第一篇：農村價檢工作中的“三難”問題和對策

農村價檢工作中的“三難”問題和對策

作為基層價格監督檢查部門，對于國家價費政策在城鎮和農村的貫徹落實起著至關重要的作用，如何解決當前農村存在或新出現的價費問題；如何讓廣大農民朋友感受到價格執法在規范經營者價格行為、平抑市場價格異常波動、價格公共服務、農民增收減負等工作中的積極作用，成為擺在我們每一個基層價檢工作人員面前的新課題。

當前農村價檢工作中的“三難”問題依然十分突出。一是檢查難。隨著市場經濟的不斷發展和市場競爭的日趨激烈，價格違法行為呈現出形式多樣化、行為復雜化和手段隱蔽化等特點，尤其是鄉鎮財務制度缺乏規范，隨意性較大，再加上近幾年對涉農價費的打擊力度逐年加大，被查單位的反檢查意識也越來越強，很大程度上增加了檢查的難度。如在農村教育收費檢查中，過去只需翻開賬簿，各種亂收費都赫然記錄在賬，現在則采取不合理的收費就不開票、不入賬對策，使檢查人員無據可查，其反檢查手段向傳統的檢查方式提出了挑戰。二是處罰難。價格問題既牽涉部門和個人利益，也涉及到部門、地區間的利益，實施行政處罰，必然損害一些人、一些部門或地區的利益，遇到說情開脫是常見的事。同時，由于目前價格執法的行政管理模式是塊塊管理，價格主管部門作為政府職能部門，在對重大案件的處罰上，對關鍵部門違紀處罰或對政府某些部門的違法行為處罰，都會不同程度地受到當地政府或有關部門的干預，不可避免地會遇到各層面的壓力和阻力，價格主管部門對其處罰也或多或少地顧及當地的經濟利益、地方利益和部門利益，影響了執法效率和效果。再加上一些部門專項工作經費未落實等原 因，客觀上造成了價格監督檢查處罰難的現象普遍存在。一方面造成不依法行政的現象發生，另一方面縱容了違法行為，導致亂收費行為在一些部門或行業屢禁不止。三是收繳難。在處罰執行過程中，由于執法手段偏軟，措施不硬和執法環境不佳，對違規收費單位的處罰很難到位。一方面被查單位往往以資金困難、欠賬、還貸等理由為借口拖延上繳罰沒款，或以違規收費款已被公用支出等為由拒絕上繳罰沒款。另一方面按照現行的價格法律、法規的規定，很難真正追究有關領導人和責任人的責任。再加上價格檢查機構無劃撥、扣押等強制手段，導致涉農違價行為很難真正受到應有的處罰和制裁。

針對“三難”問題，我們應從客觀現實出發，理清工作思路，積極面對，大膽創新，力所能及地改進工作方式、方法，最大限度地追求工作業績。一是創新檢查方法，認真調查取證。加強調查研究，提前掌握第一手資料。針對價格違法行為越來越隱蔽的特點，不僅要查賬目、看憑證，還要善于逆向檢查，善于從調查或檢查與其有業務聯系的相關單位和個人中發現問題，掌握證據，對財務不健全的經營者的違價行為以及無憑證手續的價格和收費行為，還要通過明查暗訪、調查摸底等方式，廣泛搜集包括證人證言、視聽資料在內的有關證據材料，為全面開展檢查奠定堅實的基礎。對一些一時難以掌握證據的價格違法行為，要建立長期跟蹤檢查的方法，平時要關注該行業或者單位情況，收集其各種資料。二是創新檢查方式，整合檢查資源。實行縱向聯合檢查制度，打破地方保護。在檢查中采取下查一級、聯合檢查、交叉檢查等檢查方式，注重降低辦案成本，提高辦案效率和辦案質 量。實行橫向聯合辦案制度，打破部門保護。在價格檢查中注意加強與監察、糾風、財政、審計、工商等執法部門協調，相互支持，聯合辦案，形成合力，齊抓共管，共同維護市場秩序。三是爭取媒體支持。對于影響較壞的案件、熱點案件、重點案件要及時跟蹤報道，該曝光的曝光，獲得社會和輿論的支持，取得良好的社會效果。

一 所 王 子 達

二Ｏ一一年七月二十六日

第二篇：三難問題

西固鎮關于解決“三難”問題的實施方案

為了改善我鎮機關條件，激發機關干部工作熱情，根據縣委、縣政府統一安排部署，結合我鎮實際，經鎮政府研究決定，充分利用我鎮的空置建筑，改造食堂、廁所和洗浴等設施，徹底解決好我鎮“三難”問題，特制訂如下實施方案。

