論對于企業策略性行為的研究不僅進一步完善了哈佛學派的SCP范式，而且也對芝加哥學派的效率學說及其所提倡的寬松的反托拉斯政策提出了挑戰，從而“將被芝加哥學派關上了的反托拉斯大門重新開啟”(Baker，2002)。

從美國反壟斷實踐的發展可以看出，反壟斷是一種不斷地被錘煉和不斷地被

重新定義的政策：它來源于在政治上和經濟上對市場制度的信仰，也來源于關于競爭性市場不一定是自我維持和自我糾錯的假設。反壟斷政策還來源于如下擔憂：通過勾結或排它性策略行為來創造壟斷的努力可能會成功，因此政府干預符合公共利益。

依照WTO的貿易與競爭專家組及多數成員方的觀點，“反壟斷政策”是“反壟斷法律與措施”的統稱，其體現可以是綜合反壟斷法、含反壟斷規則的部門法規或私有化政策等。關于反壟斷政策的典型規定是為處理各種反競爭慣例（包括固定價格、瓜分市場或共享市場、串通投標與其他卡特爾安排、濫用支配地位、限制競爭的合并、排除新競爭者進入市場的供應商與分銷商之間的縱向協議以及虛假廣告等）提供救濟。絕大多數的WTO成員方認為，反壟斷政策的基礎是通過約束各種反競爭的企業行為以保護和促進競爭性的市場結構與行為，從而使市場機制功能最大化；反壟斷政策的核心目的則是在競爭者之間提供平等的競爭機會和競爭條件，改善資源分配，促進經濟效率和提高消費者福利。一些日本學者認為所謂反壟斷政策，是指為了有效促進作為市場經濟基本原則的自由競爭，政府以規制壟斷、卡特爾、不公正交易等為目的采取的政策總稱。①禁止壟斷法作為旨在促進企業間競爭，提高產業競爭程度的產業組織政策手段，屬于限制性的“大棒”政策，即對企業的違法行為予以法律和行政制裁。通常的制裁措施包括罰金、限制、解散、撤銷等等。國內有學者認為反壟斷政策是產業組織政策的組成部分（江小涓，1996）。

本文認為，反壟斷政策是市場經濟國家為保護和促進市場競爭、限制個人、企業或政府部門的壟斷行為而實施的一項基本經濟政策。其核心目標是通過保護和促進市場競爭，確保市場競爭機制作用的正常發揮，從而提高生產效率和資源配置效率，增進消費者福利。反壟斷政策是競爭政策的核心內容，是狹義的競爭政策，它作為對競爭結果的“事后調節”措施，通常以法律形式出現。廣義的競爭政策則是指由政府制定的旨在調整市場結構、規范市場行為，維護市場公平的一系列規則和措施，包括反壟斷政策、政府對國有企業的私有化政策、放松規制、政府削減對企業的補貼、減少不利于外國產品和外國生產者的政策等，而狹義的競爭政策僅指反壟斷政策。

（二）我國反壟斷政策的主要內容

自從中國將社會主義市場經濟體制確定為中國經濟體制改革的目標，市場機制在資源配置中日益發揮著基礎性的作用。在絕大多數領域，包括國有經濟仍然占主導地位的電信、電力、航空運輸等領域，已經初步形成了競爭機制，但我國仍然存在著大量的壟斷現象。與西方發達國家不同，現階段中國市場上的壟斷勢力并非主要源自私人部門的限制競爭行為，更多的是來自于政府部門濫用行政權 2

力形成的進入壁壘和市場分割（陳東琪，銀溫泉，2002）。隨著對外開放的日益深入，中國已連續多年成為吸引外資最多的國家之一，擁有資金、技術、市場優勢的跨國公司濫用市場地位限制競爭的現象日益突出。為了維護公平競爭的市場秩序，中國建立和完善反壟斷政策勢在必行。

1980年國務院頒布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》中，首次提出了反壟斷的任務。1993年，第八屆全國人大常委會就通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》，自此中國結束了沒有競爭法的歷史。此后，中國也陸續頒布了一系列旨在促進競爭、控制和消除某些限制競爭行為的法律和政府規章，如1997年通過的《中華人民共和國價格法》和1999年通過的《中華人民共和國招標投標法》中就有保護競爭、防止壟斷的條款。部分省市也制定了規范不正當競爭行為的地方性法規。此外，針對經濟生活中大量存在的以地方封鎖和部門保護為目的的反競爭行為，2001年國務院公布了《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，以打擊地方保護主義，整頓和規范市場經濟秩序。②

自2001年中國加入世界貿易組織以來，中國融入經濟全球化進程的步伐加快。而且，為了應對日趨激烈的國內外競爭，中國政府越來越注重反壟斷政策和競爭法規的制定與完善。2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了被譽為“市場經濟憲法”的《反壟斷法》，這部法律從1994年就列入全國人大立法計劃，在醞釀了13年之后終于出臺。《反壟斷法》從2008年8月1日起正式施行，該法具有很強的規范經濟行為的效力，將進一步促進公平競爭，③是中國維護市場競爭秩序最為重要的一部法律。歸納起來，經過20多年的發展，中國的反壟斷政策主要包括以下幾方面的內容：

（1）禁止壟斷協議

中國《反壟斷法》第13條規定：禁止具有競爭關系的經營者達成下列壟斷協議：固定或者變更商品價格；限制商品的生產數量或者銷售數量；分割銷售市場或者原材料采購市場；限制購買新技術、新設備或者開發新技術、新產品；聯合抵制交易；國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議。第14條規定禁止經營者與交易相對人達成下列壟斷協議：（1）固定向第三人轉售商品的價格；（2）限定向第三人轉售商品的最低價格；（3）國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議。④

（2）禁止濫用市場支配地位

市場支配地位是指經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。中國《反壟斷法》規定，經營者有下列情形之一的，可以推定經營者具有市場支配 3

地位：（1）一個經營者在相關市場的市場份額達到1/2的；（2）兩個經營者在相關市場的市場份額合計達到2/3的；（3）三個經營者在相關市場的市場份額合計達到3/4的。同時規定，被推定具有市場支配地位的經營者，如果有證據證明不具有市場支配地位的，不應當認定其具有市場支配地位。⑤

該法規定，禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為：以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品；沒有正當理由，以低于成本的價格銷售商品；沒有正當理由，拒絕與交易相對人進行交易；沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易，或者只能與其指定的經營者進行交易；沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件；沒有正當理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇；國務院反壟斷執法機構認定的其他濫用市場支配地位的行為。

（3）控制企業合并

經營者集中是指經營者合并、經營者通過取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權，或經營者通過合同等方式取得對其他經營者的控制權，或者能夠對其他經營者施加決定性的影響。中國《反壟斷法》規定，經營者集中達到國務院規定的申報標準的，應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。反壟斷法第28條規定，經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構應當做出禁止經營者集中的決定。第29條規定對不予禁止的經營者集中，國務院反壟斷執法機構可以決定附加減少集中對競爭產生不利影響的限制性條件。對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照《反壟斷法》的規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。⑥

