土地流轉發展適度規模經營的若干思考

湖北省委省政府最近提出了實現全省農村面貌3年明顯變化、5-7年大變化的重大目標，推進土地流轉發展適度規模經營是實現這一目標的重要內容和要途徑。我省農村土地流轉、適度規模經營在發展過程中出現了“22211”的新情況：第一個2是全省土地流轉面積大約200萬畝，占總耕地面積的4％；第一個2是“兩個新突破”，第一個土地存貸合作社在鐘樣誕生，第一筆土地承包經營權抵押貸款在東寶辦成；第三個2是“兩個大典型”，全國最大的種田大戶大冶農民侯安杰，去年承包種植了近兩萬畝農田，全國堅持規模經營時間最長的南漳縣農民劉文豹，從分田單干開始到現在分三個階段承包開發了1.6萬畝荒地，兩位農民先后受到了國家領導人的親自頒獎；后兩個1是我省最近有約100萬農民工因受金融危機影響返鄉，其中一部分要求收回已流轉的土地自己耕種。針對這一新情況，筆者經過認真學習黨的十七屆三中全會精神和中央、省委今年的一號文件，省委領導在全省農村工作會議上的講話，在去年幾次專題調研的基礎上，就我省如何推進土地流轉、發展適度規模經營作了一些新的思考，供領導和農村基層干部參考。

一、積極穩妥地推進土地流轉，發展適度規模經營

針對我省農村有的地方在這一工作中出現的“隔岸觀火“和“拔苗助長”的“兩極偏差”，有必要向基層干部宣傳“既要積極引導，又要穩妥推進“的“流轉思想”。

在推進土地流轉、發展適度規模經營上不可輕率進。一是從基本國情看，我國人多地少，人地矛盾比較突出。目前，人均耕地面積只有1.4畝，前10年還在以每年1000多萬畝的速度減少。我省農民人均耕地面積1.23畝，戶均4.68畝，按規模經營的最低值每戶種30畝，就有5-6戶農民要轉移。二是從市場規律看，經濟有波動，農民工隨時可能返鄉務農。當前世界金融危機，全國約有2000萬農民工返鄉，我省也近百萬農民返鄉，返鄉農民有一部分有務農需求。三是從土地功能看，承包地是維系農民溫飽生活和農村社會穩定的最后一道防線。土地不僅是農民的溫飽來源，也是就業崗位，還是最低生活保障，還起著穩定農村社會平衡協調作用。四是從實際情況看，法制尚不健全，單個農民的土地流轉權益容易受到侵害。前期以及當下的農村土地上訪事件，主要的還是因為農民的土地權益正在受到來自政府、企業、鄉村干部、債主、大戶等多方面的侵害。

對此，我們一方面要進一步解放思想，更新觀念。另一方面也要注意，不能急于求快和盲目求大，不能超越事物發展的規律去辦事，不能在這上面搞面子工程、形象工程和政績工程，不能在這上面搞強迫命令、搞齊步走、一刀切，搞脫離實際和違背群眾意愿的行為。這就是既要解放思想，又要實事求是；既要大膽創新，又要穩妥推進；既要朝著方向走，又要腳踏實地走；既要全省普遍倡導和統一部署，又要分類指導、因地制宜；既要考慮發展規模經營主體的利益，更要考慮維護最廣大農民的根本利益；既要謀劃多種形式的適度規模經營的發展，更要統籌農村農業農民以及城鄉經濟社會的全面發展、科學發展、和諧發展。

