第一篇：構建中國特色政府職責體系

構建中國特色的政府職責體系

優(yōu)化政府職責體系，促使各級政府機構更為合理、高效地履行職責，一直是堅持和完善中國特色社會主義行政體制行動框架中的一個重要板塊。歷經(jīng)長期的改革實踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，政府職責體系不斷優(yōu)化調(diào)整，邁入到一個全新的發(fā)展階段。

三個首次：新時代政府職責體系的新動向

黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會議及其綱領性文件，都對政府職責體系提出了一系列新要求。2013 年 11 月 12 日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對中央與地方政府的職責作出了明確區(qū)分，即：加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。這一劃分，采取各有所強、而非簡單的上下對口的方式，指明了各級政府需要“差序化”地發(fā)揮長處及作用。

2018 年 2 月 28 日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，第一次明確提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領域中央和地方機構職能上下一般粗、權責劃分不盡合理這一問題。專門針對該問題的解決思路則包括：科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務，合理設置和配置各層級機構及其職能。這些指向明確的改革思路，在其后的黨和國家機構改革方案中得到了充分體現(xiàn)，政府職責體系的優(yōu)化工作開始朝著更深層次推進。

2019 年 10 月 31 日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出將“權責清晰”作為體系建設要達到的重要標準，即構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。“權責清晰”位于第一位，它是職責和機構體系實現(xiàn)運行順暢的基礎，充滿活力則是這一體系運轉得較為成熟后才會達到的良好狀態(tài)。以此為目標，該文件還更加具體地提出了“兩加一減”的任務要求，即適當加強中央在知識產(chǎn)權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權，減少并規(guī)范中央和地方共同事權。

2020 年 10 月 29 日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將建設職責明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉變政府職能這一任務板塊中的首要位置。

近年來，政府職責體系不斷建立健全，取得了可觀的進展。在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，推進優(yōu)化政府職責體系這一工作會得到接續(xù)延展，作為實現(xiàn)一系列重要目標的硬件保障。只有打造出一個更加精良的政府職責體系，實現(xiàn)中央到地方的各層級政府更加順暢、有效地協(xié)力應對公共事務，才能夠達成國家治理效能得到新提升這一“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，以及國家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標。

構建中國特色的梯度式職責體系

根據(jù)中央政府、省政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級政府的現(xiàn)有劃分，并結合各個職責領域本身的業(yè)務特點，我們可以按照“領域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責內(nèi)容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責體系”。

這里所說的“梯度式職責體系”，是在充分考慮到現(xiàn)實情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，強調(diào)事權、職責和利益的合理“歸位”與實際“確認”，而非線性地認為應該根據(jù)政府層級的遞進關系、職責內(nèi)容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會呈現(xiàn)出一個梯形或倒梯形這種另類化的“對口對齊”職責構建模式。具體而言，“梯度式職責體系”的設計思路包括：

一是“職責歸位”，每一級政府都有一份自己的職責目錄和手冊。按照職責本身的業(yè)務特點、現(xiàn)實需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項職責分別歸類為共有職責、各有職責，即確定哪些職責是所有層級政府所共同擁有的、哪些職責是部分層級政府所共同擁有的、哪些職責是單一層級政府所獨自擁有的。每一級政府作為一個梯度，職責范圍就是梯度長度，具體視實際情況有短有長。各級政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會整齊一致。這樣的一個職責和機構體系，可能不符合我們對政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認知，但卻是對真實情況的反映。

二是“層級鏈接”，構建不同層級政府之間的多樣化協(xié)作關系。職責的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責事項布置于各個政府層級。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責關系。全部層級政府的共有職責、單一層級政府的獨有職責如何履行，已有豐富的歷史經(jīng)驗、域外做法可供汲取。對于部分層級政府的共有職責，有時需跳出過去的連續(xù)性思維，構造“跳躍式”的層級搭配及互動鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責，也可以根據(jù)現(xiàn)實治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責，進而形成真正“錯落有致”的職責配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對多”、又允許“多對一”，既可以“連續(xù)對”、也可以“跨著對”。顯然，要啟動并推進這項工程，還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機制安排，以及一系列新型的配套措施。

三是基于容量平衡的考慮，適度控制下級機構對于“額外”職責的承載負荷。通過明晰各個下級機構的工作屬性、內(nèi)容與“額外”公共事務的交疊程度，厘清緊密合作與臨時協(xié)助的邊界，讓真正有關聯(lián)、有助益的那一部分下級機構參與進來。而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務都全部分發(fā)給所有下級機構。

四是嘗試設計并運用“職責協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級機構之間的權利義務關系。下級機構可通過與上級機關簽訂“職責協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責的內(nèi)容、方式、時限、成本分攤、績效認定等關鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵機制，能夠切實限定下級機構的資源投入額度，且使得上下級機構間的權責匹配、利益分享更加“名實相符”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責的精細化水準。

中國的政府職責體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識。可以說，中國政府職責體系的運轉模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉變政府職能的中國敘事中提煉出中國方案、形成中國貢獻，值得期待。

第二篇：如何構建中國特色征信體系

如何構建中國特色征信體系

征信體系建設是一項社會系統(tǒng)工程，涉及到政府的統(tǒng)一管理，包括法律法規(guī)建設、信用管理行業(yè)的發(fā)展、專業(yè)人才的培養(yǎng)，以及科研投入等多方面問題。由于各國政治、經(jīng)濟及民族文化不同，世界上沒有一個完整的最優(yōu)模式可以照抄照搬，因此要結合我國具體情況，借鑒國際經(jīng)驗構建具有中國特色的征信管理體系。

加強法制建設營造良好的法制環(huán)境

良好的信用環(huán)境需要公眾良好的信用意識和信用行為，而信用行為必須有制度規(guī)則與法律的約束，制度與法律則需通過立法與執(zhí)法機構來實現(xiàn)。

信用立法方面，當前要做的主要是對現(xiàn)有法律法規(guī)進行修改和完善，及時推動信用立法。首先，政府要建立界定數(shù)據(jù)開放范圍的法律或法規(guī)，包括必須開放的數(shù)據(jù)資源及其監(jiān)督機構的責任，以及對于向公眾提供不真實數(shù)據(jù)的懲罰規(guī)定。在強制公開大部分征信數(shù)據(jù)源的同時，確定必須保密的部分，以及確定征信數(shù)據(jù)的經(jīng)營方式。其次，建立與界定商賬追收的法律與法規(guī)，其中包括允許有關部門開放商賬追收類信用管理公司的注冊，明確用法律或信用手段進行商賬追收的程序與行為約定，對消費者個人及企業(yè)法人的追賬手段約定。再次，要在改善信用管理“外圍”法制環(huán)境的基礎上，進一步有針對性地加快征信立法進度。

加大宣傳力度提高國民信用意識

這里所說的信用，雖然不是道德觀念上的信用，也不是文化觀念上的信用，但它畢竟建立在道德文化的基礎之上。就每一位社會成員來說，加深對信用的認識，并把講信用付諸于行動，則不僅會大大降低社會成本，也有利于推動信用制度建設。

近年來，國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品不斷走出國門，有許多有益的經(jīng)驗，也有深刻的教訓。它啟示我們，不講信用，不僅企業(yè)難以邁出國門，走出去了也很難立足，更在一定程度上損害國家的形象。而信用宣傳教育是一項普及性的社會工程，需要政府制定長遠的目標和規(guī)劃加以解決。從目前我國的實際情況看，國家應充分利用新聞媒體、社會輿論等多種方式進行全方位的宣傳，使全社會形成一種建立信用體系的緊迫感，形成一種信用缺失后，可能會給自己、給企業(yè)、給國家造成損害的這樣一種負疚感，夯實這個制度的社會文化基礎。

