第一篇：議我國審查逮捕制度的設置缺陷

議我國審查逮捕制度的設置缺陷

楊煌銘?

[摘要] 對偵查工作實行充分的必要的監督是依法治國的基本要求，也是一個法治國家的基本法律制度，是對人權的重要保障。但是，當前我國檢察機關作為國家的公訴機關，因其本身不可能真正成為中立的司法機構，它對公安機關逮捕權的制約在有效性方面受到了很大的限制。而且，作為對貪污、賄賂、瀆職等國家工作人員犯罪案件自行進行偵查的機構，檢察機關在自偵案件中還有自行決定逮捕的權力，這就使其原本薄弱的司法審查更加無力。

[關鍵詞] 審查逮捕 偵查監督 司法審查

逮捕是偵查機構對那些有證據證明有犯罪事實、可能判處有期徒刑以上刑罰，而采取其他強制措施不足以防止發生社會危險性的犯罪嫌疑人，暫時剝奪人身自由的強制措施。逮捕屬于我國刑事訴訟中最為嚴厲的強制措施，因為它會使犯罪嫌疑人受到較長時間的羈押。我國現行《刑事訴訟法》中規定的一般逮捕程序是公安機關必須首先向檢察機關提出逮捕申請書，提交有關的報告和案卷材料，以證明逮捕的必要性和合法性，然后由檢察機關進行審查并發布是否批準逮捕的決定，公安機關的逮捕證只能在檢察機關批準逮捕后才能發布。表面看起來，這里確實存在著司法機構——檢察機關對偵察機構的司法審查。但是檢察機關作為國家的公訴機關，本身不可能真正成為中立的司法機構，它對公安機關逮捕權的制約在有效性方面就受到了限制。而且，作為對貪污、賄賂、瀆職等國家工作人員犯罪案件自行進行偵查的機構，檢察機關在自偵案件中還有自行決定逮捕的權力，這就使其原本薄弱的司法審查更加無力。在后一情況下，檢察機關的逮捕決定權就相當于偵查機構自行羈押公民的權力。

一．中西方審查逮捕制度的一般性差異

按照西方各國的普遍做法，逮捕屬于一種類似中國拘傳的行為，它的功能是保證嫌疑人、被告人及時到庭或到場，只能引起短時間的羈押。逮捕后應“毫不遲延”地將被捕者提交法官面前，由后者對是否繼續羈押、是否保釋以及羈押期間等問題，通過開庭的方式作出裁判。經過法官的裁判，羈押才成為一種導致嫌?作者實習單位：廣西省桂林市到重慶人民檢察院

疑人人身自由受到較長時間剝奪的狀態。這種逮捕與羈押相分離的制度。可以保證羈押具有高于逮捕的法定條件，并按照更加嚴格的程序進行裁判，從程序上防止嫌疑人受到不公正、不合理的強制措施。

相比之下，在中國偵察機關一旦實施逮捕，就可以將犯罪嫌疑人連續羈押兩個月的時間。也就是說檢察機關批準或決定的逮捕行為，其后果是導致嫌疑人被剝奪人身自由一直達到兩個月的時間。盡管根據中國刑事訴訟法的規定，犯罪嫌疑人及其律師可以就其訴訟權利的限制或者羈押期間的延長問題提出申訴和控告，辯護律師還可以代犯罪嫌疑人申請取保候審，但是這種申訴、控告或者申請取保候審不足以引發針對羈押的司法救濟程序。因為與西方各國不同，中國的各級法院都不受理這種申訴、控告或申請。即使犯罪嫌疑人遭受長時間的羈押并且明顯屬于錯誤，法院也不會專門針對羈押合法性問題進行法庭審判。

由此可見，西方各國實行的那種受羈押者直接向最高法院申訴的制度，在中國是不存在的。實踐中遭受不當羈押的公民及其律師也通常不會將羈押的合法性問題向法院提出訴訟，而是直接向偵查機構的上級提出申訴，或者向訴訟程序之外的部門，如信訪、人大等機構提出“上訪”。

二、我國現行審查逮捕制度的實施效果

在我國有關審查逮捕制度的法律法規中，突出地暴露出如下幾個問題。第一，立法上沒有明確規定檢察機關對偵查活動的審查權。雖然新修改的刑事訴訟法明確了檢察機關的偵查監督權，但卻未進一步明確規定檢察機關對偵查活動合法性的審查權。第二，立法上沒有規定明確的糾正權。沒有糾正權就意味著失去了監督的意義，一直以來檢察機關都沒有糾正權，實際上只有建議權。第三，檢察機關無對違法偵查責任人的處分權。雖然《人民檢察院刑事檢察工作細則》第六十一條規定：“人民檢察院刑檢部門對本院的偵查部門偵查活動中的違法行為，應根據情節和后果分別處理。”但這項規定僅局限于在檢察機關內部，對擔負著絕大多數刑事偵查任務的公安機關和國家安全機關卻沒有涉及。況且刑檢工作細則這一項規定也沒有權威性。第四，法律沒有規定檢察機關直接介入具體的偵查活動權。現行法律規定檢察機關對偵查活動有提前介入權，但究竟怎樣提前，提前到什么時候這很模糊。從立法本意上看，應當認為不存在什么提前問題，只要是一開展偵查活動監督就同步進行，但我國的提前介入還只限于重、特、大、要案

范圍，范圍是過窄的，而且還流于形式。

因此，實踐中我國偵查機關存在著超期羈押、濫用強制措施等問題也就不足為奇，其偵查權缺乏監督已給國家、人民造成了很多財產和人身上的損害。而這突出地反映在錯捕、濫捕的問題上，尤其是對當事人的合法權益造成了極大侵害。一方面，一些無逮捕必要的輕微刑事案件可捕可不捕的，基本上都做了批捕，逮捕面過寬。主要表現在：捕后相對不訴案件較多，而真正因不構成犯罪作絕對不訴的很少；另外，捕后經法院判決三年以下輕緩刑的被告人約占整個判決人數的50%以上。另一方面，對一些無足夠證據證實涉嫌犯罪的嫌疑人作了批捕，導致捕后因不構成犯罪而作絕對不訴的案件時有發生。由此而產生濫用逮捕權的不良后果：第一，沒有嚴格依法辦案，一定程度上損害了法律的尊嚴，不利于最大限度地保護當事人的合法利益。通過訴訟活動打擊犯罪固然是一層意義上保護了國家、社會和被害人的權益。但在法治社會的訴訟活動中，還有很多復雜的法律關系、法律利益是需要關注和考慮的。特別是刑事訴訟法修改以后，訴訟參與人的合法權益在法律上有了明確的規定，更充分、更全面地保障各方面訴訟參與人的合法權益，成為現代法治對司法工作提出的一個鮮明要求。第二，不符合無罪推定的原則。沒有逮捕必要的犯罪嫌疑人尚未經法院審理、定罪處罰，從法律上講，他還是個無罪的人，因此除非確系必要，不應當逮捕而剝奪其人身自由。此外，對不必要逮捕的犯罪嫌疑人予以逮捕也不利于無罪推定原則的更好貫徹，不利于減輕檢察環節的國家賠償壓力。第三，造成訴訟成本提高和司法資源的極大浪費。沒有逮捕必要而逮捕，致使案件數量居高不下，辦案力量嚴重不足，看守所經常處于超定額羈押狀態，如一個只能容納羈押八個人的監房里，卻羈押了近十五人，客觀上侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的休息權利，也不利于看守所的管理及羈押人員的衛生、健康等，從而造成訴訟成本提高和司法資源的極大浪費。而在這些被捕的人中確有相當一部分是不必要逮捕的。第四，不利于對犯罪分子的改造和社會對犯罪的綜合治理。我國刑法、刑事訴訟法其目的除了懲罰犯罪，通過對犯罪人本人的處罰達到特殊預防并警示他人外，還有一個改造、教育的功能，這就是改造、教育當事人，使其改邪歸正回歸社會。而對于不必要逮捕的犯罪嫌疑人，采取逮捕這種嚴厲的強制措施，在客觀上會在其心靈深處投下陰影，不利于其今后順利地回歸社會。另外也不利于社會對犯罪的綜合治理，使一些初犯、偶犯以

