第一篇：“十三五”時期中國人口發展面臨的挑戰與對策

“十三五”時期中國人口發展面臨的挑戰與對策

摘 要：“十二五”時期中國人口持續保持低速增長，人口老齡化程度不斷加深。預測表明，中國勞動年齡人口及比例將不斷下降，人口老齡化將以世界上少有的速度快速提高，總人口將在2026年左右達到高峰后開始下降。“十三五”時期中國人口發展將面臨人口結構失衡、勞動力供給下降、養老服務需求快速增長、城鎮化轉型等多方面的挑戰。為應對這些挑戰，必須盡快全面放開二孩生育，轉變經濟發展方式和開發人力資源，大力發展養老服務業，積極推進新型城鎮化等。

關鍵詞：人口老齡化；生育政策；經濟發展方式；養老服務；新型城鎮化

作者簡介：張車偉，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、研究員（北京 100028）

林 寶，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員（北京 100028）

“十三五”是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵時期。人口是影響中國經濟社會發展的“常變量”，不僅會影響到“十三五”時期各項經濟社會發展目標的實現，更關系到全面建成小康社會和中華民族偉大復興中國夢的實現。為了對“十三五”時期中國人口發展狀況有更深入的把握，本研究將分四個部分進行分析。第一部分分析“十二五”時期人口發展形勢，第二部分分析中國人口發展的長期趨勢，第三部分探討“十三五”時期人口發展面臨的挑戰，第四部分為對策和建議。

一、“十二五”時期中國人口發展形勢{1}

1.人口自然增長率處于歷史低位，生育率接近超低狀態

“十二五”頭三年中國人口繼續保持低速增長。截至2013年底，中國總人口達到了13.61億，較2010年增加了約2 000萬人，年均增長約660萬人。“十二五”時期人口自然增長率延續了“十一五”末期以來處于歷史低位的趨勢，保持在5‰以下。“十二五”時期的出生人口規模緩慢回升，出生人口規模重新回到了1 600萬以上，并表現出逐漸上升之勢。

中國人口保持低速增長的根本原因在于人口轉變已經進入低生育水平狀態。自20世紀90年代初總和生育率低于更替水平以來，中國的生育水平持續下降。2010年第六次人口普查數據顯示，總和生育率僅為1.18。雖然這一數字有可能低估中國實際的生育水平，但中國真實生育水平已經很低則是一個學術界公認的判斷。有研究認為1996～2003年總和生育率為1.4左右；最近幾年略有回升，大概也只有1.5左右的水平{2}。我們以人口預測方法，根據2011～2013年的人口數、出生人口數和生育模式可以推算出，2011～2013年總和生育率約為1.47～1.48。2014年，放開實施 “單獨二孩”生育政策后，普遍預期人口出生率、出生人數和總和生育率都有顯著回升，但是實際情況卻是申請“單獨二孩”數量明顯低于預期，回升幅度均十分有限。根據人口預測方法進行模擬，可以推算出2014年的總和生育率約為1.50。由于2014年3月以后懷孕的婦女預計將陸續在2015年開始生育，而各地區“單獨二孩”政策基本上是在3月份以后逐漸放開的，因此2015年單獨生育二孩的夫婦將會多于2014年。總體上，2015年的出生人口數、出生率和總和生育率雖然會在2014年的基礎上有所回升，但根據現在的情況推測，總和生育率估計將不會出現大幅上升，生育率將持續保持在接近超低生育水平狀態。

2.人口老齡化持續加速，總撫養比開始上升

人口老齡化持續加速是“十二五”時期人口年齡結構變化的主要特征。進入“十二五”時期以來，中國人口發展出現了少兒人口比例和勞動年齡人口比例雙降、老年人口比例上升的局面。0～14歲少兒人口比例延續了前期下降趨勢，從2010年的16.6%下降至2013年的16.4%，但下降速度有所放緩；15～64歲勞動年齡人口比例在2010年達到74.5%的高峰基礎上開始下降，2013年下降至73.9%；65歲及以上老年人口比例則從2010年的8.9%上升至2013年的9.7%。根據中國人口發展趨勢，少兒人口比例將趨于穩定，勞動年齡人口比例則將繼續下降，老年人口比例則將持續上升，到“十二五”時期末，預計將達到10.5%左右。

與各年齡段人口比例變化相聯系，“十二五”期間中國人口總撫養比（0～14歲人口與65歲以上人口之和/15～64歲人口）出現了上升，即勞動年齡人口的相對負擔開始加重。進入“十二五”時期以來，由于少兒撫養比趨于穩定，老年撫養比不斷上升，總撫養比開始從2010年的歷史低位開始攀升。2011～2013年，少兒撫養比穩定在22.1%～22.2%，老年撫養比則從12.3%上升到13.1%，總撫養比也隨之從34.4%上升至35.3%。

3.流動人口規模繼續擴大，城鎮化率不斷提高

“十二五”期間，中國人口流動規模繼續擴大。根據第六次人口普查數據，2010年普查時人戶分離人口達到2.61億，其中流動人口為2.21億。進入“十二五”時期以來，流動人口繼續上升，2013年流動人口達到了2.45億，年均增加約800萬人。如果按照“十二五”前三年平均增長規模推算，到“十二五”期末，流動人口將超過2.6億。

農民工是中國人口流動的主體。根據國家統計局的監測結果，2013年外出農民工達到了1.66億人，其中舉家外出農民工數量達到了3 525萬人。進入“十二五”時期以后，外出農民工規模雖然仍保持擴張態勢，但增速明顯減緩。2010年，外出農民工增速達到了5.52%，隨后逐年下降，到2013年僅為1.68%；與此同時，舉家外出農民工的增速卻從2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，舉家外出農民工占全部外出農民工的比例從2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，農民工舉家外出的趨勢逐漸加強。{3}

由于大規模人口流動，特別是農民工從農村向城鎮的流動，“十二五”時期城鎮化率快速提高。自2000年以來，中國城鎮化率幾乎成直線上升，“十二五”時期依然延續了這一趨勢，年均提高約1.3個百分點，到2013年已經達到53.73%。人口城鎮化水平的快速提高與人口流動密切相關。根據統計局監測結果，外出農民工幾乎100%流向城鎮，人口流動實際上是人口城鎮化過程。2013年，跨省流動的外出農民工流入城鎮的比例是99.1%，省內流動的外出農民工流入城鎮的比例是100%，其中，跨省流動農民工主要流入大中城市，省內流動農民工主要流入小城鎮。{4}

對于全面放開二孩生育，我們應該有這樣的認識：如果帶來生育水平的反彈，則應該被視為正面和積極的信號，因為放開生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，則意味著不符合政策的初衷，同時也意味著陷入了低生育率水平“陷阱”。很多人擔心放開生育會帶來生育堆積其實是一種并不完全正確的思維。全面放開二孩生育，不僅有利于緩解人口老齡化趨勢，有利于家庭和諧穩定，更有利于社會公平公正，這實際上已經是當前最大的民生政策。從這個意義上說，全面放開二孩生育政策越早越好，早放開，早收益；而越晚放開越不利，后果也越嚴重。

2.經濟轉型與人力資源開發并舉，化解勞動力供需矛盾

面對可能出現的全局性勞動力短缺局面，必須從供需兩方面入手，實現動態平衡。從需求方面，要實現經濟增長方式轉變和經濟結構轉型升級，提高勞動生產率，減少對新增勞動力的需求；從供給方面則必須積極推進人力資源開發，尤其要開發大量低齡老年人力資源。

經濟增長方式轉變和經濟結構轉型升級是中國進入經濟新常態后面臨的艱巨任務，也是“十三五”期間面對將出現的全局性勞動力短缺應該采取的必要措施。在勞動力短缺日益明顯、勞動力價格不斷攀升的情況下，中國經濟的增長方式必須發生深刻的變革，其中，最主要的變化就是需要從要素積累的增長模式轉向以改善經濟效率為主的經濟增長方式{14}。從勞動力投入的角度來說，經濟增長要更多依賴于勞動者素質的提高進而提高勞動生產率，而非依靠更多的勞動力投入。為此，一方面必須繼續消除勞動力流動的各種制度障礙，實現勞動力資源的合理配置；另一方面必須加大人力資本投資，從教育和培訓兩個環節實現人力資本與產業結構的更好結合，促進勞動生產率的提高。

