第一篇：構(gòu)建和諧社會視角下防范金融風(fēng)險法律制度的完善

構(gòu)建和諧社會視角下防范金融風(fēng)險法律制度的完善

作者簡介：林越，廣東省青少年犯罪研究會理事、廣州市法學(xué)會會員、廣東省郵政儲匯局高級經(jīng)濟(jì)師。

摘要：由于金融業(yè)具有高風(fēng)險特征，完善有效防范金融風(fēng)險法律制度是構(gòu)建和諧社會的客觀要求和重要內(nèi)容，本文分析我國防范金融風(fēng)險法律制度的現(xiàn)狀及存在問題，從構(gòu)建和諧社會角度探討如何進(jìn)一步完善防范金融風(fēng)險法律制度。

關(guān)鍵詞：和諧社會；防范風(fēng)險；金融法的完善

十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會的戰(zhàn)略體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，也體現(xiàn)了我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。和諧社會是社會的各種要素和關(guān)系相互融洽的狀態(tài)，是一個內(nèi)涵相當(dāng)豐富的概念。它涉及到人與人之間、人與社會、人與自然等多重關(guān)系的和諧，涵蓋了人們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個方面。金融業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在和諧社會中扮演極其重要的角色。和諧社會視角下的金融業(yè)必須具備審慎經(jīng)營、安全穩(wěn)健、有序競爭、良性發(fā)展等特征，而這一切的實(shí)現(xiàn)必須以完善的防范和控制金融風(fēng)險的法律制度作為堅強(qiáng)的后盾。

一、完善有效防范金融風(fēng)險的法律制度是構(gòu)建和諧社會的必然要求

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，擔(dān)負(fù)著貨幣供應(yīng)、資金融通、資本形成、風(fēng)險管理、支付服務(wù)等一系列特殊功能，其業(yè)務(wù)和影響滲透到國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融搞好了，一著棋活，全盤皆活”。金融的穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會的穩(wěn)定，有效地防范金融風(fēng)險，既是構(gòu)建和諧社會的前提和基礎(chǔ)，又是構(gòu)建和諧社會的客觀要求和重要內(nèi)容。然而金融業(yè)是極具高風(fēng)險的行業(yè)，“從某種意義上講，一部金融發(fā)展史就是一部金融風(fēng)險史”金融具有高風(fēng)險源于其基本特征：一是金融體系具有天然的脆弱性。（1）金融機(jī)構(gòu)無不具有高杠桿經(jīng)營的特點(diǎn)，亦即自有資本相對于總資本比例很小，這就意味著金融機(jī)構(gòu)消化資產(chǎn)損失、抵御風(fēng)險的能力極其有限。（2）金融機(jī)構(gòu)特別是作為信用中介的商業(yè)銀行，在促進(jìn)儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的過程中，借短貸長，扮演著流動性轉(zhuǎn)換的角色。這種功能雖然于資金融通和資本形成極具價值，不可或缺，卻不可避免地使金融機(jī)構(gòu)陷入資產(chǎn)負(fù)債流動性失衡的困境。如果金融機(jī)構(gòu)流動性管理失當(dāng)，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不利波動、市場信心發(fā)生動搖的時候，它就可能面臨流動性危機(jī)，輕則蒙受損失，重則釀成倒閉悲劇。（3）金融業(yè)本質(zhì)上是風(fēng)險經(jīng)營業(yè)。風(fēng)險所在，也就是金融業(yè)商機(jī)之所在，它一方面要在市場中捕捉并承受，另一方面則要利用信息、技術(shù)和人才優(yōu)勢化解風(fēng)險。成功的風(fēng)險管理，可以為金融機(jī)構(gòu)帶來可觀的風(fēng)險收益，而失敗的風(fēng)險管理，則必然形成其相應(yīng)的風(fēng)險損失。（4）在高杠桿經(jīng)營和資產(chǎn)負(fù)債流動性不相匹配的情況下，市場信心是金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營的先決條件。但是，市場參與者的自利性，市場透明度的嚴(yán)重不足，信息分配的不對稱，常常導(dǎo)致市場對單個金融機(jī)構(gòu)乃至整個金融體系的信心發(fā)生崩潰。二是金融危機(jī)具有強(qiáng)烈的傳染性。零星的、少量的、局部的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)，容易觸發(fā)大范圍甚至是全面的金融系統(tǒng)危機(jī)。當(dāng)一家或少量金融機(jī)構(gòu)爆發(fā)危機(jī)，社會公眾可能對其他金融機(jī)構(gòu)包括優(yōu)質(zhì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生懷疑，甚至喪失對整個金融體系的信心，釀成金融恐慌；當(dāng)一個國家爆發(fā)金融危機(jī)，國際投資者將會減少或抽走投資，使其經(jīng)濟(jì)矛盾加深，陷入危機(jī)的可能性加大。三是金融危機(jī)具有嚴(yán)重的外部性。金融業(yè)因客戶群體數(shù)量巨大及其本身在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的核心地位，外部性表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈、更加明顯。如果再加上人為的道德風(fēng)險等因素，金融體系本身的脆弱性還會進(jìn)一步加劇，其外部負(fù)效應(yīng)也將被進(jìn)一步放大，會形成高昂的社會成本。（1）危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的往來客戶和同業(yè)，無論債權(quán)人或債務(wù)人，都難免遭受損失，債權(quán)人會喪失部分債權(quán)本息，債務(wù)人需要新辟融資渠道。（2）一定區(qū)域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，特別是同類的金融機(jī)構(gòu)，信用評價可能受到負(fù)面的影響，進(jìn)而籌資成本上升，經(jīng)營困難加大。（3）在出現(xiàn)系統(tǒng)性金融危機(jī)的情況下，金融體系機(jī)能受損，資源配置效率下降，國民經(jīng)濟(jì)勢必遭受破壞性影響，而與危機(jī)相伴的信用短缺現(xiàn)象，則會阻礙經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。（4）如政府處理危機(jī)不當(dāng)，不能有效保護(hù)廣大投資者的利益，可能引發(fā)社會動蕩，甚至威脅政局的穩(wěn)定。（5）為處理金融危機(jī)，政府通常不得不負(fù)擔(dān)巨額的財政支出，并因此而引發(fā)一系列的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

二、我國防范金融風(fēng)險法律制度的現(xiàn)狀及存在問題

改革開放以來，我國的金融法制建設(shè)取得了很大的成績，建立了以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等以規(guī)范金融監(jiān)督管理行為、規(guī)范金融經(jīng)營主體和經(jīng)營行為為主要內(nèi)容的基本金融法律制度。而在行政法層面上，又有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律約束金融監(jiān)督管理者的行政行為。在民商法律層面，也有《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等法律規(guī)范民商事行為。

但是，目前的金融法律制度是在發(fā)展新興市場和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中制定的。面對著我國金融體制改革的深入、金融業(yè)對外開放進(jìn)程的加快以及金融業(yè)自身創(chuàng)新動力的日益增強(qiáng)，現(xiàn)行的金融法律制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)變化著的金融業(yè)的需要。當(dāng)前，我國金融體系中存在的風(fēng)險，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：

一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)對借款人信用狀況的評估。征信體系是為解決金融市場交易中的信息不對稱而建立的制度。隨著經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)越來越需要依賴專門的征信部門或借助于社會征信機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)對借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長期以來，我國一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開始起步。對企業(yè)和個人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問題，是一項法律性很強(qiáng)的工作。但在我國現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒有一項法律或法規(guī)為征信活動提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機(jī)構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無法可依，征信當(dāng)事人的權(quán)益難以保障，嚴(yán)重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而造成我國金融機(jī)構(gòu)對借款人信用狀況的評估處于較低水平。企業(yè)或個人在金融交易活動中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時識別而導(dǎo)致資產(chǎn)損失，與我國征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。

二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴(yán)重滯后，非常不利于金融機(jī)構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的保護(hù)程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒有很好的體現(xiàn)對債權(quán)人的保護(hù)。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進(jìn)一步削弱了法律對破產(chǎn)債權(quán)人保護(hù)的力度。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這就可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險增大。

三是混業(yè)經(jīng)營問題的法律制度存在空白，增加了金融體系中的一些潛在風(fēng)險。近兩年，隨著金融業(yè)并購重組活動的逐漸增多以及金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的模式在實(shí)踐中逐步被突破，跨市場、跨行業(yè)金融風(fēng)險正成為影響我國金融體系穩(wěn)定的新的因素。目前跨市場、跨行業(yè)金融風(fēng)險主要集中在以下兩方面：一是目前已經(jīng)出現(xiàn)了多種金融控股公司組織模式，既有中信公司這一類的以事業(yè)部制為特征的模式，也有銀行設(shè)立證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)這一類的以金融機(jī)構(gòu)為母公司的模式，還有以實(shí)業(yè)公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視

角來看，上述金融控股公司提供的產(chǎn)品既涉及銀行產(chǎn)品，也涉及證券產(chǎn)品。但由于對金融控股公司缺乏有效和全方位的監(jiān)管，存在著金融產(chǎn)品損害消費(fèi)者（投資者）利益、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易以及集團(tuán)內(nèi)一個公司的金融風(fēng)險傳導(dǎo)至其他公司甚至整個集團(tuán)等諸多風(fēng)險隱患問題。二是銀行、信托、證券、保險機(jī)構(gòu)在突破分業(yè)經(jīng)營模式過程中，不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個市場的金融產(chǎn)品或工具隱含的風(fēng)險。如銀行推出集合委托貸款業(yè)務(wù)和各類客戶理財計劃等等。由于現(xiàn)有的法律制度無法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問題，金融機(jī)構(gòu)開拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律界定，潛在的金融風(fēng)險必然要加大，并容易在不同金融市場之間傳播擴(kuò)散。

