第一篇：淺談環境保護基本法律制度的完善

淺談環境保護基本法律制度的完善

【內容摘要】：隨著我國經濟發展和人民生活水平的提高，環境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環境一直在默默承受著經濟發展所帶來的沉重負擔。本文從環境保護基本法律制度的角度淺談對《環境保護法》修改的見解。

【關鍵詞】經濟發展 環境保護 環保法的修改 基本法律制度

【正文】1989年，我國通過的《環境保護法》，其對健全我國環境資源保護法律體系，保護和改善環境，促進經濟、社會和環境、資源的協調發展發揮了重要作用。20世紀90年代，一批新的環境保護法律陸續制定、修改、實施。然而隨著社會主義制度的逐步完善和經濟的飛速發展，人民生活水平的提高，對環境意識、法律意識也日益增強。盡管我國在環境保護方面做了大量的工作，確立了我國的環境保護法體系和一系列的規章制度。但是，環境問題產生的速度仍然遠遠大于環境問題解決的速度。現行的《環境保護法》已經不能適應21世紀中國經濟、社會和環境發展的新需要，急需進行修改。特別是其中確立的環境保護基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制約了建立市場經濟對環境保護的規范與需要。

一、《環保法》制度的重要性

隨著我國經濟發展和人民生活水平的提高，環境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環境一直在默默承受著經濟發展所帶來的沉重負擔。工業污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現了“沱江特大污染事故”、“福建環境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案” 等一系列危害環境的典型事件。伴隨著人們的努力，環境問題的眾多病因被逐漸地發現，有政治因素、經濟因素、技術因素、倫理因素、歷史因素等等。這些因素無疑都是存在的，它們的發現對“治療”環境問題也起到了很大的作用。但本文認為這些病因都不是主要的，因為現代法治社會是“通過法律控制的社會”，這些因素對人們的行為只有有限的影響，起決定性作用的是國家制定的法律制度。環境問題之所以產生，源于人們不合理的生產和消費行為，而人的不合理行為之所以產生，根源于我們的制度沒有很好地履行其規范人類行為之職責。因此，本文認為，環境問題的根源在于制度[1]的失敗。

法律制度之所以重要，并成為現代社會的最主要控制工具，在于制度首要的并且始終具備的一項功能：即“塑造人們的思維與行為方式，提供并在某種程度上創造和擴散信息，”促成“社會共識或一般性的認識基礎，減少了不確定性和風險，幫助人們估計其他人可能的行為進而矯正自己的行為。”[2]制度通過提供與行為有關的信息來塑造人們的行為，一種好的制度應勸人行善，抑人為惡;一種壞的制度效果可能恰恰相反，會使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個社會中，當人們的行為普遍偏頗乃至錯誤時，我們首先應追問的是這個社會的制度是否為人們的行為提供了適當的激勵與正確的引導，而不應去追問行為人的道德倫理水平或政治經濟狀況等因素。沒有不合理的行為，只有不合理的制度。對于當今層出不窮的環境問題也一樣，我們不應只停留在研究造成環境問題的政治、經濟、技術、習俗，倫理等因素，而應著重研究我們的制度是否為人們的環境行為提供了適當的激勵及正確的引導。而問題恰恰在于此，我們的制度沒有為人們的行為提供有利于環境的激勵，反而在很大程度上助長了危害環境的行為。這正是我國環境問題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試著從制度的角度來找尋我國環境問題的根源及其對策。

二、《環境保護法》制度存在的缺陷

《環境保護法》是計劃經濟體制的產物，在當前實施兩個根本性轉變和可持續發展戰略的形勢下，有些制度已經暴露出不能完全適應形勢需要的嚴重缺陷。例如：

(一)“三同時”制度

“三同時”制度是我國環境管理的基本制度之一，是我國所獨創的一項環境法律制度，也是控制新污染源產生，實現預防為主原則的一項重要措施。“三同時”制度的適用范圍非常廣泛，“三同時”制度對我國的環境保護起著不可磨滅的功勛，但是對我國的經濟發展也有一定的不經濟的影響。由于該制度要求環保設施必須與主體過程同時投入，導致一些企業因資金短缺無法投資設施建設而破產，或者企業的環保設施無法得到充分的利用而積壓資本。

（二）、限期治理制度 [3]

《環境保護法》關于限期治理決定權的規定欠妥。該法第29條第2 款規定：“中央或者省、自治區、直轄市人民政府直接管轄的企業事業單位的限期治理，由省、自治區、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣人民政府決定。”這種以企業的隸屬關系和級別作為確定決定權依據的管理形式，顯然帶有很濃烈的計劃經濟體制的色彩，往往給環境保護帶來不利影響。首先，限期治理由政府決定的做法，不利于該制度的全面實施。政府并不能經常監督、監測污染源，而且在實際操作中，政府往往偏重于企業的經濟效益，而非環境效益。從而使那些嚴重污染環境的企業難以得到及時地治理而危害社會。其次，限期治理不分項目大小，都由同級政府決定，影響及時治理污染，也不一定完全必要。最后，限期治理分級管理的辦法，易造成污染治理上的條塊分割，也不利于流域性、區域性及行業性污染源治理的統籌管理和安排，更不利于實現政府對其轄區環境質量負責。而相比而言，由環保部門行使限期治理決定權較為合理。因為環保部門是開展環保工作的專業部門，依法行使對環保工作的監督管理權。

（三）、排污收費制度

《環境保護法》第37條規定：“未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護行政主管部門責令安裝使用，并處以罰款。”可見，排污單位如果沒有擅自拆除或者閑置防治污染的設施，其超標排污行為并非違法行為，僅需依照《環境保護法》第28條的規定繳納超標排污費；然而依照《標準化法》和《標準化法實施條例》的規定，環境保護的污染物排放標準“屬于強制性標準”，“強制性標準，必須執行。”因此，超標排污行為無疑應視為違法行為。，上述立法上的沖突，確實讓人無所適從。所以有必要修改排污收費制中對超標排污行為的規定。

（四）、公眾參與制度[4]

作為公民的基本人權之一的環境權，是不應當受到限制或者剝奪的。但是作為人權之一的環境權，跟其他的人權內容相比，又具有較強的整體性。在環境保護中，任何人都是權利主體，同時也是義務主體。任何人都不能只是“自掃門前雪”，在個人享受環境權的同時，都必須考慮并且尊重他人的環境權。由此我們不難看出，環境權是整體利益、長遠利益和個人利益的結合，因此要求每個人都應當積極的參與到環境保護過程中去，尊重他人，尊重社會，與全社會建立起和諧的關系，從而也使得每個人都能得到更好的生存環境。我國公眾參與環境保護的立法已經有了一定的規模，為在我國環境保護過程中的公眾參與提供了相應的法律保障。雖然有了法律保障，但是在實際的環境保護過程中，公眾參與的情況卻是非常糟糕。再對照我國關于“公眾參與”的相關政策，就發現了許多不完善的地方，的確需要健全和完善。就我國環境立法的整體來看，我國關于公眾參與的立法較為零散、分散、而且缺乏系統性。現有的關于公眾參與的各項規定都散落在環境基本法即《環境保護法》以及一些單行法規中，至今未有集中起來，有一個專門的、統一的規定，這樣就會使公民感覺國家立法目的不明確。在公民不能很好理解國家環境立法精神，特別是關于公眾參與的相關規定的精神時，就會使公眾不能較好的參與到環境保護中