（4）禁止行政壟斷

行政壟斷是行政機關及其所屬機構濫用行政權力實施的一種禁止、限制、排斥或妨礙市場競爭的行為。我國《反壟斷法》規定，行政機關和法律、法規授權的擁有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品；不得妨礙商品在地區之間的自由流通。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；不得濫用行政權力，通過采取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；制定含有排除、限制競爭內容的規定。⑦

另外，我國反壟斷法還規定了適用除外，指出經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為，不適用本法；但是，經營者濫用知識產 4

權，排除、限制競爭的行為，適用本法；農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法。

（三）我國反壟斷政策實施面臨的挑戰與對策

我國反壟斷法的制定和實施將對國家經濟生活、企業的市場行為和消費者產生重要的影響，是一部規范國家經濟秩序和市場競爭秩序的基本法律政策。但是，由于中國經濟轉型的任務尚未完成，再加上反壟斷法本身存在這樣或那樣的不完善之處，因此在反壟斷法在實施過程中會遇到嚴重的挑戰。

我國反壟斷法實施面臨的首要問題就是反壟斷執法機構的獨立性和權威性問題。我國反壟斷法從中國實際出發，明確規定了統分結合、虛實互補的雙層反壟斷執法體制：國務院反壟斷委員會負責組織、協調、指導反壟斷工作，保證反壟斷法的統一實施。其主要職責是：研究擬定有關競爭政策；組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告；制定、發布反壟斷指南；協調反壟斷行政執法工作等。多個國務院反壟斷執法機構依照各自的職責和法律規定，負責反壟斷執法工作。其中，國家工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執法（價格壟斷協議除外）等方面的工作；國家發改委價格司、價格監督檢查司負責依法查處價格壟斷協議行為；商務部負責經營者集中行為的反壟斷審查工作。這種雙層執法體制既維持了分散執法的現有格局，又具有一定的前瞻性，為今后的機構改革和職能調整留有余地，同時也彌補了法律條文對于執法權限劃分模糊、重疊的不足。⑧

但這種雙層執法體制也帶來了一系列問題。首先，國務院反壟斷委員會作為一個高層議事協調機構應該有一個具體的工作承擔部門。這種多頭執法與單一機構相比，必然導致執法成本高而效率低，各個執法機構之間不可避免的要產生管轄權的沖突。因此，在統一的反壟斷執法機構建立之前，我國反壟斷執法工作需要多家機構的有效合作和相互配合，建立資源共享、案件橫向通報和征求意見制度，在具體認定標準的把握、處罰尺度的掌握、處罰程序的規范等方面進行有效協調，避免出現不同執法機構就同一問題得出相互矛盾的結論；其次，由于我國反壟斷執法機構均附屬于國務院各部委下面，因此缺乏權威性。尤其是國家發改委是制定和執行國家宏觀經濟政策的主要機構，作為其下屬機構的價格司就很難保持其獨立性。實際上，現在除美國因歷史原因設立了司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會等兩個并行執行反托拉斯法的聯邦機構，各國反壟斷法一般只有一個行政執法機關，如德國聯邦卡特爾局、日本和韓國的公平交易委員會等。這些機關都是準司法機構，它們像法院一樣，有自己的執法程序包括做出裁決的程序。如果當事人對反壟斷執法機構的裁決不服，可以得到司法救濟；最后，反壟斷執 5

法機構與行業監管部門之間的關系也難以協調。如果在反壟斷問題上，各監管機構在其各自監管的行業都享有排他性的管轄權，反壟斷執法機構將會成為一個擺設。因為現實經濟生活中的壟斷行為相當多地來自這些被監管的行業。它們在被監管企業和消費者的爭議中往往站在被監管者的立場上，成為被監管者的“保護傘”或者“俘虜”。在我國，被監管的企業基本都是大型國有企業，這就更有理由懷疑監管者能否在被監管者和消費者的爭議中保持中立和獨立的態度。現在，世界各國反壟斷執法機構一般都有權處理被監管行業的限制競爭問題，我國也應該做出類似規定。至少應在反壟斷法中規定，有關部門或者監管機構調查處理限制競爭案件時，應征求反壟斷法執法機構的意見。

為了有效執行反壟斷法，我國應建立一個直屬國務院的反壟斷委員會，把現有商務部、發改委和國家工商總局的反壟斷職能統一整合到反壟斷委員會，使其不僅具有協調權，還具有實質性的執法權。事實上，這個機構除了執行反壟斷法，還可執行反不正當競爭法，因為二者都屬于反壟斷政策。此外，反壟斷執法機構作為隸屬于國務院的行政機關，不應當擁有終局效力，但也不能過多地依賴于法院的最終裁決，這有悖于反壟斷執法機構的準司法性。可以規定對于地方反壟斷執法機構的裁決不服的，可以向中央反壟斷執法機構申請復議。而對于中央反壟斷執法機構直接裁定和復議裁定的案件不服的，可向人民法院起訴。也就是說，復議是提起訴訟的必經程序。

我國反壟斷法實施面臨的第二個挑戰就是行政壟斷。行政壟斷仍然是我國目前壟斷的主要表現形式，它嚴重制約了經濟的發展，已成為中國經濟長期持續高速增長的最大的制度性瓶頸。因此，需要通過反壟斷法對行政壟斷行為進行限制，以便為經濟主體創造平等的競爭機會。我國反壟斷關于禁止行政壟斷的規定雖然表明了立法者對行政壟斷持堅決反對的態度。但我國反壟斷法對地區性行政壟斷的規定較為詳細，對行業性行政壟斷的規定輕描淡寫，而且對行政壟斷規定的違法責任輕，根據反壟斷法第51條的規定，行政機關和公共組織濫用行政權力，實施排除或限制市場競爭行為的，由其上級機關責令改正。由違法者的上級機關處理行政壟斷行為是不合理的，因為行政性限制競爭行為本質上是一種歧視行為，存在著保護地方企業或者保護個別國有企業的經濟動機。這就使政府上級部門在其下級機構與非國有企業或者與來自其他地方的企業之間的爭議中，很難保持中立態度。另外，上級政府機構既不是專門機構，也不是特定的司法機構，這些機構的工作人員一般不會有很強的反壟斷意識，也不會對反壟斷法有深刻理解。因此，它們一般不能對下級機構的限制競爭行為進行有效的監督和檢查。

再次，如何與我國的產業政策協調也是我國反壟斷法實施后必須面臨的問題。由于我國處于由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型時期，行政管理的治理 6