中國目前存在大量低齡退休人員，開發其潛力是今后的主要方向。鑒于我國退休年齡規定始于幾十年前，已經顯得過低，建議“十三五”期間開始延遲法定退休年齡，為開發低齡老年人力資源進行制度性安排。我們建議按照并軌先行、漸進實施和彈性機制的原則逐步延遲退休年齡。具體建議為：首先，實現養老金制度并軌，將退休年齡歸為兩類：職工養老保險領取年齡和居民養老保險的領取年齡。其次，職工養老保險的退休年齡改革方案分兩步走。第一步：2017年完成養老金制度并軌時，取消女干部和女工人的身份區別，將職工養老保險的女性退休年齡統一規定為55歲。第二步：從2018年開始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時達到65歲。再次，居民養老保險的退休年齡從2033年開始每3年延遲1歲，直至2045年完成。同時在退休年齡改革中引入彈性機制，可考慮以法定退休年齡為基準，規定人們可提前或延遲5年退休，但養老金待遇與退休年齡掛鉤。測算表明，延遲退休年齡可有效改善城鎮勞動力的供給狀況，增加城鎮適齡（退休年齡以下）勞動年齡人口，延緩其比重下降趨勢{15}。

3.加快養老服務體系建設，大力發展養老服務業

“十三五”期間養老服務需求將快速增長，必須進一步加快養老服務體系建設，大力發展養老服務業。

養老服務體系建設重點在于分清政府、社會和家庭在養老服務中的責任和作用。盡管在各種政策文件中均提出要建設“以居家為基礎、社區服務為依托、機構為支撐”的養老服務體系，但是進展仍然不盡如人意。當前的社會養老服務體系建設還存在一系列問題，如：政府公共服務職能不到位，對養老服務體系建設的推動不力；社區養老服務發展嚴重滯后，無法對居家養老形成有效支撐；養老機構功能紊亂，質量參差不齊，影響機構養老的補充作用{16}。

要完善養老服務體系建設，必須發揮政府的主導作用，調動社會各主體的積極性，共同承擔養老責任，逐漸形成以老年人為中心的由家庭、社區、養老機構、其他社會成員和組織等組成的多層次養老服務體系，實現“政府公共服務職能到位、養老服務和產品充足、老年人選擇空間充分”的養老服務目標。在此體系中，老年人處于一個由多個同心圓組成的體系之中：最中心是老年人，外圍第一層是老年人的家庭成員、第二層是社區、第三層是企業、其他社會組織和個人，包括養老機構。老年人可以向任何一層尋求養老服務，但最終向哪一層尋求服務，將取決于老年人的選擇。在這樣的一個體系中，社區養老服務能力是關系整個養老體系建設成敗的關鍵所在。要實現這一點，必須采取必要的激勵措施鼓勵家庭成員承擔養老服務責任，構筑養老服務的第一道防線；建設覆蓋城鄉社區養老服務中心，完善社區養老服務功能；調整公辦養老機構功能，合理引導民營養老機構發展，形成多層次的養老機構{17}。

發展養老服務業是建設養老服務體系的關鍵。只有一個欣欣向榮的養老服務業，才有可能向老年人提供各種養老服務，真正滿足老年人養老服務需求。2013年，國務院發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出了發展養老服務業的目標，即：到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。為此必須加強各項任務的落實，如統籌規劃發展城市養老服務設施；大力發展居家養老服務網絡；大力加強養老機構建設；切實加強農村養老服務；繁榮養老服務消費市場；積極推進醫療衛生與養老服務相結合等。特別應該注意各項任務的分解和考核，要將各項任務加以具體落實，制定實施的時間表和路線圖，確保提出的投融資、土地、稅費、補貼、人才培養等各項政策措施得到落實，各項任務如期完成。

4.積極推進新型城鎮化，真正實現人的城鎮化

“十三五”時期是新型城鎮化戰略的具體落實和執行期，也是《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出各項具體目標和部署的實現期和完成期，該規劃是否能真正落實和實施，完全取決于“十三五”期間的實施情況。因此，“十三五”期間必須進一步積極推進新型城鎮化，確保各項規劃目標的實現，真正實現人的城鎮化。

一方面要以推進基本公共服務均等化實現農業轉移人口市民化。基本公共服務的非均等化提供是以往城市快速發展的主要策略，在新型城鎮化階段，基本公共服務均等化提供是最基本的要求。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題，并就子女教育、就業服務、社會保障、醫療衛生條件及住房保障等方面提出了一些具體的要求。應該說，這些基本公共服務是農業轉移人口在城鎮化過程中迫切需要實現均等化的領域，也是制約其是否能夠真正融入城鎮、實現市民化的關鍵，應該對各項公共服務實現均等化的時間表及相關責任進行明確，避免有些地方政府回避相關責任，久拖不辦，影響城鎮化進程和規劃目標的實現。同時，考慮到當前大量農民工在城鎮就業和居住，存量巨大，“十三五”時期是農民工市民化需求巨大，相應的公共成本也快速增長，應該對此有提前準備，建立相應的成本分擔機制。

第二篇：在十三五時期將會面臨的機遇與挑戰

中國在十三五時期將會面臨的機遇與挑戰的分析

今年，中共十八屆五中全會的召開勾畫了未來五年中國經濟社會發展的藍圖。中國已經進入全面改革新時代，“十三五”時期中國經濟社會發展機遇和挑戰并存。機遇主要包括全面改革深入推進帶來的新機遇、消費結構繼續升級帶來的新機遇、工業化進入新階段帶來的新機遇、城鎮化進入新階段帶來的新機遇、區域經濟一體化快速推進帶來的新機遇、新一輪全球技術革命正在醞釀和突破帶來的新機遇；而挑戰主要來自于：中國經濟增速換擋、國際競爭日趨激烈、產業轉型升級、“高成本時代”悄然到來、資源環境約束加大、“人口紅利”消失。中國進入全面改革新時代，“十三五”強化改革規劃、轉型規劃、創新規劃、生態文明建設規劃等。

一、“十三五”時期面臨的機遇

第一，全面改革深入推進帶來新機遇。十八屆三中全會之后，中國進入全面改革新時代，改革要在經濟、政治、文化、社會、生態、黨建六個領域全面展開。所有改革都意味著各主體之間責權利關系的調整，這會帶來很多新的機遇。比如政府行政管理制度改革尤其是行政審批制度改革，對企業來說意味著交易成本的降低。金融改革中放開民營銀行的準入條件、推進利率市場化等，都會對很多主體帶來新機遇。還有財稅制度改革、戶籍制度改革、土地制度改革等等都是這樣。

第二，消費結構繼續升級帶來新機遇。消費結構升級是有規律的。過去30多年逐步滿足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世紀80年代首先發展了食品和紡織服裝等行業，90年代主要發展了彩電、冰箱、洗衣機、微波爐等行業，2000年以后又重點發展了房地產、汽車等相關行業。當然這些需求現在還存在，今后還要繼續升級。除了這五大基本需求之外，消費結構正在向“學樂康安美”等新五大需求方向升級，新五大需求分別是學習需求、快樂需求、健康需求、安全需求、美麗需求，其比重正在不斷提高過程中。無疑，新五大需求在“十三五”期間比重的進一步提高，為發展與其相適應的很多新產業帶來了新機遇。