三、《環境保護法》中規定基本法律制度的完善

《環境保護法》中規定的基本法律制度有些已經暴露出了不適應新形式的缺陷，亟須進行修改，同時也要在《環境保護法》中增加單行法已經確立的基本法律制度，與之保持協調一致。

（一）“三同時”制度

由于該制度對一些企業的不利影響可規定在其適用時采取相對靈活的措施，允許部分對環境影響不大的建設企業借助外部其它部門的環境保護設施代為同步建設。這樣既有利于節約成本又能促進企業積極治理污染。

（二）對限期治理制度的完善

限期治理制度作為我國環境保護基本法律制度之一，在環境管理實踐中發揮了重大的作用。除了《環境保護法》對限期治理制度作了明確的規定外，《大氣污染防治法》、《環境噪聲防治法》、《海洋環境保護法》等單行法都有相關規定。

依據《環境保護法》第18條、第29條、第39條規定，限期治理針對造成環境嚴重污染的企、事業單位或者是位于特別保護區域內的超標排污設施；限期治理的決定權由縣級以上的人民政府行使；對逾期未完成治理任務的企、事業單位，除了加收超標排污費外，還可以處以罰款或責令停業、關閉。總結其特點，應從以下方面改進：

第一，擴大限期治理的范圍。從《環境保護法》中規定的兩類限期治理的范圍來看，沒有包括污染物排放超過標準的情形。而在《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》中都對超過污染物排放標準的污染源進行限期治理作了規定。《環境保護法》應該作出同樣的規定，從而強化國家的環境監督管理。

第二，將行為違法性作為限期治理的構成要件。《環境保護法》中不論是否污染嚴重，還是超標排污，都沒有將它們定性為違法行為，限期治理也只是作為一種行政管理手段。而《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》早已確定超標排污行為是一種違法行為，其中規定的限期治理是一種行政處罰手段，具有法律制裁性。因此，《環境保護法》中應該將違法性作為限期治理的要件，這樣有助于強化企、事業單位的環境責任，提升污染防治的效果。第三，將限期治理的決定權按轄區下放到各環境保護行政主管部門。《環境保護法》將限期治理的確定權授予給對被治理單位有直接管轄權的人民政府行使，而環保行主管部門只有很少范圍的限期治理建議權和較低層次的決定權。這突出表現了“命令－控制”型環境管理模式的特點，影響了行政效率的提高，易助長“地方保護主義”之風，也不利于該項制度經常全面地實施。由環保主管部門行使限期治理的決定權則有利于權責分明，提高行政效率，也是我國經濟發展和環境管理制度發展趨勢的需要。

第四，增加對環境破壞進行限期治理的規定。《環境保護法》中的限期治理重點是針對環境污染行為。而對環境遭到嚴重破壞時的限期治理鮮有規定。限期治理作為恢復、補救措施同樣適用于嚴重的環境破壞性為。例如，開發利用自然資源，對自然資源及生態環境造成嚴重破壞的，環保部門也應對責任人作出限期治理的決定。

（三）對排污收費制度的修改建議

排污收費制度是實施環境管理的一種經濟手段。它源于1979年《環境保護法（試行）》，經過20多年的發展，一些單行法如《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》，2002年修改制定的《排污費征收適用管理條例》已突破了現行的《環境保護法》的規定，有必要對其進行修改。主要從以下兩個方面著手：

1、將超標排污行為規定為違法行為。《環境保護法》第28條和第37條的規定表明超標排污行為并非違法行為，超標排污的只需交納超標排污費。而《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》早已將超標排污修訂為一種違法行為，即“排污收費，超標處罰”。同時，依照《標準化法》和《標準化法實施條例》的規定，污染物排放標準是強制性標準，具有法律約

束力，超過標準排放污染物即是違法，應給予行政處罰。所以，《環境保護法》應盡早確定“排污收費，超標處罰”制度，將其推廣到水污染防治法、固體廢物污染防治法等領域。

2、修改按單一的濃度收費為對不超標排污的按排放總量計征排污費；轉向按濃度和總量收費。《環境保護法》規定的排污收費制度是建立在對污染物實行濃度控制的基礎上的，未考慮區域的環境容量和污染物排放的總量，不利于整體環境質量的改善。我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》都明確規定了在特定區域的污染物排放總量控制度，《排污費征收適用管理條例》的規定也實現了由單一濃度收費向濃度與總量相結合收費的轉變。實踐中也已經采用了濃度與總量相結合收費的模式。這種轉變要在《環境保護法》修改中反映出來。

（四）對公眾參與制度的修改

1、不斷完善環境立法體制，即在制定環境法律法規過程中，廣泛征求公眾意見。在立法過程中，廣泛征求群眾意見，包括廣大農村與城鎮居民的意見，保證決策的科學有效，是體現社會主義民主，保障公民管理公共事務的權利得以實現的最基本的途徑。將群眾的合理性建議吸收到立法中，使法律法規和重大決策盡可能的反映最大多數人的環境利益和愿望，從而使人民群眾能更好的理解環境立法的目的，提高環境保護的效果。

2、在環境基本法中，建立科學、合理的公眾意見征求制度方面，鼓勵和支持公眾參與環境影響評價等環境管理活動。在環境基本法中，不能簡單的規定，公眾有權監督、檢舉污染環境的企業和個人的權利，而是應當全面、系統的對公眾參與環境管理的途徑、形式、基本權利義務等作出詳細的規定。建立健全公眾參與的機制與程序，逐漸形成以群眾舉報制度、信訪制度、聽證制度、環境影響評價制度為基礎的公眾參與制度，使廣大人民群眾能夠通過法定的渠道來表達自己對環境管理的意見與建議，使人民群眾的呼聲能夠真正滲透到環境保護中。

3、完善“定期發布的環境狀況公報”制度，應更加貼近公眾，能夠讓公眾真正了解環境狀況以及環境問題。鑒于我國各地方政府定期發布的環境狀況公報，較難為公眾關注，若能在《環境保護法》中對環境狀況公報的具體內容作出詳細的規范，使區域環境狀況能更清楚的為公眾知曉，讓公眾了解環境問題的嚴重性，以及保護環境的迫切性，不僅對增強公眾的知情權和保護環境的責任感有很大的推動作用，同時，也為公眾關注環境保護、參與重大項目決策的環境保護監督與咨詢提供必要的條件。

4、大力支持環境社會團體開展環境保護工作。環境保護社會團體的存在，對于環保工作的作用主要體現在兩個方面：一方面，它為公眾維護自身合法權益提供一定的幫助，另一方面，它是幫助和配合政府開展環境保護工作，預防官僚主義和腐敗現象的產生的需要。近幾年，我國環境社團特別是各地方大學中的環境社團，發展較為迅速，但是真正對環保工作產生一定影響的較少，還沒有真正發揮到社會團體應當發揮的作用。所以，在即將修改的《環境保護法》中應當重視環境社會團體的作用，對社團的運作給予一定的經濟支持，積極征求環保社團的意見，促進本國環保社團與外國相關社會進行國際交流等。

5、健全和完善刺激公眾參與環境管理的激勵機制。在市場經濟和價值規律起很大作用的社會中，利潤的動機支配著社會中絕大多數的活動。對于參與環境管理的公眾而言，如果沒有經濟杠桿的調整，公眾對環境保護的熱情就會大打折扣，所以，在環境基本法中應當將各種經濟刺激手段與立法相結合，諸如將稅收政策、貸款、保險等激勵機制納入環境基本法中，使經濟刺激在環境管理中發揮更大的作用。