二、探索建立土地流轉市場

土地承包經營權流轉的建立需要先做試點，穩妥推進。一是明晰產權，進一步搞好確權到人、確地到田、頒證到戶的工作。經濟學家說，只有產權明晰才能產生交易。越是“長久不變”越要“更加明晰產權”。過去我省做了完善農村土地一輪延包的工作，而這項工作會不斷出現反復，因為有的地方約定了“三五年一調”，同時人口增減、農田改造、城市與交通建設、水利與堤防工程等等都有可能引發矛盾。所以必須長期地、扎實地“繼續完善農村土地一輪延包工作”。二是建立平臺，健全網絡。縣市區一級建立農民承包地經營權流轉中心，鄉鎮建立聯絡站（農民把它叫“托田所“），村設聯絡員。同步建立縣鄉村三級土地糾紛調處網絡，縣級建立土地糾紛仲裁委員會，鄉級建立調處站，村級設立調解室或設調解員，確保土地糾紛有辦法解決、有地方解決和有人及時解決。縣級流轉和調處機構分設，鄉村兩級可以合并設置。縣鄉村三級服務平臺的一般性職能即省市一號文件中的幾句話：“提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛仲裁等服務”。試點地方可否這樣設計：農民土地承包經營權流轉在鄉鎮聯絡站進行“交易”，聯絡站按市場價格“代收”農民申請流轉出去的土地，可以先付一定的“預付金”，待流轉出去后再一次性付清其余款項。需要流入百畝以下的“業務“可在鄉鎮交易，按市場價交錢購買土地經營權。流入百畝以上的應到縣市區交易中心交易。無論流出或流入，無論縣鄉交易，都要簽訂規范的流轉協議。去年8月份成立的鐘祥石牌鎮彭墩、姚臺土地存貸合作社，已開展存貸業務70宗，存貸土地1700多畝，這是我省土地存貸專業合作社的首創，是建立鄉村土地流轉服務平臺的最新探索。石牌鎮實行的“兩組建“（組建土地存貸合作社、土地承包經營權流轉服務中心）和“五明確“（明確服務對象、存貸程序、業務范圍、管理辦法、檔案管理要求）的做法可供全省農村參考借鑒。三是確立農地流轉支持銀行，提供金融支撐。全省可通過招標確定統一的金融扶持機構，專辦農村土地業務（有叫農村土地銀行），主要為農民流轉土地承包經營權和發展適度規模經營提供貸（存）款服務。四是允許農民以土地承包權和依法流轉的土地承包權、大型農機具和房屋等作為抵押獲得農業生產開發方面的貸款。去年10月，東寶區農民陳其發與荊門郵政儲蓄銀行簽訂合同，用土地承包經營權抵押貸10萬元，開創我省土地承包經營權抵押貸款先河。公安縣農行、信用社創新金融產品，推出了林權抵押貸款、水面經營權抵押貸款、倉單質押、倉貨質押等信貸品種。

三、著力培育規模經營主體

我們通過調研認為，農業大省湖北省是完全有條件并需要大力發展規模經營主體的地方，更需要加快建立新型農業社會化服務體系。推進土地流轉、發展適度模經營，需要主體支撐。農民肯定是主體，比一家一戶農民更有牽引力和推動力的主體，則是農民中的大戶、專業合作組織，還有企業、集體和政府。專業大戶、家庭農場和專業合作織是應當著力培育的三大主體，這三大主體既是規模經營的主體，又是服務規模經營的主體；既是現代農業的主體，又是農村市場經濟的主體，應該在工商登記、銀行貸款、稅收優惠、財政扶持、保險保障、項目支持等多個方面提供幫助。特別是要傾斜培育服務規模經營的主體，“支持供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等提供多種形式的生產經營服務”，要加快改變這方面主體“營養不良”和“發育遲緩”的狀態。

四、制定推進土地流轉、發展適度規模經營政策

政策是路標，也是杠桿。應在政策上解決幾個重要問題。一是允許土地流轉雙方簽訂“長久不變“的合同。二是給予規模經營業主同等補貼和專項扶持。明確規模經營業主可以同等享受農民的各項補貼政策待遇，但不能擠占流轉方農民的政策利益；明確外地規模經營大戶可以同等享受本地農民享有的優惠政策，但不能擠占本地農民的政策利益。在現有普惠政策的基礎上，增加對規模經營的專項獎勵政策，主要是農機購置專項補貼、柴油專項補貼，應考慮增加新技術新品種推廣補貼。三是對規模經營給予基礎設施的項目支撐。可以按一定比例實行以獎代補，高產農田建設、國土整治及低丘崗地改造項目都應優先投放已經實行規模經營的區域。同時，按十七屆三中全會精神，“采取以獎代補等形式，鼓勵和支持農民開展小型農田水利設、小流域綜合治理等項目建設”。四是給規模經營大戶提供貸款支持、保險獎勵、技術保障、信息服務和素質培訓等。五是解決部分經營主體有限建設用地需求。對特殊經營主體在較長流轉期限內按比例給予一定的臨時建設用地審批政策，使經營主體安心經營。六是出臺鼓勵引導城市人才、資本、技術投身新農村建設的優惠政策，放開有些限制。筆者認為，只要不違反“三個不得”的原則和紀律，一切有利于推進土地流轉、發展適度規模經營的政策都可以嘗試制定。