慣性很容易使得產業政策而不是反壟斷政策成為政府的優先選擇。這也導致我國反壟斷政策遠遠滯后于產業政策的發展。但在新的經濟、制度背景下，產業政策的作用空間已經被大大壓縮了。要想從根本上提高我國企業的國際競爭力，必須允許產業自由進入，避免企業的反競爭行為和政府對產業競爭的不當限制。因此，我國在反壟斷法的實施過程中，必須確立反壟斷政策優先的原則。但考慮到我國目前各行業集中度普遍不高和缺乏國際競爭力的現狀，需要通過企業的兼并、重組來擴大生產規模，提高國際競爭力。我國反壟斷法第5條規定，經營者可以通過公平競爭、自愿聯合，依法實施集中，擴大經營規模。反壟斷法第7條規定：對于國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業及依法實施專營專賣的行業，國家對這些行業的經營者的合法經營活動予以保護的同時，對它們的經營行為及其商品和服務的價格進行監管。這說明包括自然壟斷行業在內的國家經營的事業也是反壟斷法所規制的對象范圍。因此，如何協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的良性合作關系就是反壟斷執法中的一大難題。應該在立法與執法過程中加強反壟斷執法部門與行業監管部門的協調工作，應該充分利用反壟斷法適用除外和合理原則來兼顧國家的產業政策。

最后，反壟斷法作為規范市場競爭秩序的“經濟憲法”，還需要盡快建立相關的立法細則或司法解釋。例如反壟斷法第55條規定，經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為，適用本法。但是，對于具體什么樣的行為屬于濫用知識產權排除、限制競爭的行為？就需要司法解釋。第21條規定，經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。新組建的國務院反壟斷委員會2008年8月1號發布了首個配套規定《關于經營者集中申報標準的規定》。《規定》分兩項規定了需要申報的經營者集中的標準。2010年12月29號，國家發改委制定并公布了《反價格壟斷規定》和《反價格壟斷行政執法程序規定》。兩部規章自2011年2月1日起實施。其中，《反價格壟斷規定》共29條，對價格壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除限制競爭等三類價格壟斷行為的表現形式和法律責任作了規定。同時還規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，不得濫用行政權力，強制經營者從事價格壟斷行為，或者制定含有排除、限制價格競爭內容的規定；不得對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準或者規定歧視性價格。⑨《反價格壟斷行政執法程序規定》對舉報受理、調查措施、依法處理、中止調查、責任豁免以及價格主管部門的責任等，作了明確規定。⑩總之，在反壟斷法的規定很原則的情況下，壟斷協議、濫用市場支配地位以及控制經營者集中等各方面的規定都需要釋義性的配套細則。可以預見，國務院反壟斷委員會和反壟斷執法機構在這些方面還有很長的路要走。

參考文獻：

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②馮曉琦，萬軍:中國轉軌時期的產業政策與競爭政策[J].《經濟問題》2005（7）, 21.③郭連成: 刁秀華,經濟轉軌國家競爭政策及其效用分析:以中國和俄羅斯為研究視角[J].國外社會科學，2008（4），33．

④王曉曄，中華人民共和國反壟斷法詳解[M].知識產權出版社，2008:314-315.⑤王曉曄，中華人民共和國反壟斷法詳解[M].知識產權出版社，2008:315-316.⑥王曉曄，中華人民共和國反壟斷法詳解[M].知識產權出版社，2008:316-317.⑦王曉曄，中華人民共和國反壟斷法詳解[M].知識產權出版社，2008:318-319.⑧王磊．中國反壟斷法的亮點、挑戰與對策[J]．中國工商管理研究．2008（4），20．

⑨張平，中華人民共和國國家發展和改革委員會令（2010年第7號）[EB/OL].中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，http://www.tmdps.cn..⑩張平，中華人民共和國國家發展和改革委員會令（2010年第8號）[EB/OL].中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，http://www.tmdps.cn..

第二篇：人大面臨的挑戰與對策

人大組織制度從1954年我國正式確立人民代表大會制度以來，經過40多年尤其是改革開放20多年來的不斷發展完善，已經形成了一套與我國政治體制相適應、較為完整有效的人大組織體系。與此同時，隨著我國民主化法治化進程的不斷推進和人大工作的深入開展，人大組織建設也日益面臨著許多新情況與新問題。認真分析研究和著力解決這些新情況與新問題，不僅關系到能否從組織上充分保證和推動人大工作的創新發展，而且決定著人大組織制度功能進一步發揮的程度。人大組織體系的構成與特點 人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大組織體系是我國人民代表大會制度和政治體制的一個重要組成部分，科學認識和正確把握人大組織體系的構成及其特點，對于我們從不同的角度進一步加深對人大組織制度的理解，豐富和促進人大的組織建設工作，更好地堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重大的理論和現實意義。

