第一篇：城市化戰(zhàn)略的新思路

城市化戰(zhàn)略的新思路

葉南客

正在江蘇省上下加快實施“十五”戰(zhàn)略規(guī)劃、力爭開創(chuàng)富民強省新發(fā)展格局之際，近年來江蘇省委省政府又召開了全省城市工作和全省文化工作會議，明確提出了今后一段時期加速全省城市化進程的戰(zhàn)略目標，提出了建設文化大省的戰(zhàn)略方案。這不僅對江蘇全省的各級城市經濟社會發(fā)展將起到極大的推動作用，而且在全省范圍內以城市化帶動現(xiàn)代化，對于促進全省的產業(yè)結構升級、拉動城鄉(xiāng)消費、完善社會主義市場經濟體制，都將成為一個嶄新的機遇、一個嶄新的戰(zhàn)略性動力資源，它的巨大作用在21世紀上半葉將更加凸現(xiàn)在我們的面前。

新一輪的城市化進程，需要我們有新的思路、新的大手筆。筆者注意到，目前關于江蘇城市化的戰(zhàn)略思考、城市現(xiàn)代化的方案設計以及區(qū)域經濟、科教等規(guī)劃已有了不少相關研究，但對于如何將城市化戰(zhàn)略和目前正在加快實施的文化大省戰(zhàn)略相結合，提高城市化中的文化含量、使現(xiàn)代化城市在文化大省建設與發(fā)揮更強大的作用卻少人問津。本文試圖強調的一個核心理念是,應重視提高城市化進程中的文化含量。

城市是一個國家一個地區(qū)文化的中心，自從有城市以來，人類文化的創(chuàng)新、擴散和變異最先都是從城市開始。直到20世紀，世界各國最先進的文化設施、文化藝術隊伍都是聚集在城市，一個城市的人文景觀和文化發(fā)達程度往往也代表著一個地區(qū)的文明程度。當人類文明的腳步走近21世紀的時刻，城市文化的價值和其獨特的魅力日益凸現(xiàn)，它已決不單單是文字記錄的一切成果，也不僅僅是吃、穿、住、行等城市生活方式的外在體現(xiàn)，它已滲透在社會生活和經濟生活的一切領域，構成每一個人及每一個社會生活的基本組成部分，并在社會政治和經濟發(fā)展中展現(xiàn)出特殊的地位和巨大的促進作用，確如聯(lián)合國1986年制訂的《世界文化發(fā)展十年》政策文件中所宣稱的：“沒有一項名符其實的發(fā)展項目能無視自然和文化環(huán)境的基本特點及有關人群的需要、追求和價值。”因而該文件中確定的未來一段時間人類發(fā)展的兩個主要目標，一個便是“在發(fā)展過程中更強調文化尺度”，一個則是“廣泛促進人們的創(chuàng)造技能和文化生活。”所以說，在江蘇21世紀初的城市現(xiàn)代化進程中，城市文化豐富健康而迅速的發(fā)展，必將占據(jù)日益突出的地位。