五、修訂相關法律法規

法律法規應該解決幾個根本性的同題：一是延長土地承包30年期限，將“長久不變”先期落實為一個準確時段。可參照法律規定的草地30年至50年和林地30年至70年落實，允許農民簽訂50年或70年剩余期限內土地流轉合同，在國家有關法律規定尚未出臺前，省級可以先一步進行探索。二是從法律法規上確認部分農民退出土地并逐步建立退出機制。一些已經轉變為城鎮居民的農民應該從農村土地承包權益中退出，這就需要從法律法規上進行確認。有條件的地方可以建立農民自愿退出機制，城鄉統籌有效解決農民退出土地后的保障問題。三是從法律法規上規范土地流轉。盡早出臺《農村土地承包法實施細則（或辦法）》，在給予農民土地承包權的同時，對浪費土地資源的情況也要給予約束，引導其進行土地流轉。嚴格保護發展適度規模經營，約束基層政府在規模經營中的隨意行為，弱化基層政府及其部門在規模經營中的行政干預能力，同時規范土地流轉雙方的權利義務，有針對性地防治在規模經營后期出現的農民集體推倒合同、哄搶大戶成果的“紅眼病”行為。

六、引導規模經營向現代農業方向發展

規模經營雖說是面向現代農業發展方向，但筆者調查的很多規模經營不過是“種的田多”而已，農業生產仍然靠“勤扒苦做”。農忙季節則請工插秧割谷，甚至有些種田大戶當“田販子”搞“反租倒包”，這種規模經營對農業發展和農村進步意義不大。規模經營不是簡單的土地集并，它需要引進先進的生產理念、先進的生產方式和先進的生產要素，需要提高科技含量，提高機械化作業水平，提高勞動生產效能，提高土地產出率，還需要融入現代管理。規模經營不僅是土地面積的規模經營、農業生產過程和農業的規模經營，它應該是生產要素和生產方式的集約經營，是產前、產中、產后全過程的市場經營，是包括林、漁、茶、煙、菜、藥、草、畜等大農業在內的多種經營。這需要規模經營業主在實踐中摸索，也需要政府培訓、引導、支持扶助。

七、加大農業基礎設施建設

“田不好種”是調查中規模經營業主反映較多的同題之一。各地要在新農村建設中統籌安排好農業基礎設施建設，加大投入力度，加快建設步伐，把重點放在“小農水”的建設上。縣鄉兩級政府要像為招商引資企業準備“五通一平”一樣為大中型規模經營提供基礎設施建設幫助。黃陂區政府對規模流轉面積500畝以上的板塊基地，每畝補貼1000元至2000元用于農田設施改造，對達到3000畝規模以上的，另給一次性獎勵30萬元。他們的扶持做法可在全省推廣。

八、完善保障保險機制

主要是建立健全三大機制。一是健全農村社會保障機制，讓農民放心地流轉土地。要堅持“因地制宜、量力而行、形式多樣、農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式加強以農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，減少農民對土地的直接依賴。二是建立農村勞動力向非農領域穩定轉移機制，讓農民更多地走出去。積極引導農民發展投資少、見效快、就業容量大的第二、第三產業項目，促進農村勞動力向非農產業、向小城鎮轉移，為土地流轉拓展新的空間。加快建立城鄉統一的勞動力市場，同時把勞動力市場與土地流轉市場結合起來，以勞動力的有序轉移、流動，促進土地使用權的合理流轉，進而建立穩定的農地流轉市場。三是建立農業風險保障機制，最大限度地減少規模經營中的自然和市場風險。制定土地流轉風險扶持政策，積極支持建立災害風險補償基金、農作物病蟲保險基金等，嘗試商業保險，探索實施互保合作方式，組建農業生產者互助合作保險組織，本著自愿原則，實行會員繳費、財政補助、自我管理、合作共享、專戶監管、滾動發展的農業保險運作模式，最大限度地降低土地流轉帶來的風險，為促進土地流轉和規模經營提供有力保障。

九、營造良好的社會環境

有必要專項打擊違反土地承包法的行為和集中整治規模經營的環境，有必要在全省上下集中一段時間開展土地法律法規和相關法律法規的宣傳、學習、普及工作。同時，加強干部作風轉變，提高部門服務農民的質量，搞好機關單位對口聯系農村工作，鞏固“三下鄉”成果，多為農民辦好事辦實事，在推進土地流轉、發展適度規模經營上，相關部門如工商、稅務、土地、經管、保險、金融、司法等，努力做到熱情、細致、減免、優惠、簡便、快捷，真正形成上上下下、方方面面共建新農村的良好氛圍。