第三，工業化進入新階段帶來新機遇。工業化分為前期、中期、后期階段，目前中國工業化已經進入到中后期階段，也就是中期向后期過渡的階段。2000年以來中國進入重化工業快速發展時期，重化工業在產業中的比重不斷提升。但過去十多年屬于重化工業發展階段的上半場，是資源能源密集型重化工業快速發展的階段，即鋼鐵、水泥、建材、汽車、石油、石化、煤炭等重化工業快速發展的階段。現在這些重化工業發展的高峰期過去了，重化工業發展階段開始進入到下半場，下半場是知識和技術密集型重化工業與生產性服務業相交融發展的階段。今年5月份出臺的《中國制造2025》提到的10個行業都是屬于知識和技術密集型重化行業。工業化進入到新階段，就為發展與工業化進程相適應的新產業帶來了新機遇。第四，城鎮化進入新階段帶來新機遇。2014年，中國的城鎮化率達到54.77%，意味著中國城鎮化進入到加速階段的下半場。根據國際經驗，城鎮化水平達到30%-70%時屬于加速階段，加速階段上半場是30%到50%，下半場是從50%到70%。加速階段上半場是城鎮化加速發展、但又相對粗放發展的時期，下半場則是城鎮化仍然快速發展、但主要提高城鎮化品質的階段。故在下半場要推進新型城鎮化，國家也出臺了新型城鎮化戰略規劃。“十三五”期間就是快速推進新型城鎮化的階段。這個階段不像過去那樣主要發展住宅和商業地產等，而是按照人本城鎮化、市場城鎮化、協調城鎮化、特色城鎮化、集群城鎮化、綠色城鎮化、智慧城鎮化、品質城鎮化、人文城鎮化的要求，推進新型城鎮化。在這些特點的新型城鎮化中也蘊藏著很多新的機會。

第五，區域經濟一體化快速推進帶來新機遇。區域經濟一體化意味著區域內部不同城市不同地區分工協作的加深。根據亞當·斯密的理論，分工協作的加深可以大大提高效率和實現區域之間的共贏，可以帶來很多機遇。正因為如此，新一屆中央領導提出了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等大區域戰略。此前，還有很多如長三角、珠三角、成渝經濟帶等區域一體化戰略。“十三五”時期，區域經濟一體化將在中國大地上蓬勃展開，這也給很多區域帶來發展機遇。

第六，新一輪全球技術革命正在醞釀和突破帶來新機遇。這一輪新的全球技術革命主要體現在信息技術、新能源技術、智能制造技術等領域。為了抓住這一輪技術革命帶來的機遇，中國政府也提出了創新驅動，大眾創業、萬眾創新，制造業2025，互聯網，新能源革命等重大戰略。無疑，新技術的發展和應用會帶來很多新的產業發展機遇。

二、“十三五”時期面臨的挑戰

“十三五”期間，國內外經濟政治形勢都在發生許多新變化，會面臨很多新的挑戰。

第一，中國經濟增速換擋帶來新挑戰。“十三五”前期，中國經濟可能繼續面臨下行的壓力，與以往相比，經濟增速將明顯下一個臺階，估計會到6%-7%，不排除個別年份下降到6%以下。隨著經濟增速的換擋，將使產能過剩、地方債務和金融風險等問題凸顯，給經濟的可持續發展和社會穩定帶來挑戰。

第二，國際競爭日趨激烈帶來挑戰。2008年國際經濟危機爆發以來，以美國為代表的西方國家也開始強調推進“再工業化”、“再制造業化”，強調發展實體經濟，相對來說它們在這些領域具有明顯的技術和人才等競爭優勢。“十三五”期間，中國制造業必須向中高端升級，這就與發達國家在這些領域開始形成正面競爭，這對我們是一個挑戰。

第三，產業轉型升級帶來挑戰。隨著經濟發展進入新階段，推進產業優化升級別無選擇。但產業轉型升級需要具備一系列條件，如人才、技術、知識、信息、管理、制度等條件。但這些條件的具備往往需要一個過程，在條件不具備或不完全具備的情況下推進產業轉型升級，會面臨很多新挑戰。

第四，“高成本時代”悄然到來帶來新的挑戰。隨著中國經濟發展進入到新階段，資源環境約束加大，“人口紅利”消失，“高成本時代”悄然到來，包括土地成本、原材料成本、勞動力成本、人才成本、能源成本、環保成本、資金成本、物流成本、知識產權成本、交易成本等都在上升。而成本的全面上升會侵蝕企業的利潤空間，會限制產業的發展，會對很多行業和企業帶來挑戰。

第五，資源環境約束加大帶來挑戰。隨著工業化城鎮化快速推進，資源能源越來越短缺，環境污染壓力日益加大，從現在開始不得不加大對環境保護的力度。隨著環保力度的加大，環境污染的增量會有所控制，但已經污染的大氣、水、土壤等存量問題的解決還需要假以時日，污染絕對量還在增加，故 “十三五”期間資源環境壓力依然很大。而且，中國已向國際社會承諾到2030年前使二氧化碳排放達到峰值，這意味著今后的排放還要接受國際社會的監督和約束。

此外，還有“人口紅利”消失帶來的挑戰。從2011年開始，15歲至64歲之間的勞動年齡人口比重下降，這說明中國的“人口紅利”開始消失。“十三五”期間，人口老齡化可能進一步加劇，生產性人口的占比進一步下降，這也會對經濟社會發展帶來巨大挑戰。

三、“十三五”需要強化的規劃

基于以上分析，鑒于中國進入全面改革新時代，我認為“十三五”期間應強化以下規劃。

第一，強化改革規劃。十八屆三中全會之后，中國開始進入全面改革的新時代，改革成為“十三五”時期的主題。中國很多的發展問題都源于制度，只有通過改革這個“牛鼻子”把制度理順了，其他問題就好解決，就可以實現綱舉目張的效果。因為經濟發展取決于各個主體的行為，而各個主體的行為取決于制度的引導。因此，“十三五”規劃最需要優先規劃的是改革規劃。但目前很多地方政府往往只重視產業規劃和項目規劃等，而忽視改革規劃，這一點需要有所改變。

第二，強化轉型規劃。所謂轉型規劃就是經濟結構轉型規劃或產業轉型升級規劃。隨著中國經濟發展進入到新階段，過去那些低端的、低附加值的、產能過剩的、部分勞動和資源密集型的產業，必須要淘汰，而要轉向大力發展高附加值的、知識和技術密集型的、綠色低碳循環的、符合消費結構升級方向的產業。這就要推進產業轉型升級。“十三五”產業規劃的重點并非發展什么產業，而是怎么實現產業轉型升級。

如果擴展到整個經濟轉型，則涉及七個方面的轉型：(1)要素投入結構轉型，即由原來主要依靠土地、勞動力、資金等一般要素，轉向主要依靠技術、人才、信息、知識等高級要素，來拉動經濟增長；(2)排放結構轉型，即減少“三廢”、二氧化碳等不好的排放，增加氧氣、水蒸氣等好的排放，或推進綠色發展、低碳發展、循環發展等；

(3)產業結構轉型，即推動產業的高度化或高級化、高端化、特色化、集群化、品牌化、綠色低碳化、信息化、融合化、國際化等；

(4)區域結構轉型，即推進新型城鎮化、統籌城鄉發展、推動東中西部的公平發展等；

(5)經濟增長動力結構轉型，即由原來主要依靠出口、投資、消費“三駕馬車”，轉向主要依靠制度變革、結構優化、要素升級“三大發動機”，來拉動經濟增長；

(6)財富分配結構轉型，即由原來主要實現國富轉向主要實現民富，由原來少部分壟斷行業暴富，轉向所有行業公平競爭，由原來少部分人暴富，轉向所有人共同富裕；

(7)發展目標結構轉型，即由原來主要強調經濟總量和規模的增長，轉向強調提質增效，由原來主要強調物質財富的增長，轉向強調物質和精神財富的共同增長，由原來主要追求成為GDP大國，轉向主要追求成為強國。

第三，強化創新規劃。已持續了數十年的粗放發展模式已經走到了盡頭，“十三五”期間到了必須尋找新出路的時候了，新的主要出路就是創新。正因為如此，黨中央國務院已提出了創新驅動、“大眾創業、萬眾創新”等新戰略。“十三五”規劃必須將創新規劃放在較優先的位置上。創新規劃重點要解決三個問題：