四是存款保險制度的欠缺，不利于有效保護(hù)存款人的利益。我國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌到市場經(jīng)濟(jì)體制，金融機(jī)構(gòu)擺脫了國家行政機(jī)關(guān)的附屬地位，獲得了經(jīng)營發(fā)展的獨(dú)立自主地位，金融業(yè)得到了迅速發(fā)展。但長期以來由國家承擔(dān)風(fēng)險的做法使金融機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中風(fēng)險意識淡薄，對利潤最大化的追求，極易漠視風(fēng)險的存在，加上體制轉(zhuǎn)軌時期諸多因素使得我國金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量低下、銀行呆賬率很高，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)虧損，甚至嚴(yán)重資不抵債時有發(fā)生。

三、以構(gòu)建和諧社會戰(zhàn)略為指導(dǎo)，完善防范金融風(fēng)險法律制度

我國的金融改革和發(fā)展正向前加速推進(jìn)，同時防范金融風(fēng)險的任務(wù)也變得越來越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風(fēng)險性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風(fēng)險，但完善的法律法規(guī)卻是防范金融風(fēng)險的一個重要手段，當(dāng)前，要以構(gòu)建和諧社會戰(zhàn)略為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善防范金融風(fēng)險法律制度，形成金融機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間、金融機(jī)構(gòu)與客戶之間、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)產(chǎn)品之間和諧的關(guān)系。

（一）完善監(jiān)管體制，形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間協(xié)調(diào)的關(guān)系

經(jīng)過多年的探索與努力，我國已初步建立了金融監(jiān)管的法律體系，法律手段的運(yùn)用在加強(qiáng)金融監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。但是我國的監(jiān)管體系也存在一些問題，主要有：一是金融監(jiān)管主體間的相互協(xié)調(diào)問題。我國目前的金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度只是論壇式的，并不能有效解決銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三方間的相互協(xié)調(diào)問題。隨著世界經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化及金融監(jiān)管難度的加大，我國必須將三大監(jiān)管主體間的相互協(xié)調(diào)問題上升到法律制度層面，盡快建立三大監(jiān)管主體間有效的相互協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享制度，提高金融監(jiān)管的有效性。二是對金融監(jiān)管主體的再監(jiān)管問題。重權(quán)力、輕制約是我國傳統(tǒng)的法律文化。這在金融監(jiān)管上則體現(xiàn)為立法對金融監(jiān)管主體權(quán)力的規(guī)定較為全面，而對自由裁量權(quán)的制約卻很少涉及，這就導(dǎo)致了我國金融監(jiān)管具有相當(dāng)程度的隨意性。完善監(jiān)管體系，核心是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法治化。具體是指：第一，職權(quán)法定，即監(jiān)管權(quán)的取得源于法律，監(jiān)管者應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力；第二，程序法定，即監(jiān)管權(quán)的行使應(yīng)遵循法定且合理的方式、步驟、時限；監(jiān)管權(quán)的發(fā)揮應(yīng)貫徹公 開、參與原則，自覺接受社會監(jiān)督；第三，責(zé)任法定，一方面，監(jiān)管職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，法律賦予監(jiān)管者職權(quán)，就是賦予其義務(wù)和責(zé)任；另一方面，監(jiān)管者因違法失職、濫用職權(quán)給相對方的利益造成不利的影響，應(yīng)給相對方提供法律上的救濟(jì)途徑，以保障相對方的合法權(quán)益；第四，體制法定，即金融監(jiān)管權(quán)在不同的政府機(jī)構(gòu)之間科學(xué)、合理配置。

（二）堅持保護(hù)存款人和投資者利益、保護(hù)債權(quán)人利益的取向，形成金融機(jī)構(gòu)與客戶之間良性的關(guān)系

一是建立存款保險制度。自70年代以來，由于出現(xiàn)金融動蕩不安的形勢，不少西方國家紛紛以不同形式建立起適合于本國國情的存款保險制度。隨著我國金融業(yè)改革的進(jìn)一步深入，很有必要建立存款保險制度，以保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。二是盡快出臺有關(guān)征信的法律法規(guī)。目前，信用風(fēng)險仍是金融機(jī)構(gòu)面臨的主要風(fēng)險。貸款和投資活動要求金融機(jī)構(gòu)對借款人和投資對象的信用水平做出判斷。但由于信息不對稱的存在，金融機(jī)構(gòu)的這些判斷并非總是正確的，借款人和投資對象的信用水平也可能會因各種原因而下降。因

此，金融機(jī)構(gòu)面臨的一個主要風(fēng)險就是交易對象無力履約的風(fēng)險，即信用風(fēng)險。誠信是金融健康發(fā)展的前提條件。應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)啟動企業(yè)和個人征信系統(tǒng)建設(shè)，完善立法，用立法的方式規(guī)定企業(yè)和個人的各種信息必須進(jìn)入征信系統(tǒng)，切實(shí)將誠信建設(shè)納入法制軌道。三是要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》。

（三）加快金融控股公司的立法，形成金融產(chǎn)品之間互補(bǔ)的關(guān)系

1999年11月美國政府頒布了“金融現(xiàn)代化法”，廢除了多年來主宰美國金融業(yè)的格拉斯-斯蒂格爾法。這標(biāo)志著國際金融市場的主流已經(jīng)由分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀茔y行為基礎(chǔ)的混業(yè)經(jīng)營階段。全能銀行可以提供包括商業(yè)銀行、投資銀行、保險、證券等多種金融服務(wù)，具有更強(qiáng)的市場競爭能力。德國、英國等歐洲國家早就允許銀行混業(yè)經(jīng)營了，待到日本、美國先后也跨出這一步之后，在國際金融舞臺上分業(yè)經(jīng)營的年代已經(jīng)過去了。可是，按照現(xiàn)行的商業(yè)銀行法，中國的金融機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格區(qū)分銀行、證券和保險業(yè)務(wù)。一旦外資銀行進(jìn)入中國金融市場，人們就會發(fā)現(xiàn)被自己的商業(yè)銀行法束縛著手腳的中資銀行將很難同外資銀行競爭。在這個問題無非有兩種選擇：第一，要求進(jìn)入中國的外資銀行也分業(yè)經(jīng)營。由于外資銀行已經(jīng)完成了混業(yè)經(jīng)營的整合期，即使他們在表面上掛出幾塊牌子，并不能在實(shí)質(zhì)上削弱其競爭力。第二，在拖不住外資銀行的情況下，只有給中資銀行公平競爭的待遇，讓中資銀行也取得混業(yè)經(jīng)營的自由。因此，立法機(jī)關(guān)適當(dāng)超前立法，最終完成金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的立法，為我國實(shí)行混業(yè)經(jīng)營提供國內(nèi)法的依據(jù)，盡快制定《金融控股公司法》，以加強(qiáng)對金融控股公司的監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

［1］《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。

［2］戴相龍主編：《領(lǐng)導(dǎo)干部金融知識讀本》，中國金融出版社1997年版。

［3］朱崇實(shí)主編：《金融法教程》，法律出版社2005年版。

［4］張忠軍：《論金融法的安全觀》，載《中國法學(xué)》2003年第4期。

第二篇：金融風(fēng)險的防范與法律制度的完善

各位朋友，女士們，先生們：

非常高興出席這次由國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所舉辦的中國金融改革高層論壇。本屆論壇確定的主題“金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范”，我認(rèn)為很好、很有意義。創(chuàng)新是金融業(yè)持續(xù)發(fā)展永不衰竭的動力，是金融業(yè)生命所系的必然趨勢。無論是50年代以現(xiàn)代養(yǎng)老基金創(chuàng)立為起點(diǎn)的機(jī)構(gòu)投資者的興起，60年代信用卡的誕生，還是70年

代包括歐洲美元、歐洲債券在內(nèi)的多項創(chuàng)新的問世，乃至80年代以后新一輪金融自由化浪潮中各種金融衍生工具和金融混業(yè)產(chǎn)品的出現(xiàn)，可以說20世紀(jì)整個世界金融業(yè)興衰得失的歷史，就是一部金融創(chuàng)新跌宕起伏的歷史。當(dāng)然，由于創(chuàng)新的不確定性，金融制度、機(jī)構(gòu)、市場、產(chǎn)品和服務(wù)等方面的每一次創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)在獲得豐厚回報、金融業(yè)在得到較快發(fā)展的同時，也帶來了新的金融風(fēng)險。中國金融業(yè)在創(chuàng)新過程中也不例外。因此，如何處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范之間的關(guān)系，達(dá)到二者之間的平衡，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范的良性互動，始終是擺在監(jiān)管部門和各類金融機(jī)構(gòu)面前的一個重要課題。金融法律制度既是對金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)主體和金融業(yè)務(wù)法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的制度安排，也是對金融監(jiān)督管理者自身行政行為進(jìn)行規(guī)范和約束的制度安排。金融立法的最根本目的就是規(guī)范和調(diào)整金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)客戶之間的法律關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對金融機(jī)構(gòu)客戶合法權(quán)益的保護(hù)，通過在政府失靈的領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)督管理，發(fā)揮市場在金融發(fā)展中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)金融管制與市場自律間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。有市場就會有風(fēng)險，有金融市場就會有金融風(fēng)險。因此，金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風(fēng)險，而是要將金融風(fēng)險控制在金融監(jiān)督管理者可容忍的范圍和金融機(jī)構(gòu)可承受的區(qū)間內(nèi)。正是在這個意義上講，金融風(fēng)險的防范、控制和化解離不開金融法律制度的建立健全和有效執(zhí)行。這里我想就在金融創(chuàng)新這個大背景下，從完善金融立法這一側(cè)面，談一談我國金融風(fēng)險的防范問題。希望得到與會代表的指正。