四、結語

環境保護基本法律制度是相對動態發展著的，作為《環境保護法》的支撐，在經歷社會一系列變遷之后，理應作出適時調整。而《環境保護法》的修改是個很好的契機。正是此時，要抓住時代的脈絡，貫徹新思想、新理念，以環境保護基本法律制度為基石，完善作為基本

法的《環境保護法》。

注釋： [1]“制度”一詞在制度主義經濟學中既包括非正式規則，也包括正式規則。但本文中制度僅指正式規則，也即法律制度。

[2]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第232頁。

[3]來源于exam8.com《環境保護基本法律制度》

[4] 中國環境法網：楊柳青賴家明李希昆《關于完善環境基本法中“公眾參與制度”的思考》

第二篇：環境保護基本法律制度的完善

環境保護基本法律制度的完善

【摘要】《環境保護法》的修改已經引起各界人士的關注，各種形式的討論和研究持續不斷，本文從環境保護基本法律制度的角度淺談對《環境保護法》修改的見解。對環境保護法律基本制度包括哪幾項，并無定論。本文立足《環境保護法》既有的明確規定，先分析其存在的缺陷，然后選取已作規定的環境影響評價制度、限期治理制度、排污收費制度、清潔生產制度，對其的修改和完善提出建議；再對需要增加的許可證制度和征收生態環境補償費制度作了闡述，使其適應時代的發展，這也是《環境保護法》修改之本意。

【英文摘要】Amending “Environment Protection Law” has drawn intent attention of various fields.Discussions and researches are under way in kinds of forms.The paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment.There is not a consensus opinion on the content of basic legal systems.The paper focuses on the provisions of “Environment Protection Law”.First, the paper states the shortages of basic legal systems.Then, illustrates how to amend some of them, such as Environment Impact Assessment System, Governance in Appointed Period System, Polluter Pays System, Clean Production System.At last, expounds that the law should prescribe Licensing System and Ecological Environmental Compensation System.“Environment Protection Law” should adapt to the times, which is the original idea of the amendment.【關鍵詞】《環境保護法》；基本法律制度；協調

【英文關鍵詞】“Environment Protection Law”;basic legal systems;harmony

【寫作年份】2007年

【正文】

1989年，我國對原有的《環境保護法（試行）》進行了修改并頒布實施，至今已有18年。該法對保護和改善環境，促進經濟、社會和環境、資源的協調發展發揮了重要作用；為健全環境保護法律體系奠定了基礎。20世紀90年代以來，一批新的環境保護法律陸續制定、實施，原有的法律也都進行了大幅度的修訂。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，經濟的飛速發展，環保事業的興旺和國民環境意識、法律意識的日益增強，現行的《環境保護法》已經不能適應時代的需要，急需進行修改。特別是其中確立的環境保護基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制約了建立市場經濟對環境保護的規范與需要。對《環境保護法》的修改從環境保護基本法律制度著手，有助于建立和完善整部環境保護法的基本結構和內容，也能與各單行法保持協調一致，發揮其在環境保護法律體系中的“憲法”作用。

一、《環境保護法》中確立的基本法律制度

環境保護基本法律制度是為了實現環境保護法的目的、任務，按照環境法基本理念和基本原則確立的、普遍適用于環境與資源保護各個領域的法律規范的總稱。環境保護基本法律制度對具體環境法律規范具有指導、整合的功能和提綱挈領的作用；在適用對象上具有特定性，適用于環境保護的某一類或某一方面。[1]各個基本制度之間相互配合形成相對完整的規則系統。

由于環境保護法律眾多，涉及的領域比較廣泛，因此對環境保護的基本法律制度包含的內容有不同的說法。第三次全國環境保護會議曾將我國環境保護的基本法律制度歸納為八項，即所謂“老三項”：環境影響評價制度，“三同時”制度、排污收費制度，和“新五項”：環境保護目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制

度、限期治理制度。但理論界并未形成定論。根據環境保護基本法律制度的特點，在《環境保護法》中明確規定的制度歸納起來有環境標準制度、環境影響評價制度、排污收費制度、“三同時”制度、限期治理制度、環境污染與破壞事故的報告及處理制度。

二、《環境保護法》規定的基本法律制度存在的缺陷

在當代，可持續發展已成為世界上許多國家環境保護的指導思想，其終極目標是實現經濟、社會和環境的協調發展。我國現已經將可持續發展制定為國家的總體發展戰略，在環境保護領域貫徹這一人類發展的終極目標是其應有之義。而《環境保護法》并沒有明確地將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想，其第1條的規定表明了該法單純注重經濟增長，以犧牲環境公益追逐經濟私益。指導思想上的偏差便直接導致《環境保護法》中規定的基本制度存在諸多不足。

第一，從宏觀上看，《環境保護法》的內容過多的集中在污染防治上，對自然資源和生態環境的保護僅僅是少量的政策性宣示，規定非常抽象、原則，可操作性差。因此，該法中規定的基本制度很大程度上都是適用于防治環境污染和其他公害方面的。例如：排污收費制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《礦產資源法》等單行法中對自然資源權屬制度、許可證制度、有償使用制度等作了不同程度的規定，而在《環境保護法》中有關自然資源和生態環境保護的制度卻未有明確規定，這與《環境保護法》的基本法地位不符，也使得我國生態環境保護工作進展遲緩，生態環境的破壞嚴重。

第二，《環境保護法》是以有計劃的商品經濟為立法背景的，其基本法律制度不可避免的帶有濃厚的計劃、行政主導色彩。行政命令性、行政強制性措施條款占據全篇，政府及其環境保護行政主管部門的干預過多，在很大程度上削弱了市場在資源配置中的基礎性作用，已很難適應建立市場經濟體制的要求。比如，制定國家環境質量標準和污染物排放標準未體現區域性、靈活性特點，政府行使限期治理制度的決定權，環境主體單一，群眾參與不足等。

第三，受聯合國環境與發展大會的強烈影響，以填補立法空白和法律制度的完善、創新為基本目標，[2]1993年以后，共有18部單行環境保護法律被制定修改，有的已經進行過多次修改。新制定、修改的法律在順應了新的環境保護理念、貫徹了新的指導思想的基礎上，規定了一些新的法律制度，如總量控制制度，排污許可證制度，清潔生產制度等；一些基本法律制度如環境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規中得到修改。這些變化沒有及時地反映在《環境保護法》中，使得該法處于尷尬地位，有損其作為基本法應有的效力，且各個單行法之間不協調，重復規定多，更不利于環境保護法制的建設和完善。

三、《環境保護法》規定的基本法律制度的完善

《環境保護法》中規定的基本法律制度有些已經暴露出了不適應新形式的缺陷，亟須進行修改，同時也要在《環境保護法》中增加單行法已經確立的基本法律制度，與之保持協調一致。

（一）參照《環境影響評價法》，修改環境影響評價制度條款

我國的環境影響評價制度始于1979年頒布的《環境保護法（試行）》，經過不斷的發展，在2002年8月通過并于2003年9月施行了《環境影響評價法》。它是環境保護法“預防為主”的基本原則的具體體現，也是中國環境立法借鑒和吸收西方國家環境管理有關環境影響評價制度的產物。