一是創新主體的規劃，即明確包括企業、個人、科研院所、高等院校、行業組織、政府等在內的各個主體在創新中的職責；

二是創新方式的規劃，包括技術創新、產品創新、產業創新、模式創新、組織創新、管理創新等；

三是創新環境的規劃，即如何建立和完善鼓勵創新的制度和政策環境。

第四，強化生態文明建設規劃。生態文明建設是具有外部性的領域，不能完全靠市場來調節，需要政府進行規劃。中國的資源環境約束日益加大，“十三五”規劃應按照十八大報告、十八屆三中全會決定、《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》等的要求，強化制定各地的生態文明建設規劃，以及所屬的資源利用保護規劃、環境保護規劃等，以實現綠水青山、碧海藍天的目標。

第五，強化社會事業發展規劃。社會事業也是具有外部性的領域，必須要發揮政府規劃的作用。歷次五年規劃都有社會事業規劃，但總的來說社會事業規劃相對于經濟發展規劃明顯偏弱，往往是投入較少、落地不夠。鑒于社會事業的滯后和社會穩定任務日益艱巨，“十三五”規劃應強化社會事業規劃。

第六，強化政府公共服務規劃。十八屆三中全會決定明確指出，政府的主要職能是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理和環境保護，可以歸結為提供公共服務。“十三五”規劃應將政府提供哪些公共服務、如何提供公共服務、如何提高公共服務的效率等納入，并作為重點。

“十三五”需要適當弱化的規劃

按照十八屆三中全會決定的要求，要正確處理好政府與市場的關系，在規劃上也要考慮充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，故“十三五”要弱化以下規劃。

一是弱化GDP增長規劃。GDP增速受多種因素的復雜影響，不好預測，也不應作為五年規劃的強制性指標，但可以作為非約束性的指導性指標。過去多年來，很多地方將GDP增速作為規劃的重點內容，這一點在“十三五”規劃中要有所改變。尤其是中國經濟在“十三五”時期將逐步進入新常態，經濟增速將明顯下一臺階，經濟發展最主要的任務是提質增效、健康可持續發展，因此更應弱化GDP增長的規劃。

二是弱化產業發展規劃。“十三五”期間，隨著全面改革的推進，要逐步發揮市場在資源配置中的決定性作用，具體發展什么產業應該由市場和企業去決定，而不是由政府事先去規劃。從過去多年的經驗教訓來看，凡是政府過度規劃的產業往往形成了產能過剩等問題，而那些沒有被規劃的產業則往往獲得了意外的發展。故我們一定要相信市場的威力。三是弱化城鎮化水平規劃。城鎮化是一個自然的歷史過程，城鎮化率的提高也有其內在的規律，不宜人為去規劃。一定要規劃提高多少個點的城鎮化水平，就會造成過多剝奪農民土地、趕農民上樓、搞土地財政、建形象工程、推高房價、浪費資源、破壞環境等問題，就會帶來拔苗助長、適得其反的結果。所以，在“十三五”規劃中，為了避免各地大搞城鎮化建設競賽，要弱化城鎮化水平的規劃。

四是弱化基礎設施建設項目規劃。交通、通信、水利等基礎設施建設雖然是公共產品，是政府規劃的重點內容之一，但是基礎設施建設也有市場需求約束的問題，也有資金約束的問題，也有通過PPP模式實現公私合作的問題，故也要尊重市場規律、尊重循序漸進的原則，也要充分發揮企業和民間資本的作用。故“十三五”基礎設施建設規劃要將重點放在總體思路規劃上，而不是具體項目規劃上，具體項目要尊重企業和市場的選擇，要有靈活性。

第三篇：村鎮銀行發展面臨的挑戰與對策

村鎮銀行發展面臨的挑戰與對策

【摘要】村鎮銀行的設立，對增加農村金融供給、促進農村金融市場競爭多元化、支持農村經濟社會發展已經產生了積極的作用。但是作為新生事物，村鎮銀行的發展不可避免地會受到各種因素的制約，尤其是在市場準入制度、盈利能力、市場競爭力及政府扶植力度等方面面臨著嚴峻挑戰。因此，應該從設立模式、提高盈利水平、金融同業合作及加大政府扶植力度等方面積極尋求有效的解決辦法，以促進村鎮銀行的可持續發展。

【關鍵詞】村鎮銀行 市場準入制度 同業競爭

一、引言

村鎮銀行是指經中國銀行(2.77,0.00,0.00%)業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。村鎮銀行作為新型農村金融機構的主力軍，其設立和發展無疑為農村經濟社會的發展注入了新的活力。隨著村鎮銀行發展的步伐加快，理論界和實踐部門對村鎮銀行的研究逐漸增多，并已取得了一定的成果，提出了一些具有建設性意義的觀點。

對于村鎮銀行發展過程中具備的優勢，楊曉東、常文利(2010)認為村鎮銀行在運營方面具有與生俱來的優勢，以服務“三農”為初衷，得到地方政府高度重視，另外制度設計上產權明晰、機制靈活，有助于完善農村金融服務體系。章芳芳(2009)認為商業銀行、農村信用社、農村合作基金會、村鎮銀行各具特色，村鎮銀行的主要優勢在于能為農民、農業、農村經濟提供更便利、更充分、更有效的金融服務。對于村鎮銀行發展過程中存在的問題，唐曉旺(2008)認為，由于村鎮銀行組織創新能力不足、存在較高的市場風險和逆向選擇等問題，村鎮銀行在進行組織創新過程中要逐步建立創新扶持機制、可持續發展運營機制、風險轉移機制、合理的監管機制，村鎮銀行的創新機制要在探索中不斷前進。

對于村鎮銀行發展過程中的定位，阮勇(2009)認為村鎮銀行在產權制度、法人治理結構、經營目標三個方面的定位不夠明確，從而制約了村鎮銀行的發展。朱海城(2010)認為金融監管部門應支持業績優良的村鎮銀行擴大股東人數，防止一股獨大，這樣既能擴大村鎮銀行的資金來源，實現資本構成多元化，又可以改善村鎮銀行的法人治理結構；應注重維護村鎮銀行作為獨立法人的經營管理的自主權和決策權，推動完善法人治理結構。鄒力宏、姚瀅(2008)認為應從產品、客戶、主要競爭地三個方面對村鎮銀行進行合理定位，減少政府的不當干預、建立科學合理的村鎮銀行管理制度。

目前雖然理論界和實踐部門對村鎮銀行的發展優勢、存在問題和市場定位等方面進行了一定的研究和探討，但是現有研究成果還存在許多遺憾和不足，有待在理論上進一步深化，尤其是在村鎮銀行的市場準入制度、盈利能力、金融同業合作及政府扶植力度等方面的研究相對較為缺乏。基于此，本文擬在對我國村鎮

銀行發展的現狀分析基礎上，著重對我國村鎮銀行發展所面臨的挑戰進行分析，積極尋求有效的解決辦法，以促進我國村鎮銀行的可持續發展。

二、村鎮銀行發展的現狀

為解決部分農村地區“金融真空”和農村金融服務不足等問題，2006年12月20日，銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”的原則，調整和放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策，村鎮銀行的設立首先從四川、青海、甘肅、內蒙古、湖北等6省(自治區)開始試點。2007 年1 月，銀監會制定并發布《村鎮銀行管理暫行規定》，為村鎮銀行進入農村金融市場以及合法地位提供了法律依據。我國村鎮銀行從2007 年3 月1 日開始試點，全國首家村鎮銀行———惠民村鎮銀行成立，2007年5月，銀監會發布《關于加強村鎮銀行監管的意見》，進一步加強了對村鎮銀行的監管。2007 年10月，中國銀監會決定擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點范圍，將新型農村金融機構試點范圍由先期6 省(區)擴大到全國31 個省(區、市)。截至2011 年末，共有726 家村鎮銀行成立。