一、中國目前的金融風(fēng)險狀況

金融風(fēng)險作為金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中，由于宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境的變化、市場波動、匯率變動、金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營管理不善等諸多原因，存在的在資金、財產(chǎn)和信譽(yù)遭受損失的可能性，有各種類型的劃分。如經(jīng)營性風(fēng)險、制度性風(fēng)險，宏觀風(fēng)險，微觀風(fēng)險等。巴塞爾銀行有效監(jiān)管的核心原則，將金融風(fēng)險劃分為了8類，包括信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險和法律風(fēng)險等。無論按照哪種分類標(biāo)準(zhǔn)，總的看，近幾年我國金融風(fēng)險呈整體下降趨勢，但潛在的風(fēng)險仍然較大，金融機(jī)構(gòu)面臨的一些風(fēng)險不容樂觀。我認(rèn)為，目前中國金融體系中有三類風(fēng)險比較突出。

一是信用風(fēng)險仍然是中國金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險。貸款和投資是金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)活動。貸款和投資活動要求金融機(jī)構(gòu)對借款人和投資對象的信用水平做出判斷。但由于信息不對稱的存在，金融機(jī)構(gòu)的這些判斷并非總是正確的，借款人和投資對象的信用水平也可能會因各種原因而下降。因此，金融機(jī)構(gòu)面臨的一個主要風(fēng)險就是交易對象無力履約的風(fēng)險，即信用風(fēng)險。在經(jīng)營過程中，如果金融機(jī)構(gòu)不能及時界定發(fā)生問題的金融資產(chǎn)、未能建立專項準(zhǔn)備金注銷不良資產(chǎn)，并且未及時停止計提利息收入，這些都將給金融機(jī)構(gòu)帶來嚴(yán)重的問題。

從賬面上看，近幾年我國銀行類金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，不良貸款的絕對量和相對水平都呈現(xiàn)下降趨勢。這與監(jiān)管部門強(qiáng)化監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)自身深化改革、加強(qiáng)內(nèi)部管理的努力分不開。但也要看到，不良資產(chǎn)的下降與我國新一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中貸款增幅比較大也有很大關(guān)系。例如，2003年和2004年，全部金融機(jī)構(gòu)人民幣新增貸款分別達(dá)到2.74和2.26萬億元。并且，相對于國際銀行業(yè)的通行標(biāo)準(zhǔn)，目前我國銀行類金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)率也仍然很高，2004年底主要商業(yè)銀行的不良貸款比率為13.2；絕大多數(shù)商業(yè)銀行的資本充足率仍未達(dá)到8的法定監(jiān)管要求。

在對目前我國金融機(jī)構(gòu)面臨的信用風(fēng)險狀況進(jìn)行判斷時，一個值得密切關(guān)注的問題是近年來房地產(chǎn)貸款的大幅度增長。我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展與房改有直接關(guān)系。我國的房改是上個世紀(jì)末啟動并在近年基本完成的。居民住房抵押貸款是房改后出現(xiàn)的新生事物。與傳統(tǒng)的貸款相比，房地產(chǎn)貸款的收益比較穩(wěn)定，銀行發(fā)展這項業(yè)務(wù)的積極性很高。因此，房地產(chǎn)貸款增長速度快，有其合理的一面。但也要清醒地看到，目前我國房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)還沒有經(jīng)過業(yè)務(wù)開展時間和經(jīng)濟(jì)周期變動的考驗(yàn)。由于我國銀行開展房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)剛起步幾年，所積累的數(shù)據(jù)尚不足以看出中長期的違約率水平；并且現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)正處于新一輪擴(kuò)張期，經(jīng)濟(jì)景氣的上升，也部分掩蓋了房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)隱含的風(fēng)險。要知道，就像潮汐，經(jīng)濟(jì)景氣狀況總有發(fā)生變化的時候。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下調(diào)期，房地產(chǎn)貸款違約率水平可能就會上升。因此，不能對目前看似蒸蒸日上的房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)過于樂觀。在此方面，我們要吸取日本房地產(chǎn)泡沫的教訓(xùn)。日本的房地產(chǎn)泡沫破裂以后，銀行呆壞賬大幅度上升，并進(jìn)一步拖累證券市場，再加上日元升值的因素，使得日本經(jīng)濟(jì)步入了長達(dá)十多年的低迷期。作為發(fā)展中國家，我國一直非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展。如果在這方面出現(xiàn)問題，不說十幾年，就是只有幾年的衰退期或低迷期，都將給整個經(jīng)濟(jì)帶來巨大損失。

除銀行類金融機(jī)構(gòu)面臨很高的信用風(fēng)險外。近幾年我國證券類金融機(jī)構(gòu)面

臨的信用風(fēng)險也日益突出，相當(dāng)部分證券公司的資產(chǎn)質(zhì)量低下。最近已發(fā)生多起證券公司因資不抵債被接管的案件，中央銀行不得不為此動用再貸款償還被接管公司對個人債權(quán)人的債務(wù)。所以，我們對金融業(yè)面臨的信用風(fēng)險始終不能掉以輕心。信用風(fēng)險仍然是目前我國金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險。

二是操作風(fēng)險多發(fā)是我國金融業(yè)風(fēng)險中的一個突出特征。按照巴塞爾委員會的界定，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險：一是來自信息技術(shù)系統(tǒng)的重大失效或各種災(zāi)難事件而給金融機(jī)構(gòu)帶來的損失；二是源于內(nèi)部控制及公司治理機(jī)制的失效，金融機(jī)構(gòu)對各種失誤、欺詐、越權(quán)或職業(yè)不道德行為，未能及時做出反應(yīng)而遭受的損失。從近幾年我國金融業(yè)暴露出的有關(guān)操作方面的問題看，源于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和公司治理機(jī)制失效而引發(fā)的操作風(fēng)險占了主體，成為我國金融業(yè)面臨風(fēng)險中的一個突出特征。對近兩年金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的各類案件分析表明，所造成的損失主要來自于由管理層腐敗、內(nèi)部工作人員違規(guī)行為以及金融詐騙等。

近來金融系統(tǒng)尤其是商業(yè)銀行各類案件頻發(fā)，其原因在一定程度上是由于銀行深化內(nèi)部改革，強(qiáng)化對業(yè)務(wù)運(yùn)作流程的監(jiān)控，造成過去隱蔽較深的案件較為集中地暴露所致，但無論是陳案還是新發(fā)，都反映了我國金融業(yè)中操作風(fēng)險相對較高的事實(shí)。這與我國建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的戰(zhàn)略目標(biāo)極不相符。不斷暴露出的操作風(fēng)險，不僅使金融機(jī)構(gòu)遭受了巨大財產(chǎn)損失，而且也嚴(yán)重?fù)p害了我國金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。如最近金融系統(tǒng)暴出的幾個重大案件，都對我國金融業(yè)在國內(nèi)外的信譽(yù)造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三是跨市場、跨行業(yè)金融風(fēng)險正成為我國金融業(yè)面臨的新的不穩(wěn)定因素。近兩年，隨著金融業(yè)并購重組活動的逐漸增多以及金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的模式在實(shí)踐中逐步被突破，跨市場、跨行業(yè)金融風(fēng)險正成為影響我國金融體系穩(wěn)定的新的因素。目前跨市場、跨行業(yè)金融風(fēng)險主要集中在以下兩方面：一是目前已經(jīng)出現(xiàn)了多種金融控股公司組織模式，既有中信公司這一類的以事業(yè)部制為特征的模式，也有銀行設(shè)立證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)這一類的以金融機(jī)構(gòu)為母公司的模式，還有以實(shí)業(yè)公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視角來看，上述金融控股公司提供的產(chǎn)品既涉及銀行產(chǎn)品，也涉及證券產(chǎn)品。但由于對金融控股公司缺乏有效和全方位的監(jiān)管，存在著金融產(chǎn)品損害消費(fèi)者（投資者）利益、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易以及集團(tuán)內(nèi)一個公司的金融風(fēng)險傳導(dǎo)至其他公司甚至整個集團(tuán)等諸多風(fēng)險隱患問題。二是銀行、信托、證券、保險機(jī)構(gòu)在突破分業(yè)經(jīng)營模式過程中，不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個市場的金融產(chǎn)品或工具隱含的風(fēng)險。如銀行推出集合委托貸款業(yè)務(wù)和各類客戶理財計劃等等。

人民銀行最近防范和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險的實(shí)踐表明，跨市場金融風(fēng)險有上升趨勢，尤其表現(xiàn)在以實(shí)業(yè)公司為基礎(chǔ)建立起來的金融控股公司或準(zhǔn)金融控股公司所實(shí)施的資本運(yùn)作方面。由于橫跨產(chǎn)業(yè)和金融兩個領(lǐng)域，涉及銀行、證券、信托、保險等多個金融部門，資本運(yùn)作形成了“融資——購并——上市——再購并——再融資”的資金循環(huán)鏈條，運(yùn)營中存在著巨大的風(fēng)險。由于起點(diǎn)和終點(diǎn)都是金融部門的融資，一旦資金鏈條斷裂，各金融機(jī)構(gòu)往往是最大的受害者。如不久前所謂幾家某某系出現(xiàn)的問題，不僅眾多股票投資人受到傷害，造成股市的波動，而且相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也遭受了巨大損失，已威脅金融體系的穩(wěn)定。