（一）人大組織體系的構成 人大組織體系與人大制度有著非常密切的聯系。根據我國憲法、地方組織法、選舉法和代表法的有關規定，人大制度實際上是關于人民代表大會和人大常委會自身的性質、地位、職權、作用等方面的一系列法律規范所構成的制度系統，主要包括人大組織制度、人大選舉制度、人大代表制度和人大活動制度等方面的內容。它不同于人民代表大會制度，不涉及人大及其常委會與國家行政、審判、檢察機關的關系。另一方面，人大組織體系是人大制度系統賴以運行的組織基礎，從內容上看，它主要由組織機構和組織成員兩個部分構成。人大選舉制度和人大代表制度貫穿在這兩個部分之中，或者說是這兩個部分的進一步展開和具體化，因而在一定意義上可以看作是人大組織體系的應有內容。人大的組織機構主要有五種形式。一是人民代表大會，包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關；二是人大常委會，包括全國人大常委會和地方各級人大常委會。人大常委會是人民代表大會的常設機關，在人民代表大會閉會期間代行人民代表大會的大部分職權；三是專門委員會。專門委員會是人民代表大會的常設工作機構，受本級人民代表大會的領導，大會閉會期間受本級人大常委會的領導；四是委員長會議或主任會議。由人大常委會委員長、副委員長或人大常委會主任、副主任和秘書長組成，負責處理常委會的重要日常工作；五是工作機構，包括工作委員會、辦公廳、研究室等。此外，還有大會主席團和主席團會議、特定問題調查委員會等臨時性組織以及代表小組等非正規組織形式。人大組織成員是人大組織機構的主體，主要由三方面的人員構成。一是人大代表。人大代表是國家權力機關的組成人員，通過直接或間接選舉的方式依法產生。其中，全國人大代表、省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大代表由下一級人民代表大會選舉產生。不設區的市、市轄區、縣、鄉鎮的人大代表由選民直接選舉產生；二是人大常委會委員。人大常委會委員由本級人民代表大會在代表中選舉產生，并通過選舉的方式進入專門委員會或工作委員會擔負一定的職務與職責；三是人大機關干部。機關干部是常委會和專門委員會工作機構人員，其領導成員一般通過任命、選舉或競爭上崗的方式產生。人大機關干部是人大組織成員中的一支重要力量，在人大組織體系中發揮著不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大組織體系的主要特點 人民代表大會制度是具有中國特色的人民民主制度，人大組織體系作為人民代表大會制度的重要組成部分，不僅在性質上與其他組織形式存在著很大差別，在組織構成和組織形式上也有著自己的顯著特點。具體地說，人大組織體系的特點主要表現在以下幾個方面： 第一，人民性。人大及其常委會是我國人民參與管理國家事務的基本組織形式。憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大常委會和人大專門委員會、工作委員會等人大行使職權的重要組織機構，都通過民主選舉的方式產生，并可以依法罷免其成員。民主選舉是我國人民代表大會制度和人大組織體系人民性特點的直接而具體的體現。人民性是人大組織的本質性特點。第二，國家性。人大及其常委會作為國家權力機關和權力機關的常設機關，既是我國人民民主專政國家政權的具體組織形式，又是國家機器的重要代表和標志。立法是國家權力機關的主要職責之一，人大及其常委會立法的一個重要任務就是要將黨的主張和人民的意愿按照法律規定的程序上升為國家意志，轉化為法律法規，從而規范和指導人們的行動。人大組織體系中的其他組織形式和組織活動也都具有某種國家公共權力的色彩，而不是一種私人現象。國家性是人大組織區別于其他許多組織的一個重要屬性。第三，法定性。人大各級各類組織的性質、職權、組成和活動方式等具有明確的法律規定。人民代表大會、人大常委會和人大專門委員會都按照法律規定的程序，嚴格依法選舉產生。地方組織法對人大工作機構的設置雖然沒有作詳細的規定，但是明確要求人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。各級人大常委會成立的辦公廳、研究室、法制工作室等工作機構，都是這一法律精神的進一步展開和具體化。法定性是人大組織的一個顯在特征。第四，權威性。人大及其常委會在我國國家政權體系中處于基礎和主導地位，享有崇高的權威。其中，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方各級國家權力機關。國家行政、審判和檢察機關是權力機關的執行機關，它們都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會行使的立法權、監督權、決定權和選舉任免權等，都是代表國家和人民的意志進行的，具有不容置疑的法律效力和極大的權威。權威性是人大組織相對于其他國家組織的一個重要特性。人大組織建設面臨的問題與挑戰 人大組織體系的建立和完善，凝結和反映著幾十年來我國人民代表大會制度和人大組織建設所取得的成就與進展。在取得這些成就的同時，人大組織建設由于受體制、文化觀念和事物發展客觀進程等多方面因素的影響與制約，也遇到了許多亟待研究解決的新情況、新問題和新挑戰，主要表現在以下幾個方面：

（一）組織機構的設置不規范，科學性原則體現不夠 人大組織機構的設置經過不斷調整已經逐步趨于健全和完善。人民代表大會、人大常委會、委員長會議或主任會議、專門委員會以及工作機構、辦事機構等，形成了一個較為完整的人大組織結構體系，但是其規范性、科學性和合理性程度還有待于進一步提高。一是機構名稱不統一。地方人大設立的專門委員會、工作委員會和辦事機構，不僅各地之間在名稱上存在著差異，而且即使是同一個地方人大，其組織機構的名稱也數次變化，缺乏穩定性。二是機構設置的數量不等。有的地方人大既設有專門委員會，又設有工作委員會，有的則只設有工作委員會，數量從1至8個不等。三是專業領域劃分過寬。地方人大設立的專門委員會和工作委員會，表面上看，具有專業性，實際上涵蓋的領域很廣。如教科文衛委員會，涉及教育、科學、文化、醫療衛生、體育等諸多方面，完全按照這些領域來開展工作，力不從心。四是職責范圍交叉重疊。一些專業領域交叉或相關的委員會之間，如財經委員會與城建委員會之間等，在開展立法、監督等方面工作時，如果協調配合不夠，就會在工作中產生扯皮推委現象，影響工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一頁 以上這些問題的存在，一個重要原因就是法律的有關規定過于模糊、原則，導致了在執行法律規定時自由裁量權過大。

（二）組織機構的人員結構不合理，力量配置不平衡 各級人大及其常委會把加強自身建設作為人大工作的一項重要內容，通過堅持不懈的努力，人大代表和常委會委員的結構與素質初步得到了明顯的改善，常委會組成人員中專職委員的比例有了進一步的提高，促進了人大工作的發展。但是，在組織機構人員的構成方面仍然存在著不少問題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識結構不合理。代表和委員中法律、經濟等方面的專業人員比較少，在行使立法、監督等職權過程中，難以提出有質量的意見和建議。二是常委會組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會組成人員是從黨政系統轉過來的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結構。老同志經驗豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來，常委會專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會工作的發展需要。四代表的數量偏多。我國各級人大代表有300多萬人，具有廣泛的代表性，但代表數量過多，不便于經常開展活動，活動的質量與效率也受到很大影響。五是領導干部代表過多。擔任領導職務的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動的時間，影響代表職責的履行和代表作用的發揮。由于有些代表既是執行機關的領導，又是權力機關的成員，其雙重身份帶來了監督工作中的矛盾。六是人大機關干部編制偏少。在新形勢下，人大工作任務越來越繁重，但人大機關干部編制少，工作人員力量不足，這已經在很大程度上制約了人大工作的開展。

（三）組織制度創新不足，組織機構缺乏應有的權威 人大各個層次的組織機構都是依據憲法、法律的有關規定設置的，具有法定的職權與權威。從法律上和理論上說，人民代表大會及其常委會分別是國家權力機關和權力機關的常設機關，在本級國家機關系統中居于最上的位置，其他國家機關都要受權力機關的支配、監督與制約。但是，在實際操作中，由于國家行政機關、審判機關和檢察機關掌握和使用著具體、直接的權力，因而容易造成執行權超越于權力機關的立法權和決定權之上，或變成游離于立法權和決定權之外的不受監督的權力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進而在事實上降低了國家權力機關的法律地位與權威。就主要之點說，一是立法機構主導性作用發揮不夠到位。常委會審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會經過審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機構對政府部門起草的法律案實行提前介入，但對內容綜合把關的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權是省級以上權力機關最重要的權力，立法主導性不強是對權力機關法律地位與權威的最大挑戰。二是關鍵性或者說實質性的監督機構缺失。監督權是權力機關的又一項主要職權，人大的監督權具有特定的法律效力和權威，使用好這項職權直接關系到社會對人大權威的認同，也是保證國家公共權力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監督工作的薄弱，不僅是因為缺少一部專門規范、指導監督工作的監督法，而且也是由于一些實質性監督組織機構的缺失。比如憲法監督機構、預算監督機構的設立以及特定問題調查委員會的組成等。人大監督工作的實踐也證明，權力只有與一定的組織形式結合起來，才能夠得到更有效的使用與發揮。[!--empirenews.page--]健全和完善人大組織體系的思路與任務重點 人大組織建設中出現的新問題與新挑戰給人大工作和人大組織建設提出了新的任務和更高的要求。加強新形勢下的人大組織建設，必須立足于現實，著眼于未來，切實增強問題意識，從問題和矛盾的焦點入手，深入分析問題的原因，以與時俱進和開拓創新的精神，努力尋找解決問題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應人大工作和社會主義民主政治建設不斷向前發展的必然趨勢。