逐步培育市場化運作模式

有效的信用管理體系的建立，不可能純粹依靠市場來推動，而需要政府從制度上、管理上、財政上給予指導和幫助。從我國實際情況看，由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，信息不對稱，信息資源高度集中于政府的現(xiàn)象很難在短時間內(nèi)解決，公眾很難得到完整的信息。所謂搜集信息，就是把政府擁有的信息匯總起來并依法披露，變成可供市場享用的信息。因此，政府在建立信用市場規(guī)范、整合信用資源等方面的作用是無可推卸、不可替代的。但從長遠看，政府也不能代替中介機構，更不能代替市場。

目前，我國征信行業(yè)的市場化運作模式已初露端倪，但仍存在不規(guī)范現(xiàn)象。拿企業(yè)征信來說，我國已初步形成了不同類型的征信公司按照商業(yè)化原則在市場上開展競爭的格局。然而與之相配套的監(jiān)管體制相對落后，缺乏對征信機構、征信活動有效的管理。因此，從發(fā)展信用征信行業(yè)的迫切性考慮，今后一段時間內(nèi)，在理順政府管理體系的基礎上，我國的征信

管理仍將以政府監(jiān)管為主，然后逐步實現(xiàn)由政府監(jiān)管向市場化監(jiān)管轉變。

此外，可以嘗試建立信用管理民間組織，加強行業(yè)自律。國外經(jīng)驗表明，信用管理民間組織作為征信制度的外部約束機制，能夠協(xié)助政府進行信用管理，促進征信事業(yè)的發(fā)展。從我國實際情況看，這種民間組織建設雖有所啟動，但無論規(guī)模、影響都較小，尚不能起到行業(yè)協(xié)會的作用。

建立并有效運行失信懲罰機制

依照我國國情，在目前階段，國家信用管理體系的懲罰機制必須由中央人民政府和各級人民政府的相應機構作為執(zhí)行機構，而且，這種處罰不是簡單地隨著企業(yè)的破產(chǎn)或停業(yè)而消失，而是這種不良記錄要伴隨著企業(yè)或個人一段時間，使他們在這段期間內(nèi)，不能再取得社會信用服務，如在工商注冊、銀行貸款、信貸銷售服務、個人信用消費等方面，進行制約。這樣，失信懲罰機制才能產(chǎn)生足夠的威懾力。具體可考慮從以下幾方面著手：首先對違規(guī)信用信息采集行為的處罰。由于征信機構采集信用信息時往往會涉及到個人隱私信息或者企業(yè)商業(yè)秘密，從保護個人和企業(yè)的合法權益角度出發(fā)，采集信息必須以得到個人或企業(yè)同意為基本原則。由此產(chǎn)生的未經(jīng)個人或企業(yè)認可違規(guī)采集信用信息的行為，就將受到有關部門的處罰。

其次對違規(guī)使用行為的處罰。征信機構采集得來的信用信息的使用范圍，應當僅限于出具信用調(diào)查報告、開展信用評級、信用評分等與資信活動有關的活動。若超越這一范圍使用信用信息，也將被視為違規(guī)行為。

再次對內(nèi)部管理不善的征信機構進行處罰。征信機構手中掌握著大量的信用信息，除了外界的監(jiān)管外，對征信機構內(nèi)部管理制度也需提出嚴格要求。如存在管理不善等問題，有關部門也應當予以相應處罰。

第四對信用信息提供者違規(guī)行為的處罰。信用信息提供者主要包括：一類是通過行使公共職能過程而積累了大量公共信息的政府機關、公用事業(yè)單位、司法機關等單位和部門；另一類則是在商業(yè)活動中掌握了個人或企業(yè)信用記錄的單位或個人。政府機關等公共信息掌握者是社會的公共管理者，所以，必須強制要求這些部門依法公開披露所掌握的信用記錄；而市場主體是市場交易的當事人，應按照自愿簽訂的合約依法進行信用記錄的披露。對應當公開而拒不公開的行為應承擔相應法律責任；對違法、違規(guī)提供信息或者提供信息不真實等侵害個人和企業(yè)合法利益的行為進行處罰。

最后對征信產(chǎn)品使用者違規(guī)行為的處罰。在對征信機構使用信用信息的行為作出限制性規(guī)定的同時，對與其相對應的征信產(chǎn)品使用者的行為也要作出相應規(guī)范。如規(guī)定取得征信產(chǎn)品必須得到當事人的授權、如果使用消費者信用調(diào)查報告中的信息，采取了不利于消費者的行動，必須通知消費者本人等。

第三篇：構建中國特色的素質(zhì)教育體系論文

摘要:本文從當今世界各國對素質(zhì)教育的重視，以及國內(nèi)就人們對這方面所關心的問題，針對性地提出了一些對策思考，這對推進我國的素質(zhì)教育有十分重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞:教育；素質(zhì)教育；學習；民主化

近年來，關于提高素質(zhì)，實施素質(zhì)教育的思想逐漸流行、普及，形成了一股滾滾向前的思潮。在實踐方面發(fā)展，幾乎在全國各地都出現(xiàn)了進行有關素質(zhì)教育實驗的趨勢。在各方面力量的推動下，全面推進素質(zhì)教育運動正有力地向前涌動。

一、放眼世界素質(zhì)教育

全面推進素質(zhì)教育，構建一個充滿生機的中國特色的社會主義教育體系，為實施科教興國戰(zhàn)略奠定堅實的人才和知識基礎，是當前深化教育改革的一個重要任務。在開拓自己的道路的時候，首先我們有必要放眼世界，看一看人家怎樣做的。

當前，許多發(fā)達國家是從高科技發(fā)展的視角來認識素質(zhì)教育問題的。這是因為高科技發(fā)展引發(fā)知識經(jīng)濟的出現(xiàn)，為教育發(fā)展提供了新的現(xiàn)實背景，對人才素質(zhì)的內(nèi)涵提出新的強烈要求。關于人才素質(zhì)的內(nèi)涵，他們側重的首先是高度的社會責任感；其次是創(chuàng)新意識；再次是繼續(xù)發(fā)展的能力，學習的能力，對不斷變化的世界的即時反映能力，新知識的實時吸收能力，知識的迅速更新和創(chuàng)新能力。知識被許多發(fā)達國家認為是經(jīng)濟發(fā)展的核心要素。因此，高科技的迅速發(fā)展和知識經(jīng)濟的出現(xiàn)，正在為素質(zhì)教育提供一個新的強大的發(fā)展背景。

高科技的發(fā)展要求人們具有高度的社會責任感。

高科技賦予人類決定性力量，但是人類尚未能夠正確使用這種力量，從而，導致人口急劇增長，資源過度開發(fā)，環(huán)境嚴重破壞，影響全球持續(xù)發(fā)展。因此，只有節(jié)約能源，保護環(huán)境，才能確保全球可持續(xù)發(fā)展。這就要求提高人的素質(zhì)，提高人類使用自己決定性力量的智慧。提高人的素質(zhì)的核心是建立人們對全球發(fā)展的責任感。所以人的素質(zhì)的內(nèi)涵首先是樹立全球環(huán)境意識，特別強調(diào)提高人類對全球可持續(xù)發(fā)展的責任感要從青少年抓起。采取措施，從青少年開始培養(yǎng)社會責任感是許多國家教育界正在努力完成的使命。

高科技的發(fā)展要求人們具有高度的創(chuàng)新意識和能力。

技術密集型產(chǎn)業(yè)要求具有全新素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人。我們在探索人才素質(zhì)培養(yǎng)的過程中，必須充分認識我們面對的時代特征。隨著信息經(jīng)濟的出現(xiàn)，企業(yè)之間的競爭越來越成為一種時間的競爭，創(chuàng)新正在成為信息經(jīng)濟的基礎。起決定作用的生產(chǎn)要素不再屬于資本所有者，而是具有高度創(chuàng)造能力和靈活性的人才。反之，那種循規(guī)蹈矩的、按照指令辦事的方式在這種環(huán)境中將延誤時機。企業(yè)競爭時機的延誤，立即有可能被逐出市場。人才的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力事關企業(yè)的生存。