江蘇是中國歷史上著名的人文薈萃之地，直到晚清，以南京、蘇州、揚州等地為代表的江蘇城市區(qū)域，還是全國城市文明最為發(fā)達的地方。城市化本身是一個文化經濟一體化、中外各民族文化交融化的過程，城市文化的開放性發(fā)展，首先在于它廣泛吸納了國內、省內不同地區(qū)的文化精華，逐步形成了包容八方的城市文化發(fā)展格局。就江蘇而言，文化的多元互補確實構成了江蘇城市文化的一個重要特色。江蘇各個城市文化特征主要表現(xiàn)在：以蘇州、無錫市為代表的吳文化，具有著清新、柔美、鮮活的水鄉(xiāng)氣息和靈性，形成了聰穎靈慧、細膩柔和而又視野開闊、樂于創(chuàng)新的文化風格。南京、鎮(zhèn)江市歷史上被稱作“江南佳麗地，金陵帝王州”，在此形成了南北文化交流點上的金陵文化。1980年以來，江蘇城市中各類文化事業(yè)齊頭并進，各類型社區(qū)文化蓬勃興起，特別是90年代后期，借助于“六藝節(jié)”的召開，全省中心城市新建起大批公益文化基礎設施和重點標志性工程，文化、新聞、廣電和出版事業(yè)發(fā)展迅速，明顯改善了城市文化硬件設施。同時在豐富群眾文化生活過程中，各地城市的企業(yè)文化、校園文化、社區(qū)文化、家庭文化生機勃勃，逐漸形成了多體制、多渠道、多形式興辦文化的新格局，城市文化市場建設正在積極健康地推進，市民文化生活沿著活躍、繁榮、多元的方向發(fā)展。盡管全省城市文化發(fā)展的主要成績值得充分肯定，但從全省率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化和加快文化大省建設的目標來看，當前全省城市文化事業(yè)發(fā)展仍然顯著滯后于城市經濟以及科教事業(yè)的快速增長；相對于廣大人民群眾日益增長的文化消費需求，也存在相當多的不足之處，進而構成了對全省經濟社會協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的明顯制約。

江蘇省城市文化事業(yè)發(fā)展的主要制約因素和發(fā)展的問題主要表現(xiàn)在四個方面：首先是城市文化體制改革進展還不夠理想，文化產業(yè)和文化市場發(fā)育不適應市場經濟的需要，自我造血功能不強，自我發(fā)展路子不寬，以致投入有限，事業(yè)受擠，活力不大，一些文藝團體的生存空間縮小，發(fā)展難度增大，民間、傳統(tǒng)藝術趨向萎縮，精神產品的生產缺乏有重大影響、具有強烈震撼力的的精品力作。其次是多數(shù)城市都存在文化設施由于投入不足或者管理不善，沒有發(fā)揮自身的應有作用，城區(qū)公益性的文化設施建設欠帳較多，居民用于文化消費的支出比重也偏低，導致市民文化生活的層次和質量都不夠高，文化生活方式還較單一被動，使得一部分群眾的健康文化需求難以滿足。第三是文化建設的隊伍不夠穩(wěn)定。由于城市文化部門普遍經濟效益不高，福利待遇較差，同時也由于管理上存有漏洞，文藝工作者工資待遇和其工作貢獻失衡，許多專門人才或被企業(yè)挖走，或到別處另謀發(fā)展，文藝骨干流失現(xiàn)象嚴重，導致現(xiàn)存的城市文化隊伍素質較低，人心渙散，成為當前城市文化事業(yè)發(fā)展的一大隱患。第四是各地各類城市文化發(fā)展的不平衡現(xiàn)象較普遍，大、中、小城市文化事業(yè)發(fā)展差別很大。由于經濟發(fā)展的不平衡，內地與沿海城市文化發(fā)展反差強烈，發(fā)達地區(qū)的一些集鎮(zhèn)文化投入力度和文化設施水平，甚至超過了欠發(fā)達地區(qū)許多中小城市，進而加大了久已存在的地區(qū)間城市經濟文化的發(fā)展差距。

21世紀江蘇的城市化進程迫切需要城市文化的快速跟進；文化大省戰(zhàn)略中也迫切需要融入城市文化先進和帶動作用。提高江蘇城市化進程中的文化含量，說到底就是要全面提升城市居民的文化素質和各項事業(yè)的文化含量，在綜合提高城市文化品位的過程中響應知識經濟的召喚，實現(xiàn)城市文化的現(xiàn)代化。為了切實實現(xiàn)這一新的城市發(fā)展戰(zhàn)略理念和城市化目標，當前城市文化建設中必須努力做好如下幾點工作：