（一）充分認識人大組織建設的重要性，合理確定人大組織建設的目標要求 人大組織制度在我國人民代表大會制度中的重要地位與作用，決定了加強人大組織建設對于人大工作和社會主義民主法制建設的極端重要性。十年“文化大革命”期間，我國的人民代表大會制度和社會主義民主法制建設遭受了前所未有的嚴重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會制度這一新型的社會主義民主政治制度失去了抗擊風險的應有能力。黨的十一屆三中全會以后，我國人大工作和社會主義民主法制建設在實踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設伴隨這一進程也取得了許多重要進展。歷史與現實充分表明，人大組織建設是我國政治建設的一項重要內容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對于人大本身具有重要的意義，而且對于發展社會主義民主，健全社會主義法制，實現社會主義民主的制度化和法律化，保障人民當家作主的權利，堅持和完善我國的根本政治制度，加強和完善黨的領導體制，建設好有中國特色社會主義民主政治，更有力地抵制西方敵對勢力的政治滲透，也將產生深遠的影響。人大的組織建設具有很強的政治性，加強人大的組織建設，必須從我國整個政治系統的高度思考問題和對策。進一步說，就是要緊緊圍繞和服務于人大工作和社會主義民主政治發展的客觀需要，以改革、發展、完善為主題，以科學化、規范化、有效性為標準，堅持人大組織建設有利于堅持和完善人民代表大會制度，有利于加強和改善黨對國家政權機關的領導，有利于維護國家權力機關的權威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利等四個方面的原則要求。通過不斷健全和完善人大的組織結構與組織制度，促進社會主義的民主政治建設，保證人大及其常委會依法充分履行國家權力機關的職責，推動人大工作的發展，鞏固人大工作和民主法制建設的成就，提升人大組織建設的制度文明水平，進一步發揮人大組織制度的潛能。

（二）加大理論創新和觀念創新的力度，積極推進人大組織建設的制度創新 理論創新和觀念創新是人大工作發展進步的不竭精神動力。人大組織建設中面臨的各種新情況和新問題為人大工作方面的理論和觀念創新提供了很大的機遇和空間，要按照“三個代表”的要求，認真分析研究這些新情況與新問題，形成一批理論和觀念創新的成果，加快實現理論創新和觀念創新的成果向制度創新與工作創新的轉變。制度建設具有根本性、全局性、穩定性與長期性。要通過制度創新，不斷改進和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學合理的人大組織制度。這是人大組織建設和人大工作發展中一個至關重要的環節。人大組織制度創新大體包括法律性組織制度創新和非法律性組織制度創新兩個方面，其中，法律性組織制度創新是主要的、主導的方面，非法律性組織制度創新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現狀而言，要著重強調從兩個方面加強人大的法律性組織制度創新。[!--empirenews.page--]第一，要加強全局性的法律性組織制度創新。這項組織制度是以前不具備的，具有創制性；同時又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設立憲法監督機構和預算監督機構的問題、實行人大及其常委會會議會期制的問題等，都是人大組織制度建設中具有戰略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國人大常委會副委員長彭沖在《關于健全人大機關工作和機構的報告》中就已經明確提到，有些同志建議全國人大增設憲法委員會。此后，尤其是黨上一頁[1][2][3]下一頁 的十五大以后，專家學者和人大工作的同志對這個問題以及建立預算監督體制問題都作了大量的理論研究，提出了相應的意見建議。實行會期制的問題也越來越引起人們的關注。相信隨著我國政治體制改革和依法治國進程的不斷推進，這些問題將會得到妥善的解決。第二，要加強局部性的法律性組織制度創新。這項組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項性的或部分法律規范的創設。它一般通過對過去已有的一些法律規定的修訂和完善，來達到組織制度創新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時，附帶創設一項有關組織方面的法律規范。立法法對地方人大設立法制委員會的規定，以及地方人大在一些地方性法規中關于工作機構和辦事機構的增設或對原有組織機構職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無權創設國家職權范圍內的基礎性、全局性、根本性和長遠性的法律制度，局部的法律性組織制度創新在地方人大的組織制度建設中占有特殊重要的地位，發揮著主體性的作用。

（三）正確區分主要矛盾與次要矛盾，科學破解人大組織建設中的突出問題 全面研究解決人大組織建設中存在的矛盾與問題，取決于多方面的條件和因素，需要做長期艱巨的努力和精心籌劃。在現階段，非常關鍵的一條，就是要正確分析和權衡各種矛盾和問題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設中的重點矛盾和突出問題。綜合分析比較當前人大組織建設面臨的諸多矛盾和問題，從人的因素來說，歸結到一點就是組織成員的數量與素質問題。解決這一問題，最主要的是要從兩個方面加以展開。一方面，要在科學測算和嚴密論證的基礎上，合理確定各級人大代表和常委會委員的人數，逐步實現縣級以上人大代表和常委會委員的專職化。建立在合適人數基礎上的專職化是提高代表和委員素質的治本之策，其他途徑如優化代表和常委會組成人員的結構、擴大代表選舉的差額數、改進代表候選人的提名與介紹方式、加強對代表的培訓等，只有與合適人數的代表與委員專職制這一條件相結合，才能產生應有的效果。代表和委員的人數經科學確定以后，除非發生重大人口變動，否則應保持相對穩定。從長遠的眼光看，還需要研究考慮最終實現縣級以上人大代表和常委會委員的并軌合一，以徹底避免代表和委員專職化以后，兩者之間出現的不必要的法律地位差異甚至沖突。另一方面，要加快建立培養一支面向未來，富有效率，充滿活力，充分體現民主、法治和科學精神，知識與年齡結構合理，愛崗敬業，作風優良，人員編制適中，具有較高水平的人大機關干部隊伍。尤其是要抓緊研究制定和實施人大機關干部隊伍建設的人才戰略和能力戰略。在與黨政部門取得一致的基礎上，要通過雙向交流、掛職鍛煉、競爭上崗、招考招錄、改善待遇等多種方式，為人大機關干部的成長發展創造良好的內外部環境。地方人大要重點從提高機關工作人員分析研究問題的能力、創新能力、組織協調能力、領導管理能力、表達能力等五個方面著手，全方位加強機關干部隊伍的能力建設，為人大及其常委會依法行使職權創造堅實的組織條件。