高科技發(fā)展要求人們具有不斷繼續(xù)發(fā)展的能力。

所謂不斷繼續(xù)發(fā)展的能力是指對不斷變化的世界的實時反映能力，新知識的即時吸收、分析和加工能力，知識的迅速更新能力。在瞬息萬變的信息時代要求人們的知識與信息同步發(fā)展，甚至對信息的發(fā)展具有一定的預測能力，這就要求人們具有不斷更新知識的學習能力。學校不僅傳授知識，而且應該培養(yǎng)和發(fā)展學生的終身學習的能力。這是信息時代對人才素質(zhì)提出的挑戰(zhàn)，教育無法回避的挑戰(zhàn)。學生不單應該善于利用課堂和完成作業(yè)獲取知識，而且應該善于利用圖書館，熟練地使用電腦和利用網(wǎng)絡搜索并加工信息。在這方面學校應該義不容辭地承擔起培養(yǎng)學生終身學習的能力。

二、構建適合中國的素質(zhì)教育體系

素質(zhì)教育沒有預定不變的模式，而是在發(fā)展過程中，通過矛盾、碰撞，整合各方面的積極因素和活力而茁壯成長。從開始注重科學技術素質(zhì)，發(fā)展到全面關心人的整體素質(zhì)，再提高到注重品德的培養(yǎng)，健全人格的養(yǎng)成和崇高精神的追求；從注重人才的培養(yǎng)，發(fā)展到普遍關心人的培養(yǎng)，提高到更加關心個性的發(fā)展、主體性的提高，使學校教育真正轉入能適應和促進人的發(fā)展。這樣一來，素質(zhì)教育便以其豐富的時代內(nèi)涵、特有的功能在社會上得到了共識。

總結國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗，在我國構建素質(zhì)教育體系需要從幾個方面入手。

（一）建構明確的素質(zhì)目標

教育是一種有目的的自覺活動。要有效地實施素質(zhì)教育必須建構明確的目標。依據(jù)什么來完善課程、編選教材、組織開展多方面的活動并對素質(zhì)教育實施的成效、質(zhì)量進行評估呢？在這方面歐美的經(jīng)驗值得借鑒。自１９世紀下半葉斯賓塞提出完滿生活的教育目標和什么知識最有價值以來，美國十分注意根據(jù)社會發(fā)展和青少年身心發(fā)展的需要，通過調(diào)查研究，概括、甄選、整合而成，并日趨系列化、全面化、具體化，便于操作，有力地規(guī)范著課程方法和評價，其積極一面可供我們參照。雖然建構素質(zhì)目標是件浩繁而艱巨的工程，需要鼓勵，支持和組織較多的單位來做，才能得出切合實際的理想目標，但為了踏踏實實地實施素質(zhì)教育，再困難也應把這一工作做好。

（二）樹立新的素質(zhì)教育的質(zhì)量觀

一談到質(zhì)量，人們偏重文化科學質(zhì)量，無疑，這也是教育質(zhì)量的一個重要方面，若只著眼于此，則不僅片面、不切合社會多方面的需要，而且造成諸多弊端，危害極大。因此，我們應當追求和樹立一種新的、全面的、富有主體性的素質(zhì)教育質(zhì)量觀。所謂全面的，不僅要求學生具有基本的文化科學知識和良好的智能，而且應具有良好的思想品德、高尚的審美情操以及健康的身心，是一個完整、健康、全面發(fā)展的人，不是只有以知識謀求個人功利的有缺陷的人。所謂主體性，表現(xiàn)在學生個體身上就是積極的個性，而主體性和個性是一個人的素質(zhì)組合的結晶與靈魂，只有使學生具有主體性與個性才能使他們能主動地適應市場經(jīng)濟的競爭、科技技術的革新和現(xiàn)代社會的發(fā)展。

評估教育質(zhì)量，不能只依據(jù)文化科學知識與技能的考試，還應當注重考察學生的實際能力，考察畢業(yè)后對市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的適應狀況和從事工作、勞動或開拓性事業(yè)的實績。這樣，才能建立起新的素質(zhì)教育的質(zhì)量觀。

（三）促進教育的民主化

素質(zhì)教育以人的發(fā)展為目的，因之，它與民主有著不可分割的聯(lián)系。素質(zhì)教育本是現(xiàn)代社會一定民主條件下的產(chǎn)物，隨著素質(zhì)教育實踐的發(fā)展必將要促進教育各方面的民主化進程。

首先是人際關系，主要是師生關系的民主化。要建立民主、平等、合作、理解的關系，根本的問題應使學生得到尊重信賴，把他們當人看，這樣才能激發(fā)他們的自尊、自信，喚醒他們的自我意識，為他們主動向上、不斷進取、提高素質(zhì)奠定內(nèi)部動力。

其次是教學的民主化。教師在教學中發(fā)揮主導作用時，應創(chuàng)設寬松、寬容、寬厚的氛圍，讓學生感到心情舒暢，能夠自由思考，敢于無所顧忌地發(fā)表個人見解，進行激烈論爭或心平氣和地交換意見，推動問題的探討向縱深發(fā)展，使教學生動活潑主動地進行。

其三是校園生活的民主化。確保校園的安全、寧靜、文明、和諧，嚴禁校園暴力，防止外部不良影響干擾，既有民主又有紀律，既有集體活動又有個人的余暇自主生活，讓學生的個人情趣、愛好、特長都得到自由而充分的發(fā)展。

其四是學校管理的民主化。素質(zhì)教育主要是通過明理、相互理解與尊重以及聽取不同意見，達到共識與合作，激發(fā)和調(diào)動管理者、教師和學生各方面內(nèi)蘊的積極性與創(chuàng)造性來實施，而應盡量少用或不用依靠外力的強制辦法推行。

參考文獻：

李嵐清：《面向21世紀，開創(chuàng)基礎教育的新局面》，北師大出版社，1997年10月版。

朱開軒：《全面貫徹教育方針，積極推進素質(zhì)教育》，北師大出版社，1997年10月版。

第四篇：構建中國特色政府績效審計的戰(zhàn)略思考

構建中國特色政府績效審計的戰(zhàn)略思考

摘要：政府績效審計是政府審計的發(fā)展方向。歷史發(fā)展表明，政府績效審計的演進與政府行政發(fā)展改革密不可分。伴隨著新公共管理運動的掀起，有力地推進了政府績效審計的發(fā)展。目前，政府績效審計方興未艾，預計這種發(fā)展趨勢將日趨增強并主導、引領整個政府的審計活動。政府績效審計的產(chǎn)生和發(fā)展，是根源于公共資源有限性與政府需求無限性的矛盾，直接動因是公共受托責任，內(nèi)在動力是政府財務審計失靈。盡管政府績效審計的發(fā)展有力促進了政府績效的提高，然而它在發(fā)展進程中，仍然還受一些瓶頸要素的制約。面對新的形勢和機遇，政府審計機關應當打破舊的觀念束縛，創(chuàng)新理念，在新的平臺上構建中國特色的政府績效審計。

