個人所得稅改革減稅效應評估

——基于數據的實證分析

第七次修訂的《個人所得稅法》于2019年1月1日起正式實施，正如習近平主席在2019年新年賀詞所言，個人所得稅負擔降低了，老百姓有了更多的獲得感。此次改革更重視讓普通勞動者受益，亮點紛呈。按照稅務總局的總結，一是調整了稅制，與國際接軌，由分類制到實行分類制和綜合制相結合的稅制。二是首次針對民生領域設立六項專項附加扣除的稅前扣除制度，進一步增強了稅制的公平性。三是優化了稅率結構，大幅降低中等收入群體稅負。四是提高了基本減除費用標準，降低了中低收入群體的負擔。五是增設了反避稅條款，有利于為維護國家稅收權益。六是健全了征收管理制度，對綜合所得實行“預扣預繳+匯算清繳”按年計稅的征管模式。本文以成都市郫都區為例，對個人所得稅改革的減稅效應作如下分析。

一、減稅統計分析

（一）工資薪金所得總體減稅情況

如表1，工資薪金所得總體減稅金額37210.85萬元，減稅幅度達69.05%。其中影響減稅的因素主要有減除費用提高、級距效應、專項附加扣除和累計預扣法。

表1：工資薪金所得總體減稅統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：戶/人/萬元

扣繳單位戶數

納稅申報人數

稅改前應納稅額

稅改后應納稅額

減稅金額

減稅幅度

其中：減除費用提高效應減稅金額

級距效應減稅金額

專項附加扣除

累計預扣減稅影響

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

15544.58

10195.36

3126.70

8344.20

（二）專項附加扣除減稅情況

結合表1和表2，專項附加扣除減稅金額達3126.7萬元，可推知專項附加扣除政策對總體減稅貢獻度為8.4%。從單項扣除項目來看，表3表明，贍養老人、子女教育和住房貸款扣除人數占了絕大部分。結合年齡區間統計情況來看，從表4可以清晰的看出，30歲到50歲之間的年齡段，減稅幅度相對更大，這是符合中年群體上有老、下有小、中間有房貸的生活支出結構的，同時也從統計結果上反證了個稅改革減稅的針對性極強。

表2：專項附加扣除政策總體減稅統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：萬元

不計專項附加扣除應納稅額

享受專項附加扣除政策后應納稅額

減稅金額

減稅幅度

22930.12

19803.42

3126.70

13.64%

表3：分項享受政策人數統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：人

合計

子女教育

支出

大病醫療

支出

贍養老人

支出

住房租金

支出

住房貸款利息

支出

繼續教育

支出

48754

25577

402

28944

2868

20548

3441

表4：專項附加扣除分年齡段減稅統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：萬元

年齡區間

不計專項附加扣除應納稅額

享受專項附加扣除政策后應納稅額

減稅幅度

21-30

2744.05

2492.76

9.16%

31-40

8744.06

7176.85

17.92%

41-50

7246.16

6221.72

14.14%

51-60

3666.07

3388.76

7.56%

（三）分行業統計工資薪金所得減稅情況

從表5分行業來看，房地產和金融業等高收入行業減稅幅度相對較低，分別為57.4%和67.39%，水利、環境和公共設施管理業以及交通運輸、倉儲和郵政業等收入相對較低行業減稅幅度相對較高，分別達82.09%和80.86%，這也與此次個稅改革降低中低收入者稅負的初衷呈正相關。