及青少年犯在羈押過程中成為傳授犯罪方法或教唆犯罪的對象。

三、審查逮捕制度的實施效果分析

在我國檢察機關的審查逮捕活動中，錯捕、濫捕現象屢禁不止。其發生的原因，可以從兩個層面上進行分析。首先，從淺層次上主要是辦案人員執法觀念上還普遍存在重打擊輕保護的執法觀念，“夠捕即捕”的思想仍占主導地位，還沒有很好地執行最高人民檢察院在批捕階段要求的輕緩政策；個別辦案人員業務水平不高，對證據的判斷分析和對法律法規的運用理解還不夠全面，也造成了錯案的發生。其次，從深層次上造成濫捕、錯捕案件發生的原因，同我國檢察機關審查逮捕權的權力的設置上自身原來存在的問題有關。檢察機關本身作為犯罪的追訴機關，又同時行使對犯罪嫌疑人的審查逮捕權，而在行使逮捕權時卻沒有處于一個相對中立的地位，造成了檢察機關在審查逮捕時不可避免地會出現一些權力行使不當的問題。

中國目前的審查逮捕制度在整體上的構造缺陷，應當主要表現為缺少一個中立的裁判者。在我國現今的審查逮捕制度中由中立司法機構主持的司法審查和授權機制并不存在。無論是逮捕還是對犯罪嫌疑人捕后長時間的羈押，都是由檢察機關通過秘密審查來發布許可令狀的，而沒有類似法院這樣一個中立的司法授權機構，也不經過專門的授權程序。即使犯罪嫌疑人及其律師要求將羈押措施變更為取保候審，也無法向不承當偵查和公訴職責的司法機構提出申請。這樣，那種由司法機構主持進行的所謂“程序性審查”活動在中國偵查程序中就不會存在，那種由控辯雙方同時參與的聽審活動在中國偵查程序中也就無從進行。可以說，中國的審查逮捕制度還不具有“訴訟”的形態，而完全屬于一種超職權主義的、行政化的單方面追訴活動。在這里，無論是專門性調查活動，還是有關限制公民基本自由和權益的決定，都是由公訴機構自行決定，而不是由中立機構進行授權。因此，這種制度設計不符合“控訴和裁判職能分離”、“司法最終裁決”等一系列現代法治的基本原則。所以目前審查逮捕司法實踐中出現較多的非法羈押、超期羈押等現象，主要應導源于這種由追訴機構兼負司法審查職能的審查逮捕制度所致。

第二篇：我國行政復議制度及其缺陷

我國行政復議制度及其缺陷

【摘要】隨著當今社會市場化、城市化、信息化、現代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現代社會日益呈現出民主與法制建設不斷加強的跡象。行政復議作為我國行政法律體系的重要組成部分，在社會生活中發揮著積極作用。但是，行政復議制度在立法方面的缺陷，制度設計上的諸多不合理，以及復議制度實施水平上的欠缺等因素，都使得行政復議制度在實踐中難以實現預期的效果。完善行政復議制度，更好的發揮行政復議“裁判員”的角色成了時下迫不及待的任務。

本文試圖通過對我國現行行政復議制度的研究，一方面將我國行政復議制度準確定位，另一方面揭示行政復議制度在理論上和實踐中存在的缺陷，并就如何完善和構建適合我國國情的行政復議制度提出自己的一點見解。

【關鍵詞】行政復議；法律法規；行政行為；行政相對人

一、行政復議簡述

1．行政復議制度的概念論述

從我國現階段對行政復議制度的立法和實踐入手，我們認為行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求上一級行政機關或其他法定復議機關重新審查該具體行政行為的合法性，適當性，行政復議機關按照法定程序對被申請的具體行政行為進行審查，并做出決定的一種法律制度。①

2．行政復議制度的功能

所謂行政復議的功能，是指它能起什么作用，達到怎么養的目的，完成什么樣的任務。也就是我們通常所說的建立行政復議制度的意義。行政復議制度作為一項法律制度它同其它法律制度一樣，具有“雙刃劍”的功效。①是防止和糾正不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行政。通過行政復議一方面對的工作人員的違法行為給予違法裁定，并糾正錯誤；另一方面能夠有效監督和規范行政人員的工作，進而使他們不斷提高執法水平。②保護公民、法人或者其他組織的合法權益。行政復議制度的設立、行政復議法律條文的頒布和貫徹落實，對于懲治行政主體的違法或不當行為，對于保護受諸如濫用職權、以權謀私、粗暴執法等行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益起到了積極而長遠的影響。3．我國行政復議制度的現狀

行政復議制度是近代民主政治的產物，在世界范圍內己經得到了普遍的發展和應用。從我國整個行政復議制度的發展歷程來看，“行政復議”一詞是隨著80年代我國行政法學而逐漸興起的。1990年《行政復議條例》的頒布標志著我國行政復議制度進入規范發展階段，而1999年《行政復議法》的頒布、實施又促使我國的行政復議制度進入一個嶄新的階段。它明確和適當擴大了行政復議的范圍，將抽象行政行為列入復議審查范圍。在某些方面又規定了國務院最終裁定原則，并且加大了對公民權益的保護，全方位推進便民原則等等。行政復議制度，作為一種行政機關內部的自我糾錯機制和對行政相對人的救濟保護機制，從開始

登上中國法制的舞臺到現在，發揮著來越重要的作用。并且隨著行政權力對經濟和會生活的介入日益深入，它對社會主體的權利義務影響日益擴大。

但是行政復議在當下我國的制度實踐令人堪憂，公眾對行政復議認同感的日益下降便是其尷尬處境的真實寫照。據統計，我國近年來全國和地方行政復議案件總數與行政訴訟案件總數“倒置”問題突出。時下困境主要表現在以下三方面：①行政復議受案數在歷經短暫的輝煌之后呈明顯下滑趨勢。②行政復議案件居高不下的維持率致使行政復議制度的公正性遭受貶損。③行政復議繁瑣的內部處理程序致使行政復議制度的效率優勢無法有效發揮。

因此總的說來，我國的行政復議制度是一個年輕的制度。它同國外英、美、法、德、日等國以及我國臺灣地區的成熟的復議制度相比，還存在許多不足和需要完善之處，并且實施狀況令人堪憂已經成為一個不爭的事實。為此，立足于我國實際，探尋行政復議制度在當下中國的困境和可能出路，應當成為學界同仁的重要使命。

②

二、我國行政復議制度的缺陷

我國的行政復議制度建立以來，在監督和維護行政機關依法行政、保護相對人的合法權益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政復議制度在我國的發展時間很短，在很多方面與西方法治發達國家相比還有很大的差距，我們對行政復議制度的研究也處于探索階段。特別是隨著我國加入WTO和對外開放的進一步深化，很多法律制度，包括行政復議制度在內都面臨著挑戰。我國現行的行政復議制度的一些規定已經在實踐中暴露出了它的缺陷。具體表現在：

