關于構建煤礦隱患排查治理體系的調研報告

事故源于隱患，防范勝于救險。建立安全生產隱患排查治理體系是黨的十八屆三中全會作出的重要部署，也是總局黨組確定的20xx年安全生產領域全面深化改革重點任務之一。煤礦是全國安全生產的重中之重，構建煤礦隱患排查治理體系對于實現全國安全生產形勢根本好轉至關重要。

一、傳統模式下煤礦隱患排查治理工作存在的問題

（一）“不去查”的問題。

煤礦企業不去排查治理隱患，主要有三種表現形式：熟視無睹型，對隱患排查態度消極、心存抵觸，遍地隱患卻視而不見，被責令停產整改卻停而不整、坐等驗收，甚至晝停夜開。虛與委蛇型，隱患排查弄虛作假、敷衍塞責，“扎扎實實搞形式，認認真真走過場”，工作做不做、記錄不能缺，表面如火如荼、實則空洞無物，看似動作不少、只是原地空轉。蜻蜓點水型，隱患排查大而化之、籠而統之，安全會空話連篇，定預案紙上談兵，查隱患走馬觀花，小隱患不以為然、大隱患渾然不知。

（二）“查不出來”的問題。

企業方面主要集中在小煤礦，多數小煤礦沒有正規院校畢業的煤礦專業技術人才，“五職”礦長是中專以下學歷，技術人員是“土礦師”、“土窯師”出身，且在多個煤礦同時兼職、輪流服務，這類煤礦根本沒有能力排查治理隱患。政府方面主要是一些基層監管部門分流、轉業人員較多，綜合崗位人員比重大，缺少有技術、懂業務的專業人才；煤監機構組建之初從國有大礦抽調的一批技術骨干如今已年屆五十，而新招錄公務員井下經驗欠缺，對新工藝、新設備缺乏系統學習，人員青黃不接、老化嚴重。

（三）“查出來不整改”的問題。

主要原因有：思想不重視，落實整改僅限于日常性的一般隱患，當發現重大隱患整改需要投入資金或調整生產布局規劃時，抱著僥幸心理拖延應付、尋求變通，比如為趕進度以迎頭超前鉆孔抽放代替底板抽放巷，為求產量在采掘失調后依然不去調整完善系統等。機制不閉合，隱患僅僅停留在排查階段，不能立即處置的隱患沒有按要求上報，或報告后沒有制定整改措施、沒有指定整改責任人、沒有明確整改期限等。

（四）“企業缺位、政府補位”的問題。

“到礦看圖紙→下井查隱患→制作文書→行政處罰”，這是每個執法人員都十分熟悉的工作流程，僅煤監系統一年就查處十幾萬項隱患。傳統模式下，政府總是日復一日、礦復一礦，有意無意地充當著企業的“隱患排查員”，依靠密集的現場檢查和運動型的集中整治，彌補企業在隱患排查方面的缺位。久而久之，政府疲憊不堪，感覺總是查不完的安全隱患、永遠擔不盡的瀆職風險；企業叫苦連天，抱怨處罰過重過嚴、檢查太密太頻繁。

以上問題，歸根結底都是因為企業缺少一套科學嚴謹、高效運行的隱患排查治理體系，導致隱患排查的目標游移不定、節奏時斷時續、效果時好時壞。這種狀況下，隱患排查治理工作只能靠政府主導，結果是將有限的行政資源耗費在了具體的隱患點上，導致“抓了點、丟了面”。而一旦某個行業領域脫離了政府的盯守，產生所謂的“監管盲區”，出事故的概率就會大增。去年以來，一些非傳統高危領域發生多起重特大事故就有這方面的原因，當我們把小煤礦作為事故“重災區”大力整治并初見成效時，一些安全記錄良好、令人相對放心的國有大礦事故頻發。當我們狠抓煤礦、道路交通等行業治本攻堅時，禽類加工廠、輸油管道、拋光車間卻出人意料地發生特別重大事故甚至百人事故，主要原因就是企業安全風險的自我管控機制尚未建立并有效運行。