表5：分行業工資薪金所得減稅統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：戶/人/萬元

分行業

扣繳單位戶數

納稅申報人數

稅改前應納稅額

稅改后應納稅額

減稅金額

減稅幅度

合計

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

一、第一產業

676

4349

582.45

232.56

349.89

60.07%

二、第二產業

3854

116400

16145.42

5273.47

10871.95

67.34%

制造業

2165

80109

8525.11

2877.87

5647.24

66.24%

建筑業

1661

35420

7336.43

2325.10

5011.33

68.31%

三、第三產業

14732

206971

37173.01

11183.99

25989.01

69.91%

其中：金融業

1759

2040.60

665.44

1375.16

67.39%

房地產業

884

20190

5710.30

2432.70

3277.60

57.40%

水利、環境和公共設施管理業

1419

40.30

7.22

33.08

82.09%

交通運輸、倉儲和郵政業

320

5403

375.46

71.88

303.58

80.86%

（四）分年齡段統計工資薪金所得減稅情況

一般而言，年輕人收入相對較低，中年人贍養老人、撫養子女和住房等生活負擔相對較高，從表6可以看到，減稅幅度隨年齡段的增長而呈明顯的下降趨勢，同樣很好的從量能負擔的角度，體現了針對性的降低中低收入者稅負的特點；隨著年齡的增長，必要的生活支出逐步減少，稅收負擔呈上升趨勢，體現了稅收的公平性，也體現了不同年齡階段承擔了不同的家庭和社會責任。

表6：分年齡段工資薪金所得減稅統計

統計期：2019-01至2019-12

單位：戶/人/萬元

年齡段

扣繳單位戶數

納稅申報人數

稅改前應納稅額

稅改后應納稅額

減稅金額

減稅幅度

合計

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

21-30

14228

97760

7633.16

1835.37

5797.79

75.96%

31-40

15705

80484

19995.88

5793.89

14201.99

71.02%

41-50

13295

77113

16088.04

5265.99

10822.05

67.27%

51-60

8633

42979

8785.24

3209.27

5575.97

63.47%

其他

5803

27108

1398.55

585.50

813.05

58.14%

（以上統計數據均來源于ITS系統2019年度預繳數據）

二、改革紅利凸顯意義重大

當前，適逢百年未遇之大變局，國際經濟形勢復雜多變，美國挑起貿易爭端、“經濟下行壓力加大”和“新冠病毒”肆虐等不利因素多重疊加，而我國正處于全面建成小康社會和“十三五”規劃目標任務即將收官的時間檔口，中央經濟工作會議屢提全面做好“六穩”工作。在這樣的背景下，個稅改革對我國社會經濟各方面都將產生巨大而深遠的影響。

（一）有利于調節收入分配

據國家統計年鑒，近年來，在我國居民個人總收入中，勞動性收入達56%，我國個人所得稅實際納稅總額中約有65%來源于勞動性收入；另據《中國稅務年鑒》，2017以年我國來自四項綜合所得的個人所得稅收入共計8603億元，占全部個人所得稅收入的71.93％，是我國個人所得稅的主要來源。由此可見，對勞動性收入分配進行調整，必然會對國民收入分配產生重要影響。此次個稅改革通過提高基本減除費用、新設專項附加扣除和調整中低檔稅率結構，針對性的降低以勞動收入為主的、基本生活支出占比較大的中低收入者的稅負，對縮小國民收入差距有明顯的積極作用。西南財經大學專家首次利用基尼系數分解各項收入并衡量其基尼彈性系數的變化，研究認為在這次個人所得稅改革中，勞動性收入受益極為明顯，經估算，改革后的勞動性收入稅負率只有0.127%，對比改革前估算的勞動性收入個人所得稅稅負率1.729%顯著下降，促進了稅收公平。

（二）有利于促進消費

此次個稅改革減稅效應明顯，且更具有針對性，較大程度降低了中低收入者稅收負擔，顯得意義非常重要。在當前國內外需求疲軟的環境下，依托偌大的內陸市場擴大內需是不二選擇。按照邊際消費傾向遞減規律，高收入人群的邊際消費傾向隨著收入的增加而遞減，低收入人群對必須消費品和一部分可選消費品的邊際消費傾向均比高收入階層要高。因此擴大內需不僅要增加居民收入，增強消費能力，更重要的是要大幅度提高中低收入者的可支配收入。本次個稅改革總體上有針對性的切實降低了中低收入群體的稅負，增強了消費能力。從上述統計數據可知，全年工資薪金所得減稅直接為成都市郫都區居民增加到手收入37210.85萬元，這是看得見的改革紅利，有助于提升居民的消費意愿和提高其對必須消費品的消費能力，有助于企業降低用工成本，將資金用于縮減債務或擴大投資，有助于促進流動性活躍市場，有助于疫情結束后點燃居民的消費熱情，更顯其意義非凡。