1．行政復議制度性質尚不明確

行政復議制度究竟是行政機關的內部監督制度還是公眾的權利救濟制度？《行政復議法》

第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”該規定將我國行政復議制度直接定性為“行政機關的內部監督制度”，因此行政復議制度無論是實體上還是程序上都是按照“行政化”的特點來設計和運行。一直以來，我們越來越強調行政復議的行政內部審查職權，而越來越忽視其行政救濟職能。對行政相對人而言，行政復議是一種救濟途徑；對行政機關而言，行政復議已從一種監督機制逐漸轉化為內部考核機制。對此，學者們對行政復議的性質認定也不盡相同。而行政復議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化。③

2．行政復議機構獨立性欠缺

根據《行政復議法》的規定，我國行政復議機構是各級行政復議機關的法制工作機構。行政復議機構是縣級以上人民政府及其所屬工作部門的法制機構，而全國各級法制部門的設置沒有統一的規定，有的是工作部門，有的是內設機構，有的根本沒有行政復議機構和專門的行政復議工作人員。沒有縱向層次上的統一領導機構，導致各法制機構在具體承辦復議事項時難免由于行政機關內部的上下級領導關系而受部門利益或偏私的影響，無法獨立進行復議活動。從而無法保證在復議審查中的公正、中立的立場。

入世時我國曾經承諾：“負責審查行政行為的法庭將公正處事并獨立于行政執法機構，并且不會與事務的處理結果有任何實質性的利害關系。”但是我國現在的行政復議機構還尚

處在“下級服從上級”和行政首長負責制體制下面。他們無法確保審判的公正和獨立。更為嚴重的是還時常遭到打擊報復。

3．行政復議終局裁決違背司法最終裁決原則

一般來說，在行政復議與行政訴訟之間，行政復議只是解決行政爭議的第一階段，其法律效力具有非終局性。行政相對人若對行政復議決定不服，可提起行政訴訟。司法最終解決的例外即是行政復議終局。我國行政復議法中行政復議終局的規定，意味著部分復議案件排斥司法監督，削弱行政訴訟對行政復議活動的監督制約；同時行政復議終局意味著剝奪了行政相對人的訴權，即使行政相對人對復議決定不服，也無權得到司法救濟，不利于保護行政相對人的合法權益，背離了設立行政復議制度的立法初衷。行政復議終局與現代法治關于“司法最終解決”原則背道而馳，甚至使一部分違法的行政復議案件逃避司法審查成為一種合法的實然狀態。⑦

4．行政復議與行政訴訟銜接不暢通

行政復議和行政訴訟是我國重要的行政救濟制度，二者相互銜接和相互配套。行政復議是行政程序的內部監督。行政訴訟是司法程序的外部監督。行政復議是行政訴訟的前置救濟程序。兩者銜接不暢通主要表現在：

首先是界定不明確。《行政訴訟法》所規定的對行政復議決定不服的，可以進入行政訴訟程序。但是實踐中什么是經過行政復議的案件界定不明。例如是否包括復議機關不予受理的案件?如果對于非復議前置的申請作出不予受理決定的，是否能進入行政訴訟程序?

其次是限制訴訟權。“法律法規規定行政復議作為行政訴訟前置程序的，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，必須先向行政復議機關申請復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟。”也就是說對于有復議前置程序的案件，行政相對人不能直接進行訴訟。

最后是范圍不一致。行政復議的受理范圍和行政訴訟的受案范圍不銜接。我國行政訴訟的受案范圍，僅限于對涉及人身權和財產權的具體行政行為的合法性進行審查，而行政復議的受理范圍涉及具體行政行為和抽象行政行為的合法性和合理性審查，涉及保護包括人身權、財產權以及受教育權、勞動權、社會經濟權以及政治權等多項權利，其遠遠比行政訴訟的保護范圍寬泛得多。兩者不相對應導致銜接困難。③⑥

5．行政復議制度實踐中的困境

幾年來的實踐卻毋庸置疑地表明，行政復議制度的實施效果未能盡如人意，人們所預想的及時化解糾紛、減輕法院負擔及方便人民群眾的制度目標均未能夠實現。可以說，行政復議制度在很多地方已經“陷入困境”：

①行政復議受案數下滑

據統計，2000年全國行政復議案件總數為74448件，比1999 年同比增幅超過100%;2001 年案件總數又上升至83487件，比2000年同比增長8.6%。然而，自2002 年開始，全國行政復議案件卻呈現出下滑趨勢，當年全國總體下降幅度為8.4%。全國行政復議案件也呈現出“中間大、兩頭小”的明顯反差，即市級行政復議機關受理的行政復議案件較多，而省部級行政復議機關特別是區縣級行政復議機關受理的行政復議案件則明顯偏少。

②行政復議公正性受到貶損 ②

據統計，在數量及其有限的行政復議案件中維持原判的案件居然高達50%。維持原判并沒有錯，關鍵是背后非正常因素在起掌控作用的話，那就有錯了。近些年來人們為什么青睞于“信訪”這種程序，而不愿意選擇行政復議途徑來解決問題呢，我們說公正性的缺失是最大的隱憂。

③行政復議程序繁瑣

行政復議制度的一個明顯優勢就在于快捷、便利。然而，從行政復議制度實踐所反饋的信息來看，這一理論上的優勢非但沒有化為現實，在很多時候反而走向事物的反面。行政復議解決糾紛效率的低下業已成為全國各地的普遍現象。例如，一個市級人民政府所辦理的行政復議案件大致就需要經歷“經辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任分——管副秘書長——秘書長——分管副市長——市長”的漫長過程。只要哪一個環節出現了耽擱，那么整個復議程序就不得不暫停下來。等到最后的批示下發給案件經辦人，至少會白白花去半個多月的時間。按照這種層層送審的行政復議，由于每個環節緊緊相扣，必然成為官官相護腐敗之風的溫床。

②

三、我國行政復議制度的完善

1．立法明確化

我國《行政復議法》在立法方面有很多的缺陷，針對其合理性，以及抽象行政行為來說，主要表現在：它規定對抽象行政行為的復議首先不能單獨申請，也不涉及其合理性審查；其次，對抽象行政行為的處理決定法律尚沒有規定如何做出實體決定。最后對復議合理性審查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市場化和全球化日益加劇的今天，對法律法規的嚴格要求是為了適應全球法制的挑戰，我們有需要，也有必要重新完善《行政復議法》。

2．完善復議程序和擴大復議范圍

程序是保證合法正確地作出復議決定的先決條件。行政復議應當在堅持合法、準確、及時、便民原則的基礎上，增加公開性和可操作性，增加必要的程序規定，做到既保證行政效率，又注意維持行政復議的公正性。完善行政復議做到：第一、規范和完善行政復議案件的申請、立案、受理、審查、決定、執行的各環節的程序性規定，并將其細化。第二、強化行政復議機關對原行政機關的具體行政行為審查的監督性。第三、改變以往單純“書面審查為主”的審理模式，增設聽證程序和回避制度。

行政復議受案范圍的逐漸擴大是現代行政法制發展的必然趨勢。然而要把抽象行政行為納入行政復議范圍，筆者認為，為了更好地保護行政相對人的合法權益及公共利益和監督抽象行政行為，行政復議法應當允許行政相對人單獨提出對抽象行政行為的審查申請。③

3．設立獨立復議機構和人員

我國行政復議行政性傾向的最顯著的弊端是行政復議活動缺乏公正性，行政復議機構隸屬于行政機關，難以對行政機關實行有效的內部監督。在各級政府配套成立行政復議委員會，保證其獨立性、公正性能夠達到最終裁決的目的。