一、指導思想及原則

堅持以人為本的工作理念，突出“布局合理、美觀大方、講求實用、干凈衛生”的原則，充分利用鎮機關閑置建筑，采取改造升級及改建的辦法建設食堂、廁所和洗浴等設施，進一步改善我鎮機關干部工作生活環境，激發機關干部工作熱情，更好的服務群眾，為“五新”西固建設而不懈努力。

二、領導機構

為了徹底解決“三難”問題，保障資金的落實，督促工程進度，經鎮政府研究決定，特成立“三難”問題建設領導小組。組 長：黨瑜博 副組長：高世龍

成 員：丁萬平武忠孝 孫建勤 付建軍 李曉莉

三、建設內容及標準

1、食堂：我鎮機關食堂共有面積157.5m，并實現了操作間、餐廳分離。⑴操作間：面積22.5m，有洗碗池、換氣扇、墻

22面切瓷磚，灶火口外置，需改造、添置內容為：?對灶臺上14m的墻體砌白色瓷磚；?對原有的水池進行加大，并設置水龍頭；?對原有案柱包砌瓷磚；④購買雙制式冰柜一臺，消毒柜一個，電磁爐一套，滅蚊器一個，四置式碗架一套，垃圾桶一個；⑤對后木門包置防鼠鐵皮門。⑵餐廳：面積為135m實現了吊頂、地面鋪有瓷磚，就餐桌椅8套，可容納80同時就餐，并配有專人碗柜。下一步需解決問題：購置滅蚊器2個，配置中央空調1臺。⑶其它：①對房屋屋頂進行處理，解決漏水問題；②安裝窗戶紗窗；③對室外墻體進行重新粉刷，對室內墻面刷藍色墻裙；④室外洗碗池安裝自來水管，并建設雨棚20m。

從此，解除干部一日三餐的“后顧之憂”。

2、廁所：利用原計生院西面兩孔窯洞，分別建設男、女衛生間，總面積57.75m,其中，男廁面積9m×3.5m＝31.5m，女廁7.5m×3.5m＝26.25m。堅持以人為本的原則，公共廁所的設計要以滿足文明、衛生、適用、方便、節水、防臭等功能為基本出發點，對廁所內部進行全部吊頂，墻面、地面全部貼瓷磚，更換防盜門，建設鋁合金窗戶加設防護網。⑴男廁：在男廁內7米建設墩坑6個，小便池5個，并劃分單元空間的隔斷板，外2米處建設洗手臺2個。⑵女廁:在女廁內5.5米建設墩坑4個，外2米處建設洗手臺1個。⑶化糞池：在窯洞后建設二隔式化糞池30米m。⑷其它：對室

22，2外墻體進行全部粉刷，對原有瓷磚進行清洗修補。

3、洗浴：利用原計生院兩孔窯洞，分別建設男、女洗浴間，總面積52.5m,男、女間面積各為26.25m。均采用太陽能熱水器供水達到了節能環保的目的，分別安裝浴霸進行采暖。男、女浴室在內測4.5各安裝太陽能4個，安裝噴淋頭4個，外室3米內購置復式衣柜個1個，設置沙發各4套。并完成全部墻面、地面貼瓷磚，統一吊頂。2

第三篇：淺析涉檢信訪工作中存在的問題及對策

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淺析涉檢信訪工作中存在的問題及對策 作者：劉桂琴

來源：《法制博覽》2013年第09期

【摘要】隨著涉檢信訪案件的不斷發生，目前，在涉檢信訪工作中出現了一些新情況、新問題。作為檢察機關，如何立足本職化解社會矛盾，是我們當前面臨的新挑戰。

【關鍵詞】涉檢；信訪；問題；對策

近年來，涉檢信訪案件不斷發生，在涉檢信訪工作中出現了一些新情況、新問題。作為檢察機關，如何立足本職化解社會矛盾，是我們當前面臨的新挑戰。筆者結合幾年來的工作實踐，從涉檢信訪的特點，引發涉檢信訪的原因以及解決對策，談一點粗淺的看法。

所謂涉檢信訪，是指依照檢察機關案件管轄范圍，檢察機關依法應當處理的信訪，涉檢信訪有狹義和廣義之分，狹義的涉檢信訪是指對檢察機關應該處理的事項和有關處理決定不服的信訪，廣義的信訪是指除上述信訪外，信訪人對其他執法機關應該處理的事項和有關處理決定不服而要求檢察機關依法實施法律監督的信訪。