關鍵詞：政府績效審計公共受托責任民主政治新公共管理中國特色

一、引言

實踐已經(jīng)證明，政府績效審計彌補了傳統(tǒng)財務審計僅對財務報表是否真實與公允發(fā)表意見的缺陷，為政府提高公共管理的效果、明確公共管理責任以及加強公眾對社會的監(jiān)督、提高政府行為的透明度提供了有效的手段和工具。績效審計已在世界范圍內(nèi)廣泛開展，成為西方國家政府審計的主流。西方審計學者認為，在政府審計史上，能否不失時機地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的政府審計是否具有活力的標志之一。美國是較早將績效審計注入政府審計的國家，早在1972 年,美國政府審計師用于績效審計工作量就已占其總工作量的86%。但在我國，績效審計還僅僅開始，確切地說，是沿著西方國家走過的路徑亦步亦趨，與《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出的“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”的目標還有較大差距。為此，我們必須積極應對，研究先進國家政府績效審計的發(fā)展經(jīng)驗，分析制約我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸要素，打破舊的觀念束縛，創(chuàng)新理念，在新的平臺上構建中國特色的政府績效審計。

二、美英等國家政府績效審計發(fā)展考察

20世紀40年代后，美英等國家公共開支大幅度增長，公共資源與需求矛盾日益尖銳，公眾對政府承擔公共責任的要求日趨高漲，對政府使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性關注迫切, 在蓬勃高漲的民主意識壓力下, 美英等國家紛紛建立了適應各自國情的政府績效審計模式。政府績效審計的演進與政府行政發(fā)展改革密不可分，伴隨著新公共管理運動的掀起，20 世紀70 年代后，美英等國家政府績效審計得到長足發(fā)展。目前，這些國家的政府績效審計方興未艾，預計這種發(fā)展趨勢將日趨增強并主導、引領整個政府的審計活動。

（一）美國政府績效審計發(fā)展考察

美國是政府績效審計的先驅。早在1945年美國國會就通過了《聯(lián)邦公司控制法案》（the Government Corporation Control Act），要求美國審計總署（GAO）不僅直接評價公營企業(yè)的合規(guī)性，而且應對管理效率和內(nèi)部控制的效率加以評價，并向國會報告。到了20世紀60年代，審計總署率先把注意力轉向經(jīng)濟性、效率性和效果性審計。1972年，審計總署出版了《政府組織、計劃項目、活動和職責的審計準則》（Standards for Audit of Governmental organizations，Programs，Activities and Functions.俗稱“黃皮書”），首次將績效審計列作政府審計的類型之一，并加以規(guī)范，從此使美國政府績效審計步入規(guī)范化、法制化軌道。這一時期，審計總署以項目評估為中心，開展了反貧困、能源等多個重大項目的績效審計，為績效審計的全面開展奠定了堅實的基礎。隨后，審計總署又于1981、1988、1994、2003和2007年5次對“黃皮書”進行了修訂，并在其再版時改稱為《政府審計準則》。修訂后的準則對績效審計定義、目標、現(xiàn)場實施、報告等的規(guī)定更加具體、明確。隨之審計范圍不斷擴展，日益廣泛，包括能源供應、國民健康、國家防務、交通安全、軍費開支、稅收政策、人力資源、平等就業(yè)、勞工權益和環(huán)境保護等各個領域均被納入績效審計視野。此時的績效審計已經(jīng)日趨成熟, 方法多樣, 成效顯著（陳宋生等，2006）。2004月7月7日，審計總署將其使用了83年之久的機構名稱“General Accounting Office ”改為“Government Accountability Office”。盡管更名事小，但預示著美國審計未來的發(fā)展方向，正如時任美國審計長戴維 M·沃克所說的，“新名稱將會更明確地表明，審計總署的首要任務是提高聯(lián)邦政府的績效，保證聯(lián)邦政府盡到對議會和美國公眾的責任”。

（二）英國政府績效審計發(fā)展考察

據(jù)考證, 英國是最早開展政府績效審計的國家。在英國，績效審計被稱為“Value for Money Audit”, 一般翻譯為貨幣價值審計。早在1314年，英國就在財政部內(nèi)任命了第一位審計長。1861年，下議院根據(jù)財政大臣建議，建立了公共賬目委員會（Public Accounts Committee）。隨后，根據(jù)1866年《國庫和審計部門法》設立了主計審計長。由于主計審計長必須向議會報告政府賬目的審計情況，有機會思考公共資金的有效使用問題，并在審計中付諸實施，具有績效性質(zhì)的審計隨之浮出水面。盡管主計審計長開展績效審計沒有得到法律授權，但得到了公共賬目委員會的支持和充分肯定，績效審計發(fā)揮的作用隨之更加明顯。隨著審計職能的不斷加強，議會和政府都意識到有必要對政府審計的法律環(huán)境進行改革。1980年3月，政府發(fā)表了《主計審計長作用》的“綠皮書”。“綠皮書”認為應通過新的審計立法，明確主計審計長開展績效審計的權限。在這種情況下，議會于1983年通過了《國家審計法》（National Audit Act）。該法規(guī)定主計審計長為下議院官員，要求通過建立審計署（NAO）協(xié)助主計審計長開展審計工作；主計審計長可以對任何部門、機構和其他團體進行經(jīng)濟性、效率性和效果性檢查。1997年，審計署發(fā)布了績效審計手冊，初步確立了績效審計準則體系。隨后審計署不斷對該手冊進行修訂完善，并于2003年發(fā)布了新版績效審計手冊。依據(jù)這些法律和手冊，審計署不斷開拓績效審計新領域。2000年后，審計署有50%左右的審計業(yè)務屬于績效審計，每年完成約60個績效審計項目，涉及國防、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、法律、議會、財政、外事、農(nóng)業(yè)、交通，以及公共服務與私營合作等幾乎所有主要的政府部門、行政和公共機構，并產(chǎn)生了良好的社會影響。政府績效審計在英國無疑正在走向成熟。

除美英等國外，其他國家的政府績效審計也都取得了長足發(fā)展，如澳大利亞、加拿大、德國、法國、西班牙、荷蘭、日本、巴西、菲律賓、巴基斯坦、印度、馬來西亞、新加坡等。政府績效審計已成為世界政府審計的潮流和發(fā)展方向, 成為一個國家社會民主發(fā)展和公共管理科學水平的象征（王素梅，2011）。

美英等國家政府績效審計的發(fā)展情況表明，政府審計機關全面開展績效審計是不可阻擋的趨勢。發(fā)展績效審計，要不斷完善績效審計法規(guī)和準則體系，探索建立科學合理的績效評價指標體系。要注重人才資源建設，優(yōu)化人才結構，培養(yǎng)和引進適應績效審計工作的創(chuàng)新型、復合型人才。要擴大績效審計范圍，擴展績效審計領域，涵蓋政府涉足或準備涉足的各個方面。要提高績效審計的透明度，主動公開績效審計的過程和結果。美英等先進國家政府績效審計的上述發(fā)展經(jīng)驗，值得我們在探索構建中國特色政府績效審計時借鑒。

三、政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的原因

政府績效審計的產(chǎn)生和發(fā)展有其深刻的歷史背景和內(nèi)在根源。劉家義（2004）認為，績效審計的產(chǎn)生，歸納起來主要是受托責任、經(jīng)濟發(fā)展、政治制衡和技術方法4個因素；卓越（2007）認為，政府績效審計的興起動因包括政府部門支出的不斷增加、公民民主意識的日益增強、新公共管理的強力推動、相關技術方法的發(fā)展鋪墊、各種學科知識的理論基礎、傳統(tǒng)財務審計的失敗或失靈；蔡春和劉學華等（2006）認為，績效審計的產(chǎn)生根源于政府公共支出不斷膨脹和國家經(jīng)濟資源有限的矛盾，公共受托責任是推動績效審計發(fā)展的直接動因，新公共管理運動是促使績效審計事業(yè)在世界范圍興起的最重要原因；《公共支出績效審計研究》課題組（2007）認為，公共支出績效審計的產(chǎn)生和發(fā)展受到社會、政治、法律等因素的影響，同時也取決于審計職業(yè)界自身的勝任能力。我們認為，公共資源的有限性與政府需求的無限性矛盾是績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根源，公眾民主意識增強和公共受托責任是績效審計發(fā)展的直接動因，新公共管理運動是績效審計興起的最重要原因，財務審計失靈是績效審計產(chǎn)生的內(nèi)在動力。