目前，村鎮銀行在農村金融市場上的地位穩步上升。首先，村鎮銀行業務品種創新較多，除吸收公眾存款、發放短中長期貸款、結算、貼現等銀行金融機構的傳統業務外，各地村鎮銀行可以根據實際情況開展相關業務，如土地流轉質押貸款、林權質押貸款、應收賬款質押貸款等業務品種。其次，村鎮銀行運營效率較高，由于村鎮銀行層級簡單，決策鏈條短，使得村鎮銀行提供貸款程序便捷、時間短，這使得村鎮銀行在金融市場競爭中逐步建立了堅實的客戶基礎。最后，村鎮銀行的設立在增加農村地區金融供給的同時，推動競爭有序的農村金融市場的形成，提高了農村金融市場的整體運行效率。與農村社相比，大部分村鎮銀行貸款年利率都較低，且借款和還款時間更為自由，如湖北漢川農信社一年前貸款利率在7%～12%左右，民間借貸利率在18%左右，而村鎮銀行平均利率為7%～8%左右。較低的貸款利率降低了農戶的融資成本，擴大了農戶的融資需求，同時有利于農村地區以市場機制為主導的服務多層次的金融市場體系的構建。總之，村鎮銀行的設立標志著農村金融改革由存量改革進入到增量改革階段，為艱難發展的農村金融體系注入了新鮮血液，為我國“三農”經濟的發展提供有效的金融支持，是農村金融改革重要的里程碑。

三、村鎮銀行發展面臨的挑戰

(一)市場準入制度存在缺陷

村鎮銀行的大規模推廣進展受到抑制的根源在于村鎮銀行的市場準入制度存在缺陷。根據《村鎮銀行管理暫行規定》，雖然在縣(市)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300 萬元人民幣；在鄉(鎮)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100 萬元人民幣。但村鎮銀行的主發起人、最大股東必須是符合條件的銀行業金融機構，且單一境內銀行業金融機構持股比例不得低于20%，單個自然人股東持股比例、單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過總股本的10%。這樣的規定，一方面將市場上一些積極想進

入金融市場的非銀行類金融機構和民間資本拒之門外，致使市場準入門檻抬高，發起人選擇面過窄，限制了村鎮銀行的普及推廣；另一方面大型商業銀行從自身利益角度考慮，村鎮銀行盈利能力低、運營風險大、員工素質低、投資回報慢，如果發生破產風險還會影響發起行的信譽，所以主要商業銀行設立村鎮銀行的態度很不積極，村鎮銀行的推廣進展相對比較緩慢[1]。另外，村鎮銀行大多是作為獨立法人機構設立的，這樣的銀行經營規模小，綜合服務水平低，發揮的功能不到位并且發起行設立獨立的村鎮銀行管理成本較高，經濟效率較低，不具有規模效應，而且新設銀行經營管理易受發起行干預嚴重，喪失自主性，逐漸淪為發起行的分支機構。

(二)盈利能力受到限制

由于農村市場的特殊性及客戶群體的局限性，村鎮銀行主要的業務以向農戶和微小企業發放小額貸款為主。目前村鎮銀行發放的貸款額度一般為2～10 萬元，其中二萬元一下的小額農戶貸款無需實物抵押擔保，只需根據農戶的信用狀況來決定是否貸款，且貸款的期限較靈活，利率也可以在國家基準利率的基礎上略作上浮自行商議決定，通常較農信社低。這種小額貸款限制了村鎮銀行的盈利能力。首先，村鎮銀行作為獨立的法人機構應該追求利潤最大化，和其他商業銀行一樣，客戶結構以大客戶為主，但是，村鎮銀行為了服務三農，業務必須符合農戶和中小企業需要，也就是必須經營適合農村市場需要的小額貸款為主。村鎮鎮銀行因為其出身的特殊性，限制了其在更廣闊的市場上攫取利潤。其次，與一般的貸款業務不同，小額貸款業務考察的并非商業信用而是個人信用。因此，貸款的風險難以量化評估，通常的辦法是派專門人員實地調查。但是每個客戶的貸款數量少，而貸款的人數又非常多，如果村鎮銀行想在小額貸款業務上取得成績，就需要投入大量的人力、財力，經營成本很高。最后，小額貸款因其發風險大，成本高，應采用更高的利率來維持經營的高成本，但是在中國農村市場推動高利率非常艱難，社會上普遍認為村鎮銀行如果要為“三農”服務，利率越低支農效果才越明顯，現在村鎮銀行的小額貸款利率甚至比農信社還要低，這嚴重制約了村鎮銀行的盈利水平。

(三)市場競爭實力弱

在原有的農村金融市場上，高端的較富裕客戶業務規模較大，是大中型商業銀行的穩定客戶，中層客戶市場長期被農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社占領，低端客戶往往金融需求較小。

村鎮銀行在這種環境下拓展業務、搶占市場，勢必加劇競爭。第一，大型商業銀行在農村金融市場上本來就具有很多優勢，如結算系統完善、公信度較高、服務質量較好等。許多農村企業及經濟狀況較好的農戶一直是大銀行的固定客戶。為了攫取市場利潤，很多大銀行開始關注中小客戶需求，甚至推出了一些專門的支農產品(5.55,-0.05,-0.89%)和業務[2]。

第二，縣級以下的金融機構競爭日益激烈。農村信用合作社雖然在制度和經營上存在一些缺陷，但是因為其進入農村金融市場時間較長，經營與農村相關的業務經驗較為豐富。此外，近幾年，小額貸款公司在農村市場比較活躍，爭奪了

部分貸款業務。部分農戶也通過農村資金互助合作組織解決了部分金融需求。第三，一些外資金融機構，也參加到競爭的隊伍當中，相對于國有控股商業銀行，外資銀行對設立村鎮銀行的熱情更高[3]。

(四)政策扶植力度不夠

村鎮銀行自成立伊始，就肩負著完善農村金融服務、支持農村經濟發展的重大社會責任，而支農貸款的特殊性使得村鎮銀行的發展受到很多限制，但村鎮銀行在政策優惠上卻并未獲得與農村信用社同等的待遇。村鎮銀行在營業稅、所得稅方面，比照其他商業銀行的標準，但農信社不僅在稅收上享受優惠政策，財政還對農信社發放農業貸款進行貼息，由于村鎮銀行在履行支農使命時的負擔較之農信社更為沉重，為了自身的生存發展，村鎮銀行則逐步放棄支農目標，而像盈利目標傾斜。

四、促進我國村鎮銀行發展的對策建議

(一)創新村鎮銀行設立的新模式

顯而易見，村鎮銀行設立的條件過于苛刻制約了村鎮銀行的推廣進程，但是由于銀行業風險的特殊性和監管部門的監管能力有限，短期內設立村鎮銀行的條件放寬可能性較小。而規模化、批量化的成立村鎮銀行更有利于發起行降低成本、提高效率。為推進村鎮銀行發展，2010 年5 月，中國銀監會下發《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》，為村鎮銀行提供了三種發展模式

———“總分行制”、“管理總部制”、“控股公司制”。這三種模式各自的優勢和劣勢都很明顯，因此，在今后設立村鎮銀行的過程中，選擇何種模式應該因地制宜，根據自身情況選擇發展模式。比如，總分行模式適合發起行在一個地區內發起設立村鎮銀行，而如果發起行想將網點鋪設至全國各地，管理總部制和控股公司制應該更符合要求[4]。

以上三種發展模式至今都還處于嘗試階段，并沒有大規模擴張，也沒有任何一種模式對村鎮銀行的設立表現出強大的推動或促進效應，因此仍需對村鎮銀行設立的新的模式不斷探索，不能拘泥于現有模式，對于那些可行性強、對村鎮銀行的發展確實有推動作用的模式都可以積極大膽的嘗試，爭取早日幫助村鎮銀行走出發展困境，推動村鎮銀行在農村金融市場的擴張。

(二)提高業務盈利水平

首先，小額的貸款業務因其具有支農的社會效應，與追求利潤最大化的商業目標之間存在矛盾，所以村鎮銀行應該在盈利也服務社會之間尋求一個平衡點，如果村鎮銀行業務不能做強做大，就將小額貸款業務持續經營下去，逐漸培養自己優秀的穩定的客戶群，在這種長期的流動中獲得相對穩定的收益。