另外，建立職業化、專業化的行政復議人員對實現行政復議的公正性也尤為重要。行政復議人員由于其職位的特殊性必須具備專門化的知識，知識的專門化又形成一道“知識的柵

欄”阻隔了不正當的干涉。

其次，對于重大復雜和專業化程度較高的復議案件，建立“專家陪審”制度。據了解，目前實際上已有個別行政復議機關聘請非本機關的專家作為復議“顧問”，以保證行政復議的公正性和權威性。

4．完善行政公開透明制度和監督保障制度

行政復議的法律依據應當公開，并且是合法有效的規范性文件。影響申請人重大權益的行政復議應當公開審理，允許新聞媒體進行現場直播，允許公民旁聽。但案件涉及申請人的個人隱私、商業秘密或國家機密的除外。申請人和被申請人可以申請不公開審理，復議機關應在接到申請后5天內作出裁定，如果不服可以申請復核一次。行政復議決定必須說明理由，包括認定的事實和法律依據。

建立和完善監督保障制度，規范執行行政復議法的全過程。各級政府法制機構及其行政復議機構要從明確辦案人員法定責任起，至案件結案止，建立和完善執法責任及錯案追究。使整個行政復議工作在規制的狀態下運行，把行政復議過程置于社會、群眾的監督之下。⑤

5．完全確立司法最終原則

行政復議本身是一種具體行政行為，應當接受司法審查。確立行政復議終局，不但削弱行政訴訟對行政復議的監督力度，而且有悖于“司法最終解決”原則。對于行政復議決定的最終效力問題，國外持否定態度他們認為司法訴訟是最終救濟，不存在不受司法審查的行政行為。我國應借鑒“司法最終審查”理念，逐步取消行政復議終局制度，更好地適應全球化的要求，順應各國“司法最終解決”發展趨勢，更為全面、廣泛地保護行政相對人的合法權益。④

小結

我國行政復議制度經過短短的十幾年的發展，確實取得了令人可喜的成績，但我們也應該客觀地看到它同西方，如英國、美國、德國、日本、法國等國家復議制度的差距。我國行政復議制度在現實中仍有許多不足和缺陷。因此對其改革是勢在必行的。本文在分析我國行政復議制度不足的基礎上，就如何完善和構建適合我國國情的行政復議制度提出了幾點設想。相信隨著人們法律意識和認知程度的提高，行政復議以其受案范圍廣、效率高、不收費等特點，一定能夠順應我國實際，開創出中國特色的行政復議體制。

【參考文獻】

①王維達：《中國行政法學教程》, 同濟大學出版社2006年版P217頁

②章志遠：行政復議困境的解決之道,2008年2月第1期

③曹慧麗、陳美玲、許群：我國行政復議制度在實踐中的若干問題與完善,2007年5月第3 期 ④張麗：淺析我國行政復議制度的不足與完善,2005年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：認真實踐〔三個代表〕切實搞好行政復議, 2004年9月政府法制報

⑥應松年：《行政法與行政訴訟法學》, 法律出版社 2005年版P435頁

⑦梁麗娟:我國行政復議制度市場化解讀,2007年6月第15卷 第2期。

第三篇：淺談我國人民陪審員制度的缺陷及其完善

淺談我國人民陪審員制度的缺陷及其完善

[摘要]2004年8月28日,第十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》),對人民陪審員的產生、條件、任期,及權利義務和陪審的范圍等都作了明確的規定,標志著人民陪審員制度將更加完善和規范。①她是我國人民行使民主權利的一條有效途徑，然而,這一制度在我國的司法實踐中卻未能得到有效實施，針對陪審員制度的缺陷和完善提出淺薄的意見。

[關鍵詞]人民陪審員制度缺陷完善

民事訴訟陪審員制度是指在民事訴訟過程中從審判機關審判人員之外的社會公民中產生陪審員參與審理案件的一項司法制度。它源于西方國家, 于清朝末年引人中國, 它是我國民事訴訟制度中吸收并借鑒外國有益經驗, 結合我國的具體國情的基礎上確立并使之發展而成的。②然而這一制度在實踐中產生了許多迫切需要解決的問題。突出的問題表現在:

一、陪審員素質過低且結構不合理

在今年暑假民庭的實踐中，接觸到民事訴訟的審判程序。得知法院在進行一審的民事案件中，很多一部分都沒有陪審員，開庭審理案件時，法官常以陪審員有任務出差等理由來推脫，而且陪審員中很大一部分是社會界人士自愿報名參加的，或者是一些企事業單位不懂法律的人濫竽充數到陪審員隊伍中去的。這樣，人民陪審員制度成為了法庭的擺設，法官的陪襯，非常不利于人民陪審員制度的落實，而且使得人民群眾對“司法民主”的信任度大大降低。按照我國法律的規定，目前我國的陪審員一般都采用任期制，任期一般為2 年或者3 年，而且可以連選連任。然而，有的陪審員甚至由于某些原因會連續擔任陪審員達10 年或20 年之久，成了所謂的“陪審專業戶”，而事實上如果陪審員的任期過長的話不僅不利于調動和保持其參加審判的積極性，而且不利于發揮審判員在審判中應起的作用，失去了人民陪審的意義。

二、人民陪審員產生的途徑不規范

我國現行《人民法院組織法》中第38 條規定：“有選舉權和被選舉權的年滿23 歲的公民，可以被選舉為人民陪審員。”這樣的規定再加上當前我國公民的法治觀念和參與意識并 1

不是很強，導致一些地方法院干脆自己直接聘請一些人大代表、有職有權的行政干部或者是有名氣、有名望的企業家等名人來做陪審員。他們當中，很大一部分，不懂法，又沒有經過培訓，在崗位上，往往不能發揮陪審員的作用。《決定》里雖然規范了陪審員的產生方式和程序,但是,按照規定,陪審員的產生方式是符合條件的公民,由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織推薦或者本人申請,由基層法院會同同級司法行政機關進行審查。但是，在當前對于陪審制度缺乏足夠認識的形勢下,符合條件的本人又有多少人會主動申報呢? 為此,對陪審員的產生方式更加規范和細化，勢在必行。

三、陪審人員的參與意識不強

《決定》中對陪審員的性質、地位和職責作了明確規定:人民陪審員除不能擔任審判長外,與法官享有同等權利。然而,當前一些陪審員對于陪審制度知之甚少,或者根本不懂、不了解,再加上現階段國家民主政治建設的積極性不高,法制意識不強，于是一些人民陪審員把陪審工作看作額外的負擔或是走走過場而已。當法院發出邀請時,常被以本職工作忙等理由推辭,請而不來或者即使來了也是陪而不審,案件審理時一言不發,案件評議時隨聲附和。陪審員在工作中不能起到應有的作用。

民事訴訟實行陪審員制度, 從民主的角度看,它的實質在于能使社會普通公民參與司法審理案件的過程, 體現了人民民主的優越性。尤其在我國,它是人民群眾直接參與國家管理的具體體現, 是審判機關走群眾路線, 接受群眾監督的體現, 也是保證司法公正的一項有力措施。然而, 要真正實現這些價值，筆者認為：

一、應明確規定陪審員的任職條件

陪審員應具有一定的法學專業知識，且應經過考核認定；具有良好的政治思想道德素質和較好的文化水平和語言表達能力。總之,通過吸收社會公民報名參加考核認定, 擇擾錄用并建立陪審員培訓學習及上崗制度，實行陪審員檔案制度。在目前的情況下, 筆者認為，法學研究工作者、法學教育者以及廣大律師人員等都適合擔任民事訴訟中的陪審員。他們具有豐富的理論水平或專業技能,為法院審理案件提供理 論依據，科學性更強, 更富有權威性。