一、目前涉檢信訪的主要特點

（一）廣義上的涉檢信訪數量增長較快

但同時這類信訪多是一些積案，信訪人重訪、纏訪、鬧訪現象突出，反映的問題大都于法無據，已成為困擾基層檢察院的主要問題。

（二）對檢察機關處理決定不服的申訴增加，特別是對一些舊案的收繳決定，贓款處理決定等方面不服，要求檢察機關給予答復解決。

二、涉檢信訪問題形成的主要原因

涉檢信訪問題的形成原因比較復雜，有信訪人自身的原因，有辦案質量的原因，有處訪機制存在缺陷等。主要表現為以下幾個方面：

（一）群眾的法律意識和維權意識不斷增強

過去，群眾對司法機關存在懼怕心理，對司法機關辦理的案件，大都不敢申訴。現在，隨著普法的深入，群眾的法律意識不斷增強，敢于用法律維護自身的合法權益，只要對案件處理不服，就敢于控告、申訴、舉報。

（二）信訪人對法律認識的錯誤

由于信訪人的法律知識的局限性和認識的片面性，往往出現對反映的問題先入為主，以自己的利益、價值觀為主導，對反映的問題是否構成犯罪、構成何罪、罪輕與罪重存在認識上的誤區，把檢察機關嚴格依法辦案看作是偏袒一方，從而導致其不斷向檢察機關反映訴求。另外，現在比較突出的是，一些信訪當事人認為檢察機關是國家的法律監督機關，可以解決所有問題，把本不屬于檢察機關管轄的案件控告、申訴到檢察院，特別是一些多年在公安、法院系統上訪的沒有達到目的，繼而轉向檢察機關，以控告公安、法院徇私枉法為名進行纏訪、鬧訪，如果檢察機關處理不好，即以越級上訪相要挾。

（三）司法機關的執法活動、辦案質量方面存在瑕疵

首先表現為司法機關執法活動確實存在不容忽視的司法不公問題，主要表現為一些司法人員不能秉公辦案，比如本該立案的刑事案件由于種種原因干擾而不予立案偵查，該批捕的不批捕，該起訴的不起訴等等；其次表現為司法機關信訪接待工作存在薄弱環節，案件承辦人、接待人員的責任心和法律政策水平不高，對一些來訪者不能依照法律、政策作出正確的解答和圓滿處理，而是簡單說教，甚至推諉扯皮，致使矛盾激化。

（四）申訴機制運作問題

目前的申訴機制在啟動上沒有時間限制，一些信訪人反映的多是歷史遺留問題，使復查案件失去良機。由于不同歷史時期的法律、政策不同，執法部門的辦案水平也受到歷史局限，并且由于辦案人員更迭，原案材料不完整，而又時過境遷，取證十分困難，只能普遍采取閱卷定案。這樣一方面很難改變原處理決定，造成申訴難的局面；另一方面也助長一部分人隨意申訴，浪費了有限的司法資源。

三、化解涉檢信訪的對策

涉檢信訪形成的原因復雜多樣，解決、化解信訪案件，要根據不同個案，采取不同的措施，選擇不同的路徑加以解決。

（一）強化自身建設，提高干警素質

做好涉檢信訪工作，首先領導要高度重視，要把涉檢信訪工作放到重要議事日程；其次，提高干警自身素質也至關重要。為此，一是要加強學習，學習新時期黨的各項方針、政策和國家的法律法規，不斷提高處理涉檢信訪的內功。二是要強化公仆意識，要牢固樹立群眾觀念和全心全意為人民服務的宗旨，帶著對人民群眾的深厚感情，耐心聽取群眾訴求，深入調查問題，公正處理問題，快速高效地做好處理涉檢信訪工作。

（二）堅持關口前移，強化源頭治理

涉檢信訪的源頭主要是業務部門，如果源頭治理不到位，就會陷入“邊處理、邊發生”的惡性循環。因此，辦案部門要從各辦案環節抓起，不斷強化辦案質量。在檢察機關，要實行案件

風險評估制度，對容易引起涉檢的不捕不訴案件，要從預防涉檢信訪出發，把不捕不訴案件的著力點用在推動當事人雙方矛盾融化上，即通過征求多方意見，弄清矛盾癥結所在，尋找實現矛盾拐點的途徑，推動雙方對話，促成書面和解意見，最終達到矛盾化解目標。