相對于《環境影響評價法》，《環境保護法》中的相關條款已顯陳舊、滯后。對環境影響評價制度的規定集中體現在《環境保護法》第12條和第13條，有三點明顯不足：一是環境影響評價的對象單一。第13條只規定對污染環境的建設項目進行環境影響評價，把破壞環境的建設項目排除在外，同時環境影響評價也只是針對建設項目。對于《環境影響評價法》明確規定的規劃環評只字未提；二是忽略對環境影響評價對象的后評價。第13條規定的建設項目的環境影響報告書只包含了預測性評價內容和防治措施，而《環境影響評價法》中還要求對規劃和建設項目實施后進行跟蹤監測；三是公眾參與的規定缺失。《環境保護法》全篇中對公眾參與未有規定，環境影響評價制度中的公眾參與當然就得不到體現。而公眾參與是《環境影響評價法》中得一項重要內容，雖有不完善之處，但較之《環境保護法》是有進步的。

《環境保護法》的修改無疑要對我國環境影響評價制度的發展作出總結與提升，囿于其基本法的地位，對環境影響評價制度側重于基本性規定即可。

首先，擴大環境影響評價對象的范圍，增加對規劃的環境影響評價的原則性規定。具體的評價內容、工作程序、文件審批等可以《環境影響評價法》為依據。只要對環境能夠產生或可能產生影響的規劃和建設項目都要進行環境影響評價，其中就包含了涉及到生態保護的規劃和建設項目的環境影響評價，這一點不容忽視。更值得一提的是，《環境影響評價法》規定的評價對象也不盡全面，尤其是對法規和政策的環境影響評價沒有作出規定，成為該法的一大硬傷。另外，雖然規定了規劃環評，但有一部分規劃如國務院的規劃,市級、省級人民代表大會及其常委會、人民政府編制的規劃未被囊括，還有部分規劃的環境評價從其編制和審批來看,也有事實上被輕視的可能。[3]為了真正貫徹可持續發展戰略，戰略環評必須得以重視。它除了包括規劃環評，還包括法規和政策環評。但是，開展戰略環評的難度也不小。缺乏系統的戰略環評理論和技術方法，部門間的合作機制有待完善，技術力量比較薄弱等。因此，在修改《環境保護法》時能否全面引入戰略環評將是一項具有前瞻性和挑戰性的工作。

其次，增加對規劃和建設項目實施后可能對環境造成的影響進行跟蹤監測的規定。環境影響評價報告書中不僅包含評價的結論、預防或減輕不良環境影響的對策、措施，后續的跟蹤監測同樣重要。這樣的規定使得環境影響評價條款更完滿，也能與《環境影響評價法》的規定遙相呼應。

最后，對于公共參與，應該放在《環境保護法》總則中作為基本原則加以規定，使其能貫穿到環境保護的各個領域，這也是環境保護法發展的必然趨勢。

（二）對限期治理制度的完善

限期治理制度作為我國環境保護基本法律制度之一，在環境管理實踐中發揮了重大的作用。除了《環境保護法》對限期治理制度作了明確的規定外，《大氣污染防治法》、《環境噪聲防治法》、《海洋環境保護法》等單行法都有相關規定。

依據《環境保護法》第18條、第29條、第39條規定，限期治理針對造成環境嚴重污染的企、事業單位或者是位于特別保護區域內的超標排污設施；限期治理的決定權由縣級以上的人民政府行使；對逾期未完成治理任務的企、事業單位，除了加收超標排污費外，還可以處以罰款或責令停業、關閉。總結其特點，應從以下方面改進：

第一，擴大限期治理的范圍。從《環境保護法》中規定的兩類限期治理的范圍來看，沒有包括污染物排放超過標準的情形。而在《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》中都對超過污染物排放標準的污染源進行限期治理作了規定。《環境保護法》應該作出同樣的規定，從而強化國家的環境監督管理。

第二，將行為違法性作為限期治理的構成要件。《環境保護法》中不論是否污染嚴重，還是超標排污，都沒有將它們定性為違法行為，限期治理也只是作為一種行政管理手段。而《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》早已確定超標排污行為是一種違法行為，其中規定的限期治理是一種行政處罰手段，具有法律制裁性。因此，《環境保護法》中應該將違法性作為限期治理的要件，這樣有助于強化企、事業單位的環境責任，提升污染防治的效果。

第三，將限期治理的決定權按轄區下放到各環境保護行政主管部門。《環境保護法》將限期治理的確定權授予給對被治理單位有直接管轄權的人民政府行使，而環保行主管部門只有很少范圍的限期治理建議權和較低層次的決定權。這突出表現了“命令－控制”型環境管理模式的特點，影響了行政效率的提高，易助長“地方保護主義”之風，也不利于該項制度經常全面地實施。由環保主管部門行使限期治理的決定權則有利于權責分明，提高行政效率，也是我國經濟發展和環境管理制度發展趨勢的需要。

第四，增加對環境破壞進行限期治理的規定。《環境保護法》中的限期治理重點是針對環境污染行為。而對環境遭到嚴重破壞時的限期治理鮮有規定。限期治理作為恢復、補救措施同樣適用于嚴重的環境破壞性為。例如，開發利用自然資源，對自然資源及生態環境造成嚴重破壞的，環保部門也應對責任人作出限期治理的決定。

（三）對排污收費制度的修改建議

排污收費制度是實施環境管理的一種經濟手段。它源于1979年《環境保護法（試行）》，經過20多年的發展，一些單行法如《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》，2002年修改制定的《排污費征收適用管理條例》已突破了現行的《環境保護法》的規定，有必要對其進行修改。主要從以下兩個方面著手：

1、將超標排污行為規定為違法行為。《環境保護法》第28條和第37條的規定表明超標排污行為并非違法行為，超標排污的只需交納超標排污費。而《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》早已將超標排污修訂為一種違法行為，即“排污收費，超標處罰”。同時，依照《標準化法》和《標準化法實施條例》的規定，污染物排放標準是強制性標準，具有法律約束力，超過標準排放污染物即是違法，應給予行政處罰。所以，《環境保護法》應盡早確定“排污收費，超標處罰”制度，將其推廣到水污染防治法、固體廢物污染防治法等領域。

2、修改按單一的濃度收費為對不超標排污的按排放總量計征排污費；轉向按濃度和總量收費。《環境保護法》規定的排污收費制度是建立在對污染物實行濃度控制的基礎上的，未考慮區域的環境容量和污染物排放的總量，不利于整體環境質量的改善。我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》都明確規定了在特定區域的污染物排放總量控制度，《排污費征收適用管理條例》的規定也實現了由單一濃度收費向濃度與總量相結合收費的轉變。實踐中也已經采用了濃度與總量相結合收費的模式。這種轉變要在《環境保護法》修改中反映出來。

(四)明確清潔生產制度

清潔生產，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。[4]其實質是貫徹污染預防原則。從產品設計、原材料選用、生產工藝技術的采用和廢棄物的回收利用等各個環節 實行全過程控制，真正從源頭上防止、減少污染，促進資源的循環利用。

《環境保護法》第25條是對清潔生產的規定，但僅僅是作為企業所應承擔的義務，沒有規定義務違反后所應承擔的責任，對于政府在清潔生產方面的責任也未有提及。2003年實施的《清潔生產促進法》對我國的清潔生產制度較詳細地作了規定，比較豐富和完善了清潔生產制度，但很多地方存在不足，例如，著重于對工業生產領域的清潔生產的推廣和實施，對公民個人在生活領域如何消費產品的問題沒有涉及；同樣，對政府及有關部門推行清潔生產的責任的規定不足。因此，在可持續發展戰略思想的引領下，在大力發展循環經濟的背景下，《環境保護法》有必要對清潔生產制度作出較為具體的規定，在《清潔生產促進法》的基礎上，將相關規定的原則性與全面性體現出來，如明確清潔生產制度的主體、實施、責任等。