二、應明確規定陪審員的產生辦法

首先，陪審員只能從符合任職條件的公民中產生, 其次應由相應的機構進行考核和任命，由相應的機構推薦具有專業技能的社會人士，并根據他們的能力作為具體案件的陪審員。

三、應提高對陪審制度的認識

在實踐中，法院可以通過強化人民陪審員的教育和業務培訓,為其依法參與審判活動夯實法律業務基礎。并同司法行政機關有針對性地、不定期地進行業務集訓,使陪審員能夠真正認識陪審工作的重要性,積極參與到陪審工作中去。在工作中，陪審員也要注意加強法律知識和各方面文化知識的學習和研究,不斷提高自身的法律素質和文化修養, 充分認識到陪審員制度是人民民主的重要組成部分, 需要大家共同努力。同時法院可以把法院工作的評議、考核、業績評定、有關人員的職務晉升等要求進行掛鉤,實行獎懲，充分調動他們的積極性, 加強他們的責任心。

我們知道，人民陪審制度是我國人民行使民主權利的一條有效途徑。人民陪審制度屬于整套司法制度中必不可少的環節, 對于這個環節的完善必將會給整個司法制度帶來效率和公平。這需要我們不斷地完善，不斷地努力。① 關于完善人民陪審員制度的決定.法制日報, 2004-08-30(3).② 梁太波.論我國民事訴訟陪審員制度的缺陷與完善.《桂海論叢》16卷第4期 2000，8.

第四篇：我國人大制度的缺陷分析

王龍飛：民主的平臺期：當代中國基層治理中的縣級人大常委會

【內容提要】 在當前的基層治理體系中，縣級人大常委會實際的運作偏離了其法理地位，行政化色彩日益濃厚。這種偏離導致縣級人大常委會與縣級人大代表和選民之間權力連接的斷裂，缺乏民意的支持使縣級人大及其常委會的法定權力進一步虛化，具體體現為黨管干部的原則架空了人事權，重大事項決定權淪為事后確認，對“一府兩院”的監督權虛置。同時，九十年代以后，縣級人大常委會的工作創新和制度改革也只是徒具形式，難以收到實質性的政治效果。總體看來，縣級人大制度內部的改革空間和制度潛力已基本釋放殆盡，中國基層民主的建設進入一個平臺期，要想突破這個發展平臺期，使基層民主改革取得實質性的進展，必須從縣級人大常委會外部著手，改變基層治理體制的整體政治權力格局。

【關 鍵 詞】基層治理/民主/縣級人大常委會

近年來，海內外研究中國地方人大的學者開始提出這樣一種觀點，即隨著中國社會經濟基礎的變化和政治體制的改革，中國的地方各級人大常委會尤其是省級以下的縣市級人大常委會，在地方治理中逐漸掌握了實質性的權力，由以往的“橡皮圖章”轉變為“鋼印”。①他們引用了一系列地方人大常委會述職評議地方“一府兩院”的工作，以及否決地方司法機關的工作報告等案例，論證中國的地方人大常委會尤其是縣級人大常委會正在經歷一個通過制度創新迅速獲得實權的轉型階段。而研究者本人通過實地調研卻發現，在經歷了上世紀八十年代制度的草創時期和九十年代制度的規范化成長期之后，最近十幾年縣級人大常委會的建設和發展進入了一個平臺期。與八九十年代的運作活力與探索熱情相比，當前中國縣級人大常委會的運作陷入一種僵化的路徑依賴之中，這種以形式化、程序化為核心的建設路徑不僅制約了縣級人大自身的進一步發展，也深刻影響著中國基層治理的民主化進程。

一、基層治理中運作定位的偏離：行政化

按照憲法和相關法律規定，各級人大常委會是各級人大的常設機關，常委會成員由人大選舉產生，在閉會期間行使人大的部分職權，對人大負責。因此，人大常委會的法理地位在人民代表大會之下，它只是在閉會期間處理人大事務的一個常設機構。各級人民代表大會都是代議制民主機關，遵循的應該是代議制民主由下而上負責的權力原則，常委會由代表選舉產生，代表的權力是常委會合法性的來源，我國憲法和相關組織法的規定也體現了這一基本原則。但是，在政治實踐中，縣級人大常委會的運作定位逐漸偏離了其法理定位，演化成縣級人大的領導機關，常委會的運作呈現濃重的行政化色彩。

這種行政化色彩首先是體現在常委會內部，從法理上講，常委會成員集體行使職權，各個常委之間是平等的關系。但是在政治實踐中，常委會內部已經形成了等級分明的體系。為了貫徹黨對人大的領導，縣級人大常委會要通過它的黨組對同級黨委負責，而黨委本身是一個等級森嚴的組織體系，貫徹的是下級服從上級，由下向上負責的行政化邏輯。而人大常委會黨組成員與常委會主任之間高度重合，除了一兩名民主黨派或者無黨派的副主任之外，其他的常委會副主任基本上都是人大常委會黨組的成員。而在貫徹黨的領導的原則之下，人大常委會的主要決策權是由人大常委會黨組行使的，人大常委會黨組才是縣級人大的核心領導力量。因此，當前中國縣級人大常委會內部，形成了一個類似于黨委和政府的行政化的組織體系，即人大常委會黨組、人大常委會主任和副主任、普通常委這樣三個層級。

其次是在人大常委會和代表之間、縣級人大與鄉鎮人大之間也體現出類似于命令服從式的行政化色彩。在縣級人大常委會的實際運作中，一般是常委會黨組決定常委會的工作日程以及其他重要事項的決策，各個專業工作委員會去細化具體的工作內容，各個街道人大工作室和鄉鎮人大負責召集本區域內的代表配合視察、調研、評議等活動。與各個街道辦事處的人大工作室不同，鄉鎮人大本應是一級獨立的人民代表大會，而不是縣區級人大常委會的派出機構，但實踐中鄉鎮人大與鄉鎮政府對待縣級政府一樣，將縣區級人大看作是“上級領導”，將自己定位為執行縣級人大常委會命令任務的派出機關。“我們鄉鎮人大很少單獨組織代表活動，都是上級人大常委會安排了什么活動，需要我們這個鄉鎮配合，我們就按照上面的指示去安排代表參加，實際上和街道人大工作室沒有實質性區別。”②各位參加活動的常委和普通代表也是將其履職的活動看作是完成人大常委會領導的交辦任務，按照常委會的要求走程序，看項目，提交意見和材料。

這樣的運作邏輯和組織原則，其實是與縣級人大作為代議制民主機關的基本運作邏輯相違背的。按照法理，代表是人大運作的主體，尤其是縣鄉級的人大，其代表是選民直接選舉產生的，其代表性是縣級人大權力合法性的來源。代表應當是縣級人大行使職權的主體，人大全年的工作內容應該由代表的主動工作構成，至少是由代表提出需要調研和視察的主題、質詢的部門和個人等等，而不是由常委會作為領導機關分派任務下去給代表完成。這種現實中的定位扭曲不僅有悖于法理，也是對人民民主權利的不尊重。這種行政化的運作邏輯一方面妨礙了民眾通過代表自下而上的利益表達和民主監督；另一方面，也使得縣級人大常委會由于隔斷了與縣域民眾之間的聯系，缺乏民意支持其權力合法性，導致縣級人大常委會在面對地方黨委和“一府兩院”時其權力的虛化和職權的虛置。

二、法定權力的虛化

縣級人大由于沒有立法權，所以其基本的職權可以分為三項，即監督權、重大事項決定權和人事任免權。在人大閉會期間，這三項職權都是由縣級人大常委會行使的。但是，當前中國縣級人大常委會的運作現實則是空有職權，卻無實效，三項基本的權力都處于虛置的狀態。