（三）創新推出專附扣除

專項附加扣除政策對我國個人所得稅來說，是一項全新的制度，用財政部長劉昆的話來說，是這次改革的最大亮點，對調節居民收入分配、促進居民消費、改善民生和提升民眾獲得感等都具有重要的積極意義。專項附加扣除與百姓生活息息相關，納稅人會主動關注自己的扣除情況，可以提高納稅人的納稅意識和稅收參與度。與單純的提高“起征點”相比，專項附加扣除考慮了納稅人的重要生活支出差異，一定程度上減輕了納稅人之間的實際稅負不均衡狀況。專項附加扣除六項內容，項項事關民生，直擊“痛點”，助力社保制度，為百姓生活提供多一層保障。專項附加扣除政策總體上很好的體現了“公平合理、簡便易行、切實減負、改善民生”的原則。

（四）提升了民眾獲得感

從微觀層面的民眾主觀感受來說，個稅改革減稅紅利釋放明顯，大大提高了民眾的獲得感和滿意度。我們在郫都區通過隨機抽樣方式做了一次個人所得稅改革滿意度問卷調查。調查對象主要涵蓋行政機關和企事業單位人員。調查情況總體呈現“兩高”，一是政策關注度高。由于前期宣傳到位，此次個稅改革的各項政策關注度最高達99%，尤其廣受關注的是專項附加扣除政策，而專項附加扣除政策中最受關注的又是子女教育、贍養父母和住房貸款利息。二是政策滿意度高。總體上，月收入3500元到30000元之間的群體滿意度和獲得感相對更強，滿意度達94%。這與改革調整優化個人所得稅稅率結構和提高基本減除費用標準有很大關系。在專項附加扣除政策中，滿意度、關注度和覆蓋度（按實際享受扣除計）前三名都是子女教育、贍養父母和住房貸款利息（圖），這與發生頻率和扣除限制條件有關。

圖：專項附加扣除“三度”調查統計

（五）對地方財政影響小

需要予以說明的是，目前郫都區個人所得稅收入來源以工資薪金所得為主，雖然郫都區全年工資薪金所得個人所得稅減稅金額達37210.85萬元，直接減少郫都區地方財政收入9674.82萬元，但是個人所得稅減稅對郫都區地方財政總體影響并不大。郫都區2019年全年稅收收入811647萬元，歸屬于郫都區區級收入366316萬元，減稅金額占比僅2.64%。

三、政策建議

（一）以服務社會民生為著眼點優化完善專項附加扣除政策

作為一項全新的政策，專項附加扣除雖說是此次改革最大的亮點，卻也是最大的難點。由于各方面客觀條件的局限，政策推行之初，在一些方面存有一些不足的地方實屬在所難免。比如，當前政策規定了只有年滿3歲的子女教育支出才可以稅前扣除，但實際上就目前我國普遍的情形來看，3歲以前的撫養和早期教育支出金額是非常龐大的，政策并沒有將這一部分考慮進來。另外當前政策的扣除標準主要是定額或者定額內據實扣除，這主要是出于目前的征管條件和征管成本考慮，而采取的簡化辦法，但客觀上卻忽略了不同地區和不同家庭之間的差異，與稅收量能負擔原則不相符合。同時當前政策對扣除主體的規定，基本上是以納稅人本人為主，而現實中卻大量存在納稅人一方贍養雙方父母等千差萬別的情形。為了更加突出發揮專項附加扣除政策服務經濟社會和民生的功能，我們建議，在后續的改革中，一是進一步擴大和完善扣除項目。如增加3歲以下嬰幼兒撫養和早期教育支出扣除項目，有利于鼓勵二胎，提高生育率，優化人口年齡結構。二是優化扣除標準機制設計。在條件成熟后，研究將決定扣除標準的權限下放給各省市，各省市根據實際情況形成差異化扣除標準；各地可根據CPI的變化，動態調整可浮動的扣除標準；提高繼續教育支出扣除標準，建議允許以應納稅額為限據實扣除，有利于鼓勵人才更新知識提高技能，服務國家人才戰略計劃。三是隨著改革的深入，逐步建立以家庭為單位的扣除制度。可首先考慮將贍養老人的扣除范圍擴大到夫妻雙方的父母，更符合中國人的傳統和實際。