勿容置疑，目前金融創(chuàng)新正在成為金融業(yè)謀求發(fā)展、增加效益、提高競爭力的有效途徑。但是，在金融外部生態(tài)環(huán)境和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營模式正經(jīng)歷重大變化的情況下，與金融創(chuàng)新有關(guān)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)在各金融機(jī)構(gòu)之間也帶來了風(fēng)險的相互傳遞。這里需要關(guān)注的一個案例是委托理財業(yè)務(wù)。這也正是目前銀行、證券、信托和保險等金融機(jī)構(gòu)大力拓展的業(yè)務(wù)。盡管不同的金融機(jī)構(gòu)對于委托理財業(yè)務(wù)有不同的稱謂，也有不同的業(yè)務(wù)規(guī)則，但“委托理財”中的“財”既投資于股票市場，又投資于外匯市場，還投資于銀行間債券市場這一事實(shí)本身即說明委托理財業(yè)務(wù)或產(chǎn)品屬于一種跨市場的金融產(chǎn)品。從最近處置部分高風(fēng)險證券機(jī)構(gòu)的案例中發(fā)現(xiàn)，證券公司從事委托理財業(yè)務(wù)所導(dǎo)致的巨額虧損，正是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)資不抵債的一個重要原因。由于證券公司廣泛參與了貨幣市場，證券公司的風(fēng)險無疑會傳遞給其他市場參與者。這里當(dāng)然不是要否定委托理財業(yè)務(wù)，而是想從這一個側(cè)面說明，各種跨市場的金融產(chǎn)品所隱含的金融風(fēng)險，正實(shí)實(shí)在在地來到了各金融機(jī)構(gòu)面前。

二、從金融法制的視野看我國金融風(fēng)險的成因

我國金融體系中各種高風(fēng)險是多年積累起來的，是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種矛盾的綜合反映。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，社會環(huán)境的變化，金融體制的不適應(yīng)，監(jiān)管手段的落后，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我國金融體系中存在高風(fēng)險的原因。對此，理論界和實(shí)際部門都有過很多研究和分析。這里，我著重從金融法制的角度，具體談一談我國金融風(fēng)險尤其三大風(fēng)險比較突出的原因。

我們知道，金融法律制度在本質(zhì)上是一種工具，調(diào)整著金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。金融法律制度除了規(guī)范法律關(guān)系這一功能外，還具有懲罰、鼓勵或禁止、引導(dǎo)等多種功能，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講就是一種可期待的利益或可預(yù)期的損失。改革開放以來，我國的金融法制建設(shè)取得了很大的成績，建立了以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等以規(guī)范金融監(jiān)督管理行為、規(guī)范金融經(jīng)營主體和經(jīng)營行為為主要內(nèi)容的基本金融法律制度。而在行政法層面上，又有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律約束金融監(jiān)督管理者的行政行為。在民商法律層面，也有《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等法律規(guī)范民商事行為。

但是，也應(yīng)當(dāng)看到，目前的金融法律制度是在發(fā)展新興市場和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中制定的。面對著我國金融體制改革的深入、金融業(yè)對外開放進(jìn)程的加快以及金融業(yè)自身創(chuàng)新動力的日益增強(qiáng)，現(xiàn)行的金融法律制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)變化著的金融業(yè)的需要。尤其是需要跳出金融的框架全面審視我國金融業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)法律生態(tài)環(huán)境，同時強(qiáng)化對金融創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新等）的法律關(guān)系研究。當(dāng)前，我國金融體系中存在一些高風(fēng)險尤其比較突出的三類金融風(fēng)險，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：

一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)對借款人信用狀況的評估。通俗地講，征信就是收集、評估和出售市場經(jīng)營主體的信用信息。征信體系是為解決金融市場交易中的信息不對稱而建立的制度。隨著經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)越來越需要依賴專門的征信部門或借助于社會征信機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)對借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長期以來，我國一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開始起步。對企業(yè)和個人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問題，是一項法律性很強(qiáng)的工作。但在我國現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒有一項法律或法規(guī)為征信活動提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機(jī)構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無法可依，征信當(dāng)事人的權(quán)益難以保障，嚴(yán)重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而造成我國金融機(jī)構(gòu)對借款人信用狀況的評估處于較低水平。企業(yè)或個人在金融交易活動中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時識別而導(dǎo)致資產(chǎn)損失，與我國征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。

二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴(yán)重滯后，非常不利于金融機(jī)構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的保護(hù)程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒有很好的體現(xiàn)對債權(quán)人的保護(hù)。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進(jìn)一步削弱了法律對破產(chǎn)債權(quán)人保護(hù)的力度。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這就可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險增大。

目前新《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法工作已進(jìn)入關(guān)鍵階段。與現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律相比較，新《企業(yè)破產(chǎn)法（草案二次審議稿）》一方面拓寬了現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍，將所有企業(yè)法人都納入其中，另一方面充實(shí)了關(guān)于破產(chǎn)程序中實(shí)體問題的規(guī)定，從破產(chǎn)程序的各個環(huán)節(jié)和層面大大提升了破產(chǎn)法對債權(quán)人利益的保護(hù)程度。但是，在直接關(guān)系到債權(quán)人利益的破產(chǎn)債權(quán)清償順序和破產(chǎn)條件這兩個焦點(diǎn)問題上，草案的規(guī)定仍不盡完善。在債權(quán)清償順序方面，草案采行了職工勞動債權(quán)優(yōu)先于有抵押、質(zhì)押的債權(quán)的規(guī)定；在破產(chǎn)條件方面，草案將企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)和資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力并列為破產(chǎn)條件。這無疑會對金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生消極影響。

勞動債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)，直接后果是銀行債權(quán)追索難、不良資產(chǎn)回收率低，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人消化不良資產(chǎn)的能力弱化，形成金融風(fēng)險的誘因。同時，對擔(dān)保物權(quán)保護(hù)的漠視會破壞基本的法律規(guī)則，沖擊經(jīng)濟(jì)主體對于擔(dān)保制度作為最后一道保護(hù)措施的信任。法律也是一種信仰。失去了對法律的信任，最縝密、最系統(tǒng)的法律也會變成一張白紙。而過于嚴(yán)格的破產(chǎn)條件使得債權(quán)人不能及時、有效地提出債務(wù)人破產(chǎn)的申請。將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)和明顯缺乏清償能力規(guī)定為破產(chǎn)條件，往往會使企業(yè)已經(jīng)不可救藥時才能使其進(jìn)入破產(chǎn)程序，這會錯過對企業(yè)實(shí)施重組或和解的機(jī)會，同時這也錯過對金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人利益實(shí)現(xiàn)最大化保護(hù)的機(jī)會。

三是金融詐騙和違反金融管理秩序行為刑事責(zé)任追究法律制度的缺陷，不利于防范金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險。操作風(fēng)險多發(fā)是目前我國金融業(yè)風(fēng)險中的一個突出特點(diǎn)。這其中又以金融詐騙行為和違反金融管理秩序行為給金融機(jī)構(gòu)帶來的損失最大。從最近發(fā)生的一些案件看，當(dāng)前我國金融詐騙行為大致可以分為兩類：一是以非法占有為目的、通過提供虛假信息而進(jìn)行的金融詐騙。例如信用證詐騙、票據(jù)詐騙等。二是不以非法占有為目的，但通過有意提供虛假財務(wù)資料為企業(yè)的利益騙取資金。這類欺詐的特點(diǎn)是，行為人陳述的資金使用目的是真實(shí)的，即行為人主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請資金時，有意提交虛假資料，從而誤導(dǎo)銀行的決策偏差，騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。并且實(shí)施金融詐騙行為的主體往往是單位，而不是個人。目前涉及金融機(jī)構(gòu)的欺詐大部分是第二類。我國《刑法》對“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對上述第二類欺詐行為，《刑法》中并沒有明確，對此只能通過《合同法》追究行為人的民事責(zé)任。另外，一段時期以來，在金融行業(yè)特別是證券業(yè)和信托業(yè)中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的挪用客戶股票交易結(jié)算資金、信托資金等違反金融管理秩序的行為，不僅嚴(yán)重?fù)p害了社會公眾的合法權(quán)益，而且也給金融機(jī)構(gòu)本身帶來巨大風(fēng)險。但現(xiàn)行《刑法》對挪用資金罪的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求。《刑法》中關(guān)于挪用資金罪的規(guī)定，僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而不適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的行為。對上述欺詐和違反金融管理秩序的行為，缺乏刑事威懾力，無疑對降低金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的金融風(fēng)險，會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