(一)黨管干部原則架空人事權

首先就人事權來說，黨管干部的原則架空了縣級人大的人事任免權。雖然法律上明確規定，“一府兩院”和政府主要部門的領導人都由同級人大及其常委會任命，但是實踐中的做法依舊是同級黨委組織部門掌握考核和任命干部的實權，由組織部門將干部任免的決定提交同級人大及其常委會，人大全體會議或者常委會則保證通過。所謂人大常委會的人事權，不過是對組織部門的任命意志進行確認，通過法定程序使其上升為國家意志，獲得形式上的合法性。在整個人事任免的過程中，從候選人醞釀到最終確定，直至提交人大常委會表決，人大常委會都是無法對人事安排方案施加實質性影響的。“我們一般不會對組織部門提出的人選表示異議，對于候選人的各個方面的審查有紀檢部門和司法部門把關，他們都沒發現什么實質性的問題，人大又有什么好說的？”③

在政治實踐中，大部分常委在表決人事任免安排時都會對組織的安排方案直接投贊成票，而對于安排任命的干部，大部分普通常委并不了解，有些可能都不認識其人。在實際政治生活中，縣級黨委在比較重要的人事安排上，可能會事先征求人大常委會主任的意見，聽取他對人事安排的建議。但是這種做法并非固定的政治慣例，與人大常委會主任個人的權力資源和他與書記的私交有很大關系。而且人大常委會主任的意見也只是參考，不僅他個人的意志無法代表常委會的意志，而且其個人意見對人事安排的影響也不是制度性和實質性的。

(二)先斬后奏的重大事項決定權

眾所周知，縣域治理中的重大事項都是由同級黨委掌握決策權，政府也只是縣級黨委決策的執行者。當前縣級人大常委會行使重大事項決定權的主要方式是對重大決策的提案進行審議表決，形成具有法律效力的決議、決定。能夠獲得通過的提案基本上都是政府及其部門提出的，也有少數代表的提案能夠成為議案，但是這些能夠成為議案的代表提案，也幾乎都是事先與政府部門進行溝通協商的。“在準備提案草案的階段，我會做很多前期工作，跟縣委的領導溝通，了解今年縣委的工作重點是什么，想要抓哪一塊的工作，相關方面的領導們希望這個方案如何執行。”④

對于政府提交給人大常委會的重大事項決策方案，多年來幾乎沒有發生一個縣級人大常委會不予通過的實例。對于這種現象，很多人大工作者都表示，既然政府提交到人大常委會上來審議，證明這個決策書記已經拍板，縣委常委會已經通過的決議，人大常委會怎么可能否決？還有很多重大事項的決議，在提交人大常委會之前，該項方案的內容就已經開始實施了，有些工程已經開始前期的工作，政府部門才提交給人大常委會審議表決，還有一些項目根本沒有通過人大常委會表決通過就已經實施了。

(三)虛置的監督權

按照法律規定，縣級人大常委會行使監督權的基本形式包括三種：一是聽取和審議“一府兩院”的工作報告，這是人大及其常委會監督工作的基本形式。人大會議聽取和審議“一府兩院”的全面的工作報告并通過相應的決議，人大常委會聽取和審議“一府兩院”某一方面的專項工作報告。二是審查和批準政府的財政預算。三是對法律、法規的實施情況進行檢查。人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查，督促解決法律、法規實施中存在的問題和改進執法工作。此外，針對不了解或者需要問責事項的詢問和質詢；特定問題調查，提出報告；罷免、審議和決定撤職案，對違法亂紀或者不稱職的有關國家機關工作人員令其去職；受理公民、法人或者其他組織對有關國家機關及其工作人員違法失職行為的申訴、控告和檢舉，也是縣級人大常委會行使監督權的法定形式。

在當前縣級人大常委會的實際運作中，所謂聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，基本是只有聽取而并無審查。一般都是在常委會召開之前的一周召開人大主任會議，“一府兩院”的負責人在主任會議上宣讀打算提交常委會審議的報告草案，主任會議對報告提出一些意見，這些意見基本都是遣詞造句、內容安排方面的問題，不會對報告所提及的具體工作內容提出質疑。然后“一府兩院”的相關負責人會按照人大常委會主任會議的修改意見對報告內容進行整改，以保證在常委會上能夠一次通過。在正式的縣級人大常委會上，被召集開會的普通常委也將通過“一府兩院”的工作報告看作是例行公事，相關工作報告基本上每次均能毫無懸念地以全票贊成通過。

至于審查和批準政府的財政預算，在實際中的操作情況也是類似。“財政局所做的財政預算報告，里面具體的數字我們人大是無法查證的，這些專業的內容都是審計局提供的。退一步說，即便人大常委會審計發現政府的財政預算決算報告中數字有水分，財政局長會讓你找縣委書記去問責。因為實際上這些財政報告中的數字都是財政局長征求過書記的意見才最終確定的，經濟增長百分比，收入多少等等，牽涉到書記的政績數字，財政局長一個人是不可能做主的。但是我們人大常委會不具備問責黨委書記的能力，所以對財政預算報告的監督是不可能較真的。”⑤

至于質詢權，自八十年代設立縣級人大常委會以來，全國尚無縣級人大及其常委會行使質詢權的事例。而縣級人大常委會罷免、撤職“一府兩院”工作人員的情況雖有發生，但是均是在該工作人員被紀檢部門審查處分的情況下，按照黨委組織部門的安排，由其工作單位向人大常委會提交罷免或者撤銷其職務的動議，常委會開會表決而已。除此之外就是受理公民的申訴、控告和檢舉，這項職權在人大常委會的實際運作中被歸入信訪受理，由縣級人大常委會負責信訪事項的工作人員接待，按照信訪的邏輯處理，采取轉信、交辦、催辦和督辦這四種方式，完全淪為信訪體系的工作，脫離了人民代表大會民主監督權力的范疇。這些檢舉和控告，跟大多數信訪案件一樣，逐漸在各個部門的推諉拖延中消失殆盡。

三、制度完備與工作創新的實質：形式化 八十年代初期，中央在恢復縣級人大的同時做出了設立地方各級人大常委會的決議，主要目的就是通過常設機構來建立起對“一府兩院”的日常監督。地方各級人大常委會設立之后，也在實踐中摸索了很多對政府部門和司法機關進行監督的工作方法。“這些工作創新中，明確地起源于縣級人大，而且又被廣泛采用的兩種方式，就是所謂的兩評和兩制。”⑥兩評，就是代表評議和述職評議。所謂代表評議，“就是在人民代表大會閉會期間，由常委會組織人大代表對本級人民政府及其所屬部門、人民法院和人民檢察院的以及本行政區域內依法具有行政管理職能的其他工作部門的執法和工作情況進行評議；”⑦所謂述職評議，“是指人大常委會要求由人民代表大會及其常委會選舉和任命的?一府兩院?組成人員，包括人民政府組成人員、人民法院院長和副院長、人民檢察院檢察長和副檢察長等人員向自己做述職報告的一種監督活動。”⑧所謂兩制，包括對行政部門的執法責任制和對司法機關的錯案追究制。

述職評議和民主評議的規定，意味著每年政府首長及其主要部門的負責人以及司法機關的負責人要向人大常委會做述職報告，而責任追究制則意味著人大對政府執法部門和司法部門問責的權力。因此，這些制度創新使得海內外很多學者都認為地方人大尤其是縣級人大的制度改革取得了突破性進展。但是，他們很少真正去探究這些制度建立之后，在實踐中是如何實施的，其真實的效果又是怎樣的。