（五）增加許可證制度的規定

許可證制度是指環境法所確認的，對從事可能造成環境不良影響活動的開發、建設或經營者，必須向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證后才能從事該項活動的一系列管理制度。[5]

實行許可證制度意義重大。它是加強對排污者監督管理的有效手段，是保護自然資源的合理利用和維護生態平衡的重要途徑，也是實現我國環境管理戰略思想三個轉變的具體手段。我國許可證制度廣泛地被運用于環境保護的各個領域：大氣、水、危險廢物的污染防治方面，對礦產、森林、漁業、土地等自然資源的開發利用方面，對野生動植物的保護方面等。相關的單行法、地方性法規或規章等為許可證的實行也提供了法律依據。但是，作為環境保護基本法的《環境保護法》卻沒有規定。即使該法的內容偏重污染防治方面，也未對排污許可制度有所涉及。在理論和實務界探討最熱烈的也是針對排污許可證制度。因此，在《環境保護法》的修改過程中，要將許可證制度作為基本法律制度規定下來。特別是對排污許可證制度，在污染防治一章中，更應予以明確。排污許可證制度具有明顯和豐富的功能多樣性、靈活機動性，適用于污染防治管理的全過程，是環境監督管理中普遍采行和優先適用的重要法律制度。我國現行的污染物排放許可證制度集中在水污染和大氣污染排放上，環境噪聲污染沒有在單行法中作出規定，對占海洋污染絕大部分的陸源污染物排放沒有設置許可證制度；并且各項污染物排放許可證制度法律依據不同，設定主體不明，層級混亂，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未規定水污染物的排放許可，而《水污染防治法實施細則》、《水污染

物排放學許可證暫行辦法》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》相對完整作了規定。《辦法》自行設定行政許可權，違反了《行政許可法》有關行政許可設定權的規定。對此，在《環境保護法》的修改中確立排污許可證制度，統一規范，將對散落于各單行法、地方性法規或規章、規范性文件的規定產生指導性意義，也易于對該制度進行梳理、整合與拓展。

（六）增加生態環境補償費制度

征收生態環境補償費制度和排污費制度是征收環境保護費的主要內容, 它是對“污染者

付費，利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則的反映，是環境保護的基本法理制度之一。而《環境保護法》因側重于污染防治領域，僅規定了排污收費制度，其第19條規定：“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境。”太過原則、模糊，對于采取何種措施及相應的法律責任沒有具體規定。而實行征收生態環境補償費制度能夠保證生態環境資源的合理利用和持續發展，也為生態環境破壞的恢復和治理提供資金保障，凸顯自然資源和生態環境保護的重要地位。我國除了《森林法》規定了森林生態補償基金和對占用林地單位開征森林植被恢復費、《草原法》中規定的草原植被恢復之外，在生態環境補償費方面沒有統一的規定。建議在《環境保護法》修改中增加征收生態環境補償費制度，對征收的對象、范圍、標準等基本內容作出說明。

四、結語

環境保護基本法律制度是相對動態發展著的，作為《環境保護法》的支撐，在經歷社會一系列變遷之后，理應作出適時調整。而《環境保護法》的修改是個很好的契機。正是此時，要抓住時代的脈絡，貫徹新思想、新理念，以環境保護基本法律制度為基石，完善作為基本法的《環境保護法》。期待這次的修改能為環境保護法律事業的欣欣向榮推波助瀾。

【作者簡介】

王琳維，女，武漢大學環境法研究所碩士研究生。

【注釋】

[1] 周珂著：《環境法》，中國人民出版社2005年版，第52頁。

[2] 李啟家：《中國環境立法評估：可持續發展與創新》，載《中國人口?資源與環境》2004年第3期。

[3] 李淑文：《完善環境影響評價制度的立法思考》，載《求索》2007年第1期。

[4] 呂忠梅著：《環境法學》，法律出版社 2004年版，第249頁。

[5] 周珂著：《環境法》，中國人民出版社2005年版，第 77頁。

[6] 李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載《環境資源法論叢》第6卷。

第三篇：如何完善社區矯正法律制度

如何完善社區矯正法律制度

社區矯正是與監禁矯正相對的一種行刑方式，是指將符合條件的罪犯臵于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，對社區范圍內的假釋、監外執行、管制、剝奪政治權利、緩刑等罪犯在判決裁定或決定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正不僅是世界各國刑罰制度發展的趨勢，也是我們建設社會主義和諧社會的重要舉措。但也必須看到，當前我國社區矯正在試點過程中，由于當前法律框架的束縛，以及社區矯正管理機制的滯后，相對于西方發達國家成熟的社區矯正經驗，在本土化時遇到了水土不服的問題。因此，必須從現實的角度，著眼于當前法律性、機制性等問題，既要以“拿來主義”吸收國外先進的行刑理念和經驗，又要以改革和創新精神勇于突破、構建和完善適應我國國情的社區矯正制度。

一、構建社區矯正制度的必要性。

（一）、社區矯正順應了世界行刑理念的變更交替和發展趨勢。

20世紀50年代，西方發達國家的刑罰適用逐步進入以非監禁刑為主的階段，“報應主義”刑罰觀念逐漸被“目的主義”刑罰執行觀所代替，社區矯正模式開始成為刑罰適用的主導。許多國家對于被判處刑罰的犯罪分子主要不是采用

人力、物力來彌補，刑罰是國家和社會迫不得已的選擇，要盡量使這種投入最小化、而使產出最大化。西方國家在這方面就摸索出了社區矯正這一控制刑罰成本、提高刑罰效益的有效措施。眾多西方國家適用社區矯正的實踐表明，廣泛適用社區矯正并不會導致犯罪的大量增長。根據中英量刑制度比較研究課題組代表團的赴英考察，在社區服刑的每個犯人的經費支出，只相當于在監獄內服刑的犯人經費支出的十分之一，而二者刑滿釋放后的重新犯罪率相當。因此，社區矯正一方面能夠極大地降低行刑成本，緩解監獄改造的壓力，可以使監獄機關能夠集中更多財力、人力、物力矯正那些惡習較深且社會危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配臵行刑資源，充分地利用社會力量和社會資源，提高對罪犯的教育改造質量。

（三）、社區矯正是貫徹落實首要標準，構建和諧社會的要求。

長期的監禁，使罪犯對日新月異的社會缺乏了解和認知，使其喪失學習新生活技能的機會，不能跟上社會的發展。根據行刑社會化理論，一些刑釋解教人員因長期處于監獄單調、機械的生活環境中，以至出獄后仍按照監獄的生活方式接人待物，不能適應正常的社會生活，這就是所謂“生活節律監獄化”。“生活節律監獄化”的危害很大，它不僅使罪犯出獄后不能加強“有規則的游戲”，不能正常參與競爭，不

了《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，意見明確從2009年起在全國試行社區矯正工作，也標志著社區矯正工作在全國全面運行。由兩高兩部發布規范性文件對社區矯正的規定，雖然使試點工作過渡到正式開展，但這種規范性文件，僅僅是個權宜之計，作為一個法治國家應當將社區矯正嚴格地限制在法律范圍之內。2011年5月1日即將施行的《中華人民共和國刑法修正案(八)》，明確提出了社區矯正概念，更是從反面督促立法者，必須加快制定出一部統一的《社區矯正法》，對社區矯正的適用范圍、社區矯正機構和工作者、社區矯正的措施及管理辦法、社區矯正執行程序、社區矯正的監督、未成年人的社區矯正等一系列問題進行全面規定。