(一)公共資源的有限性與政府需求的無限性矛盾是績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根源

眾所周知，國家權力的本源在于公眾。公眾將公共資源交給政府，由政府按照公眾的意志治理國家公共事務，其目的是為了解決公眾個人或市場做不了、做不好或不愿做的事情。但是，公共資源是有限的。隨著社會的發(fā)展，特別是主張政府干預社會經(jīng)濟生活的凱恩斯主義的興起，政府在社會經(jīng)濟生活中開始發(fā)揮越來越大的作用。隨之而來政府機構的規(guī)模不斷擴大，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的范圍日益擴展，政府機構對公共資源的需求與日俱增，公共資源供給有限性與需求無限性的矛盾越來越突出。公眾作為公共資源的擁有者希望獲得政府使用和管理公共資源效率和效果方面的信息越來越強烈，績效審計正好滿足了公眾這方面的需要。可見，績效審計的產(chǎn)生根源于政府公共支出不斷膨脹和國家經(jīng)濟資源有限的矛盾發(fā)展中，公眾和立法機關要求政府加強對所使用和管理的公共資源提高“3E”，從而更好地履行對公眾和立法機關所承擔的公共受托經(jīng)濟責任的需要，而立法機關的權力及其實施是將這種需要變成現(xiàn)實的必須保障條件（蔡春和劉學華等，2006）。

(二)公眾民主意識增強和公共受托責任是績效審計發(fā)展的直接動因 歷史唯物主義認為，一國公共資源應屬于該國公眾所有，政府只是受公眾委托管理和使用這些公共資源，所以政府必須就其行動、失職行為、決策、政策與支出對公眾負責，如實報告公共資源的使用及其后果。如果政府不如實提供公共資源管理和使用的信息，將極大損害公眾的利益，而且導致政府的權力失去監(jiān)督，容易滋生政府腐敗。為了保證信息的真實完整，政府要向公眾報告，而且該報告還需經(jīng)過政府審計。在民主發(fā)展初期，公眾只要求“一切取之于民的，必須用之于民”，不按照公眾意志管理和使用公共資源，政府就應負責任，應接受審計。此時的審計屬于財務審計。“隨著公共意識的增強，對管理公共資源的個人或實體應負公共責任的要求日益明顯，因此，需要確立責任程序并使其行之有效”。即“一切取之于民的，必須經(jīng)濟有效地用之于民”。用于民而不經(jīng)濟，用于民而沒有達到公眾預期的效果，政府仍要負責，仍要接受審計。此時的審計屬于績效審計。這說明，隨著公眾民主意識的增強，公共受托責任的內(nèi)容和要求隨之拓展，從而促使政府審計重心從財務審計轉移至績效審計。

(三)新公共管理運動是績效審計興起的最重要原因

新公共管理運動（New Public Management）興起于20世紀70年代末至80年代初，是一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革和再造運動。新公共管理運動借鑒企業(yè)管理的理念、方法和技術，引入市場競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率，明確政府責任，增強政府的服務意識。其核心特征是對政府績效和責任的高度關注。建設一個優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟和負責任的政府成為理論研究者、政治改革家及公眾的共識。公眾對提高公共資源的使用效果和明確政府履行責任的要求越來越嚴格，使政府承擔社會和經(jīng)濟的義務日趨擴大。新公共管理運動又主要體現(xiàn)為以“ 3E”為標準的、市場化的績效評價, 從而將績效審計與其緊密的聯(lián)系在了一起, 極大地推動了績效審計的發(fā)展。正如李璐（2009）所說的，新公共管理運動為政府績效審計的發(fā)展提供了重要的社會環(huán)境、技術支持與戰(zhàn)略方向。

(四)財務審計失靈是績效審計產(chǎn)生的內(nèi)在動力

愛德華·科爾尼等（2009）在《聯(lián)邦政府審計——法律、規(guī)則、準則、實務與薩奧法案》一書中指出，在2005年，聯(lián)邦政府審計不僅僅集中審查單位的財務狀況，還包括對被審計單位績效、管理、合法會規(guī)性、財務控制的有效性進行相關的評估與取證。對財務狀況的審計當然非常重要，并且其重要性未來也不會改變，這是一切審計工作的前提。然而對財務數(shù)據(jù)的審計，由于針對特定時點，所能夠提供的被審計單位的信息——包括被單位是否具有足夠效率的信息，以及被審計單位的運行是否達到了授權立法設定的目標的信息——是十分有限的。美國時任審計長戴維 M·沃克曾經(jīng)說過，“對公共資源的責任是國家治理過程的關鍵，也是健全的民主制度的重要因素”。因此公眾需要了解政府提供服務是否講究了效率性、效果性和經(jīng)濟性，但財務審計無法滿足公眾的這個要求。財務審計的“失靈”，促使政府審計不得不謀求創(chuàng)新和發(fā)展，開辟新的審計領域。政府審計謀求自身的革命便內(nèi)化為政府績效審計發(fā)展的內(nèi)在要求和動力（卓越，2007）。

四、制約我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸要素

績效審計是政府審計的發(fā)展趨勢。自1983年我國建立政府審計制度以來，審計界一直在探索績效審計的理論與實務，但到了2002年，全國審計機關涉及績效審計的工作量僅占到全部審計工作量的四分之一左右。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》頒布實施后，各地掀起了一股探索和實踐績效審計的熱潮。江蘇、浙江、山東、深圳等省市的一些地方，通過邊實踐、邊總結、邊推廣，初步形成了適合當?shù)貙徲嫮h(huán)境的一些有益的做法和經(jīng)驗。與此同時，審計界對績效審計的理論與實務研究也在不斷深入，相應的論文不斷見諸各種報刊雜志。據(jù)劉美霞（2011）檢索，中國期刊網(wǎng)上有關績效審計的論文數(shù)從2002年的3篇，增加至2006年的80篇。但總的看來，我國績效審計起步較晚，發(fā)展步履蹣跚，地區(qū)發(fā)展不平衡，成效不夠明顯。分析制約我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸要素，我們認為，至少有以下四個方面，值得研究解決。

（一）缺乏績效審計理念，觀念落后

由于績效審計剛剛起步，真正意義上的績效審計實踐經(jīng)驗不多，典型案例很少，因此在公眾的腦海里還很難有績效審計這個概念。受傳統(tǒng)觀念影響，不少人認為，效益、效果只對物質(zhì)資料生產(chǎn)部門而言，對于非物質(zhì)資料生產(chǎn)領域的政府機構和非營利組織則不存在。因此，談不上對政府機構和非營利組織實施績效審計。還有人認為，審計不就是查違反法律法規(guī)的問題嗎？至于政府行動、失職行為、決策、政策與支出等那是改革、發(fā)展中的事，審計不要管得太多，否則可能還會阻礙改革的順利進行。我國是發(fā)展中國家，解決公眾盡早實現(xiàn)小康目標是政府一項長期任務，因此只要措施得力，采取什么方式、方法，哪怕犧牲環(huán)境、浪費些公共資源也是在所難免的，審計不必大驚小怪。在粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式下，人們績效意識淡薄，以績效為核心的經(jīng)濟運行與社會發(fā)展機制還沒有建立起來，如果此時奢談什么績效審計，簡直是天方夜譚。更要命的是，有些審計機關的專業(yè)人士竟然認為，目前審計工作的重點應該是真實性審計，將著重點轉至開展績效審計勢必會影響和妨礙真實性審計，得不償失。有的認為績效審計神秘莫測、高不可攀，理論上講不清，實踐中道不明，沒有一套科學合理的績效評價指標體系，沒有操作性強的績效審計指南，審計人員是心有余而力不足。認識上不到位，觀念落后，是制約我國政府績效審計發(fā)展的重要因素。