第一，充分認識城市文化建設規(guī)劃和管理工作的重要作用，進一步加強對文化整體規(guī)劃工作的領導，不斷完善“十·五”期間的文化發(fā)展計劃和2010年長遠規(guī)劃目標。省市各級政府要重視支持文化事業(yè)，把城市文化事業(yè)發(fā)展納入本地區(qū)的長遠規(guī)劃及目標管理。要堅持兩手抓、兩手硬，正確處理好城區(qū)經濟建設和文化建設的關系，真正促進現(xiàn)代城市文化與國民經濟的同步協(xié)調和全面發(fā)展。

第二，落實文化經濟政策，增加投入，形成良性的城市文化發(fā)展機制。今后一段時期全省城市文化事業(yè)費占財政總支出的比重應隨著經濟的發(fā)展逐年有所遞增，各級財政對政府興辦的公益性文化事業(yè)以及具有地方特色的優(yōu)秀社區(qū)文化，要從政策、制度、資金、物質等方面來創(chuàng)造條件，提供更好的發(fā)展基礎。要加大扶持力度，重視蘇北等經濟欠發(fā)達地區(qū)城市的文化事業(yè)建設，要以政府投入為主，走多渠道增加文化投入的路子；城區(qū)經營性文化要用爭取更多貸款、合資來開發(fā)，使全省城市文化事業(yè)在大步走向市場經濟的同時實現(xiàn)自我發(fā)展的良性循環(huán)。

第三，繼續(xù)深化全省、城市文化體制改革，在改革中建立機制，增加動力與活力。改革文化體制是城市文化繁榮和發(fā)展的根本出路，改革的目的在于增強文化事業(yè)的活力，充分調動城市文化工作者的積極性，多出優(yōu)秀作品，多出優(yōu)秀人才。城市文化事業(yè)單位的改革要堅持分類指導的原則，各文化事業(yè)單位要發(fā)揮主觀能動性，在深化內部管理體制改革的同時，積極參與社會競爭和社會服務，對已實現(xiàn)自收自支的單位，按照企業(yè)管理的辦法切實落實自主權。對城市文藝團體的改革，要遵循總體規(guī)劃、分步實施、逐步深入、平穩(wěn)發(fā)展的原則。在已取得的改革成果基礎上，進一步做好調整布局、優(yōu)化結構、健全完善內部管理機制的工作；積極發(fā)展城區(qū)各類文化產業(yè)，增強城市文化自我發(fā)展、自我完善的能力。

第四，在盡快提高全民文化素質的基礎上，切實加強城市文化隊伍建設。城市文化人才是我們建設文化大省的主體力量，要在全省盡快建立健全培養(yǎng)人才、引進人才、留住人才的機制，努力創(chuàng)造和形成有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的城市環(huán)境與氛圍。要有計劃地培養(yǎng)一批思想素質好、社會責任感強、文化工作成就突出的文化人才隊伍，為他們提供較好的生活環(huán)境、工作環(huán)境和創(chuàng)作環(huán)境。此外，還要重視穩(wěn)定和提高城市基層社區(qū)文化工作者的積極性，要采取得力措施幫助解決實際困難，充分發(fā)揮他們的巨大作用，從而形成一支門類齊全、素質較高、文化和年齡結構合理的城區(qū)文化建設隊伍。

第五，采取綜合措施，積極提高城市居民文化生活質量，這也是全省率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要目標。要不斷滿足人民的物質文化需要，首先要努力促使城市居民的收入增長，這是提高居民文化消費實力、實施文化大省戰(zhàn)略的必要前提。在文化消費適度增長的同時要及時進行內在結構的合理調整，正確處理城市中各項社會事業(yè)發(fā)展與市民的物質文化生活進步的互動關系，逐步提高城市生產生活中的文化含量，促進居民閑暇生活和社區(qū)文化資源得到合理開發(fā)和使用。新聞、廣電和出版部門要強化正確導向，加大理論、輿論和有關政策的宣傳導向力度，通過廣泛開展有關現(xiàn)代文化生活、消費知識的宣傳、普及、咨詢等活動，幫助人們確立文明、健康、科學的城市生活方式以及合乎市情、有利于生產力發(fā)展的城市文化消費模式，在使城市居民文化生活質量顯著提高的基礎上，促進城市現(xiàn)代化目標和新世紀文化戰(zhàn)略規(guī)劃的早日實現(xiàn)。