就兩評當中最為引人注目的述職評議來講，許多研究者的實證研究結果都顯示，在全國普遍開展的縣級人大常委會對“一府兩院”的述職評議當中，沒有一個評議結果是不合格的，幾乎清一色的全部都是優秀。這樣的評議結果是怎么得來的呢？研究者本人的田野調查發現，真實的評議操作流程一般都是人大常委會主任通知“一府兩院”的相關負責人，準備好述職的報告草案先提交給人大。人大常委會召開主任會議審議相關部門提交的述職報告草案，提出修改意見，把意見反饋給“一府兩院”讓其修改。所以，“一府兩院”的負責人在常委會上正式述職之前，這份述職報告實際上早已獲得了人大常委會主任的一致認可，能夠順利通過常委會的評議也就是毫無懸念的了。“其實述職評議工作之所以能夠開展，都是獲得了政府一把手同意的。九十年代第一次實施述職評議工作的時候，時任人大主任的劉主任就提前跟當時的趙區長通氣，說我想搞個區長和副區長都做述職報告的評議工作，趙區長表示支持，并且建議把下面政府主要部門也納入述職評議的范圍，以便對他們的工作積極性起一個督促的作用。”⑨

無論是述職評議還是代表評議，基本上都限定于書面審議的形式，常委會和人大代表對部門工作的監督僅限于聽取他們的書面報告，然后就報告內容打分或提出改進意見。至于相關部門究竟做了哪些工作，這些工作是怎樣開展的等實質性的問題，在評議的過程中都是無從顯示的。述職報告的內容也都是從宏觀上談今年該部門取得了哪些成績，充斥著“進一步完善了社會保障體系”“有力地推動了我市產業結構的優化升級”等大而空泛的語句。述職報告中所提及的工作的缺點和不足，也是類似于“服務意識不強”“規范執法的素質有待進一步提高”這樣蜻蜓點水的表面文章。

無論是被評議的部門還是參見評議的人大常委和代表，都將這種評議工作看作是一種形式大于實質的“走程序”。數位引進兩評制度的縣級人大常委會主任都表示，無論是述職評議還是代表評議政府部門的工作，都是“合作”為主，寓監督于支持之中。“由于憲法、監督法等相關法律法規都沒有明確規定如何行使監督權，述職評議和代表評議的辦法都是縣級人大常委會自己摸索的，程序固定下來之后，咱們人大常委會對?一府兩院?的監督就逐漸規范化了。我們搞這些工作，主要是為了讓縣級人大的各項工作都能有章可循，有固定的程序，以后工作開展起來更加規范、高效。”⑩

由此可見，有別于外界所認為的這些制度創新賦予了縣級人大監督同級政府和司法機關實質性的權力，這種評議工作對于縣級人大常委會的建設具有的是另外一個層面的重要意義，那就是工作的規范化和形式上的程序完備。這與一直以來縣級人大在我國基層治理中的真實政治地位和基層政治權力配置的格局有關。“主持人大工作是一種藝術，我們和政府都是黨委領導下的一套班子，你人大應該是配合支持政府工作，不能搞得關系緊張了。對政府強制性的處分權力是縣委掌握的，人大的監督主要是指出政府的不足之處，督促他們把工作做得更好。另一方面，人大也不能完全就當自己是擺設，什么也不做，該做的工作，形式上該有的東西必須有。所以大家都說人大的工作是干多了沒意思，不干不好意思，所以干點意思意思，講的就是這個道理。”(11)

至于涉及具體問責的執法責任制和錯案追究制，多年來在縣級人大當中少有真正實施的案例。尤其是錯案追究制，學術界和實務界對其是否有干擾司法獨立的嫌疑一直存在較大的爭論，而在真實的政治生活中，縣級人大常委會很少會去涉足司法這一非常專業的領域，對政府部門具體的工作內容也很少過問。“案件審判是非常專業的法律問題，縣級人大法工委的工作人員很多都是從鄉鎮提調上來的，并沒有足夠的專業法律人才，你怎么能夠知道某件案子法官審判是否合法？你以什么樣的理由去追究法官的責任？司法系統內部都有自己的監督程序，檢察院是法定的審判監督機關，還有上級法院的二審、再審等程序，人大常委會一是沒有專業知識，無法追究；二是即便懂得法律，也無權插手具體的案件。”(12)

而執法責任追究之所以很難實施，也是與當前中國基層治理的實際政治條件有很大關系。在行政系統內部，專業分工日趨細密，程序日漸復雜繁瑣，政府部門內部的工作信息很難為外部的人士所通曉。人大常委會和代表想要追究政府具體的執法責任，除非出現了非常明顯的錯誤和惡劣的后果，否則很難著手。“現在這個時代，政府部門已經不太可能犯一些低級錯誤讓你抓住把柄了，如果真的有重大錯誤涉及賠償，一般也都屬于行政訴訟的范疇。”隨著修改后的《監督法》明確規定人大常委會對“一府兩院”的監督應該是一種整體監督，針對具體工作人員追究責任的錯案追究制和執法責任制也就進一步失去了法理上的依據，加上缺乏現實政治條件的支持，也就難以避免淪為一紙空文的現實命運。

由此可見，在海內外學者眼中具備突破性意義的縣級人大的制度創新，由于缺乏相應的政治體制架構和社會基礎的支持，在實踐中的效果只是具有程序規范化的意義，并沒有實現對“一府兩院”切實有效的監督。這些制度創新不是改變了基層治理的實質性權力格局，而只是縣級人大常委會權力形式化邏輯的一種延續。

總結

自八十年代初重建縣級人大并設立常委會以來，中國的縣級人大常委會已經走過了三十幾年的發展歷程。在這三十幾年的發展中，縣級人大常委會從缺乏獨立的辦公場所，發展到地方權力系統中四大班子之一，其組織機構和制度體系的大框架已基本完備。雖然縣級人大常委會的建設取得了很大的進步，為中國基層治理的民主化起了很大作用，但是依然無法達到當初彭真委員長提出設立縣級人大常委會時所賦予的制度期望，其實際政治地位和效用距離法理規定還有相當大的距離。海外學者所引證的一些地方人大常委會與“一府兩院”“叫板”的案例并不具有典型意義。正如著名的人大研究專家歐博文所說的那樣，“一些非典型事件被無限放大了”(13)，“有些研究地方人大的學者們有時限于主觀臆斷，而淡化了大多數代表大會被動受控的事實”。(14)深入實際的政治環境中去考察縣級人大常委會的運作就會發現，縣級人大常委會的實際政治地位并沒有獲得實質改變，與上個世紀八九十年代相比，其制度建設實際呈現不進反退的趨勢，大多數制度創新流于形式，收效甚微。究其原因，還在于當前基本的政治體制格局沒有給地方人大的進一步改革賦予足夠的權力空間，縣級人大自身的工作方式創新和制度潛力已經釋放殆盡，要想使縣級人大及其常委會獲得實在的代議制民主機關的權力，必須對當前基層治理體制的基本格局進行重大變革，重塑縣級人大在基層權力格局中的地位。

注釋：

①參見：Young Nam Cho, Local People's Congress in China: Development and Transition, New York: Cambridge University Press., 2008;Ming Xia, The People's Congresses and Governance in China: Toward a Network Mode of Governance, London: Rout ledge, 2007.②與T縣S鎮人大主席談鄉鎮人大工作，2014年8月12日。