四是相關(guān)金融主體和金融業(yè)務(wù)法律制度的缺失，放大了金融體系中的一些潛在風(fēng)險。前面曾提到，目前跨市場的金融風(fēng)險的增加正成為影響我國金融體系穩(wěn)定的新因素。這在很大程度上與缺乏對這些新的金融主體和金融業(yè)務(wù)，從法律制度方面及時進(jìn)行規(guī)范有關(guān)。例如，對實(shí)際已形成的各種金融控股公司或“準(zhǔn)金融控股公司”，在現(xiàn)行法律框架下,似乎《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》等都與其有一定的關(guān)聯(lián)，但上述法律又都不能完全解決對它的監(jiān)管問題。在金融業(yè)務(wù)方面，對最為活躍的跨市場金融產(chǎn)品——各種委托理財產(chǎn)品，目前銀行、證監(jiān)、保險監(jiān)管部門各自按照自己的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行監(jiān)管，但缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度。由于現(xiàn)有的法律制度無法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問題，金融機(jī)構(gòu)開拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律界定，潛在的金融風(fēng)險必然要加大，并容易在不同金融市場之間傳播擴(kuò)散。按照巴塞爾委員會的定義，目前我國金融機(jī)構(gòu)承受的這種跨市場風(fēng)險，實(shí)際是一種法律風(fēng)險。

三、下一步金融法制建設(shè)的取向

當(dāng)前我國的金融改革和發(fā)展正向前加速推進(jìn)，同時防范金融風(fēng)險的任務(wù)也變得越來越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風(fēng)險性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風(fēng)險，但完善的法律法規(guī)卻是緩解金融機(jī)構(gòu)過度冒險，減少制度性風(fēng)險的一個重要手段；一個良好的法律環(huán)境也是金融體系穩(wěn)定運(yùn)行的必要基礎(chǔ)。

目前中國人民銀行正按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加快推動有關(guān)金融立法工作。包括：盡快促成《征信管理條例》的出臺；積極參與并關(guān)注《企業(yè)破產(chǎn)法》和《刑法》條文的修改；認(rèn)真配合做好《證券法》的修訂；抓緊起草《反洗錢法》；進(jìn)一步研究金融機(jī)構(gòu)退出、存款保險、金融控股公司立法、資產(chǎn)證券化、委托理財?shù)确矫娴姆申P(guān)系問題。盡早出臺這些法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則，改善金融市場重要法律法規(guī)不健全，某些重要金融活動無法可依的現(xiàn)象。并結(jié)合我國實(shí)際情況，徹底清理我國金融法律制度，該立法的立法，該修改的修改，該廢止的廢止。

從長遠(yuǎn)看，我國的金融法制建設(shè)既要在金融立法方面下功夫，也要在金融執(zhí)法方面強(qiáng)化執(zhí)法的嚴(yán)肅性，真正做好兩手都要抓、兩手都要硬。就金融立法而言，我認(rèn)為核心的問題是要樹立科學(xué)的立法價值取向。不同的金融發(fā)展階段有不同的金融立法價值取向，現(xiàn)階段的金融立法價值取向應(yīng)當(dāng)是：以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，全面體現(xiàn)加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求，把金融立法工作的重點(diǎn)放在推動金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范金融創(chuàng)新法律關(guān)系、提高金融監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)性和有效性以及充分利用市場自律監(jiān)管上來。具體而言：

一是金融立法要有統(tǒng)籌、科學(xué)和全局的眼光。目前我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和金融體制改革都已經(jīng)進(jìn)入了改革攻堅階段，原來采取的單獨(dú)推進(jìn)的改革策略已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前改革開放的需要。金融立法也應(yīng)當(dāng)圍繞這一轉(zhuǎn)變，確立統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)立法的思維。具體而言，對于金融市場應(yīng)當(dāng)通過立法手段逐步推進(jìn)金融市場的統(tǒng)一和整合，對于同質(zhì)的金融產(chǎn)品按照相同的監(jiān)督管理規(guī)則約束市場主體的交易行為，保證不同的市場在其基礎(chǔ)設(shè)施方面，如發(fā)行、登記、托管、結(jié)算和清算規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。對于金融機(jī)構(gòu)而言，要按照功能監(jiān)管的思想，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范其機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，同時要強(qiáng)化金融風(fēng)險信息在金融監(jiān)督管理部門間的共享和流轉(zhuǎn)；而對于支撐金融發(fā)展和改革的其他法律制度，則應(yīng)當(dāng)按照既保護(hù)債權(quán)人又保護(hù)債務(wù)人的原則進(jìn)行系統(tǒng)修改，《刑法》的修改則應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，強(qiáng)調(diào)對單位犯罪的刑事制裁和對個人刑事責(zé)任的追究。

二是要堅持保護(hù)存款人和投資者利益、保護(hù)債權(quán)人利益的取向。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)存款人、金融產(chǎn)品投資人的利益永遠(yuǎn)是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)的重要因素。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對于基礎(chǔ)金融法律關(guān)系的研究，同時做好金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律關(guān)系的規(guī)范，金融監(jiān)督管理部門在許可金融機(jī)構(gòu)推出創(chuàng)新產(chǎn)品的過程中應(yīng)當(dāng)重視對于投資者知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)。要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，同時應(yīng)當(dāng)盡快建立健全金融安全網(wǎng)制度，制定包括《存款保險條例》、《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》在內(nèi)的金融法律制度。

三是要堅持自律和他律相結(jié)合的取向。在調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的立法方面，要強(qiáng)化商業(yè)銀行、券商和上市公司等經(jīng)濟(jì)主體在建立完善的、良好的法人治理結(jié)構(gòu)方面的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的自律作用，保障金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中的自主權(quán)，并注意為金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展留下足夠的空間。

四是要堅持培養(yǎng)全社會金融風(fēng)險意識和金融法治意識的取向。防范金融風(fēng)險、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社會大力普及宣傳金融法律知識，并在全社會真正樹立金融法治觀念。在加強(qiáng)金融法治意識的過程中，要重視全社會信用觀念的建立，要培養(yǎng)公眾和投資者的風(fēng)險防范意識和合法投資觀念。

謝謝大家！

（本文根據(jù)中國人民銀行項俊波副行長2005年4月26日在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所舉辦的“2005年中國金融改革高層論壇”的發(fā)言整理）

第三篇：防范金融風(fēng)險的法律制度研究

關(guān)鍵詞: 金融風(fēng)險 防范 法律制度

內(nèi)容提要: 金融風(fēng)險問題是我國金融業(yè)一直面臨的一個突出問題。防范風(fēng)險關(guān)鍵在于規(guī)范和加強(qiáng)金融管理，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。要不斷完善金融市場主體債權(quán)債務(wù)處理的相關(guān)法律制度、防范金融衍生品交易信用風(fēng)險管理制度、刑法中關(guān)于金融詐騙犯罪的相關(guān)規(guī)定及央行的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管法律制度。

中國金融行業(yè)存在的新風(fēng)險主要表現(xiàn)是：違規(guī)操作衍生交易，資產(chǎn)效益低下，呆帳壞帳率偏高，金融詐騙嚴(yán)重、銀行信貸資金違規(guī)流入股市炒作、國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)居高不下等。審視現(xiàn)有金融新風(fēng)險隱患的成因，除了體制的不健全外，關(guān)鍵是相關(guān)法制不完備，甚至存在一定的滯后性。隨著美國金融危機(jī)通過美元匯率的傳導(dǎo)機(jī)制對世界產(chǎn)生嚴(yán)重影響，我國某些金融機(jī)構(gòu)在資金、財產(chǎn)和信譽(yù)等方面同樣遭受到不同程度的創(chuàng)傷。

對我國目前存在的金融風(fēng)險新現(xiàn)狀的制度分析

防范風(fēng)險關(guān)鍵在于規(guī)范和加強(qiáng)管理，需要通過進(jìn)一步完善相關(guān)法律，從而加以防范可能出現(xiàn)的新風(fēng)險和相關(guān)問題，因而，有必要從完善金融法律的視野來研究防范金融新風(fēng)險的相關(guān)問題。

不良資產(chǎn)核銷制度的不完善導(dǎo)致不良資產(chǎn)成擴(kuò)大趨勢。某些具有國有性質(zhì)的單位無節(jié)制地創(chuàng)造貸款條件向金融機(jī)構(gòu)貸款，增加基本建設(shè)投資，無形中增加了無力償還的債務(wù)，例如現(xiàn)有的高校債務(wù)。這些債務(wù)人單位的領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為，我們借國家的資金用于投資單位的基本建設(shè)形成了國有資產(chǎn)，是國有資產(chǎn)存在的形式發(fā)生了變化而已，其形成的債務(wù)，應(yīng)該由政府出面核銷。銀行對企業(yè)的不良貸款是我國目前金融風(fēng)險中最主要的因素,除銀行自身原因外,企業(yè)有意識拖欠銀行債務(wù)（即道德風(fēng)險）的影響更大。不良資產(chǎn)的形成之初沒有相應(yīng)的有效的監(jiān)控制度，形成之后的責(zé)任追究更無法律依據(jù)。最后買單的是政府，例如相當(dāng)部分證券公司資產(chǎn)質(zhì)量低下，中央銀行不得不為此動用再貸款償還被接管公司對個人債權(quán)人的債務(wù)，而最終買單的其實(shí)是納稅人。

不動產(chǎn)抵押貸款制度不嚴(yán)格導(dǎo)致金融資產(chǎn)嚴(yán)重貶值。為了增加自己的業(yè)務(wù)量，提高自身的收益，部分商業(yè)銀行在放貸過程中，往往出于對潛在利益的追逐，不僅放寬對借款人信用和還款能力的考察，而且放寬借款人審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至發(fā)放“零首付”貸款，而將抵押物作為還款的主要來源，無限制地擴(kuò)大抵押貸款規(guī)模，嚴(yán)重忽視貸款質(zhì)量、資產(chǎn)流動性和抵押物變現(xiàn)問題，從而間接地承擔(dān)房地產(chǎn)開發(fā)中的風(fēng)險。而抵押擔(dān)保的債務(wù)人不能按期還貸，即所謂“斷供”現(xiàn)象不斷蔓延，銀行不得不通過行使抵押權(quán)處置不動產(chǎn)，但這種法律權(quán)限在現(xiàn)實(shí)中的行使增加了難度①。由于要求處理的時間短暫再加上銀行當(dāng)初辦理貸款考慮的是抵押物的實(shí)物價值問題，所接受的抵押物大都是個性化而非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，加之抵押物評估的價值損失、不動產(chǎn)市場價格可能走低的變動，抵押物難以按抵押價值變現(xiàn)。這些資產(chǎn)由于銀行不能再投資改造和市場變現(xiàn)等方面的困難，正日益演化成無法收回的壞帳。