其次，推進村鎮銀行利率市場化進程，這樣村鎮銀行經營的小額貸款可以根據市場的供求決定而提高利率水平，銀行經營小額貸款的高成本才能收回，利潤空間才能擴大。

最后，村鎮銀行應該學習吸收外國社區銀行經營小額貸款的經驗，在此基礎上，探索適合自身發展的模式。例如農行在推行小額貸款時，曾借鑒格萊珉銀行經驗推出一套“五”字客戶調法———看、摸、查、訪、網。這個方法在實踐中取得了很好的效果，但也要注意因為中國農村的信用基礎和市場環境與國外差異較大，所以在學習過程中一定要結合實際情況，研究符合自身特色的小額貸款經營方式，提高村鎮銀行的盈利能力，推動村鎮銀行持續發展。

(三)加強與金融同業合作

村鎮銀行以現在的實力與其他金融機構競爭不具備優勢，但為了在農村站穩腳跟，就必須面對來自其他金融機構的壓力。村鎮銀行不能以價格戰略等“硬碰硬”的手段競爭，而應爭取在競爭中求得共贏。首先，可以積極與大銀行展開合作，如面對金額過大的貸款，村鎮銀行可以與大銀行、小額貸款公司合作完成，這樣既不損失客戶，又有效的分散了風險。其次，村鎮銀行要學習其他金融機構在農村開展業務成功的經驗，吸取教訓，少走彎路，使自己在激烈的競爭中不斷強大起來。由于金融產品具有易復制性的特點，不同金融機構提供的金融產品嚴重趨同。村鎮銀行作為未來農村金融市場的主力軍，要想在激烈的競爭中獲勝，就必須凸顯自己的特色與優勢，爭取做到“人無我有、人有我精”。村鎮銀行要充分發揮自己機制靈活、決策鏈條短等優勢，積極開發符合客戶需求的金融產品。要根據所在地區的經濟發展特點，有針對性的進行產品創新。例如，在種植業為主的地區開發適合種植業的貸款、在養殖業為主的地區為農戶提供適于養殖的金融產品[5]。

(四)加大政策扶植力度

首先，政策上應該政策上應該給予村鎮銀行貸款性利差補貼，并允許村鎮銀行申請央行在貸款，提高村鎮銀行服務“三農”的積極性；其次，使村鎮銀行享受與農信社相同的稅收優惠政策，并對村鎮銀行發放涉農貸款進行風險補償或獎勵，降低村鎮銀行提供涉農貸款的經營成本，促使村鎮銀行堅持服務“三農”的目標不動搖；最后，應積極探索建立農村存款保險制度，提高村鎮銀行的風險抵抗能力，增強存款人對村鎮銀行的信心，同時，推進政策性農業保險，開發符合農業生產特點的保險品種，增強農戶自身的抗風險能力。

第四篇：中國發展面臨6大嚴峻挑戰

中國發展面臨6大嚴峻挑戰

21世紀，中國的發展進程不可避免地遭遇到如下的6大基本挑戰：人口三大高峰（即人口總量高峰、就業人口總量高峰、老齡人口總量高峰）相繼來臨的壓力；能源和自然資源的超常規利用；加速整體生態環境“倒U型曲線”的右側逆轉：實施城市化戰略的巨大壓力；縮小區域間發展差距并逐步解決三農問題；國家可持續發展的能力建設和國際競爭力的培育。現在還面臨著美國次貸金融危機的巨大考驗。所有這些挑戰的消解，其實質都在催促著“如何全面實現小康社會目標”這個總主體。上述這些成為嚴重制約中國未來發展的挑戰，也只能在實現國家“全面、協調、可持續發展”科學發展觀的統帥下，才能得到真正有效地克服。科學發展觀的理論核心，緊密地圍繞著兩條基礎主線：其一，努力把握人與自然之間關系的平衡，尋求人與自然的和諧發展及其關系的合理性存在。同時，我們必須 把人的發展同資源的消耗、環境的退化、生態的脅迫等聯系在一起。其實質就體現了人與自然之間關系的和諧與協同進化。其二，努力實現人與人之間關系的協調。通過輿論引導、倫理規范、道德感召等人類意識的覺醒，更要通過法制約束、社會有序、文化導向等人類活動的有效組織，去逐步達到人與人之間關系（包括代際之間關系）的調適與公正。歸納起來，全球所面臨的“可持續發展”宏大命題，從根本上體現了人與自然之間和人與人之間關系的總協調。有效協同“人與自然”的關系，是保障可持續發展的基礎；而正確處理“人與人”之間的關系，則是實現可持續發展的核心。

有效實施科學發展觀的7大主題

1.始終保持經濟的理性增長：在這里特別強調一種“健康狀態”下的經濟增長。它既不同意限制財富積累的“零增長”，也反對不顧一切條件提倡過分增長。所謂健康的增長一般指在相應的發展階段內，以“財富”擴大的方式和經濟規模增長的度量，去滿足人們在自控、自律等理性約束下的需求。2.全力提高經濟增長的質量：它意味著新增財富的內在質量，應當不斷地、連續地加以改善和提高。除了在結構上要不斷合理與優化外，新增財富在資源消耗和能源消耗上要越來越低；在對生態環境的干擾強度上要越來越小；在知識的含量上和非物質化方面要越來越高；在總體效益的獲取上要越來越好。3.滿足“以人為本”的基本生存需求：科學發展觀的核心以圍繞人的全面發展而制定，其中人的基本生存需求和生存空間的不斷被滿足，是一切發展的基石。因此一定要把全球、國家、區域的生存支持系統維持在規定水平的范圍之內。通過基本資源的開發提供充分的生存保障程度；通過就業的比例和調配，達到收入、分配、儲蓄等在結構上的合理性，進而共同維護全社會成員的身心健康。4.調控人口的數量增長，提高人口的素質：人口數量的年平均增長率首先應穩定地低于GDP的年平均增長率，而后逐漸實現人口自然增長率的“零增長”。此前與此后，都要把人口素質的提高納入到首要考慮的政策之中。該戰略目標的實質是把人口自身再生產同物質的再生產“同等地”保持在可持續發展的水平上。根據聯合國開發計劃署（UNDP）在其報告《人類發展報告》中的研究，人口資源向人力資源的轉變，首先要把人的“體能、技能、智能”三者的合理調配，置于可以接受的狀態之下，達到人口與發展之間的理想均衡。5.維持、擴大和保護自然的資源基礎：地球的資源基礎在可以預期的將來，仍然是供養世界人口生存與發展的惟一來源。科學發展觀既然規定了必須保持財富的增長并滿足人類的理性需求，它的實物基礎主要地依賴于地球資源的維持、地球資源的深度發現、地球資源的合理利用乃至于廢棄物的資源化。6.集中關注科技進步對于發展瓶頸的突破：科學發展觀始終強調“人口、資源、生態環境與經濟發展”的強力協調，科技進步在可持續發展戰略實施中，能夠迅速把研究成果積極地轉化為經濟增長的推動力，并克服發展過程中的瓶頸，以此去達到可持續發展的總體要求。科學技術的發展，經濟社會的發展，管理體制的發展，這三個主要方面將作為一個互為聯系的大系統，通過宏觀的調適和尋優，達到突破發展瓶頸的目標要求。7.始終調控環境與發展的平衡：科學發展觀不贊

成單純為了經濟增長而犧牲環境的容量和能力，也不贊成單純為了保持環境而不敢能動地開發自然資源。二者之間的關系可以通過不同類型的調節和控制，達到在經濟發展水平不斷提高時，也能相應地將環境能力保持在較高的水平上。為此，一些地區在構造“循環經濟”、“生態補償制度”、“工業生態園”、“全過程無害化控制”、“綠色化學體系”等，其根本目的都在維系人與自然之間的協調發展。

第五篇：人大面臨的挑戰與對策

人大組織制度從1954年我國正式確立人民代表大會制度以來，經過40多年尤其是改革開放20多年來的不斷發展完善，已經形成了一套與我國政治體制相適應、較為完整有效的人大組織體系。與此同時，隨著我國民主化法治化進程的不斷推進和人大工作的深入開展，人大組織建設也日益面臨著許多新情況與新問題。認真分析研究和著力解決這些新情況與新問題，不僅關系到能否從組織上充分保證和推動人大工作的創新發展，而且決定著人大組織制度功能進一步發揮的程度。人大組織體系的構成與特點 人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大組織體系是我國人民代表大會制度和政治體制的一個重要組成部分，科學認識和正確把握人大組織體系的構成及其特點，對于我們從不同的角度進一步加深對人大組織制度的理解，豐富和促進人大的組織建設工作，更好地堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重大的理論和現實意義。