二、構建煤礦隱患排查治理體系的重要意義

構建煤礦隱患排查治理體系對于落實企業主體責任、強化礦區公共安全體系建設、推動安全生產領域改革創新具有十分重要的意義。

（一）是落實企業主體責任的具體抓手。

新修訂的《中華人民共和國安全生產法》主要思路之一，就是強化和落實生產經營單位安全生產主體責任。企業是安全生產首要的責任主體，推動企業建立并強化隱患排查治理體系，使隱患排查從“政府整治”轉變為“企業治理”，可以逐步消除生產經營單位的從動和依賴心理，提高其積極性、主動性，促使其圍繞安全生產工作動腦筋、出實招，提高安全管理水平和事故防范能力。

（二）是礦區公共安全體系的重要組成部分。

黨的十八大報告提出，要強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設。以“紅線”意識、安全發展戰略和“十二字方針”為核心的安全生產理論支撐體系，以隱患排查治理為支撐的企業安全保障體系，以兩支隊伍為主體的煤礦安全監管監察體系，以第三方機構為重要力量的技術服務體系，以及煤礦安全政策法規體系、宣傳教育體系、應急救援體系等，共同構成了新時期礦區公共安全體系的主要內容。

（三）是安全生產領域全面深化改革的必然要求。

一個運行良好的隱患排查治理體系，可以進一步明晰政府和企業在安全生產工作中的定位和職責，解決政府“管什么、怎么管”的問題，有利于推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質安全服務上轉變，加快形成政企分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

三、對策建議

（一）政府要轉變執法理念和方式，著力解決企業“不去查”和“查出來不整改”等問題。

一些發達xx曾經面臨和我們相似的困境，比如挪威早期的安全法規就包含大量細節規定，監察人員不得不擔負起專家和智囊的職責；19xx年該國出臺《內部管控法案》（IC1），將法規從細節規定型轉變為功能設計型，要求所有企業必須制定自己的風險管控體系（OSH），政府監察的目標是強化企業管理者對待OSH的意識和態度。

如何轉變執法理念和方式，簡言之，就是政府的工作重點不是發現隱患，而是推進企業建立一套科學嚴謹、高效運行的隱患排查治理體系，并通過日常執法去驗證這套體系是否真正建立、是否嚴密運行、是否存在漏洞。在這套體系下，執法人員到煤礦后不是急于下井檢查，而是首先聽取礦長對本礦安全隱患的系統性分析判斷情況、采取了什么樣的預防和整改措施、進度及效果如何。通俗講就是問三個問題，“企業哪些地方容易出問題，采取了什么措施避免這些問題，如果出了問題如何才能減少傷亡”。之后通過現場檢查，判斷企業在隱患排查治理方面態度是否端正、分析是否全面、整改落實是否閉合。對于敷衍應付甚至編造假記錄的企業，作為反面典型重拳打擊、公開曝光，警示同類企業；對于技術薄弱、力不從心的企業，作為服務對象搭建平臺、幫助指導；對于技術雄厚、態度認真的企業，減少檢查頻次、節約行政資源。按照這種機制運行下去，配合使用“四不兩直”、警示教育等有效的工作手段，可以充分調動企業的積極性、主動性，并使之逐步常態化。一旦企業動起來，安全生產工作的局面就打開了。

（二）企業要轉變安全管理理念，著力構建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。

國內外安全管理水平較高的企業都有一套成熟的安全管理體系，xx公司憑借SHE綜合體系成為世界上最安全的公司之一，xx集團依靠風險預控管理體系將煤炭百萬噸死亡率控制在了x.xxx左右，一個科學可靠的體系可以事半功倍。

目前我國煤礦企業的安全管理和隱患排查多數停留在瓦斯零超限管理、探放水措施落實等單項元素上，對體系建設研究甚少；參與人員也大都局限于集團安監部、煤礦安監站等安全管理人員，對發動職工手段不多。企業的安全管理部門不管有多強，人員和精力都是有限的，不可能每個角落、xx小時都派員監督。企業主要負責人要研究如何廣泛發動礦工，并探索適合自己的模式，著力構建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。在這套體系中，有人進行技術分析，有人排查隱患，有人整改隱患，有人驗收監督，整改不力的能夠及時發現，需要資金時可以有效保障，重大隱患可以快速暢通地反饋給礦長，安全措施可以不折不扣地傳遞到每名礦工。這樣，每名礦工都對安全負責、對班組長負責，班組長對區段長負責，區段長對礦長負責，最后礦長就有底氣對全礦的安全負責。