（作者系江蘇省社科院副院長、研究員）

第二篇：解決城市化進程中失地農民問題需要新思路

解決城市化進程中失地農民問題需要新思路

城市化的推進表現(xiàn)為在城市規(guī)模擴張的基礎上城市功能的提升和完善,而城市規(guī)模擴張離不開大量城郊結合部的農民失去賴以生存的土地。對于失地農民來講,城市化的內涵必然體現(xiàn)為農民的就業(yè)城市化、戶口城市化和生活城市化,這是惠及他們的利益所在。但我國城市化一個普遍的現(xiàn)象是失地農民失去了土地后也就失去了生存的基礎,用完僅有的失地補償費后便生活困難,只能伸手向政府求援。這不僅制約著城市化的推進,更嚴重地危及社會的安定。因此,在推進我國城市化進程中如何處理好失地農民問題是城市化發(fā)展的核心所在。

一、城市化進程中的失地農民問題

如果在城市化進程中失地農民生活有保征,就業(yè)有門道,保障有依靠,失地農民問題就不會產生,也不會引起理論界、決策層的高度重視。正是這一群體在被動失去土地的基礎上,他們的生存權受到挑戰(zhàn),發(fā)展權得不到保護,失地農民問題才被引起廣泛關注。

1.失地農民“失地”是一種非自愿失地。基于我國城鄉(xiāng)二元戶籍的特點,農民失地進城是我國億萬農民追求的目標。但普遍中有特殊,城郊結合部的農民就是這群特殊的人。城郊結合部的農民不愿意失去土地有以下幾個理由:一是他們是農村的富裕階層。城郊結合部的農村常常是城市的蔬菜供應地,是外來人口的居住地,且這些地方常常發(fā)展以休閑、娛樂為主的第三產業(yè)使這些農民能增加不少收入。此外,他們在沒有失去土地情況下,還可以利用區(qū)位優(yōu)勢進城打短工,掙一部分錢作為農業(yè)收入的補充,可以說這部分人生活是富裕的。二是土地情結嚴重。“土地是財富之母”的觀念已經深入人心。據(jù)筆者調查,盡管有不少郊區(qū)的農民因這樣那樣的理由而讓田地荒蕪,但他們存在的普遍心理是不能失去土地,他們認為,將來的預期難以把握,擁有土地至少還可以擁有生存的基礎,這也是他們生活的底線。

2.農民“失地”等于農民“失權”。農民賴以生存和發(fā)展的基礎是土地,一旦他們在城市化進程中失去土地,政府又沒有相應的強力政策和措施,失地農民未來的生活和發(fā)展將受到嚴峻的威脅。首先是失地農民的生存權受到挑戰(zhàn)。一方面,現(xiàn)行失地農民失去土地后的征地補償費普遍偏低,甚至不少地方費用發(fā)放困難,難以到位;另一方面,作為失地后唯一解決生存問題的就業(yè)遭遇困難。失地農民的就業(yè)在失地前后必然發(fā)生根本改變。從日出而作,就業(yè)有保障的農耕就業(yè)模式轉變到激烈的市場二三產業(yè)競爭就業(yè),由于失地農民先天的知識、技能的劣勢使其就業(yè)困難重重,因而失地農民失地后的生存阻力相當大,他們成為新一批生活困難的群體成為必然。其次是失地農民的發(fā)展權得不到保證。生存權是發(fā)展權的基礎,在生存權遇阻力較大的情況下,發(fā)展權處境必然艱難。事實亦如此,薄弱的經濟實力難以完成子女的教育,政府對失地農民的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障口號大于落實,失地農民面對高昂的就業(yè)培訓費也是有心無力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的極大化。不少地方政府將城市化看作是利益重新分配的契機,意欲在分配的過程中搶得先機,于是將農民的土地低征高賣,從中獲得極大的受益。可以說解決地方政府城市化進程中的利益本位問題是解決失地農民問題的關鍵。

二、城市化必然造成失地農民問題的“悖論”

城市化以規(guī)模之勢推進是一個國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略安排的體現(xiàn)。盡管在此過程中使部分

農民失去土地,但他們作為城市化進程的參與者,理應是城市化的享受者,可是在我國一個普遍的現(xiàn)象是城市化剝奪了失地農民享受城市化的結果,造成失地農民問題,這一“悖論”的癥結何在?