（二）、社區矯正主體不明確，沒有專業的矯正隊伍，嚴重制約社區矯正制度的發展。

由于專門的社區矯正法沒有出臺，實踐中對于社區矯正的機構一直模棱兩可。根據《刑法》規定：被判處管制、緩刑、假釋、監外執行、剝奪政治權利的犯罪分子由公安機關來執行。這一規定存在很大弊端：一是名不正，言不順。公安機關屬于刑事偵查機關，它的主要職能是維護社會治安、偵查和打擊犯罪，刑罰執行權理應由專門的機關來執行。二是從實踐情況看來，公安機關本身任務繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力對被社區矯正人員進行監督和教育，而被判處社區矯正的犯罪分子，雖然其人身危險性小，少，更談不上如何發展和創新這項制度了。

（四）、社區矯正對象銜接協調難，影響工作正常開展。社區矯正對象法律文書交接不到位，文書交接、人的交接困難，沒有對社區矯正對象不到司法所報到和接受改造的懲罰措施，部分矯正對象對社區矯正方式存在社會和心理壓力，不希望司法機關要做定期的家訪，不愿意回到社區執行刑罰。社區矯正因無地方財政預算，信息平臺不完善，對個別社區矯正對象的銜接資料填寫不規范、不及時、不準確，司法行政部門社區矯正工作的一個主要內容是在于對矯正對象進行監管，由于職能限制無力直接為他們提供生活上的實際幫助。如為某些家庭條件困難符合條件的矯正對象辦理城鎮最底生活水平保障，為某些矯正對象推薦就業的機會等，對矯正對象的心理測驗和危險性預測無法進行。

三、如何構建和完善社區矯正制度

（一）、更新行刑理念，構建和完善社區矯正制度的價值基礎。

現代刑罰理論認為：刑罰除了體現對犯罪人的懲罰、實現司法威嚇、滿足民眾報應心態之外，更重要的功能是實現特殊預防的目的，也就是說在給予一定的法律懲處之后，還要采取各種矯正措施把違法犯罪的人員教育挽救過來，而不單單僅是報應、懲罰、威懾。社區矯正是基于對監禁刑的反思之下提出來的先進行刑方式，基于刑罰個別化、經濟化、3、擴大緩刑的適用范圍。

法律對于適用緩刑的條件規定太籠統，導致司法實踐中適用緩刑的混亂，建議在立法中列舉出適用緩刑的具體情形，比如：未完全喪失辨認、控制能力的精神病犯；過失犯；脅從犯；沒有造成損害的中止犯；防衛過當和避險過當者等等．這些情形中，有的屬于主觀惡性不大，有的屬于生理方面的缺陷導致認知能力的欠缺，對他們適用緩刑，有利于其認罪悔罪，體現了人道主義精神；對于未成年犯，應施以特別的適用緩刑條件，應當比照成年人把標準適當放寬，只要沒有法定禁止適用緩刑的情節，就應該盡可能地適用緩刑。

4、靈活適用假釋。

依據刑法修正案八之規定：“被判處有期徒刑的犯罪分子，執行原判刑期二分之一以上，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執行十三年以上，如果認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，沒有再犯罪的危險的，可以假釋。《刑法》規定：“對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。筆者認為對累犯假釋適用上的限制，并進行從嚴管理，重點矯治，會有利于犯罪的預防，但對于重刑犯適用假釋的限制規定卻過于寬泛有悖于刑罰個別性原則。例如：同是因暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的罪犯，由于地理環境、法。與監禁矯正中行刑個別化發展趨勢相同的是，由于罪犯犯罪的原因不同、犯罪心理、家庭背景不同等等的不相同，社區矯正工作者在工作中要針對不同對象采取各不相同并且是有針對性的矯正方法和監管措施。

（四）、加強社區矯正工作銜接配合，確保社區矯正工作規范運行。

社區矯正工作是一項社會工程，需要全社會共同關注和支持。需要相關部門和單位協調銜接、配合支持，加強社區矯正工作制度化、規范化、法制化建設。堅持黨委、政府統一領導，司法行政部門牽頭組織，相關部門協調配合，司法所具體實施，社會力量廣泛參與的社區矯正工作領導體制和工作機制。進一步明確各有關部門職責，加強協作，建立社區矯正工作銜接配合的長效機制。根據有關法律法規，結合社區矯正工作實際，建立社區服刑人員接收、管理、考核、獎懲、解除矯正等各個環節的工作制度，統一社區矯正工作的文書格式，加強檔案管理，確保國家刑罰依法規范執行。

（五）、建立社區矯正經費保障機制，加強對社區服刑人員的幫困扶助，提高罪教育改造質量，減少重新犯罪。

一是建立社區矯正經費的全額保障制度，將社區矯正工作人員經費、行政運行經費、辦案業務經費、業務裝備經費等納入財政預算，并根據工作發展需要增長。二是明確民政、人力資源和社會保障等有關部門，將符合最低生活保

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第四篇：柬埔寨法律制度基本概況

一、近現代柬埔寨法律發展簡史

柬埔寨王國自1954年從法屬印度支那殖民地獲得獨立以后至今，政治、經濟和法律在國家主導的自由主義（1954-1970，1970-1975）、紅色高棉的農業共產主義（1975-1979）、越南式“改革開放”的社會主義（1979-1993，1993-2003）和全球化之中不斷發生劇烈的變化。以下是對各個階段柬埔寨法律的主要特征之概括。

（一）1954年-1975年：甫獲獨立的柬埔寨，采納了其原殖民者法蘭西共和國風格的大陸法體系。巨細彌遺的民法典規定了民商事交易和家庭關系的各個方面；各種商業活動得以自由進行。加之西哈努克國王在越南戰爭中保持了絕對的中立政策，保證了柬埔寨王國在1970年以前有了較長時間的和平時間用來發展經濟。但在60年代中后期，西哈努克國王開始了強有力的國有化政策，大力擴張政府和國有企業在市場經濟中的作用；受到波及的外國企業開始大量撤出柬埔寨，使其經濟大受影響。1970年，通過政變上臺的朗諾政權開始采納全新的民主政體，但是常年的戰亂，使其無暇顧及法律體系的發展。

（二）1975年-1979年：取得政權的紅色高棉廢除了所有的前柬埔寨王國的法律、條約和法律相關的文件，并宣布完全廢除私有制，采取了極端的農業共產主義政策。司法機構被完全撤銷，大部分法官、律師和其他法律專業人士被殺害，死亡或逃離了柬埔寨。據統計，在1979年，柬埔寨僅存不到10人受過法律專業教育。

（三）1979年-1993年：在越南支持下成立的新政權（該政權一直沒有得到中國和美國的承認）在1979年到1989年間開始了對柬埔寨的緩慢恢復和重建工作。越南風格的社會主義政治經濟體制也開始運作，雖然農業集體經濟得到了否認（僅在1979-1985年間試驗性推廣），但是私營經濟不被許可，政府擁有和管理所有企業并控制所有國內和國際貿易。在此期間的突出立法就是1988年制定的關于合同和其他責任的法律（該法律至今仍然有效）。