（三）建立矛盾預警對接機制，形成工作合力

1.加強內部聯系

妥善處理好每起涉檢上訪案件，不能僅僅依靠控申部門單打獨斗，必須要樹立全院“一盤棋”的“大信訪”觀念，每個業務科室在辦理案件中都要有風險意識，對所辦案件要進行涉檢風險評估。同時，控申部門要作為預防涉檢信訪的中心點，負責涉檢信訪工作的組織、協調、督查，形成預防涉檢信訪信息的快速傳遞與快速反應，確保群眾的訴求在第一時間得到處置，矛盾在第一時間得到疏導。

2.加強橫向聯系

首先要與各政法部門形成對接，對不屬于檢察機關管轄的涉法訴求，及時與政法各部門形成司法調解對接，使相關職能部門及時對矛盾進行調控。其次，要依托轄區各鄉鎮社會矛盾糾紛調處中心的資源平臺，設立信訪聯絡員，與全轄區信訪網絡聯動，積極與有關職能部門溝通、聯合，對一些矛盾激化的態勢進行預警對接，使相關部門早準備、早預案、早疏導，形成良性互動，達到左右協調的社會化處置上訪的工作格局，逐步完善涉檢信訪聯合調處機制。

（四）建立涉檢信訪責任追究制度

建立涉檢信訪責任追究制度，才能提高干警的責任意識，執法為民的理念和涉檢信訪風險意識。干警在具體執法辦案中，每做一個決定都會考慮程序是否合法，實體是否公正、適用法律是否正確，有關法律政策精神是否得以體現，激烈的矛盾是否化解，會不會引起當事人一方或雙方涉檢上訪等等，把預防涉檢上訪的這根弦貫穿于執法辦案的每個環節，盡可能從源頭上減少涉檢上訪的誘因。

參考文獻：

[1]中華人民共和國信訪條例[Z].[2]人民檢察院信訪工作規定[Z].[3]法學教育[Z].

第四篇：農村看電影難原因及對策

論文提要 解決農民看電影難問題，必須理順行業管理渠道，落實國家有關政策，建立適應農村電影市場要求的運營新機制，優化整合農村放映隊伍，完善農村電影放映網絡，使電影發揮其應有的作用。

電影歷來是農民群眾最喜愛的一種大眾文化娛樂活動，以其直觀、視覺沖擊力強而深受農民群眾的喜愛。在計劃經濟時代，電影作為大眾化的娛樂活動曾迸發出強大的生命力，能享受一款豐盛的“電影大餐”是廣大農民的所期所盼。

隨著社會的發展和諸多原因，一個時期以來，電影逐步淡出了市場。筆者在調研中發現，電影雖然在農村有著廣泛的發展空間，但不少地區特別是貧困邊遠的山區農民，多年看不上一場電影的現象仍然存在。

近年來，黨和政府高度重視農民看電影難問題，省、市多次組織公益電影放映活動，為解決農民看電影難起到了重要的推動作用。同時也應該看到，當前農村文化建設與全面建設小康社會的目標要求還不相適應，與經濟社會的協調發展還不相適應，與農民群眾的精神文化需求還不相適應。

造成農民看電影難有以下主要原因：

一、新興娛樂業的沖擊

隨著 VCD、網吧、歌舞廳等娛樂設施的出現，特別是有線電視網絡的開通普及，給電影市場帶來了很大的沖擊。蘇北很多貧困地區村級集體經濟發展緩慢，文化意識淡薄，公益電影無錢支付放映費用，造成農村電影市場嚴重萎縮。2003年9月份，筆者配合縣計生部門在歡墩鎮石門頭村搞宣教活動，觀眾近千人，好多孩子圍著放映機詢問：“這是什么？”當得知是放電影的機器時很是好奇。經了解，該村已有10余年沒放過一場電影，十二、三歲以下的青少年根本就沒看過電影，特別是映后觀眾卻不肯離場，當加映了一部故事片后，群眾報以熱烈的掌聲。這足以說明電影并不是走到了盡頭，而是在農村有著廣泛的生存空間。

二、國家解決農民看電影難的政策在地方得不到貫徹落實

1998年國家出臺預收放映服務費政策，省政府蘇政發[98]22號、連政發[98]40號、贛政發[98]22號文件中明確規定的“農村電影放映實行有償服務”，在確保農村人均每年看12場電影的前提下，按每人每年1.5元的標準收取有償服務費。剛開始實施又因經濟體制改革，贛榆縣減負領導小組將電影有償服務費列為亂收費而被停收，農民用“兩個雞蛋”看一年電影的希望化為泡影。