（一）人大組織體系的構成 人大組織體系與人大制度有著非常密切的聯系。根據我國憲法、地方組織法、選舉法和代表法的有關規定，人大制度實際上是關于人民代表大會和人大常委會自身的性質、地位、職權、作用等方面的一系列法律規范所構成的制度系統，主要包括人大組織制度、人大選舉制度、人大代表制度和人大活動制度等方面的內容。它不同于人民代表大會制度，不涉及人大及其常委會與國家行政、審判、檢察機關的關系。另一方面，人大組織體系是人大制度系統賴以運行的組織基礎，從內容上看，它主要由組織機構和組織成員兩個部分構成。人大選舉制度和人大代表制度貫穿在這兩個部分之中，或者說是這兩個部分的進一步展開和具體化，因而在一定意義上可以看作是人大組織體系的應有內容。人大的組織機構主要有五種形式。一是人民代表大會，包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關；二是人大常委會，包括全國人大常委會和地方各級人大常委會。人大常委會是人民代表大會的常設機關，在人民代表大會閉會期間代行人民代表大會的大部分職權；三是專門委員會。專門委員會是人民代表大會的常設工作機構，受本級人民代表大會的領導，大會閉會期間受本級人大常委會的領導；四是委員長會議或主任會議。由人大常委會委員長、副委員長或人大常委會主任、副主任和秘書長組成，負責處理常委會的重要日常工作；五是工作機構，包括工作委員會、辦公廳、研究室等。此外，還有大會主席團和主席團會議、特定問題調查委員會等臨時性組織以及代表小組等非正規組織形式。人大組織成員是人大組織機構的主體，主要由三方面的人員構成。一是人大代表。人大代表是國家權力機關的組成人員，通過直接或間接選舉的方式依法產生。其中，全國人大代表、省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大代表由下一級人民代表大會選舉產生。不設區的市、市轄區、縣、鄉鎮的人大代表由選民直接選舉產生；二是人大常委會委員。人大常委會委員由本級人民代表大會在代表中選舉產生，并通過選舉的方式進入專門委員會或工作委員會擔負一定的職務與職責；三是人大機關干部。機關干部是常委會和專門委員會工作機構人員，其領導成員一般通過任命、選舉或競爭上崗的方式產生。人大機關干部是人大組織成員中的一支重要力量，在人大組織體系中發揮著不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大組織體系的主要特點 人民代表大會制度是具有中國特色的人民民主制度，人大組織體系作為人民代表大會制度的重要組成部分，不僅在性質上與其他組織形式存在著很大差別，在組織構成和組織形式上也有著自己的顯著特點。具體地說，人大組織體系的特點主要表現在以下幾個方面： 第一，人民性。人大及其常委會是我國人民參與管理國家事務的基本組織形式。憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大常委會和人大專門委員會、工作委員會等人大行使職權的重要組織機構，都通過民主選舉的方式產生，并可以依法罷免其成員。民主選舉是我國人民代表大會制度和人大組織體系人民性特點的直接而具體的體現。人民性是人大組織的本質性特點。第二，國家性。人大及其常委會作為國家權力機關和權力機關的常設機關，既是我國人民民主專政國家政權的具體組織形式，又是國家機器的重要代表和標志。立法是國家權力機關的主要職責之一，人大及其常委會立法的一個重要任務就是要將黨的主張和人民的意愿按照法律規定的程序上升為國家意志，轉化為法律法規，從而規范和指導人們的行動。人大組織體系中的其他組織形式和組織活動也都具有某種國家公共權力的色彩，而不是一種私人現象。國家性是人大組織區別于其他許多組織的一個重要屬性。第三，法定性。人大各級各類組織的性質、職權、組成和活動方式等具有明確的法律規定。人民代表大會、人大常委會和人大專門委員會都按照法律規定的程序，嚴格依法選舉產生。地方組織法對人大工作機構的設置雖然沒有作詳細的規定，但是明確要求人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。各級人大常委會成立的辦公廳、研究室、法制工作室等工作機構，都是這一法律精神的進一步展開和具體化。法定性是人大組織的一個顯在特征。第四，權威性。人大及其常委會在我國國家政權體系中處于基礎和主導地位，享有崇高的權威。其中，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方各級國家權力機關。國家行政、審判和檢察機關是權力機關的執行機關，它們都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會行使的立法權、監督權、決定權和選舉任免權等，都是代表國家和人民的意志進行的，具有不容置疑的法律效力和極大的權威。權威性是人大組織相對于其他國家組織的一個重要特性。人大組織建設面臨的問題與挑戰 人大組織體系的建立和完善，凝結和反映著幾十年來我國人民代表大會制度和人大組織建設所取得的成就與進展。在取得這些成就的同時，人大組織建設由于受體制、文化觀念和事物發展客觀進程等多方面因素的影響與制約，也遇到了許多亟待研究解決的新情況、新問題和新挑戰，主要表現在以下幾個方面：

（一）組織機構的設置不規范，科學性原則體現不夠 人大組織機構的設置經過不斷調整已經逐步趨于健全和完善。人民代表大會、人大常委會、委員長會議或主任會議、專門委員會以及工作機構、辦事機構等，形成了一個較為完整的人大組織結構體系，但是其規范性、科學性和合理性程度還有待于進一步提高。一是機構名稱不統一。地方人大設立的專門委員會、工作委員會和辦事機構，不僅各地之間在名稱上存在著差異，而且即使是同一個地方人大，其組織機構的名稱也數次變化，缺乏穩定性。二是機構設置的數量不等。有的地方人大既設有專門委員會，又設有工作委員會，有的則只設有工作委員會，數量從1至8個不等。三是專業領域劃分過寬。地方人大設立的專門委員會和工作委員會，表面上看，具有專業性，實際上涵蓋的領域很廣。如教科文衛委員會，涉及教育、科學、文化、醫療衛生、體育等諸多方面，完全按照這些領域來開展工作，力不從心。四是職責范圍交叉重疊。一些專業領域交叉或相關的委員會之間，如財經委員會與城建委員會之間等，在開展立法、監督等方面工作時，如果協調配合不夠，就會在工作中產生扯皮推委現象，影響工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一頁 以上這些問題的存在，一個重要原因就是法律的有關規定過于模糊、原則，導致了在執行法律規定時自由裁量權過大。

（二）組織機構的人員結構不合理，力量配置不平衡 各級人大及其常委會把加強自身建設作為人大工作的一項重要內容，通過堅持不懈的努力，人大代表和常委會委員的結構與素質初步得到了明顯的改善，常委會組成人員中專職委員的比例有了進一步的提高，促進了人大工作的發展。但是，在組織機構人員的構成方面仍然存在著不少問題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識結構不合理。代表和委員中法律、經濟等方面的專業人員比較少，在行使立法、監督等職權過程中，難以提出有質量的意見和建議。二是常委會組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會組成人員是從黨政系統轉過來的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結構。老同志經驗豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來，常委會專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會工作的發展需要。四代表的數量偏多。我國各級人大代表有300多萬人，具有廣泛的代表性，但代表數量過多，不便于經常開展活動，活動的質量與效率也受到很大影響。五是領導干部代表過多。擔任領導職務的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動的時間，影響代表職責的履行和代表作用的發揮。由于有些代表既是執行機關的領導，又是權力機關的成員，其雙重身份帶來了監督工作中的矛盾。六是人大機關干部編制偏少。在新形勢下，人大工作任務越來越繁重，但人大機關干部編制少，工作人員力量不足，這已經在很大程度上制約了人大工作的開展。