第三篇：網絡時代意識形態領域面臨的挑戰與對策

網絡時代意識形態領域面臨的挑戰與對策

一、充分重視現代科學技術對意識形態的影響

以現代科學技術為廣闊背景的網絡時代，形成了與已往任何時代都不同的意識形態特征。“網絡化”、“數字化”、“虛擬化”正在深刻改變人們的生存和思維方式。今天，以“CNN”、“時代華納”、“美國在線”為代表的意識形態“軟力量”，幾乎不受任何阻礙地在世界各國泛濫，以至于法、德等西方國家都在呼吁保持自己文化的純潔性，日本則驚呼自己有可能淪為美國的“信息殖民地”。現代科學技術已經成為美國推行文化霸權的意識形態武器；同時，網絡自由主義者推崇的政治觀念是削弱政府職能，使社會文化“分裂化”；而敵對勢力則將網絡為作為攻擊黨和政府，抗衡以至消解主流意識形態的“電子大字報”。這些都形成對社會主義主流意識形態的嚴峻挑戰。

在全球傳播時代，要對抗西方意識形態的進攻和滲透，必須加強先進文化建設。網絡技術是先進生產力的組成部分，只有以先進的技術為載體的先進文化，才能與西方的網絡文化和意識形態相抗衡，傳播我們的先進文化，鞏固我們的意識形態，在全球“軟力量”的較量中掌握主動權。

在限制非主流意識形態影響的同時，應當充分重視互聯網對現實社會中的民主意識的影響，隨著信息和網絡技術的不斷發展和完善，將使政治參與越來越具有廣泛性。今后應該進一步利用“網絡民主”的形式加強政治文明建設，完善民主政治體制。

二、網絡時代與我國新聞傳播

通過互聯網信息左右全球新聞報道，從而影響全球輿論，是美國全球戰略的重要組成部分。在美國的軟力量戰略和全球新聞傳播網絡中，中國被視為有異于美國文明的國家。這張網絡不僅影響到中國的國際輿論環境，并對日漸融進全球體系的中國構成極大的挑戰。中國必須強化自己的軟力量，傳播中國的聲音，樹立中國的形象。

我們要主動利用全球性媒體，設置中國的議程，勇敢、智慧地宣傳中國共產黨領導下的政治制度，向全世界展示中國特色社會主義制度的優越性，宣傳中國的社會主義政治體制改革和中國對民主、人權的理解和主張，尤其是實踐中的成果和進展。我們要設法牽著西方媒體的鼻子走，而不是受他們牽制。

值得注意的是，由于互聯網的四通八達，英語主導的新聞信息充斥網絡空間。以黨報為代表的國內主流媒體要通過增加一手信息和信息源多樣化等，打破國內商業化媒體和市場化媒體突出的西方議程和西方聲音，提高新聞報道的公正性、全面性和真實性，特別是讓廣大受眾聽到中國黨和政府的權威聲音。

同時，要注意宣傳話語的改革。中國的國際政治傳播，面對的是全球受眾。沿用了幾十年的政治話語風格和表達形式應當作必要的調整。一個國家的政治傳播所沿用的政治話語體系，直接影響到接受者對一國政治傳播乃至政治制度、政治氛圍的了解和看法，直接決定軟力量的說服力。政治話語體系的變革，并不意味著政治思想和意識形態的本質發生變化，變化更多的是在表述形式和風格層面上展開。這一變革，決不是搬用西方的政治話語，而是努力使中國的政治話語既堅持中國特色，又巧妙地相融于全球潮流，與時俱進。

利用新聞傳播來擴張軟力量，這是一個系統工程。人才是成功進行這項工程的關鍵。除了中國的政府官員要具備現代傳媒素養和專門技能外，特別需要以下三類人才：第一類是能夠成功策劃新聞議程、幫助政府和國家設計媒體形象和政治形象的新聞戰略家。第二類是職業化、高素質的新聞工作者。第三類是學者智囊型人才。為了加速這三類人才的培養，應當加強國際傳播專業的建設；同時，應當下大功夫提高政府官員的國際傳播意識與現代傳媒素養。

三、完善網絡內容審查制度面臨的問題與對策

互聯網的一系列新的特征使得審查制度的完善和執行遇到許多新問題。一是互聯網上的海量信息與審查行為有限的矛盾。二是由于網上私人空間與公眾空間的模糊邊界使制定審查范圍和方式都相當棘手。三是互聯網的多媒體特征不能簡單移植傳統單一媒體的審查制度和方法；四是互聯網“條條道路通羅馬”的傳播特征，允許用戶在一個路徑受阻時可以通過另一個鏈接變更傳播路徑，而這種結構大大地增加了審查的難度。五是為了減少互聯網絡系統徹底崩潰的可能性，采用了離散結構，沒有一個國際性的中央控制設備或中心，使得管理異常松散，而互聯網管理制度的標準在全球范圍內也是莫衷一是，要想統一難上加難。六是技術發展與立法滯后的矛盾，網絡的發展始終走在時代的前列，法律的修訂很難同步，而按照發現問題再解決問題的慣例，立法總是滯后。

針對以上這些特點，可采取如下對策。

1．要充分認識現存的網絡審查制度落后于網絡發展的現實，實事求是，與時俱進，在網絡審查制度方面大膽改革，積極推進。

2．在發展和管理的一對矛盾中，發展始終是矛盾的主導方面。網絡審查制度的建立要給網絡發展留有足夠的空間。同時，我國作為發展中國家、多民族國家和社會主義國家，需要一種符合國情的網絡內容審查制度。

3．鑒于網絡還在發展過程中，我國網絡內容審查的相關法律可以建立在行政法規這一層次上。建立網絡內容審查的相關法律必須對審查機構、審查程序、處罰措施等等做出規定，同時也要考慮審查人員的“責、權、利”，對他們的審查行為做出規范。

4.我國網絡內容審查的對象主要包括涉及國家、商業、個人、網絡設施安全的內容；審查應分為事前審查和事后審查兩個階段。事前審查的方式主要是屏蔽有害信息和限制用戶的訪問，事后審查的方式主要是刪除那些由審查人員發現的或被用戶揭發、控訴的不良信息。用戶如果訴諸法律手段，還要對這些行為依法采取相應的懲罰措施。

5．網絡內容審查的基本原則是：面向家庭的網絡信息相對于面向公司或企業的信息來說審查應更為嚴格；面向未成年人的信息內容比面向成年人的內容審查應更為嚴格；面向公眾的內容比面向私人的內容審查應更嚴格；用于娛樂的內容比用于教育的內容審查應更嚴格；涉及國家安全的比用于其它商業或非商業用途的內容審查應更嚴格。

6．網絡內容審查制度需要通過行業自律機制與用戶自律來得到必要補充。行業自律通過建立良好的行業公約等來促進企業間良性的市場競爭，而個人自律則主要從道德教育的方式入手。同時設置相關部門便于用戶在發現不良信息時可以進行投訴，防止不良影響的擴散。