（二）績效審計法規(guī)和準則體系不健全

美英等先進國家都對績效審計提供了強有力的法律保證。但從我國現(xiàn)已頒布實施的審計法及其實施條例、國家審計準則等法律法規(guī)和規(guī)章中，僅涉及到與績效審計有關的效益目標及效益的概念。如2010 年新修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》第二條，審計法所稱審計，“是監(jiān)督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”，第五條增加了審計評價依據(jù)包括“國家有關政策、標準、項目目標等方面的規(guī)定”。2011 年1月1日開始實施的《中華人民共和國國家審計準則》第六條規(guī)定了審計機關“監(jiān)督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性”，“效益性是指財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動實現(xiàn)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。”第五十二條規(guī)定了審計機關“應當定期檢查審計項目計劃執(zhí)行情況，評估執(zhí)行效果”。從上述法律法規(guī)和準則的有關條款中，沒有涉及到審計機關開展績效審計的法律授權，沒有對績效審計的現(xiàn)場實施和報告作出規(guī)定，甚至還沒有“績效審計”這個概念。看來，財務審計依然是審計制度建設的主要內(nèi)容，在審計制度的完善過程中，與績效審計相關的制度建設依然沒有得到應有的重視。此外，現(xiàn)有的審計法律法規(guī)和準則中均未涉及政府績效評價指標體系。從操作層面看，政府績效審計評價指標體系建設的滯后，同樣是制約我國績效審計順利開展的一大重要障礙（管懷鎏，2005）。

（三）績效審計信息公開制度不健全，審計結果公告進展緩慢

隨著民主政治的發(fā)展，公眾對公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性知情權的呼聲越來越高。要提高公共資源管理和使用的透明度，就必須及時公開績效審計過程和結果的信息。但是，目前有關績效審計信息公開方面的法律法規(guī)不夠健全，規(guī)定不夠具體，不利于操作。如審計法第三十六條規(guī)定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。“可以”是選擇性用語，缺乏強制性，約束力不強。審計法實施條例第三十三條增加一款“審計機關擬向社會公布對上市公司的審計、專項審計調(diào)查結果的，應當在5日前將擬公布的內(nèi)容告知上市公司”，進一步約束了審計機關公布審計結果的權限。2011年1月1日開始實施的《中華人民共和國國家審計準則》僅在第五章第四節(jié)中用6個條款對審計結果依法公告、審計結果公告信息內(nèi)容、約束情形、承辦單位、批準程序等做了原則性規(guī)定。由于強制性不強，缺乏操作性，審計結果公告進展緩慢。加上公告后的責任追究跟進不力，審計出的問題往往“大事化小, 小事化了”, 有的甚至不了了之, 績效審計的權威性和威懾力大大降低。據(jù)盛巧玲（2011）研究，自2003 年起至2010年，審計署僅對外發(fā)布51 項審計結果公告。其中2006至2007 年發(fā)布審計結果公告6 項，2008 年發(fā)布審計結果公告8 項，2009 年發(fā)布審計結果公告15 項，2010 年發(fā)布審計結果公告22 項。從公告內(nèi)容上看，2006至2008 年每年的審計結果公告以績效審計為主或涉及相關內(nèi)容的有3 項，2009 年的審計結果公告以績效審計為主或涉及相關內(nèi)容的有6 項，2010 年審計結果公告以績效審計為主或涉及到相關內(nèi)容的僅有3 項。由此不難看出，政府審計信息披露內(nèi)容依然側重于財務審計，而對公眾關心的績效審計結果重視程度遠遠不足，績效審計披露信息并沒有隨著每年審計結果公告的增多同比例增長，且披露內(nèi)容單一，披露相關內(nèi)容多為公共投資績效審計和環(huán)境績效審計。在審計結果公告披露已結案的移送案件和事項中幾乎未涉及到有關績效審計責任追究的內(nèi)容。

（四）人才資源建設滯后，人才結構不合理 “政治路線確定之后，干部就是決定因素”。具有中國特色的政府績效審計之路能不能越走越寬廣，要看能不能不斷培養(yǎng)造就大批優(yōu)秀審計人才，更要看能不能讓各方面優(yōu)秀審計人才脫穎而出、施展才華。但是，由于我國政府審計起步晚，對審計人才建設不夠重視，缺乏相應的審計人才隊伍建設機制，審計領導人才、審計專業(yè)人才、審計管理人才這三支隊伍還沒有成建制，與建設一支“政治過硬、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、廉潔自律、文明和諧”的審計人才隊伍的距離較遠。當前，審計人員習慣于就賬查賬、就事論事，就問題查問題，系統(tǒng)地看問題、從全局和更高層次分析研究問題不夠，宏觀意識不強，還沒有真正做到“圍繞經(jīng)濟搞審計，跳出審計談經(jīng)濟”；審計人員知識結構、技能素養(yǎng)差距較大，技術經(jīng)濟、信息化、法律等方面的人員嚴重不足（劉家義，2004）。由于績效審計范圍廣，涉及政府管理和使用公共資源的各個方面，要對其經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計評價，客觀上要求審計人員掌握各方面的知識和技能。顯然，從這一角度看，目前我們的審計隊伍還很難稱職地承擔起真正意義上的績效審計任務（管懷鎏，2005）。

五、構建中國特色政府績效審計的戰(zhàn)略思考 績效審計盡管姍姍來遲，但績效審計的理念已在政府審計工作中初見端倪，通過最近幾年的不斷探索和實踐，也已具備了實施績效審計的相應條件。但是，我們不能就此沾沾自喜，更不能裹步不前。面對新的形勢和機遇，我們應當打破舊的觀念束縛，創(chuàng)新理念，在新的平臺上構建中國特色的政府績效審計。

（一）切實轉變思想觀念，提高對績效審計的認識

思路決定出路，觀念決定方向。因此，切實轉變觀念，提高對績效審計的認識，對構建中國特色政府績效審計非常重要。何謂績效審計？第十二屆最高審計機關國際組織會議《關于績效審計、國有企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》指出：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對國有部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。有人說政府不從事物質(zhì)資料生產(chǎn)，不存在經(jīng)濟、效率和效果的問題。殊不知，政府是管理和使用公共資源的受托者，其任何一項決策的失誤或工作上的失職都會導致某一行業(yè)或部門乃至整個國民經(jīng)濟運行的不協(xié)調(diào)，從而造成難以估量的經(jīng)濟損失。再說政府管理和使用公共資源，理應盡職盡責，為公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務，為公眾謀福祉。如果不講效益、效率和效果，勢必會造成公共資源的損失浪費，對經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展造成直接或間接影響，最終損害的是公眾的切身利益。因此，認為無須對政府實施績效審計，是沒有根據(jù)的。所以，我們應該大力提倡關于政府績效審計的理論研究，使績效審計在權力部門、立法機構、責任單位各方面都得到普遍接受。要通過立法和宣傳，使社會各界增強績效意識，支持、理解審計機關開展績效審計。

廣大審計人員要更新績效理念，要“從審計就是查賬，就是收繳違紀款項的誤區(qū)中徹底轉變過來”，要認識到開展績效審計是政府審計發(fā)展的方向，是政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、建立有限政府、責任政府、效能政府的客觀要求，是公眾賦予審計人員的一項光榮而神圣的使命。盡管當前開展績效審計還有不少困難，但我們不能讓這些困難束縛了手腳，羈絆住前進的步伐。在當前及今后一段時間里，各級審計機關要整合好審計資源，正確處理好績效審計和財務審計的關系，堅持以財務審計為基礎全面推進績效審計。要緊緊圍繞轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的各項任務，科學選擇績效審計項目，明確審計重點，努力促進提高公共資源管理和使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平。