（三）組織制度創新不足，組織機構缺乏應有的權威 人大各個層次的組織機構都是依據憲法、法律的有關規定設置的，具有法定的職權與權威。從法律上和理論上說，人民代表大會及其常委會分別是國家權力機關和權力機關的常設機關，在本級國家機關系統中居于最上的位置，其他國家機關都要受權力機關的支配、監督與制約。但是，在實際操作中，由于國家行政機關、審判機關和檢察機關掌握和使用著具體、直接的權力，因而容易造成執行權超越于權力機關的立法權和決定權之上，或變成游離于立法權和決定權之外的不受監督的權力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進而在事實上降低了國家權力機關的法律地位與權威。就主要之點說，一是立法機構主導性作用發揮不夠到位。常委會審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會經過審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機構對政府部門起草的法律案實行提前介入，但對內容綜合把關的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權是省級以上權力機關最重要的權力，立法主導性不強是對權力機關法律地位與權威的最大挑戰。二是關鍵性或者說實質性的監督機構缺失。監督權是權力機關的又一項主要職權，人大的監督權具有特定的法律效力和權威，使用好這項職權直接關系到社會對人大權威的認同，也是保證國家公共權力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監督工作的薄弱，不僅是因為缺少一部專門規范、指導監督工作的監督法，而且也是由于一些實質性監督組織機構的缺失。比如憲法監督機構、預算監督機構的設立以及特定問題調查委員會的組成等。人大監督工作的實踐也證明，權力只有與一定的組織形式結合起來，才能夠得到更有效的使用與發揮。[!--empirenews.page--]健全和完善人大組織體系的思路與任務重點 人大組織建設中出現的新問題與新挑戰給人大工作和人大組織建設提出了新的任務和更高的要求。加強新形勢下的人大組織建設，必須立足于現實，著眼于未來，切實增強問題意識，從問題和矛盾的焦點入手，深入分析問題的原因，以與時俱進和開拓創新的精神，努力尋找解決問題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應人大工作和社會主義民主政治建設不斷向前發展的必然趨勢。

（一）充分認識人大組織建設的重要性，合理確定人大組織建設的目標要求 人大組織制度在我國人民代表大會制度中的重要地位與作用，決定了加強人大組織建設對于人大工作和社會主義民主法制建設的極端重要性。十年“文化大革命”期間，我國的人民代表大會制度和社會主義民主法制建設遭受了前所未有的嚴重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會制度這一新型的社會主義民主政治制度失去了抗擊風險的應有能力。黨的十一屆三中全會以后，我國人大工作和社會主義民主法制建設在實踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設伴隨這一進程也取得了許多重要進展。歷史與現實充分表明，人大組織建設是我國政治建設的一項重要內容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對于人大本身具有重要的意義，而且對于發展社會主義民主，健全社會主義法制，實現社會主義民主的制度化和法律化，保障人民當家作主的權利，堅持和完善我國的根本政治制度，加強和完善黨的領導體制，建設好有中國特色社會主義民主政治，更有力地抵制西方敵對勢力的政治滲透，也將產生深遠的影響。人大的組織建設具有很強的政治性，加強人大的組織建設，必須從我國整個政治系統的高度思考問題和對策。進一步說，就是要緊緊圍繞和服務于人大工作和社會主義民主政治發展的客觀需要，以改革、發展、完善為主題，以科學化、規范化、有效性為標準，堅持人大組織建設有利于堅持和完善人民代表大會制度，有利于加強和改善黨對國家政權機關的領導，有利于維護國家權力機關的權威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利等四個方面的原則要求。通過不斷健全和完善人大的組織結構與組織制度，促進社會主義的民主政治建設，保證人大及其常委會依法充分履行國家權力機關的職責，推動人大工作的發展，鞏固人大工作和民主法制建設的成就，提升人大組織建設的制度文明水平，進一步發揮人大組織制度的潛能。

（二）加大理論創新和觀念創新的力度，積極推進人大組織建設的制度創新 理論創新和觀念創新是人大工作發展進步的不竭精神動力。人大組織建設中面臨的各種新情況和新問題為人大工作方面的理論和觀念創新提供了很大的機遇和空間，要按照“三個代表”的要求，認真分析研究這些新情況與新問題，形成一批理論和觀念創新的成果，加快實現理論創新和觀念創新的成果向制度創新與工作創新的轉變。制度建設具有根本性、全局性、穩定性與長期性。要通過制度創新，不斷改進和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學合理的人大組織制度。這是人大組織建設和人大工作發展中一個至關重要的環節。人大組織制度創新大體包括法律性組織制度創新和非法律性組織制度創新兩個方面，其中，法律性組織制度創新是主要的、主導的方面，非法律性組織制度創新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現狀而言，要著重強調從兩個方面加強人大的法律性組織制度創新。[!--empirenews.page--]第一，要加強全局性的法律性組織制度創新。這項組織制度是以前不具備的，具有創制性；同時又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設立憲法監督機構和預算監督機構的問題、實行人大及其常委會會議會期制的問題等，都是人大組織制度建設中具有戰略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國人大常委會副委員長彭沖在《關于健全人大機關工作和機構的報告》中就已經明確提到，有些同志建議全國人大增設憲法委員會。此后，尤其是黨上一頁[1][2][3]下一頁 的十五大以后，專家學者和人大工作的同志對這個問題以及建立預算監督體制問題都作了大量的理論研究，提出了相應的意見建議。實行會期制的問題也越來越引起人們的關注。相信隨著我國政治體制改革和依法治國進程的不斷推進，這些問題將會得到妥善的解決。第二，要加強局部性的法律性組織制度創新。這項組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項性的或部分法律規范的創設。它一般通過對過去已有的一些法律規定的修訂和完善，來達到組織制度創新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時，附帶創設一項有關組織方面的法律規范。立法法對地方人大設立法制委員會的規定，以及地方人大在一些地方性法規中關于工作機構和辦事機構的增設或對原有組織機構職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無權創設國家職權范圍內的基礎性、全局性、根本性和長遠性的法律制度，局部的法律性組織制度創新在地方人大的組織制度建設中占有特殊重要的地位，發揮著主體性的作用。

（三）正確區分主要矛盾與次要矛盾，科學破解人大組織建設中的突出問題 全面研究解決人大組織建設中存在的矛盾與問題，取決于多方面的條件和因素，需要做長期艱巨的努力和精心籌劃。在現階段，非常關鍵的一條，就是要正確分析和權衡各種矛盾和問題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設中的重點矛盾和突出問題。綜合分析比較當前人大組織建設面臨的諸多矛盾和問題，從人的因素來說，歸結到一點就是組織成員的數量與素質問題。解決這一問題，最主要的是要從兩個方面加以展開。一方面，要在科學測算和嚴密論證的基礎上，合理確定各級人大代表和常委會委員的人數，逐步實現縣級以上人大代表和常委會委員的專職化。建立在合適人數基礎上的專職化是提高代表和委員素質的治本之策，其他途徑如優化代表和常委會組成人員的結構、擴大代表選舉的差額數、改進代表候選人的提名與介紹方式、加強對代表的培訓等，只有與合適人數的代表與委員專職制這一條件相結合，才能產生應有的效果。代表和委員的人數經科學確定以后，除非發生重大人口變動，否則應保持相對穩定。從長遠的眼光看，還需要研究考慮最終實現縣級以上人大代表和常委會委員的并軌合一，以徹底避免代表和委員專職化以后，兩者之間出現的不必要的法律地位差異甚至沖突。另一方面，要加快建立培養一支面向未來，富有效率，充滿活力，充分體現民主、法治和科學精神，知識與年齡結構合理，愛崗敬業，作風優良，人員編制適中，具有較高水平的人大機關干部隊伍。尤其是要抓緊研究制定和實施人大機關干部隊伍建設的人才戰略和能力戰略。在與黨政部門取得一致的基礎上，要通過雙向交流、掛職鍛煉、競爭上崗、招考招錄、改善待遇等多種方式，為人大機關干部的成長發展創造良好的內外部環境。地方人大要重點從提高機關工作人員分析研究問題的能力、創新能力、組織協調能力、領導管理能力、表達能力等五個方面著手，全方位加強機關干部隊伍的能力建設，為人大及其常委會依法行使職權創造堅實的組織條件。