其實，多年來，黨和政府對農村看電影難的問題都給予了很大的關注，農村電影是公益性的，是提高農民文化素質，增加科學知識、增強思想素質的一項重大工程。自上個世紀九十年代至今，國家制定了很多解決農民看電影難問題的政策和方案，但遲遲得不到具體的落實，這不能不說地方政府沒有責任。

三、行業管理上下錯位，上級業務部門失去管理職能

電影業上層屬國家廣電總局電影局管理，省以下屬文化廳、局管理，雙方形成了都想管但都管不好的狀況。矛盾焦點在于缺乏整體規劃和統一性，且沒有一條完整的承上啟下通道，缺乏相應的政策保障，也就是說廣電總局制定的政策方案，文化職能部門能否順理成章的貫徹下去，如此的管理模式是制約農村電影市場的發展關鍵所在，這就等于一個媳婦兩個婆婆，很難達成共識。

電影行業塊塊管理關系相當密切，影片的組織、宣傳、發行、放映一環套一環。如今，城市條件優越的影院大多實行了院線制，而作為貧困的蘇北農村來說條件、環境、資金三不占，現實后果是：連云港市灌云、灌南兩縣農村電影市場基本癱瘓，東海縣電影公司因經濟蕭條僅留幾人堅守崗位，工作難以開展。目前僅有贛榆縣電影公司在利用“愛教放映”、“影企聯姻”等放映活動艱難度日。行業管理錯位，上級業務主管部門失去職能，也是造成農民看電影難的因素之一。

四、農村集鎮影院挪作它用，適合農民口味的娛樂片少，科教片科技含量不高

筆者在近幾年的農村電影調研中，了解到贛榆縣107萬人口約90% 的觀眾沒有看到過進口和國產大片，對“大片”的概念很模糊，這就需要地方政府重視集鎮影院的建設工作。

據了解：全縣18個鎮幾乎所有的電影隊辦公場所被鎮政府挪作它用，原有的集鎮影劇院、劇場16家，現只剩三家。墩尚影劇院賣給個體戶開辦了加工廠；城南影劇院賣給了鹽務局作為鹽庫；九里影劇院05年底也被鎮政府賣給了個人；海頭、殷莊、夾山影劇院移交給了鎮中心小學，有的已改造成飯堂；贛馬、厲莊、城頭、班莊、黑林、宋莊會堂被拆除；金山會堂改成超市……。現剩沙河、土城、羅陽三家劇場也因年久失修，門窗破舊，體無完膚，而無法正常開展放映工作。作為基層黨委政府，并不需要將影劇院拍賣、電影隊存放設備的辦公場所挪用，就能將當地的經濟抓上去，關鍵的是沒有重視基層的文化工作，并且沒有將農民迫切需要的精神文化生活放在一定的位置。

目前，反映農村生活題材適合農民觀看的影片較少且質量也不高。我國城鄉差別還是較大，環境、條件等多方面的原因造成城鄉觀眾胃口也有很大的差別。進口大片、國產大片在農村特別是貧困地區難得一見，其原因是：影片發行部門主要考慮經濟效益，新片在城市上映一段時間后，16MM 拷貝才能在農村發行，但數量有限，片租也較高，貧困的農村地區根本無能力購置或租用，適合農村使用的科教片也較少，不同程度上存在技術落后的現象，科技含量不高，種類少，可選性低，很多地區仍在放映上個世紀七、八十年代的科教片，這給農民帶來了很大的不便，更可悲的是落后的技術有時會誤導農民，給農民帶來重大的損失。

解決農民看電影問題的幾點對策：

一、農村電影市場需要政策的支持和政府資金的扶持

“2131工程”暨一村一月一場電影，是具有公益性的政府行為，是一項民心工程，是黨和政府為切實落實農村先進文化建設，解決農民看電影難而實施的重要戰略舉措，是貫徹落實“三個代表”重要思想的具體體現。這使廣大農民群眾和電影工作者看到了農村電影的希望。