（二）建立健全績效審計法規(guī)和準則體系 依法審計是政府審計的基本原則之一，績效審計也不能例外。但我國審計法及審計法實施條例還沒有就“授權審計機關開展績效審計”作出規(guī)定，也沒有制定績效審計準則，這與國際慣例不符。在許多國家，憲法或其他法律明確賦予最高審計機關開展某種形式績效審計的權力，如英國《國家審計法》（1983）規(guī)定，主計審計長可以對任何部門、機構和其他團體進行經(jīng)濟性、效率性和效果性檢查；澳大利亞《審計長法》（Auditor-General Act,1997）對績效審計的定義、審計長的主要職責和權力、績效審計內(nèi)容、績效審計報告等作出了詳細規(guī)定。至于績效審計準則的重要性不言而喻。從某種程度上說，績效審計準則和指南的完善程序，反映了一個國家對于績效審計的基本認識和基本理念，同時也反映了一個國家績效審計實踐發(fā)展的水平（《公共支出績效審計研究》課題組，2007）。從美英等國家績效審計發(fā)展看，也證明了這一點。美國作為世界上最早制定績效審計準則的國家，1972 年出版了《政府組織、計劃項目、活動和職責的審計準則》，隨后于1981、1988、1994、2003和2007 年共進行了5次修訂。該準則對美國及其他國家的績效審計都產(chǎn)生了很大影響。英國、澳大利亞、瑞典、加拿大、丹麥、荷蘭、挪威、菲律賓、泰國、津巴布韋等國家也都頒布了績效審計準則。我國績效審計剛剛起步，需要積極借鑒國外政府績效審計法規(guī)和準則建設經(jīng)驗，探索適合我國國情的政府績效審計法規(guī)和準則體系。

基于以上認識，我們認為，除了進一步修訂完善審計法及其實施條例，從立法上明確績效審計概念、目標、政府審計職責、權利和義務外，要探索制定績效審計準則或對現(xiàn)行國家審計準則（2010）進行修訂，增加績效審計的內(nèi)容，具體包括績效審計的概念、目標、審計機關和審計人員、現(xiàn)場審計、審計報告、后續(xù)審計等。同時，在準則的基礎上，參照最高審計機關國際組織績效審計實施指南（2004），制定我國政府績效審計指南，為審計人員貫徹實施績效審計準則提供具體詳細的指導。此外，建立一套科學可行的指標體系是開展績效審計刻不容緩的措施之一（卓越，2007）。由于績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一。加上在不同的地區(qū)，對于不同的績效審計項目，在審計權限、范圍、組織和方法上都存在較大區(qū)別。因此要制定所有績效審計都適用的評價指標體系更難以實現(xiàn)。這就要求審計人員勇于探索，加大對績效審計評價指標體系和績效審計技術方法的研究和開發(fā)力度，認真總結和不斷修訂績效審計評價指標體系，從而使績效審計結果有更好的利用價值。

（三）提高績效審計的透明度，建立和完善績效審計公開制度

在民主社會中，知情權是一項基本權利。公眾將公共資源委托政府管理，就有獲取政府管理和使用公共資源信息的權利，同樣也有獲取政府績效審計信息的權利。審計機關將績效審計過程和結果向社會公開，一方面可以解除政府管理和使用公共資源的受托責任，另一方面也可以解除政府審計機關的受托審計責任。實際上，將績效審計過程和結果公諸于眾，既有利于增加審計工作的透明度，樹立審計公正形象，強化公眾對審計執(zhí)法行為的監(jiān)督，贏得廣泛的社會支持，也有利于我國審計工作盡快與國際接軌（卓越，2007）。因此，公開績效審計過程和結果，是政府審計的必然選擇，也是審計走向現(xiàn)代化的重要標志。

當前，美英等國家績效審計的過程和結果已經(jīng)基本公開，并有專門的法律來保證實施。反觀我國，公開制度還不完善，公開進程比較緩慢。隨著公眾民主意識的日益增強，要求全面、全過程公開績效審計結果的呼聲日益高漲。面對新的形勢，我們認為，首先要增加或修改績效審計公開的法律規(guī)定，明確公開的法定要求，使績效審計公開成為績效審計程序的法定環(huán)節(jié)，而不是“可有”、“可無”。其次要完善績效審計公開的審計準則，對公開的形式、內(nèi)容和程序等作出詳細規(guī)定，盡可能減少審計人員對績效審計公開的自由裁量權，為績效審計公開的具體操作提供有效指導。最后還要建立績效審計公開信息反饋制度和績效審計結果跟蹤問責制度，加強對績效審計公開信息質(zhì)量的后評估和績效審計結果的跟蹤問責，真正發(fā)揮績效審計公開的效用。

（四）注重人才資源建設，培養(yǎng)和引進適應績效審計工作的創(chuàng)新型、復合型人才 審計資源中最重要的應該是人力資源，政府審計的職能定位要求審計人員必須具有很高的職業(yè)素質(zhì)才能實現(xiàn)對政府管理和利用公共資源的效益的監(jiān)督與評價，才能實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的利用和管理的效益的監(jiān)督與評價（邢風云，2007）。而我國目前審計人員的現(xiàn)狀與績效審計發(fā)展明顯不同步，專業(yè)化程度較低，整體素質(zhì)不高，知識結構單一。在我國現(xiàn)有的審計人員中，以會計和審計專業(yè)的人員為主, 而法律、經(jīng)濟、管理、工程技術、計算機、環(huán)保等專業(yè)人員缺乏，尤其復合型的人才更是鳳毛麟角（邢風云，2007）。但美英等國家情況不同，美英等國家已形成多元化的審計人員結構。如美國審計總署有工作人員5 200 左右，其中除約2 500 人的會計師外，還有約1 500 人的經(jīng)濟師、律師、工程師、數(shù)學家、電子計算機專家等。多元化的審計人員結構為美英等國家政府績效審計的順利開展奠定了基礎。我國社會主義市場經(jīng)濟的特點決定了我國也有廣泛的績效審計領域，也需要有多元化的審計人員結構。為此，必須加強審計人才資源建設，培養(yǎng)和引進更多的適應績效審計工作的創(chuàng)新型、復合型人才。加強審計人才資源建設，要立足績效審計工作實際，健全審計隊伍專業(yè)化建設機制，著力引進人才，優(yōu)化知識結構，不斷提高具備與績效審計工作相關的審計、會計、財政、金融、法律、計算機、建筑工程、環(huán)境工程、企業(yè)管理等核心專業(yè)背景的人才比例。要加大專業(yè)化人才的培養(yǎng)力度，努力培養(yǎng)一批查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手和內(nèi)部管理的行家里手，盡快形成一支專業(yè)齊全、梯次合理、素質(zhì)優(yōu)良、新老銜接、能夠滿足工作需要的績效審計隊伍。要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，以審計職業(yè)準入制度為重點，以審計崗位職責為基礎，以審計人才職業(yè)資格為依據(jù)，實施選拔、使用、考評、激勵等全方位的職業(yè)化管理，健全審計職業(yè)教育體系，分職級、分層次培養(yǎng)人才。

六、結語 構建中國特色績效審計是一個系統(tǒng)工程。駛向績效審計王國的汽笛已經(jīng)拉響，接下來如何掌舵，航向怎么確定，主動權掌握在全體審計同仁。績效審計是政府審計的未來，是政府再造、重塑政府形象、加強政府績效管理，進而提升公眾生活質(zhì)量的戰(zhàn)略性工具。美英等國家績效審計已占主導地位，國人豈能只是望其項背？洞悉績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的原因，分析制約我國績效審計發(fā)展的瓶頸要素，認清前進道路上的障礙，逐一破解，績效審計的未來一定十分光明。