（二）以組織收入為著重點加強高收入群體稅收征管

我國經濟經過多年的高速發展，個人財富迅速增長，高收入、高凈值群體數量不斷增加，收入持續攀高，據《2019胡潤財富報告》，全國擁有600萬人民幣資產的“富裕家庭”數量494萬戶，這些家庭總財富達128萬億，是GDP的1.3倍。高收入人群呈現規模不斷擴大、頻繁跨地域（國界）流動的趨勢，其收入呈現多元化、情況復雜、隱蔽性強和稅負相對偏低等四大特點。多年來，全球很多國家都有提高高收入群體稅負的意向。對我國而言，規范高收入人群稅收征管也是大勢所趨，有利于調節收入差距，有利于促進消費，有利于增加政府財政收入。一是注重激勵，提高納稅遵從度。建立和完善社會信用體系，加強納稅宣傳和輔導。提高納稅人的權利和義務意識。二是加強監管，嚴格稅源監控。利用信息化手段建立大數據庫，搭建跨部門稅收綜合治理平臺，盡快按照新稅法要求落實股權轉讓稅收前置安排，限制現金交易，大力加強對高收入群體的稅源監控。完善稅收舉報制度，降低舉報成本，提高舉報獎勵，強化納稅社會監督。三是規范程序，強化后續管理。個人所得稅的各項稅收優惠基本上都是備案制，對高收入人群的股權激勵、投資基金和天使投資等稅收優惠事項，加強后續管理，對于不符合優惠條件的，及時糾正，依法處理。四是跨國監控，打擊國際避稅。完善離境前稅收清算制度，向歐美等發達國家學習先進經驗，落實高收入人群國際稅源監控，防止其向境外轉移財富，侵蝕我國稅基。

（三）以提高征管能力為著力點推進自然人稅收征管現代化

作為建立現代財稅制度的重要一環，個稅改革是推動國家治理體系和國家治理能力現代化的題中之義，本次個稅改革實質上是稅制模式的改革，是個人所得稅稅收征管制度的重構，必將倒逼我國稅收征管能力長期、實質性的改變和提升，實現自然人稅收征管現代化。一是轉變觀念，深入推進面向自然人的征管機制改革。要優化納稅服務，推進稅務系統“放管服”改革；要強化后續管理，提升稅收征管效能；要優化稅收執法方式，重視納稅人的辦稅體驗，把預防輿情放在更重要的位置；還要加快稅收信息化、數字化步伐，加強大數據應用，探索區塊鏈技術，努力構建新型稅收征管體系。二是按照體制改革要求全力落實現代化稅收共治模式。健全自然人涉稅信息共享機制，鼓勵涉稅專業服務機構規范發展，健全跨部門信用聯合激勵和懲戒機制，發揮社會綜合治理的效能。三是加強隊伍建設，提升隊伍稅收治理能力。堅持黨對稅收工作和干部隊伍的全面領導，持續加強稅務干部的政治思想學習和業務技能培訓，使其增強“四個意識”、堅定“四個自信”，牢固樹立稅收法治思維。建立一支與國家治理體系和治理能力現代化要求相匹配的、高素質專業化的稅務隊伍。

參考文獻

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