金融風(fēng)險監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷導(dǎo)致信貸資金安全性嚴(yán)重降低。我國金融已經(jīng)形成銀行、保險、證券分業(yè)監(jiān)管體制，而綜合金融越來越成為金融經(jīng)營的發(fā)展趨勢，徹底、純粹的分業(yè)監(jiān)管體制將難以適應(yīng)新形勢要求。由于流動性過剩的存在，在市場經(jīng)濟(jì)法律制度不健全的情形下，經(jīng)常發(fā)生“游資”在股市匯市與銀行間大搬家的情況。社會游資使用者、所有者極易

利用不成熟的證券市場進(jìn)行內(nèi)部操縱和炒作，由于利益的驅(qū)動，股民企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個人將大量銀行信貸資金投入股市匯市，威脅著銀行長期信貸資金安全。國際金融市場匯率變動頻繁，特別是日元與美元匯率近年波動劇烈，有的金融機(jī)構(gòu)受自身投資利益最大化的驅(qū)動，沒有及時把握時機(jī)去調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，直接影響外匯資產(chǎn)及負(fù)債的市場價值，使擁有大量外匯資產(chǎn)和經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行面臨嚴(yán)重的資產(chǎn)貶值風(fēng)險。部分行業(yè)企業(yè)由于匯率的影響受到了嚴(yán)重打擊，對外貿(mào)易的經(jīng)營利潤嚴(yán)重受損，償債能力急劇下降，導(dǎo)致銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險迅速加大。

金融衍生品風(fēng)險防范機(jī)制缺陷導(dǎo)致金融風(fēng)險的負(fù)面作用進(jìn)一步放大。自上世紀(jì)70年代以來，金融衍生品市場已經(jīng)逐漸發(fā)展成為整個金融市場的重要組成部分。既要合理地發(fā)展與運(yùn)用金融衍生品市場，同時也應(yīng)該認(rèn)清金融衍生品本身所蘊(yùn)涵的傳播與放大風(fēng)險的負(fù)面作用。金融衍生品市場是一個靈活性較大而透明度不高的市場，處置不當(dāng)便會產(chǎn)生巨大損失，引發(fā)市場連鎖反應(yīng)，甚至釀成危機(jī)。當(dāng)前發(fā)生的國際金融危機(jī)再次提醒我們，必須謹(jǐn)慎對待金融衍生品交易，合理地發(fā)展我國的金融衍生品市場需要的法律環(huán)境與市場環(huán)境。

完善防范金融風(fēng)險的法律新思考

市場法律體制的不完善，國際金融形勢的巨大變化，金融管理體制的滯后性，監(jiān)管協(xié)調(diào)法律制度的缺失，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我國金融體系存在高風(fēng)險的原因。我國金融風(fēng)險的防范尤其是要從完善金融法律制度的角度采取相應(yīng)的新措施。

完善金融市場主體債權(quán)債務(wù)處理的相關(guān)法律制度。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善中國的商法體系，確立金融機(jī)構(gòu)商業(yè)主體的法人地位。實(shí)現(xiàn)金融信用的契約化、規(guī)范化和嚴(yán)肅化，確保金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)間的信用履約關(guān)系能夠得到法律的充分保護(hù)，必要時，可通過法律的強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)。建立金融機(jī)構(gòu)呆賬備案和貸款責(zé)任追償制度，對有意不履約或逃廢銀行債務(wù)的行為應(yīng)制定嚴(yán)格的法律處罰規(guī)定（包括追究個人責(zé)任），以便創(chuàng)造良好的社會信用環(huán)境。建立金融機(jī)構(gòu)呆賬備案和貸款責(zé)任追償制度，創(chuàng)造良好社會信用環(huán)境。依法明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確由法定債務(wù)人履行規(guī)定的償債義務(wù)，防范地方政府對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)。對不良資產(chǎn)的核銷問題，采用“貸款損失允許核銷、賬銷案存、保留追索權(quán)”的法律制度，保留對一切債務(wù)人（包括國有企業(yè)事業(yè)單位）未償債務(wù)的追償權(quán)。通過制定金融風(fēng)險防范處置法，明確防范處置的權(quán)利義務(wù)主體范圍，明確防范的基本原則、法律措施以及法律責(zé)任等。建立金融風(fēng)險的吸收與轉(zhuǎn)移制度，這一制度應(yīng)由對市場非法進(jìn)入者及違規(guī)者的清理與處罰、金融機(jī)構(gòu)重整、金融機(jī)構(gòu)的接管與兼并、金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)及其存款保險制度等內(nèi)容構(gòu)成，以最大限度地吸收和消化金融風(fēng)險。進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)相對人市場退出法律制度，建立企業(yè)的破產(chǎn)重整制度。允許給予企業(yè)在重整期間一定期限和相應(yīng)額度的免稅機(jī)會，促使其盡快復(fù)蘇，使社會經(jīng)濟(jì)安定免受影響，同時國家通過法律途徑對企業(yè)重整活動積極干預(yù)，切實(shí)維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)利。

完善防范金融衍生品交易信用風(fēng)險管理制度。由于商業(yè)銀行大量參與場外衍生品交易，因此必須對信用風(fēng)險加強(qiáng)規(guī)避與管理。銀行可以通過與交易對手簽訂凈額結(jié)算協(xié)議，將全部交易的正向價值和負(fù)向價值進(jìn)行抵消，得出一個凈額價值，以該凈額價值作為雙方需要支付的金額。設(shè)置凈額結(jié)算條款的目的就是要降低交易對手的信用風(fēng)險，有了凈額結(jié)算條款，銀行只需承擔(dān)凈額的支付風(fēng)險，銀行在從事場外衍生品交易中，應(yīng)當(dāng)通過與其交易對手間的雙邊或多邊的支付凈額結(jié)算協(xié)議來降低信用風(fēng)險。同時，銀行可以在衍生品交易合約條款中加

入一些附加條件來降低信用風(fēng)險。

完善刑法中關(guān)于金融詐騙犯罪的相關(guān)規(guī)定。我國《刑法》對“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對上述欺詐行為，《刑法》規(guī)定并不明確。如一些單位不以非法占有為目的，但通過有意提供虛假財務(wù)資料為企業(yè)利益騙取資金。這類欺詐的特點(diǎn)是，行為人陳述的資金使用目的是真實(shí)的，即行為人主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請資金時，有意提交虛假資料，從而誤導(dǎo)銀行的決策偏差，騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。對此，只能通過《合同法》追究行為人的民事責(zé)任。現(xiàn)行《刑法》對挪用資金罪的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求。可以對《刑法》中關(guān)于挪用資金罪的規(guī)定作如下修改：挪用資金罪不僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而且適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的行為。

完善央行的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管法律制度。目前，主要應(yīng)對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行清理，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)資本狀況的監(jiān)管，避免和防范因法律規(guī)定的疏漏和不協(xié)調(diào)造成后患。要針對短期資本具有的較強(qiáng)趨利性、投機(jī)性、變現(xiàn)迅速性等特點(diǎn)實(shí)施流動方向、流動總量、流動動機(jī)重點(diǎn)監(jiān)控。配合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策取向，積極引導(dǎo)資金合理流向、改善投資結(jié)構(gòu)。央行審慎監(jiān)督制度的法律法規(guī)應(yīng)重點(diǎn)完善金融稽核協(xié)調(diào)監(jiān)督業(yè)務(wù)審計制度、外資金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查制度及其一系列相關(guān)配套制度和規(guī)則②，對非現(xiàn)場稽查和現(xiàn)場稽查的內(nèi)容、程序、協(xié)調(diào)監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)督、處理反饋等作出具體明確的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)金融協(xié)調(diào)稽核監(jiān)督的規(guī)范化、法制化，切實(shí)保障監(jiān)管質(zhì)量，堵塞風(fēng)險漏洞。（注釋:

①彭勇：“深圳樓市‘?dāng)喙航鹑谖C(jī)下的陷阱”，《半月談》，2008年12月。

②呂忠梅，彭曉暉：“金融風(fēng)險控制與防范的法律對策論”，《中國大學(xué)生網(wǎng)》，2008年9月24日。

《人民論壇》2009年第27期

第四篇：完善社會管理,構(gòu)建和諧社會

完善社會管理，構(gòu)建和諧社會

實(shí)現(xiàn)社會和諧，建設(shè)和諧社會始終是人類孜孜以求的社會理想，也是包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的馬克思主義政黨不懈追求的社會理想。在我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段基本國情之下。人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾是我國社會的主要矛盾。為此要全面加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會安定有序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。

首先，要推進(jìn)社會管理體制改革創(chuàng)新，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，健全基層社會管理體制。因此要堅持以人為本的理念，最大限度的激發(fā)社會創(chuàng)造活力，對和諧社會中的不許和諧因素堅決予以消滅。