參考文獻：

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第五篇：學習中國特色社會主義心得體會：加快構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系

學習中國特色社會主義心得體會：加快構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系

總書記在廣州戰(zhàn)區(qū)考察時強調(diào)指出：“實現(xiàn)中華民族偉大復興，是中華民族近代以來最偉大的夢想。可以說，這個夢想是強國夢，對軍隊來說，也是強軍夢。所以，我們要實現(xiàn)中華民族偉大復興，一定要繼續(xù)積極努力，堅持富國和強軍相統(tǒng)一，建設鞏固國防和強大軍隊。”構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系是實現(xiàn)強軍夢的戰(zhàn)略布局，必須放在實現(xiàn)民族復興這個大目標下來認識和推進，科學把握其重要舉措，理清發(fā)展思路，對加速推進這一宏偉軍事建設工程的實現(xiàn)具有重大意義。

一、構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的戰(zhàn)略意義

總書記指出，“當前，世界主要國家都在加快推進軍隊改革，謀求軍事優(yōu)勢地位的國際競爭加劇。在這場世界新軍事革命的大潮中，誰思想保守、固步自封，誰就會錯失寶貴機遇，陷于戰(zhàn)略被動。我們必須到中流擊水。軍事上的落后一旦形成，對國家安全的影響將是致命的。我經(jīng)常看中國近代的一些史料，一看到落后挨打的悲慘情景就痛徹肺腑！”這就要求我們必須加快構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系。

二、構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的指導思想

構建我國軍事力量體系必須突出中國特色，堅持以國家核心需求為導向，貫徹積極防御戰(zhàn)略思想和新形勢下積極防御戰(zhàn)略方針的基本要求，以構建信息化積極防御型的軍事力量體系為重要標志，滿足積極防御和維護國家利益拓展的需要，絕不走對外侵略擴張、爭霸、稱霸之路。

三、構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的基本要求

總書記提出三點要求：

一是要牢記，堅決聽黨指揮是強軍之魂，必須毫不動搖地堅持黨對軍隊的絕對領導，聽從黨的絕對指揮，永遠聽黨的話、跟黨走。

二是要牢記，能打仗、打勝仗是強軍之要，必須按照打仗這個標準搞建設抓準備，確保軍隊能夠做到召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝。

三是要牢記，依法治軍、從嚴治軍是強軍之基，必須保持嚴明的作風和鐵的紀律，確保部隊的高度集中統(tǒng)一和安全穩(wěn)定。

四、構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的重要舉措

1.堅持信息化和機械化復合發(fā)展是核心標志

現(xiàn)代戰(zhàn)爭發(fā)展變化的新趨勢，使信息化已經(jīng)成為軍隊現(xiàn)代化的本質(zhì)規(guī)定性。總書記明確指出，必須堅定不移把信息化作為軍隊現(xiàn)代化建設發(fā)展方向，推動信息化建設加速發(fā)展。構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系，必須牢牢抓住信息化這個核心，堅持以機械化為基礎，以信息化為主導，全面推進信息化機械化復合發(fā)展和綜合集成建設。構建現(xiàn)代軍事力量體系的關鍵，就是要全力推進信息融合和體系化建設，加速形成新質(zhì)戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮信息在戰(zhàn)斗力生成中的主導作用。要在賦予機械化武器裝備信息系統(tǒng)功能的基礎上，把所有作戰(zhàn)力量、單元和要素融合集成為有機整體，實現(xiàn)成系統(tǒng)、成體系的綜合集成，提升部隊基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力，真正實現(xiàn)戰(zhàn)斗力倍增。要著眼于解決軍隊建設所面臨的突出矛盾和問題，樹立諸軍兵種一體化聯(lián)合作戰(zhàn)的思想觀念，注重信息主導、促進要素融合、加強體系建設，走中國特色自主創(chuàng)新之路。

2.推進軍兵種戰(zhàn)略轉型是重中之重

軍隊是國家軍事力量的主體，必須把推進軍兵種戰(zhàn)略轉型作為構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的重點與核心。科學合理地調(diào)整優(yōu)化軍兵種結構和軍兵種內(nèi)部結構，促進諸軍兵種協(xié)調(diào)發(fā)展，是軍隊戰(zhàn)略轉型的重要任務。堅定不移地調(diào)整優(yōu)化軍兵種力量結構，在軍隊建設重點上進一步向海軍、空軍和火箭軍傾斜，提高各軍兵種高新技術部隊的比例，優(yōu)化軍兵種內(nèi)部結構和部隊編成，推動我軍在由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型、由人力密集型向科技密集型的轉變中邁出更大步伐。

海軍要按照近海防御、遠海護衛(wèi)的戰(zhàn)略要求，逐步實現(xiàn)近海防御型向近海防御與遠海護衛(wèi)型結合轉變，大力加強海基戰(zhàn)略力量和航母編隊建設，不斷優(yōu)化海軍力量結構，構建合成、多能、高效的海上作戰(zhàn)力量體系，提高戰(zhàn)略威懾與反擊、海上機動作戰(zhàn)、海上聯(lián)合作戰(zhàn)、綜合防御作戰(zhàn)和綜合保障能力。

空軍要按照空天一體、攻防兼?zhèn)涞膽?zhàn)略要求，構建適應信息化作戰(zhàn)需要的空天防御力量體系，發(fā)展新一代作戰(zhàn)飛機、新型地空導彈和新型雷達等先進武器裝備，提高戰(zhàn)略預警、空中打擊、防空反導、信息對抗、空降作戰(zhàn)、戰(zhàn)略投送和綜合保障能力。

火箭軍要按照精干有效、核常兼?zhèn)涞膽?zhàn)略要求，加快推進信息化轉型，完善核常兼?zhèn)涞牧α矿w系，提高快速反應、有效突防、精確打擊、綜合毀傷和生存防護能力。同時，積極推動陸軍小型化、多能化、模塊化發(fā)展步伐，實現(xiàn)區(qū)域防衛(wèi)型向全域機動型轉變，構建適應聯(lián)合作戰(zhàn)要求的作戰(zhàn)力量體系，提高精確作戰(zhàn)、立體作戰(zhàn)、全域作戰(zhàn)、多能作戰(zhàn)、持續(xù)作戰(zhàn)能力。

3.拓展重大安全領域力量發(fā)展是戰(zhàn)略需求

新形勢下，太空和網(wǎng)絡空間已成為國際戰(zhàn)略競爭新的制高點，世界主要國家在太空、網(wǎng)絡空間和核等重大安全領域的戰(zhàn)略競爭愈演愈烈。重大安全領域力量發(fā)展，在維護國家安全和發(fā)展中的作用日益上升，在構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系中具有前沿性牽引作用。太空已成為綜合國力新的增長點、國際戰(zhàn)略競爭的制高點、安全威脅的新，必須盡快籌劃組建集中權威的軍事航天領導機構，明確太空力量發(fā)展模式，體系化發(fā)展偵察預警、環(huán)境監(jiān)測、通信中繼、導航定位等太空信息裝備。網(wǎng)絡空間是經(jīng)濟社會發(fā)展新支柱和國家安全新領域，網(wǎng)絡空間對軍事安全影響逐步上升，要加快網(wǎng)絡空間力量建設，提高網(wǎng)絡空間態(tài)勢感知、網(wǎng)絡防御等能力，遏控網(wǎng)絡空間重大危機，保障國家網(wǎng)絡與信息安全。核力量是維護我國主權和安全的戰(zhàn)略基石，要以完善核力量體系建設作為戰(zhàn)略支點，提高戰(zhàn)略預警、指揮控制、導彈突防、快速反應和生存防護能力，懾止他國對中國使用或威脅使用核武器。