近日，省政府為解決農民看電影難問題，對貧困地區每個行政村每月放一場電影（每場電影省財政補貼80元）。雖然這項工作已有起色，但在實際工作中仍存在資金不足的困難。

目前，贛榆縣農村電影隊現有的28臺（套）F16-4型流動放映設備大多產于上個世紀七、八十年代。溴鎢燈放映機占總數的80%，難以保證放映質量。淘汰陳舊老化放映設備，配備高亮度的16MM 氙燈流動放映機、數字放映機及配置小型流動放映車輛已是不爭的事實，亟待于市、縣二級政府出臺相關政策和資金補助政策，以此彌補省放映補貼的不足，共同擔負農民看電影費用，否則僅靠省政府的補助很難解決農民看電影難問題。

二、建立適應農村電影市場要求的運營新機制，優化整合農村放映隊伍，完善農村電影隊建制

縣級建立農村電影放映管理中心，隸屬于縣文化局。機構精簡，人員擇優錄用，采取競爭、聘用上崗相結合。管理人員要求政治素質高，業務技能強，并且一專多能，主要負責農村電影市場的組織落實、市場運作、工作協調等工作。下轄若干個農村流動放映隊，原則留用現有的農村放映人員，他們從事農村放映工作多年，經驗豐富、業務技能較高，均持有文化主管部門考核頒發的放映合格證，對個別電影隊不健全的鎮，可以調整有放映資質的人員補充。對上崗的放映員實行報批制，經鎮政府研究同意，報縣文化主管部門備案。統一協調、統一安排，統一管理，使農村電影市場進入有序的良性經營渠道。

三、完善管理機制，制定可行的實施方案

農村電影放映管理中心負責制定全縣農村放映工作計劃、資金使用計劃及實施方案。政府安排資金監管部門負責農村放映經費的監管工作。建立健全各項工作制度，調配好各鎮放映隊伍。縣放映管理中心與鎮村簽訂放映計劃，安排好放映時間、場次、計劃表。建立映后回執單制度，由村、鎮負責人簽字蓋章，報上級主管、資金監管、縣放映管理中心各一份，實行月報賬制。放映管理中心定期到各村、鎮檢查放映工作情況，嚴格規章制度，對違規違紀人員嚴肅處理。

四、積極配合黨和政府的中心工作，加強影企聯姻活動

開展政策法規電影宣傳月放映，在強化法制的今天，利用電影這一媒體進行“法制、安全、環保、質量”等宣傳很有必要。與政府職能部門聯合開展主題活動，讓政府部門贊助放映經費，既起到了宣傳效果，又達到了教育作用，農民群眾樂意接受。

影企聯姻是企業與市場溝通的很好通道，電影幻燈廣告覆蓋范圍大、觀眾面廣。通過影企聯姻與知名企業達成合作意向，搭建樹企業形象、宣傳企業產品的平臺。企業的發展離不開社會的支持，只有讓企業從中感受到利用電影媒體提高他們的知名度，他們才會不斷的投入資金支持電影。影企聯姻是企業回報社會、促進農村文化建設的一項重要手段，這樣既解決了農民看電影難問題，也達到了企業自身的宣傳。

農村電影是農村文化生活的重要組成部分。當前，國家、省市先后出臺了關于加強社會主義農村文化建設的實施意見，將農村文化工作擺到了重要的議事日程，隨著江蘇省文化廳、財政廳開展的“送科普、送電影、送戲下鄉”活動的轟轟烈烈開展，農村電影必將煥發新的生機，農民看電影難的問題必將得到全面解決，農村電影前景廣闊，農村電影工作者大有可為，有政府的支持，社會的關注，農村電影必將重振雄偉，再現輝煌。

第五篇：農村集體土地確權工作中存在的問題及其對策

農村集體土地確權工作中存在的問題及其對

策

楊 靜

2013-3-25 11:21:42來源：2013-3-25 人民論壇（總第397期）

【摘要】農村集體土地確權登記發證工作，對于統籌城鄉發展、維護農民權益具有重大意義。但農地復雜的產權狀況和相關主體對農地流轉收益分配的不同訴求，引發了確權登記工作中的不少矛盾和問題，為此，必須在理論與實務上加強預測研判和制度流程設計，推動確權登記工作的有序進行。

【關鍵詞】農村集體土地；確權；頒證；流轉

農村集體土地確權登記發證工作，是中央2010年1號文件作出的統籌城鄉發展、維護農民權益的重大決策。通過還權賦能，最終促成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一土地市場的前提，也是促進農村經濟社會發展的動力源泉。但農地復雜的產權狀況，也引發了確權登記工作中的不少矛盾和問題，針對這些矛盾問題，必須在理論與實務上加強預測研判和制度流程設計，才能確保登記工作如期完成。