（三）建立區域性煤礦技術服務基地，著力解決“查不出來”的問題。

以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義基本經濟制度，決定了小煤礦短期內仍將是我國煤炭工業的一極。目前我國很多小煤礦沒有技術力量、沒有能力排查治理隱患，先進設備舍得買，但不知道買什么、買了不會用等。

解決此類問題，關鍵是探索構建政府、企業之外的第三方參與模式，引導第三方非政府組織以技術服務機構或實業體等形式建立區域性煤礦技術服務基地，在重大隱患排查治理、采煤工藝革新、機械化應用、監測監控系統維護等方面，由企業提出需求，第三方組織攻關解決。服務基地的組建方式是多樣的，可以就近依托煤炭類大專院校成立技術服務中心；可以由區域內幾家國有大企業出技術人員組建股份制公司，形成服務聯合體；可以鼓勵xx資源日漸枯竭的大型企業向小煤礦集中的xx地區輸出技術和管理；也可以引導社會中介機構組建服務實體。萬事開頭難，但只要政府牽頭把平臺搭建起來，選擇小煤礦數量多、基礎差的幾個地市作為試點，先易后難、邊服務邊擴展，這臺戲就會越唱越好。

（四）用好“地方安全監管”這支重要力量。

以各級煤炭局為主體的地方安全監管隊伍是煤礦安全工作中一支重要的“地方軍”，其隊伍規模初步估計是煤監機構的xx倍之多，發動好、利用好這支隊伍，對于實現煤礦安全生產形勢根本好轉至關重要。

由于歷史原因，煤礦安全監管在xx層面的職責一直不明確，各地監管隊伍建設也參差不齊，既有xx省xx市（xxx人監管xx個煤礦，配備xx%的專業人員，xx%的精力用于安全）這樣的勁旅，也有xx省xx州（全州安監系統共xxx人，專業人員只有xx人，xx%不懂業務）這樣的弱軍。目前xx煤礦安監局實際承擔著部分煤礦安全監管職責，建議進一步予以整合，并著手從監管工作機制、法規抓手、效能考核等方面進行頂層設計。全面摸底各產煤省區市監管隊伍人員編制、執法裝備、專業技術等情況，對監管力量薄弱的地區以建議函等形式督促地方政府予以加強。引導各級煤炭局把專業技術骨干全部充實到安全監管一線，分批組織進行業務培訓，監督和指導企業開展隱患排查治理。適時組織監管部門開展跨省市經驗交流，加大對基層監管隊伍的考核和表彰，增強歸屬感、榮譽感和向心力。

（五）煤礦隱患排查治理體系遵循的原則及推進方向。

綜合以上，煤礦隱患排查治理應當遵循的原則有：企業主體原則，煤礦企業是隱患排查治理工作的發動者、組織者和執行者。閉合原則，隱患的分析、排查、整改、驗收必須是一個完整的閉環。預防原則，隱患排查的重點在于事前預防、源頭控制，避免事后處置的被動局面。即時原則，發現隱患應立即采取必要的措施并按要求報告。多方參與原則，不僅企業要組織和發動所有礦工參與，政府也要引導第三方機構參與。系統性原則，既要根據采、掘、機、運、通等各子系統的不同特點確定不同的監測監控方法，又要根據人、機、環、管等各個方面的相異性確定處理措施。

推進方向包括：法制化方向，就是以超前預防為指導思想，將煤礦隱患排查治理體系建設的有關要求體現在法律法規中，比如，重大隱患比照事故進行調查處理等。信息化方向，就是充分運用信息化手段，建立企業安全隱患自查自報系統，實現班組、區隊和煤礦、集團公司之間隱患排查、上報、治理信息的傳遞和反饋；建立政府動態監管統計分析評價系統，實現對企業隱患排查治理體系情況的動態跟蹤，為實施分級監管奠定基礎。