7．網絡內容審查制度需要網絡內容審查技術作為實施的必要保障，技術上的缺陷容易導致網絡內容審查的不合理。為完善網絡審查制度，審查技術的發展也是重要一環。在當前，要特別注意在國際范圍內的網絡審查技術的發展和協同配合，努力在虛擬空間的自由原則和人類文明的行為規范中找到結合點。

第四篇：我國依法行政面臨的挑戰與對策

編者按：12月4日是全國法制宣傳日，也是我國現行憲法頒布施行的紀念日。在這一特殊的日子，法治的理念 自然 為我們所關注。為此，本欄目特約請國務院法制辦的林廣華就我國依法行政的情況做一闡述，并就 目前 面臨的挑戰提出相應的對策，以期對不斷推進依法行政的進程，實現依法治國的宏偉方略有所裨益。依法行政是法治的關鍵和核心，其目的在于合理配置行政權力，有效規范行政權力的運作，從而為公民權利的行使提供充分保障，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。實質意義上的法治不僅要求法的權威性和依法而治的法的工具價值，而且強調立法對普遍認同的價值理念的追求、法的 內容 的合理性等法的實質理性。法治已經演進為一個綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權等諸多價值觀念，包含著 法律 至上、民主 政治、權力制約、司法獨立、依法行政等豐富的制度意蘊，其核心則是依法行使國家權力。幾個世紀以來，法治 理論 與實踐對政府權力予以高度關注，這與行政權力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯系的直接性密切相關。二十世紀以來，行政權在很多國家的權力結構中極度擴張的事實，不斷提醒人們，對行政權力的制約是國家權力制約的重中之重。在我國，依法行政尚處在初級階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰。因此，依法行政是一場深刻的觀念更新和制度變革。當前，我國依法行政面臨的挑戰主要體現在四個方面：

一、在思想意識方面，有些行政機關工作人員特別是有些領導干部的觀念與依法行政的要求不相適應 鄧小平同志指出：“舊 中國 留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴重阻礙著依法行政的實現。它們是：第一，人治觀念。有些行政機關工作人員特別是有些領導干部對依法行政重要性的認識還不到位，有的是不重視，總認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上；有些領導干部甚至“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領導干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。甚至認為，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行。這些都嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實行依法行政必須要大力培養和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領導干部特別是行政領導干部和執法人員的法治觀念建設，切實地進行為依法行政所要求的觀念更新。1.樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現，是中國法治建設的靈魂。第二，法律具有極大權威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。第三，法大于權。任何人不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。第四，法律面前人人平等。2.樹立權力制約觀念。不受制約的權力，必然會被濫用，必然導致腐敗。這是人類 歷史 證明了的真理。3.樹立人權觀念。作為 社會 主義國家，作為以全心全意為人民服務為宗旨的執政黨，必須把保護人民的權利作為一切工作的根本出發點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權利。我們應該理直氣壯地講人權，高舉人權的旗幟。4.矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時，結合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉向人民權利的保障及正義的實現，應是我國實行依法行政、依法治國的策略選擇。

二、在行政立法方面，有關行政立法空白較多，所立之法缺陷較大 目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經濟 生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經濟 發展 的要求相比，我國的行政法制建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量也有待于進一步提高。突出表現在現存的法律、法規與規章之間缺乏協調和統一，使行政執法者難以適從；有些法律、法規的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權，往往規定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數行政執法人員毫無顧忌地濫用行政權；行政程序法律制度很不健全，沒有實現行政程序法律化，嚴重 影響 了行政機關的依法行政。因此，我們必須進一步完善行政法律體系，為依法行政創造法律條件。首先，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。當前，特別要抓緊制定規范市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規范收入分配等方面的法律法規；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產市場、勞動力市場等方面執法依據不足的狀況；改變實施細則滯后、法規不配套現象，盡可能使法律法規及規章同步出臺，并加強立法解釋工作，使法律規范更加適應實際，操作性更強，以解決有法難依 問題。其次，注重立法質量，糾正片面追求數量而忽視立法質量的傾向。法律、法規的生命力在于其質量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法時，立法者對該法所調整的社會關系缺乏 科學 而精細的調查 研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題。應當看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調整的那部分社會事務發展的客觀 規律。因此，立法必須提高民主化和科學化程度，使法律充分體現民意，與社會生活相一致，符合社會發展的客觀規律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規范性文件在調整社會事務時發生重復、沖突或疏漏，維護國家法制的統一。再次，抓緊制定行政程序法，改變行政程序缺乏法律規范的現狀。可以說，離開了行政程序法，就不可能實現真正意義上的依法行政。最后，立法要依法。我國的《立法法》是一部規定立法規則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監督”四大問題。行政立法必須嚴格執行《立法法》的規定，堅決克服“立法不法”的現象。

三、在行政執法方面，現存的行政執法體制不順，影響了法律、法規與規章的執行效果 現存的行政執法體制不順。具體表現為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說，執法主體只能是國家的行政機關、審判機關和檢察機關，企事業單位不能擁有執法權，然而目前行政執法主體政企不分、政事不分的現象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設，自己也搞城市建設，并進行自我質量監督；種子公司既是種子的生產經營者，又是種子生產經營的管理監督者，等等。這種既當裁判員又當運動員的局面，人為形成監督不力。第二，行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協調配合，結果造成執法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統交叉過多，職責不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務、物價、衛生等多家執法部門，由于對同種法律行為有多種不同執法依據的交叉，客觀造成行政執法者不作為、亂作為或難作為。與此同時，我國行政執法隊伍建設雖然經過多年努力，有了長足進步，但是整體素質仍然不高。目前行政執法中存在的問題不少，如越權執法、不作為違法、隨意執法、亂施處罰等問題的出現，既有不懂法而出錯的，也有濫用權力而違法的。因此，必須理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路。要積極推行行政執法責任制。1997年，黨的十五大報告提出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。”行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現規范行政執法行為的目的。行政執法責任制，要力求做到實際、簡明、準確、可操作性強。具體推行時，關鍵要抓好三個環節：一是清理行政執法主體，明確執法依據和執法權限，切實減少行政機關在執法活動中的推諉扯皮現象，努力提高行政效能；二是確定執法崗位，分解執法職責，嚴密執法程序，細化執法標準，切實改變過去那種執法崗位不清，職責不明，權力行使層級之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過的現象，有效地規范行政機關內部管理秩序，提高行政效率；三是架構執法評考體系，突出執法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現行政權的規范運作。同時，要提高行政執法隊伍的整體素質。其關鍵是要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對行政執法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴字，嚴格管理，嚴明紀律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。