隨著自1987年開始的西哈努克國王和首相洪森的和解進程，以及越南軍隊的分步撤軍，較為靈活的首相洪森主導把國名改稱為“柬埔寨國(State of

Cambodia)”，并開始了市場自由化運動。私有制和私營經濟開始起步發展，大量的現代型立法也開始產生，許多至今仍然具有效力。

（四）1993年-2005年：巴黎和解后產生的新的柬埔寨王國繼續進行了市場自由化的進程。1997年洪森領導的政變并沒有產生實質性的負面影響。關于外商投資、企業組織、保險、銀行、稅收、勞工、環境保護等立法和部門規定開始涌現，刺激和保證了經濟的發展。

（五）2005年至今：柬埔寨在2005年加入了世界貿易組織（WTO），其立法也在按照WTO的要求進行進一步的修改和完善。在2009年，柬埔寨證券交易市場即將開始運作，現代的金融體系開始具備雛形。有理由相信，柬埔寨的法律發展是朝向更商業友好型尤其是外來投資促進型不斷進步。雖然在表面的民主政體下是由相對獨裁政權來控制，但對商業來說，其直接面臨的挑戰無疑是腐敗的官僚體系，這也是柬埔寨人民需要解決的心頭大患。

二、柬埔寨法律制度

（一）柬埔寨法律制度概況

1、政治體系概況

憲法規定，柬埔寨系君主立憲制王國，立法、行政、司法三權分立。國王是終身國家元首、國家軍隊最高司令、國家統一和永存的象征，有權宣布大赦，根據首相建議并征得國民議會主席同意后解散國會。國民議會是柬埔寨全國最高權力機構和立法機構，每屆任期五年。參議院為國家立法機構，有權審議國民議會通過的法案，每屆任期６年。國民議會可以通過一次性投票方式決定國民議會領導層人選和批準新政府。國家法案須經國民議會、參議院和憲法委員會審議通過，最后由國王簽署生效。

現行憲法是1993年9月21日經柬埔寨制憲會議通過、西哈努克國王于同年9月24日簽署生效的。1999年3月4日，國會通過憲法修正案，新憲法由原來的14章149條增至16章158條。憲法規定，柬埔寨系君主立憲制王國，實行多黨自由民主制和自由市場經濟，立法、行政、司法三權分立。國王是終身國家元首、國家軍隊最高司令、國家統一和永存的象征，有權宣布大赦，根據首相建議

并征得國會主席同意后解散國會。國王因故不能視事或不在國內期間由參議院主席代理國家元首職務。王位不能世襲，國王去世后由首相、佛教兩派僧王、參議院和國會主席、副主席組成的9人王位委員會從王族后裔中推選產生新國王。

2、法律體系概況

由于歷史原因，柬埔寨的法律體系還十分不健全和不完善。事實上，現行法律制度包括了20世紀60年代民盟時期、金邊政權時期以和1993年王國政府成立以來三個不同歷史時期制定的法律法規，在實際執行的過程中并沒有明確的界限。同時，整個法律體系缺乏系統性，沒有具體的法律分工，缺乏必要的部門法，關于經濟、商業、貿易等方面的法律法規尤其欠缺。柬埔寨至今尚無《公司法》；而商業活動中較常適用的是1988年金邊政權時期制定的《合同法》。

3、司法體系概況

柬埔寨的司法體系分為三級，分別是各省市的初級法院、設在首都金邊的一個中級法院和一個的高級法院。柬埔寨法院中，經濟糾紛、民事、刑事等都由同一法庭受理。在實際司法過程中，由于法律法規的欠缺，不同歷史時期的法律混用，造成了司法標準不統一，以至于法官的執法空間很大，對各類案件的裁決有很強的隨意性，把經濟糾紛當作刑事案件來處理的案例時有發生。且“權比法大”、“人比法大”的現象在柬較為普遍。另外，一些國際性條約和法規、雙邊協定，如《投資貿易保護》等，在柬實際司法過程中也未得到充分的適用。

（二）經貿法律法規簡介

1、商業領域的法律法規

1995年5月，柬埔寨國會審議通過了《商業規定和商業注冊法》，作為管理所有商業行為的法律準則，規定商業部為商業注冊機構。另外，根據合同和侵權行為賠償責任，以及一系列有關消費者保護的補充規定的原則，柬埔寨制定了以產品責任為根本的《貨物和服務質量法》。在對外貿易方面，進出口關稅的法律框架始于1989年9月頒布的進出口稅法，在這之后柬財經部做了多次補充修定，并于1997年9月發布了No.002號關于關稅的修改決定。此外，還有部分與其他國家簽署的雙邊貿易協定。

2、投資領域的法規

私人投資特別外商投資是柬埔寨經濟發展的主要動力，現行有關投資的法律法規有：（1）1994年8月5日頒布的《投資法》；（2）1995年6月26日下發的有關柬埔寨發展委員會(CDC)的組織和功能的第51號命令；（3）1997年12月29日宣布的對投資法的第88號補充規定；（4）與其他國家簽署的雙邊投資保護協定。

3、金融領域的法律法規

1996年底，柬出臺《國家銀行組織和行為法》，后陸續出臺了《銀行和金融機構法》、《外匯法》。1999年12月，柬國家銀行頒布了重組柬埔寨對外貿易銀行及其附屬機構功能的規定。柬現行金融領域的法規還有《保險法》，《審計法》，《對財經部組織和功能的條例》等。

4、稅收法律法規

柬現行關于稅收方面的法律法規有：1997年的稅法，1995年的財經法，1994年的財經法，1994年關于營利稅的第18號和19號令，1994年關于房屋和土地出租稅的第21號令，1997年關于鼓勵投資的優惠稅收法令等。

5、勞動領域的法律法規

1997年1月國會批準通過了《勞動法》以取代1992年舊的勞動法，明確了在自由市場經濟條件下雇主和工人的責任和義務的基本法律原則，同時，它表明了最終要建立勞動法庭的必要性，但迄今尚未有成立勞動法庭的計劃。

另外，1994年頒布的《移民法》中對雇用外國人也有相關的規定。

6、知識產權保護的法律法規

政府從1995年以來已經草擬了有關知識產權的法律，包括商標法、專利和設計保護法、版權及其他權利保護等。其中，關于保護專利、實用新型和工業設計的法律于2001年10月被內閣采納，關于商標、商號和不公平競爭行為的法律于2001年12月通過。

在雙邊層次上，柬埔寨于1996年10月與美國簽訂了與貿易相關的知識產權協定，于1997年3月與泰國簽署了關于知識產權合作的諒解備忘錄。另外，作為東盟成員，柬埔寨已經批準“1995東盟知識產權合作協定框架”在柬的實施。

7、糾紛解決/仲裁

柬埔寨目前還沒有有關國際仲裁和商業糾紛處理機制的法律。司法部和商務部在借鑒國際仲裁法律以及周邊國家的實際經驗的基礎上正在聯合制定一部商業仲裁法律。

8、自然資源的保護

環境保護和自然資源管理法律包含11章，其中有6章是針對環境保護的，有一章是針對可持續發展。現行的森林法有許多漏洞，在等待審核采納新森林法草案的期間，政府暫時采用一些內閣批準的法令來管理非法破壞自然資源的活動。

9、多邊、雙邊協定與協議

1997年以來，柬埔寨簽訂了許多有關經濟合作、對外貿易、促進和保護投資以及知識產權保護的協定和諒解備忘錄。其中大部分協定是與世界貿易組織成員國簽訂的，他們都給予柬最惠國待遇和國民待遇。柬埔寨已經把加入各種多邊經濟組織作為重中之重。