其次，要強(qiáng)化執(zhí)政理念，注重社會公平。強(qiáng)化對權(quán)力、機(jī)制運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處責(zé)任制度。建立健全針對弱勢群體的法律救助體系。科學(xué)有效地調(diào)整各種利益關(guān)系，努力縮小各階層之間的利益差距，減少由此產(chǎn)生的利益矛盾。切實(shí)有效地拓寬和暢通社情民意表達(dá)渠道。要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾制度作風(fēng)。讓官員真正做到深入基層，關(guān)注民生，了解民情，切實(shí)解決老百姓的實(shí)際困難。為此，要建立健全社情民意收集和反饋制度，讓最廣大的人民群眾都有反映問題的有效渠道。

再者，要充分發(fā)揮社會組織的作用，培育民間組織功能。社會組織是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁與紐帶，是政府職能轉(zhuǎn)移的載體。要幫助社會弱勢群體建立分類別或分區(qū)域的組織渠道，讓他們能夠通過組織化的聲音表達(dá)他們的利益訴求，讓社會能夠傾聽到他們的心聲。

最后，要強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，建立健全行而有效的安全生產(chǎn)體制機(jī)制切實(shí)維護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全，杜絕重特大事故的發(fā)生。建立社會治安防控體系，嚴(yán)厲打擊各種犯罪活動，針對各種分裂勢力要堅決予以致命性打擊，切實(shí)維護(hù)國家安全。

構(gòu)建和諧社會任重而道遠(yuǎn)，在黨和人民的共同努力之下，通過行而有效的社會管理機(jī)制體制，一定會促成民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安全有序、人與自然和諧相處的生動局面。

第五篇：完善社會救助構(gòu)建和諧社會

完善社會救助 構(gòu)建和諧社會

——2005年社會救助實(shí)踐與研究的新進(jìn)展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 來源：《東岳論叢》(濟(jì)南)2006年3期第22～26頁

【作者簡介】洪大用，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京100872

洪大用，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院黨委書記、副院長，社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。

【內(nèi)容提要】 通過對2005年社會救助實(shí)踐與研究的總結(jié)，提出應(yīng)當(dāng)反思社會救助實(shí)踐與研究中的6個關(guān)鍵問題：公民基本生存權(quán)利保障的公平性問題、社會初次分配的公平性問題、社會救助的積極取向問題、政府救助與社會互助的平衡問題、社會救助制度的整合問題、社會救助與社會建設(shè)問題。換句話說，在今后的研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注社會救助六大原則的確立和應(yīng)用，這些原則就是社會救助的公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。

【關(guān) 鍵 詞】社會救助/社會建設(shè)/研究與實(shí)踐/2005

［中圖分類號］C916［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會，為推動和完善我國社會救助工作提供了重大機(jī)遇，但是，對實(shí)踐中的社會救助工作而言，也可以說是提出了重大挑戰(zhàn)。2005年，全國民政系統(tǒng)積極貫徹中央精神，搶抓機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，著力推進(jìn)社會救助工作，使我國社會救助呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢。與此同時，社會救助的相關(guān)研究也成為熱點(diǎn)，正在逐步深化，一個面向社會最弱勢群體的完善的社會救助體系正在構(gòu)建之中，這樣一個救助體系的形成無疑是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會主義和諧社會的重要工作。

一、2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展

改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國在城鄉(xiāng)社會救助制度改革和建設(shè)方面取得了一定的成就，已經(jīng)初步形成以城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會救濟(jì)等為基礎(chǔ)的社會救助框架。整體上講，我國的社會救助制度在保障困難人群的基本生活、促進(jìn)社會和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但是，我國社會救助也還存在著一些突出問題，需要加速改進(jìn)和完善。

2004年12月29日，民政部李學(xué)舉部長在全國民政工作會議上的講話指出：2005年民政工作的主要目標(biāo)之一是初步建立城鄉(xiāng)社會救助體系。要以建立城鄉(xiāng)社會救助體系為重點(diǎn)，完成中央和地方兩個層面的各項救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會救助體系。要以為民辦實(shí)事、做好事、解難事為重點(diǎn)，將各項為民解困工作落到實(shí)處。要大力推動慈善事業(yè)發(fā)展，動員社會力量參與社會救助工作。

2005年7月4日，李學(xué)舉部長在全國民政工作年中分析會議上進(jìn)一步指出：社會救助體系是國家為保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列法規(guī)、制度和保證制度實(shí)施的體制、機(jī)制、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)技術(shù)條件等因素的有機(jī)整體。要針對一些領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、配套制度欠缺、財力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機(jī)制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，大力改進(jìn)工作，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助體系建設(shè)。

在民政部的大力推動下，2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展。上半年，各項救助資金增加，整體救助面擴(kuò)大。其中，救災(zāi)支出17.8億元，比上年同期增長8.2％；城鎮(zhèn)最低生活保障支出92.6億元，比上年同期增長11.9％；農(nóng)村最低生活保障支出9.8億元，比上年同期增長31.3％；農(nóng)村定期救濟(jì)支出8.7億元，比上年同期增長38.6％。農(nóng)村共有1434萬困難群眾得到了最低生活保障和社會救濟(jì)，比上年同期增長16％。截止到2005年8月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象2184.2萬人，農(nóng)村居民最低生活保障對象552.4萬人，農(nóng)村居民傳統(tǒng)救濟(jì)對象918.3萬人，救災(zāi)、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村定期救濟(jì)支出達(dá)到173億元[1]。

2005年，社會救助體系建設(shè)逐步推進(jìn)。2004年，有14個省（區(qū)、市）以黨委、政府的名義出臺了加快社會救助體系建設(shè)的文件。在此基礎(chǔ)上，2005年又有一些省份出臺了相關(guān)文件，例如甘肅、內(nèi)蒙等地。

2005年，全國有更多的地區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，在2004年8省（市）、1206個縣（市）的基礎(chǔ)上，又有陜西、河北等省出臺了建立農(nóng)村低保制度的有關(guān)文件。

2005年，城市低保制度進(jìn)一步完善，操作規(guī)程更加細(xì)致，分類施保的地區(qū)增多。一些地區(qū)在促進(jìn)低保對象就業(yè)方面作出了努力，一些地區(qū)嘗試救助低保線上的邊緣人群。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負(fù)醫(yī)療費(fèi)4000元以上，家庭年收入減去自負(fù)醫(yī)療費(fèi)后人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學(xué)費(fèi)后，人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。

2005年，災(zāi)害救助更加規(guī)范。災(zāi)民救助全面實(shí)行《災(zāi)民救助卡》管理制度。上半年，全國共發(fā)放1549.4萬張災(zāi)民救濟(jì)卡，救助災(zāi)民4552萬人。根據(jù)國務(wù)院2004年審定的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部按照災(zāi)害損失情境，將應(yīng)對自然災(zāi)害工作設(shè)定為四個相應(yīng)等級，明確規(guī)定了應(yīng)對不同等級自然災(zāi)害的工作規(guī)程。

2005年，城市流浪乞討人員救助管理工作逐步深化。各地在發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索改進(jìn)救助管理工作。

2005年，醫(yī)療救助工作進(jìn)一步加強(qiáng)。8月份，民政部發(fā)布了“關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號），要求針對一些新情況和新問題，如各地工作進(jìn)展不均衡，一些地區(qū)工作進(jìn)展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實(shí)施過程中出現(xiàn)了政策不公開、管理不規(guī)范問題等，進(jìn)一步推動農(nóng)村醫(yī)療救助工作。

二、2005年社會救助研究不斷深化

整體上看，2005年，實(shí)際工作部門和學(xué)術(shù)界對社會救助的研究呈現(xiàn)出不斷深化的趨勢，社會救助研究正在成為研究熱點(diǎn)之一。從中國民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關(guān)于社會救助的論文有46篇，約占50％。在學(xué)術(shù)界，我們也可以看到大量關(guān)于社會救助的研究論文、調(diào)查報告，甚至也有專門著作出版。

一些研究者從我國改革以來貧困形勢的演變出發(fā)，論證了加強(qiáng)社會救助制度建設(shè)的必要性和迫切性。比如，有學(xué)者認(rèn)為，盡管改革以來的經(jīng)濟(jì)增長大幅度改善了居民生活，但是并沒有消除貧困。當(dāng)前貧困形勢出現(xiàn)了以下特點(diǎn)：從社會成員普遍貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大，從絕對貧困為主到相對貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會分割性貧困到社會轉(zhuǎn)型性貧困，從暫時性貧困到持續(xù)性貧困。新的貧困形勢表明，單純靠經(jīng)濟(jì)增長是無法解決貧困問題的，必須完善與市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的社會再分配體系，特別是完善社會救助體系[2]。

一些研究者從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的角度研究了社會救助的重要性，指出社會救助是保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會利益、體現(xiàn)社會公正、促進(jìn)社會融合、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要機(jī)制。

一些研究者就社會救助體系的建設(shè)進(jìn)行了有益的探索。比如說，有的學(xué)者將社會救助體系直接等同于社會救助的制度安排，指出“社會救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定程序給予款物救濟(jì)與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學(xué)者不同意這個觀點(diǎn)，認(rèn)為“社會救助體系是指支撐社會救助制度并確保其有效運(yùn)行，以滿足救助對象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術(shù)安排，它內(nèi)在地包含各項具體的社會救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學(xué)者對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系問題進(jìn)行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對我國社會救助制度體系建設(shè)是有重要啟示的。