確權頒證中可能存在的矛盾問題

政府、集體和農民三方利益訴求的矛盾協調問題。農地確權登記是一項政府、集體和農民都期待的土地新政，一經推出就有強大的行政推動力和群眾需求。相對于2006、2008年的“增減掛鉤”政策試點，此番確權登記范圍更廣、力度更大，農地確權登記后的流轉收益分配是地方政府極為看重的;村集體與地方政府同利相求，在這一輪的確權登記、土地流轉中也想掙得更多的集體收益;農民則

渴望在確權登記中有更長久、更穩定的承包權和使用權，希望地房權證給家庭帶來更多的收益。當前，確權登記工作在流轉收益分配機制未明確的情況下已經全面展開，埋下了三方利益后期紛爭的根子，在強大的政府公權力面前，村集體和農民通常處于弱勢地位，很有可能使這一輪的確權登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”，帶來更多不穩定因素。

農地用益物權的規范保護問題。農地產權狀況復雜，同一標的物，所有權和承包經營權、宅基地使用權分屬不同的主體，給農地的用益物權保護帶來兩大問題。一種情況是當所有權與使用權發生沖突時，很難同時兼顧兩者利益;另一種情況是宅基地使用權長期化后，村集體所有權有可能被虛置。宅基地使用權可能通過繼承、轉讓、分割等自由處置來行使，事實等同于所有權。宅基地或承包地在直接分給現在擁有本地戶口的農民后，村集體在農地流轉后期，再根據集體成員變化的情況進行調整比較困難，從而造成事實上的農地分配不均和貧富分化。這兩個問題都需要在政策設置中提供具體規則，保護權益，規范流轉。

確權登記工作的流程設置問題。當前，確權、頒證、流轉的程序設計看似銜接，因為流轉前后有兩度或多度確權，實務操作還存在矛盾，需要進一步理順關系。一是首次確權與原土地審批的銜接矛盾。從當前情況看，農戶房屋大多是根據審批面積建設，合法有效，但如果發生自行擴建、改建等行為，那么在首次確權中按照實際面積確權就會使原審批行為、審批證件失去意義。二是土地整理前后多次確權的銜接矛盾。土地一經整理，不可避免地會改變宅基地的地形地貌等情況，會造成先頒發的宅基地使用權權屬證明部分失去依據甚至全部作廢，只能證明某農民曾經擁有一塊宅基地和一套住房。所以，土地整理后應進行再次確權。

集中居住點用地政策與確權上的矛盾。農村集中居住點建設需要大面積土地

置換、調整，有的要跨組、甚至跨村調整，目前看來缺少政策依據，而且實施難度比較大。一是用地規劃的制約。“撤村建社區”無疑是下一步提高農地使用效益的改革方向，但農村集中居住區建設因不能逾越基本農田保護區這根紅線而無法實施中心村的建設規劃。二是土地流轉的制約。國家嚴格保護農民的土地承包經營權，嚴禁用行政措施強制推進土地流轉，即使符合用地規劃的土地，因涉及農民承包也難以調整。三是集中居住點的房屋確權困難。如果集中居住點所占宅基地屬于同一個村集體，確權容易;如果屬于兩個以上的村集體，確權相對復雜。

完善農地確權、頒證、流轉規則的對策探討

健全土地流轉收益的分配機制。農地流轉收益分配問題是農地確權流轉的核心和關鍵，關系到國家、集體和農民三方經濟利益。筆者建議，根據《憲法》和《物權法》相關規定，地方政府、村集體和農民在農地流轉中合理的收益分配機制應該是：

首先，地方政府不應直接參與集體建設用地流轉收益分配。地方政府作為集體建設用地流轉主體的另一方，憑借公權力從土地流轉中直接獲取收益沒有法理依據，只能按照稅法的相關規定對流轉收益進行合理征稅，通過征收營業稅、增值稅、所得稅和相關費用等方式，對流轉收益進行合理調整。

其次，農民集體主要參與建設用地初次流轉的收益分配。在土地所有權與使用權分離的初次流轉中，農民集體以喪失部分所有權功能為代價換取利益;在土地使用權的再次流轉中，因為農民集體不再是交易一方，只是作為用地所有者置身流轉，不應再參與二次流轉的收益分配。