③與T縣人大常委會主任談人事權的行使，2014年8月26日。

④與T縣人大代表談提案轉為議案的技巧，2014年7月28日。

⑤與T縣人大常委會副主任談財政監督問題，2014年7月23日。

⑥⑦何俊志：《制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第208、211頁。

⑧蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第401頁。

⑨與T縣人大常委會退休干部談述職評議的問題，2014年10月19日。

⑩與T縣第十一屆人大常委會主任談縣級人大的工作創新問題，2014年10月21日。

(11)與T縣第十二屆人大常委會主任談縣級人大監督一府兩院的問題，2014年7月24日。

(12)與T縣第十六屆人大常委會第一副主任談錯案追究制的實施問題，2014年9月3日。

(13)(14)歐博文：《地方各級人民代表大會與中國治理》，《國外理論動態》2010年第6期。

第五篇：淺析如何改革和完善審查逮捕制度1

淺析如何改革和完善審查逮捕制度

逮捕作為憲法賦予檢察機關的一項重要職權，作為維護社會秩序的國家權力的重要組成部分，因其直接關系到當事人的憲法性權利人身自由，一直是刑事訴訟法學界乃至憲法學界以及司法實踐關注的焦點之一。從１９７９年我國刑事訴訟法的頒布到１９９６年刑事訴訟法的修改，從司法體制改革研究中關于強制措施制度改革的研究，到目前人們討論的刑事訴訟法的再修改，逮捕制度的改革與完善可以說始終是一個重大問題或者說是一個討論最為熱烈的問題。這種關注和討論一方面說明逮捕在人們心目中的重要地位，一方面也極大推動了逮捕制度的日趨合理與完善。

一、逮捕條件的改革與完善

逮捕條件是逮捕制度的重要組成部分，是逮捕制度的改革和完善中人們討論的首要問題之一。１９９６年修改的刑事訴訟法，關于逮捕條件的規定相對于１９７９年的刑事訴訟法而言，無疑是一個大的進步。法律關于逮捕條件的規定中，犯罪事實要件、刑罰要件都非常明確且具有很強的可操作性。這對于懲治犯罪、保障人權起到了十分重要的作用，近年來的實踐也充分證明了這一點。

對于刑事訴訟法修改前后逮捕條件的區別，有人認為主要是：第一，對犯罪事實主次的要求不同。修改后的刑事訴訟法不再強調是主罪、重罪，在偵查的犯罪事實中，有一個犯罪事實成立即符合該條件；第二，對犯罪事實查證的要求不同。修改后的刑事訴訟法對犯罪事實只要求有證據證明“有”的程度即可，不要求“主”，也不要求“全”，修改前 的刑事訴訟法則要求達到“查清”的程度；第三，對證據、證明、犯罪事實三者之間的關系要求不同。修改后與修改前相比，以條文化、法律化的形式明確了證據與犯罪事實之間是證明與被證明的關系，這樣顯得更加明確、完善。

但是隨著司法實踐的發展，特別是人們對逮捕制度研究的進一步深入，在近幾年關于刑事訴訟法再修改的討論中，逮捕制度再一次成為人們關注的焦點，其中關于逮捕條件的如何修改完善也再一次成為討論最為熱烈，也最不易統一觀點的一個問題。如為了進一步增強逮捕的可操作性，有人提出在逮捕條件中應當進一步明確應當逮捕和不應當逮捕的法定情形。也有人認為，法律對于應當逮捕和不應當逮捕的情形作出明確規定，的確可以增強操作性，有利于防止和糾正逮捕中裁量權的濫用，但是難免掛一漏萬，造成應當逮捕而不捕或者不應當逮捕而逮捕，因此對于逮捕中的裁量權應當和量刑中的裁量權一樣，既要適當限制，又要留給執法者適當的裁量空間，以便執法者在審查逮捕中更好地運用寬嚴相濟的刑事政策，分化、瓦解、教育犯罪嫌疑人。

二、審查逮捕程序構建中存在的缺陷及其完善

程序乃正義之基石。審查逮捕程序的改革和完善對于保障逮捕的正確適用具有重要意義。逮捕作為刑事訴訟中最為嚴厲的強制措施，具有強制性、訴訟性和一定時間內剝奪相對人人身自由的特點。其中訴訟性表現為偵查機關在偵查過程中，對犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕，必須提請有權批準的機關審查批準。但是，我國刑事訴訟法規定的審查逮捕程序，卻沒有賦予犯罪嫌疑人、被告人應有的權利，沒有規定檢察機關 在審查批準逮捕或者決定逮捕，法院在決定逮捕時，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取其本人及其聘請的律師的辯解、辯護意見，使得審查批捕程序中，缺乏辯護權對偵查權的制衡。

根據我國刑事訴訟法的規定，犯罪嫌疑人、被告人被羈押的，其本人及其法定代理人、近親屬可以為其申請取保候審。其聘請的律師在犯罪嫌疑人、被告人第一次訊問后或者采取強制措施之日起，只可以為其提供法律咨詢、代理申訴、控告，只有在犯罪嫌疑人被逮捕后，才可以為其申請取保候審。在批準逮捕或者不批準逮捕決定作出前，犯罪嫌疑人、被告人申請取保候審，只能向偵查機關提出。因此，檢察機關在審查批準逮捕時，就缺乏了解是否具有社會危險性、是否具有逮捕必要性的有效途徑。

最高人民檢察院在相關規定中，要求檢察機關在審查逮捕工作中，對于犯罪嫌疑人在押的，應當提審犯罪嫌疑人。這無疑促進了逮捕程序的完善。但是從執行情況看，這一問題并沒有從根本上得到解決。有的即使訊問犯罪嫌疑人，其目的也主要是為了核實證據，而不是為了審查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。而此時犯罪嫌疑人聘請的律師也因無權代嫌疑人申請取保候審、監視居住，無法向檢察機關反映其辯護意見。這不僅不符合逮捕應有的訴訟特征，而且在一定程度上，造成相當數量的犯罪嫌疑人不具有逮捕必要性而被批準逮捕。

有人認為，檢察機關在審查批準逮捕階段提審犯罪嫌疑人，缺乏法律根據。因為最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大法工委聯合發布的《關于刑事訴訟法實施中若干問題 的規定》第二十七條規定：“人民檢察院審查公安機關提請批準逮捕的案件，應當作出批準或者不批準逮捕的決定，對報請批準逮捕的案件不另行偵查。”而訊問犯罪嫌疑人屬于偵查行為，因此檢察機關在審查逮捕期間不應當訊問犯罪嫌疑人。偵查手段的確包括訊問犯罪嫌疑人，但是訊問犯罪嫌疑人并不等于偵查，偵查與訊問犯罪嫌疑人在邏輯上并不是包含與被包含關系，而是交叉關系。這和詢問證人存在相同之處，詢問證人屬于偵查手段之一，但是并不是所有詢問證人的行為都屬于偵查。根據刑事訴訟法的規定，在審判時法官可以訊問被告人、詢問證人，我們顯然不能就此認為，既然訊問被告人、詢問證人屬于偵查行為，而人民法院不能偵查案件，所以法官就不能訊問被告人、詢問證人。檢察機關在審查批準逮捕階段訊問犯罪嫌疑人，一是為了核實證據；二是為了聽取犯罪嫌疑人的申辯意見，并進而審查犯罪嫌疑人是否具有社會危險性，采取取保候審、監視居住是否可以防止發生社會危險性；三是為了審查偵查機關在偵查過程中是否存在刑訊逼供、誘供等違法行為。也就是說，這種訊問并不是進行偵查，而是進行必要的司法審查。

因此，為了建立完善的現代逮捕制度，應當完善刑事訴訟法關于審查逮捕程序的規定，應當正視逮捕作為刑事訴訟活動的訴訟性特征，明確規定檢察機關在審查批準逮捕時，犯罪嫌疑人被羈押的，必須訊問犯罪嫌疑人。