一些研究者對現(xiàn)行社會救助制度實(shí)踐中的新問題進(jìn)行了研究，比如說城市低保制度實(shí)施中的沒有預(yù)期到的后果、城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實(shí)踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實(shí)問題、利用保險公司和保險機(jī)制進(jìn)行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問題，等等。這些研究無疑對改進(jìn)和完善我國社會救助制度具有重要意義。

一些研究者還對一些特殊對象的救助問題進(jìn)行了很有價值的研究。比如說河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點(diǎn)及其與現(xiàn)行社會福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進(jìn)行了分析和評估，提出了社會福利與社會救助體系相連接的思想。

一些研究者對城市農(nóng)民工的社會救助問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會救助體系是對現(xiàn)行社會救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會救助體系，二是建立農(nóng)民工相對獨(dú)立的社會救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會救助體系。這方面的研究還需要深化。

值得注意的是，在社會救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。這個理論的代表人物是美國華盛頓大學(xué)社會發(fā)展中心主任邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國的一項新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國內(nèi)翻譯出版。

“以資產(chǎn)為本”的社會政策主要是相對于以前基于收入或消費(fèi)而制定的社會政策而言的。這種理論認(rèn)為，關(guān)注窮人的收入或消費(fèi)只能改善其當(dāng)前和近期的狀況，無法激勵并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長期和多種效應(yīng)的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國家和地區(qū)有所試驗(yàn)，但是也引起了激烈的爭論。有些學(xué)者主張在中國應(yīng)用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個人發(fā)展賬戶，通過國家和社會的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進(jìn)窮人持續(xù)地擺脫貧困狀況。這種觀點(diǎn)是很有啟發(fā)性的。但是，應(yīng)該注意到，它在中國真正付諸實(shí)踐還有很多障礙，需要進(jìn)一步研究和試驗(yàn)。

三、社會救助實(shí)踐與研究的反思

整體上看，我國社會救助實(shí)踐與社會救助研究密切聯(lián)系、互相促進(jìn)，呈現(xiàn)出了良好的互動關(guān)系。研究者的很多問題直接來自實(shí)際工作，研究者的很多研究成果也直接服務(wù)于實(shí)際工作。

但是，從進(jìn)一步完善社會救助、構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會救助實(shí)踐與研究中的幾個關(guān)鍵問題。

第一，公民基本生存權(quán)利保障的公平性問題

中華人民共和國《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國的公民。

然而，在實(shí)際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會保障。在一定程度上甚至可以說，農(nóng)村居民的社會保障幾近于無。即使是在公民基本生存權(quán)利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立保障公民基本生存權(quán)利的制度體系。

為了促進(jìn)在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。因?yàn)椋鐣戎贫仁潜Ｕ瞎窕旧鏅?quán)利的重要制度。為了促進(jìn)社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責(zé)任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力。當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛推行。

第二，社會初次分配的公平性問題

我們應(yīng)當(dāng)注意，造成目前社會分配嚴(yán)重失調(diào)、貧富差距過大、需要救助的對象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過市場競爭實(shí)現(xiàn)初次分配的不公平的一面。

比如說，由于公民的勞動就業(yè)權(quán)利沒有得到充分保障，失去了通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)自我保障的機(jī)會；比如說，在就業(yè)競爭中，勞動者的基本權(quán)利得不到有效的尊重和保障，通過就業(yè)獲得的實(shí)際收入比應(yīng)得收入要低，從而導(dǎo)致自我保障的能力較弱；比如說，由于缺乏全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務(wù)，從而不能有效地保障社會成員在競爭起點(diǎn)上的公平，由此造成了不平等競爭，使得一些社會成員無法公平地通過市場機(jī)制獲得自己的利益；再比如說，由于公權(quán)介入市場，權(quán)錢交易現(xiàn)象嚴(yán)重以及壟斷利益的作用，導(dǎo)致市場競爭的失序和不公正，也妨礙了很多人通過市場競爭獲取利益。我們應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識到：作為實(shí)現(xiàn)初次分配之重要機(jī)制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會救助制度所承受的壓力。

前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時候，民政部門由于所謂“應(yīng)保未保”問題受到社會上的一些批評。比如說，一些地方計算所謂“虛擬收入”的做法就被認(rèn)為是錯誤的做法，妨礙了居民接受救助的權(quán)利。的確，當(dāng)居民實(shí)際生活陷于困境時，無論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。但是，救助之后還是應(yīng)該深入反思，究竟是什么原因使得大量社會成員陷入困境，落到所謂“最后的安全網(wǎng)”上來？在這些人陷入困境的過程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方計算“虛擬收入”實(shí)際上也是有其道理的：這些收入本來是人們應(yīng)該得到的，比如說勞動者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險金、退休人員的退休金等等。如果這些收入都沒有有效的制度保障，社會救助制度就將不堪重負(fù)。

為此，我們在完善社會救助的同時，要高度重視完善初次分配的市場機(jī)制，維護(hù)市場競爭的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場機(jī)制的初次分配功能，使市場經(jīng)濟(jì)朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場競爭中跌入社會救助范圍的人最少化。今后，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，應(yīng)當(dāng)把維護(hù)公平放到更加突出的位置，應(yīng)綜合運(yùn)用多種手段，逐步建立起以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

第三，社會救助的積極取向問題

我始終認(rèn)為，社會救助不能使救助對象邊緣化、恥辱化，不能實(shí)際上維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴(yán)，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助。

我所說的積極救助主要有兩層含義：一是對那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴(yán)地生活，而不是淪為被動接受施舍的對象；二是對那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進(jìn)其自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)助人自助。

具體到實(shí)際工作，積極取向的社會救助主要體現(xiàn)為以下五點(diǎn)：一要改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者的互動，促進(jìn)受助者的社會參與；二是要適當(dāng)豐富救助項目，不能把救助工作理解為簡單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務(wù)項目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100％的收入稅而失去增加收入動機(jī)；四是提高社會救助工作人員素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵專業(yè)社會工作者和非政府組織介入社會救助事務(wù)。

第四，政府救助與社會互助的平衡問題

社會救助實(shí)質(zhì)上是指：當(dāng)社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權(quán)益時，由國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會成員的基本權(quán)利，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。社會救助內(nèi)在地包含了政府救助和民間互助兩個部分。

然而，我們在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會救助幾乎就是不能實(shí)現(xiàn)的。這與西方一些國家的情況有很大不同，說明我們國家“社會”的發(fā)育還不是很健全，公民的互助意愿還有待增強(qiáng)，互助機(jī)制還有待完善，互助水平還有待提高。在這方面，進(jìn)一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個重要方向。可以說，一個社會中慈善公益事業(yè)發(fā)展的程度不僅標(biāo)志著這個社會的文明程度，而且明顯影響著社會救助的實(shí)際效果。因?yàn)椋戎嗽谔峁┵Y金方面具有明顯的優(yōu)勢外，其他方面都有一定的局限。沒有發(fā)達(dá)的社會互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對象的實(shí)際需要，很難實(shí)現(xiàn)助人自助。一個完善的社會救助體系實(shí)際上在很大程度上取決于政府救助與社會互助的適度平衡。

第五，社會救助制度的整合問題

一個完善的社會救助體系，應(yīng)該是一個有機(jī)整合的體系。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)行社會救助制度是在不同時期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會需求，而逐步建立起來的。因此，各項制度之間缺乏有機(jī)整合，事實(shí)上還構(gòu)不成體系。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國社會救助，切實(shí)保障民生，促進(jìn)社會和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢下促進(jìn)社會救助制度的整合，加速構(gòu)建更加完善的社會救助制度體系，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項考驗(yàn)。

我們認(rèn)為，近期一個很迫切的任務(wù)是推動社會救助立法，這是促進(jìn)社會救助整合的重要基礎(chǔ)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺《社會救助法》，對社會救助意義和地位，社會救助的理念和原則以及社會救助的主體、對象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來源等等進(jìn)行明確規(guī)范。

此外，我們認(rèn)為社會救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動相結(jié)合；在救助主體上做到政府負(fù)責(zé)與社會互助相結(jié)合。

第六，社會救助與社會建設(shè)問題

完善的社會救助不僅意味著社會救助制度設(shè)計的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會救助制度的實(shí)施和運(yùn)行有著適宜的社會環(huán)境。這樣就涉及到社會建設(shè)問題。當(dāng)然，社會救助也可以說是社會建設(shè)的一部分，因?yàn)樗w現(xiàn)了社會對于弱勢群體的關(guān)心與支持，有助于促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，防止社會分裂。

但是，社會建設(shè)的內(nèi)容更為廣泛，其中很多方面直接影響著社會救助體系能否良性運(yùn)行。比如說，社會利益的協(xié)調(diào)、社會事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會共同體意識的培育、公眾參與的促進(jìn)、法制建設(shè)的加強(qiáng)，等等。如果這些方面做得好，社會救助就有了良好的社會環(huán)境，救助對象的需求更容易得到滿足，救助對象也更有可能參與社會、融入社會。如果這些方面做得不好，社會救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問題。在此意義上講，構(gòu)建完善的社會救助體系就不僅是一項局部的、部門的工作，而且是一項全局性的、整體性的社會建設(shè)工作。換句話說，我們應(yīng)當(dāng)在完善社會救助中推動社會建設(shè)，同時又在推動社會建設(shè)中完善社會救助。

總結(jié)起來講，以上對社會救助實(shí)踐與研究的反思，事實(shí)上涉及到社會救助需要確立的一些基本原則，這些原則大致可以概括為：公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。筆者認(rèn)為，今后在研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用。

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