再次，農民參與集體建設用地每次流轉的收益分配。從農民集體所有權的性質看，農民是農村集體建設用地的實際享用者。當農民集體作為收益分配的主體時，集體建設用地使用收益應主要用于對原承包農戶的補償、土地資源的保護開發、基礎設施和公益事業建設以及本集體經濟組織范圍內成員的社會保障;當土地二次流轉或多次流轉，農民個體收益分配主體地位也不能動搖，必須在政策上予以保護。

明確農地確權流轉的基本原則。宅基地確權的主要目的是為了保護農民權益、促進健康流轉，其申請、確權、流轉必須堅持統一的原則標準。

其一，申請堅持“一戶一宅”的原則。從農村實際看，“戶”的確定要以是否單獨居住生活為基本依據，只要達到法定結婚年齡，不管已婚未婚，都可確定為“戶”;“宅”的確定相對復雜，也可以區分為三種情況：一是對于只有一個男孩的家庭，該男孩可以從父母那里繼承宅基地，達到法定結婚年齡時，也可以另外申請與父母分家單獨居住，但要繳納宅基地使用費;二是對于有多個男孩的家庭，既可以通過繼承得到宅基地，也可以在達到法定結婚年齡時另外申請宅基地;三是對于男方隨女方的家庭，其女子可以從父母那里繼承宅基地，也可以另外申請。

其二，審批堅持“面積法定”的原則。當前，各地區宅基地審批面積標準不統一，建議按照每人40~50平方米統一標準，三人以下的按三人計算，四到五人的家庭按實際人口計算，六人以上的按六人計算，超出面積限額的宅基地要及時予以確權。未獲批準的，必須將超出的部分退還給集體或者繳納集體土地使用費。家庭人口增加時，可按程序申請增加面積;家庭人口減少時，應繳納集體土地使用費。

其三，流轉堅持“兩證捆綁”的原則。房產、地產所有權雖有不同，但地隨房走、房以地貴，房產地產不可分割。宅基地使用證和房屋所有證應該要素一致、相互印證，不能人為割裂。宅基地使用證上應登記注明宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地和房屋的位置以及界址、該塊宅基地的流通情況等內容，房屋所有證上應登記宅基地的位置、面積、審批時間等要素，并且宅基地使用者的姓名和房屋所有者的姓名要一致。

規范土地整理前后的手續銜接。因為土地整理前后有兩度確權或多度確權，宅基地使用權證與房屋所有權證記載內容都已發生變化，將會導致新的房地權證無法獨立使用，給流轉帶來新問題，所以必須規范銜接手續。一是注重宅基地原審批行政行為與土地確權行為的銜接。宅基地原審批行為發生在前，最先具有法律效應，新的確權行為應維護原審批效力，兼顧現實需要，不能把原審批行為擱置一邊，應該及時背書確認，并視情予以補充說明。二是注重農戶新舊房地權證的要素銜接。針對農戶宅基地和房屋的諸多要素在土地整理后發生的變化，要在原宅基地使用權證中及時增加記載項目，比如原宅基地集體所有權歸屬、宅基地使用權流轉情況等內容，防止和克服房地權證因“帳”物不符而失去效力。既便于政府登記管理，也便于農民獨立使用。

高度關注弱勢農戶的社會保障。農地確權流轉后，農村利益格局將發生巨大變化，必須關注那些處于弱勢地位的農戶的權益保障。

一是要讓農民直接參與土地流轉，不能以政府參與代替農民參與。連片承包必須征得全體農民的一致同意，流轉的價格要讓農民和用地者商議。國家必須出臺一個最低價格，政府不能單方面定價。土地流轉后，要積極為農民創造就業機

會，提供養老、醫療等基本生活保障。

二是要嚴格控制工商企業到農村的圈地行為。市場經濟不是福利經濟，土地流轉風險巨大，特別是資本或者資本家的設局謀利行為，會披著合法的外衣對某個區域或者某種農產品形成壟斷，從而對農民權益造成損害。地方政府要站在保障農戶權益、維護農村穩定的立場上，通過政策立法引導農村的外部資本資金讓利于農民。

三是嚴格監管農村豪富對農村農民的土地資源兼并。在農村自治規則不夠完善的情況下，村委、支部容易被有錢人、大家族把持，加之個別村干部與開發商暗地勾結，農村土地可能在確權登記后的流轉中不斷集中，造成農民權益受到損害，需要政府為弱勢群體提供更多的社會保障，防止農村貧富兩極分化加劇。

（作者為中共信陽市委黨校法學教研部副主任;本文系2012年河南省軟科學研究科技計劃項目研究成果，項目編號：122400440046）