國際間條約和雙邊協定的簽署在一定的意義上也能促成和完善一個更安全的投資環境。《多邊投資保證協定》（MIGA）在柬的批準就是為了避免諸如沒收、征用和其他政府干預等政治危機的發生。

三、同中國的經貿關系和經濟技術合作

近年來，中柬兩國經貿關系發展較快，合作領域不斷拓寬。1996年，兩國簽訂了貿易、促進和投資保護協定，并于2000年成立兩國經濟貿易合作委員會。2002年，中柬貿易額2.7億美元,同比增長15%。中國向柬埔寨出口紡織品、鋼材、電器、五金、機械、建材等商品；從柬埔寨主要進口橡膠、膠合板、板材、家具等。

截至2002年6月，中國企業在柬埔寨投資項目100余個，協議金額約3億美元，居柬外資排名第4位。主要投資領域有：基礎設施建設、農業開發、服裝加工、醫院等。

為幫助柬埔寨戰后恢復重建，中國向柬提供了一定數量的經濟援助。中國與柬埔寨簽訂協定一覽表（1992年以來）

1、經濟技術合作協定（1992年9月）

2、中柬經濟技術合作協定(1994年1月）

3、中柬經濟技術合作協定(1995年11月）

4、中柬貿易協定(1996年7月）

5、中柬關于促進和保護投資協定(1996年7月）

6、中柬關于柬在香港特別行政區保留名譽領事館的換文(1997年4月)

7、中柬關于柬在廣州設立總領事館的協議(1997年12月)

8、中柬在柬臺通航問題上的協議(1997年12月)

9、中柬引渡條約(1999年2月)

10、中柬文化協定(1999年2月)

11、中柬經濟技術合作協定及中國政府向柬政府提供優惠貸款協議(1999年2月)

12、中柬旅游合作協定(1999年2月)

13、柬關于柬在上海設立總領事館的協議(1999年5月)

14、中柬關于柬駐香港領事館升格為總領事館的協議(1999年7月)

15、中柬關于雙邊合作的聯合聲明(2000年11月)

16、中柬關于成立經濟貿易合作委員會協定(2000年11月)

17、中柬經濟技術合作協定(2000年11月)

18、中柬農業合作諒解備忘錄(2000年11月)

第五篇：完善法律制度，改進金融生態

很高興參加中國經濟50人論壇，希望能夠借此促進學術研究，推動今后的政策制定和改革實踐。在金融改革過程中，我們已經花了很多資源，來處理不良資產、化解金融風險隱患、防范金融危機。在下一步金融改革中，我們還需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善與金融有關的立法，特別是《破產法》和與貸款欺詐相關的法律，其中也涉及到相關的會計準則

。法律方面的問題直接影響到我國的金融生態環境。當前這些問題越來越突出，越來越重要。因此，借這個機會跟大家交流一些初步的想法，希望大家深入研究和交流。

一、隨著經濟轉軌的不斷深入，金融風險的表現形式會不斷出現變化，需要解決的風險隱患也不斷出現變化

形成金融風險的基礎原因很多：第一，全球經濟、科技、金融發展變化很快，很多問題已不能用已有的理論和經驗來應對，金融穩定面臨很大的不確定性；第二，我國在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不少機制尚處于非計劃非市場的模糊或矛盾狀態；第三，實踐表明，特別是通過亞洲金融**，可以看到經濟中的各種問題反映到金融上是一個鏡像，危機首先反映在金融上。金融風險隱患如果不能夠及時解決，很可能會逐步積累，并導致經濟金融危機。由于風險具有不確定性，我們寧肯把問題看得重一些，透一些。只有及時加以解決，這些風險隱患才能及時消除。世界范圍內都可以看到，金融業風險隱患積聚的時間越長，解決問題的難度往往越大。

在經濟轉軌的過程中，不同時期金融風險的表現形式有所不同，風險隱患的特征、重點都處在不斷轉移的過程中。過去我們所遇到的主要的問題，今天已經不再是主要問題了；過去看起來不太起眼的問題，現在開始變得很重要。例如，在過去一段時間內，我們主要面臨大規模不良資產的處置問題。為此，在1998年通過財政發行2700億特種國債，補充國有商業銀行資本金的不足。1999年，通過設立資產管理公司，剝離了一萬億不良資產。2003年末開始中行和建行股份制改造的試點，用現存資本進行不良資產損失類的核銷。此后，運用部分外匯儲備和黃金儲備，注資中國銀行和建設銀行。從2003年開始的農村信用社的改革也是國家花費一定的資源加以推動的。

為了盡力解決好不良資產的問題，在2001年－2002年做了很詳細的抽樣調查統計，基本摸清了不良貸款歷史問題的形成原因。這是在解決不良資產和國有商業銀行改革方案設計前必須要做的基礎性的工作。根據此次調查，在不良資產的形成中，由于計劃與行政干預而造成的約占30％，政策上要求國有銀行支持國有企業而國有企業違約的約占30％，國家安排的關、停、并、轉等結構性調整約占10，地方干預，包括司法、執法方面對債權人保護不利的約占10，而由于國有商業銀行內部管理原因形成的不良貸款占全部不良貸款的20。此外，社會信用環境較差，企業逃廢銀行債務嚴重以及未能實行高標準會計準則等因素都交叉存在于各個類別之中。可以看到其中有很多原因是和法律、司法和執法有重要聯系的。

在改革轉軌期間隨著問題的不斷解決，原有的矛盾開始不斷轉移。例如過去某些造成不良資產的原因開始逐步被消除。由于政企不分、政策性貸款、不當行政干預、中央地方關系不順、商業銀行缺乏內控或者內控不嚴而造成的問題開始逐步得到解決。改革早期，中央地方關系中存在“行政性分權”思路，在很大程度上影響了商業銀行內控制度的有效性。貸款經營權也仿照行政區劃按照省、地、市、縣等分權，每一級分行可能存在“三只眼睛”的現象，即“三只眼睛”分別看著總行、當地政府和作為監管者的當地人民銀行。改革初期遠程通信網絡不發達，所以日常的監管或指導，受地方利益影響很大，內控相當薄弱。舉一個例子，90年代初期我在商業銀行工作時就發現銀行內部有很多業務運作的規則，十分詳盡。表面上看制度很健全，但是實際上總行知道執行上常是另一回事，因此制定和完善規則在很大程度上是推卸責任的一個機制，分支機構用“三只眼睛”看事、辦事，辦錯了不是總行的責任。

內控問題得以重視是從1993年十四屆三中全會開始，當時強調專業銀行要發展成綜合的商業性銀行，向企業化、商業化方向發展，不再是行政機構，所以不能按照行政的辦法來處理。但是變化往往需要時間，直到1997年吸取亞洲金融風暴教訓并召開全國金融工作會議后，國有銀行對業務和人員才真正實行了“垂直管理體系”，才為加強內控創造了條件。

其他導致不良資產的原因，例如監管體制問題、國有企業本身問題等，都在不斷變化，風險因素在逐步消除。例如，早期監管存在的問題簡單說就是“重審批、輕監管”，主要是發“出生證”，生下來以后就不管了。從亞洲金融危機后，我國政府已基本放棄了對國有商業銀行的行政干預，政府部門已經從法律角度明確了商業銀行決定貸款的自主性。從本世紀開始，政府已經逐步放棄了國有銀行應向國有企業實行信貸傾斜的要求。隨著國有企業改革的不斷深入，一些國