第五篇：社區女民警面臨的挑戰與對策

隨著社會文明進程的發展,女性作為職業人在社會中擔負的角色越來越豐富和重要。在警務系統中女性也從負責行政文書之類的輔助工作拓展到治安、刑偵與基層外勤等等一線崗位。依照加強基層基礎年警力要下沉的要求和派出所編制的新模式，可以預見女性充實到基層警務工作的一線將成為趨勢。在這樣的大環境下，女警工作面臨著新的挑戰和機遇。如何把握新機遇更好地

發揮女警在基層社區警務工作中的作用，也應該是基層基礎建設調研的重要課題。本文結合自身工作體驗，分析了女警在開展社區警務工作中存在的不足，提出發揮女性潛能做好工作的新思路。

一、目前情況下女性社區民警面臨的挑戰

（一）開展工作時仍然存在著社會定位問題。隨著社會的進步和文明的發展，在千年封建社會中始終處于社會最底層的中國婦女的地位有了較大的提高，但由于性別差異縮小的過程主要是靠國家行政力量來推進的，社會上對女性仍存在著許多認識誤區，認為女性是被保護的角色，不適合獨當一面、沖鋒陷陣。再加上以往警務工作的定位一直是具有打擊能力的行政強制機關，因此說起警察，人們腦海里都會浮現威武高大雄壯有力的男性形象，人們對女性擔任社區警務工作的認識不深刻，在社區開展工作時權威性也不強。在公安機關內部，雖然各級領導在正確認識與開發女警這一豐富的人力資源上下了些功夫，但顯而易見女性在參照男性標準的工作環境下，自然也存在了一定程度的性別歧視。多數男警雖說標榜“男女搭配干活不累”之類的玩笑話，但心理上并不愿意接受女性進入團隊工作，工作中也不注意采納女警的觀點。

（二）開展工作時仍然存在競爭壓力過大的問題。近年來，公安機關引入并逐步形成了公平的競爭機制，打破了“鐵飯碗”的警察體制，采用能上能下，能進能出，獎優罰劣的管理模式。競爭帶來一系列量化標準，基層的各項考核任務很重。每個社區民警都承擔著一定數量的破案、打擊處理指標，這種重打擊輕防范，基礎工作不基礎的現狀，導致了女性社區民警完成指標的壓力過大。大家既無暇去做扎實的基礎工作，又不能在打擊處理方面有所建樹，始終處于競爭的相對劣勢。

（三）女性社區民警自身也存在依賴思想過重的問題。由于長期以來女警大多從事后勤保障工作，個別人也形成了一定的依賴思想、自覺參與競爭的意識也不強。她們在工作中缺乏遠大抱負，安于現狀，對女性擔任社區警務工作的優勢認識不足，不愿獨立承擔工作，遇到由于性別問題帶來的工作難點容易放棄，從而阻礙了工作能力的發展，扼殺了自身的創造性。

二、挖掘潛力開展工作的對策

（一）超越觀念誤區，強化正確的性別意識。長期以來，社會對于男女兩性角色的規范認識，深刻地規定和影響著女性的發展,壓抑使得女性的聰明才智得不到充分的發揮而成為弱者。現代文明正不斷修正著傳統文化對兩性的認識偏差，通過普及宣傳和教育，逐步強化正確的性別觀念。特別是近年來社會經濟的發展，一方面增加了女性的文化教育機會，提高了女性科學文化素質；另一方面也增強了女性經濟地位，從而弱化了女性對男性的依附，為女性的職業發展提供了良好物質條件和機遇。同樣，也為女警在工作中爭取男女平等、消除性別歧視，提高社會地位提供了有力的保證。女性警務工作者一定要抓住時代給予女性發展的新機遇，重新認識自己，定準自身的角色，找準自己的位置，倡導自尊、自信、自立、自強精神，與時俱進，以自身的出色工作贏得社會群眾的尊重，維護女警的權益與形象。

（二）抓住社區警務的重點，強化女性的職業優勢。由于傳統警務思想一直把控制犯罪的主力定位在警察戰斗力的基礎上，從而限制了女性的職業發揮。而社區警務的推進為女性職業發展提供了平臺。我們知道，社區警務的實質是一個以治本為主以治標為輔的預防犯罪戰略，重防范輕打擊是其重要特征。這種新型的社區警務理論認為抑制犯罪的關鍵在社區而不在警察，群眾需要的是充滿同情、助人為樂的警察，而不是全副武裝的“機器人”了。同時新型的社區警務體制強調的是警察與人的溝通說服能力，這為創新地使用女警，變女警的性別優勢為職業提供了可能。相比男警而言，女警具有的性格特點可以概況為“四強”“三心”“一力”。“四強”即記憶力強、觀察力強、忍耐力強、語言能力強；“三心”是更細心、更有耐心、更有愛心；“一力”則是更具親和力。女性社區民警開展工作時應充分發揮以上優勢，與社區建立密切聯系，把滿足民眾要求做為己任，把為公眾服務視為份內事，盡力為公眾排憂解難。同時加強警民合作，相互支持，吸引公眾參與預防犯罪，維護社會安寧，改善社區生活質量，創造優良環境。

（三）重視女警工作，加強對女性社區民警的組織領導。隨著社會的變化和發展，女性擔任社區警務工作的作用也日益凸顯，加強這支隊伍的建設已是勢在必行。因此，各級公安機關領導要充分認識女性社區民警工作的優勢和重要性，大膽使用女性，從政治、工作、生

活等方面關心和支持她們的工作。多搞調查研究，了解女警的工作想法，合理配置女性社區民警的工作指標，提高工作的科學性和深入性，讓她們在適度壓力下發展；多提供發展機會，要為女性社區民警創造環境，讓她們在鍛煉中提高；多舉辦一些有助于女性社區民警開展工作的職業指導，不斷提高女警的自身素質，增強女警的競爭力，讓她們在競爭中發展；多關注女警的身

心健康，通過組織文體活，豐富女警的業余生活，提高女警隊伍的凝聚力。

（四）主動參與競爭，樹立女性社區民警的良好形象。男女生理自然特質的差異客觀上形成了性別先天性，資源不同，決定了女警長期以來在警務活動中，從事的是體力較輕、危險性較低的工作，這是合理的。但不能成為由于分工不同而產生成性別依賴的理由。作為女性，要在社區警務中爭取托展女警資源發展權，挖掘自身協調溝通能力強、管理觀察能力強的優勢，尋找開展工作的最佳立足點，主動參與競爭。同時女警要樹立危機意識，加強自我學習與自我提高。同時女性社區民警要正視警務技能方面存在的不足，加強槍支手銬等警械警具的使用常識、防火防爆等安全技術常識、擒拿現場救護現場保護等基本知識的學習，做到“缺什么、學什么，少什么，強什么”。

作為女性社區警務工作者，我們有理由相信只要大家認清新形勢下社區警務以人為本的工作思路，與時俱進，迎接挑戰，抓住機遇，挖掘潛能，揚長避短，發揮自己的聰明才智，在提高公安機關的基礎防范能力中一定能起半邊天的作用。