1.農民失地是城市化進程中的客觀現(xiàn)象。從某種角度說,農民失地與城市化是同日而生的。目前,我國經濟處于起飛階段,為了推進城市化,自上個世紀80年代以來,以城市化為目標的發(fā)展速度空前,城市空間迅速擴展,數(shù)量大增。為保證城市發(fā)展對土地的需求,大量農用土地被征用,這必然要求城郊結合部的農民作出犧牲,讓出土地以支持城市規(guī)模的擴張。

2.失地農民問題并非是與城市化相伴而生的,產生失地農民問題是政府決策和操作的直接結果。從國外城市化的經驗看,失地農民作為城市化進程的參與者,建設者,他們享受了城市化給他們帶來的利益,這也應該是各個國家城市化的本質體現(xiàn)。但我國無論是政策的制定上,或是實際的操作上都排斥了失地農民享受城市化。由于政策的制定和操作的主體都是政府,因而,當前的失地農民問題都離不開政府所起的作用。

(1)決策層制訂的征地制度不合理,安置和補償額度過低,失地農民的生存難以為計,發(fā)展得不到有效的保護。目前,對失地農民的補償常采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞?補償額度東部地區(qū)大約為每畝3萬～12萬元,西部地區(qū)大約為每畝1.5萬～6萬元。土地征用補償費在經過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到農戶手中。這種補償水平人均能維持基本消費2～3年。而失地農民固有的知識結構、技能等劣勢又使得失地農民就業(yè)困難重重,更為嚴峻的是失地農民及其家庭成員的“可持續(xù)發(fā)展”發(fā)展問題似乎還沒有得到足夠的重視。因此,在這樣的制度安排下,失地農民成為真正的“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”。

(2)操作層與現(xiàn)有法律相違背。我國頒布的有關法律、法規(guī)明確了農村土地的集體所有權主體。特別是《中華人民共和國農村土地承包法》,賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權。該法律規(guī)定了農村土地承包經營權的長期性,明確了農村土地承包經營權農民“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的,有權獲得相應的補償”(第十六條)。法律還明確規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權,可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”(第三十三條)。但在實際操作上不少地方政府仍舊是沿用計劃經濟時代的行政占用方式,農業(yè)用地在轉為建設用地前必須先征為國有,具有強制性和壟斷性,且排斥失地農民參與土地的非農業(yè)化價值以及土地非農化后級差收益的增值相關聯(lián),失地農民的利益受損、失去保障等問題由此產生。

三、真正落實以人為本的科學發(fā)展觀是解決失地農民問題的關鍵

1.樹立以人為本的科學發(fā)展觀是解決失地農民問題的關鍵。科學發(fā)展觀的本質和核心是“以人為本”。以人為本,就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,把人民群眾作為推動歷史前進的主體,不斷滿足人的多方面需要和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。以人為本的觀念是在黨的十六屆三中全會提出的,是20多年來我國改革開放和現(xiàn)代化建設偉大實踐的經驗總結。在解決失地農民問題中貫徹以人為本的科學發(fā)展觀,必須真正做到兩個落實,一個轉變。

(1)政府要落實失地農民的參與權。在重大經濟社會問題上,要完善科學化、民主化、規(guī)范化決策程序,保障公眾了解和參與重大決策的權利。政府、農民和集體經濟組織要處于同等的地位,而不能將農民排斥在關心自己利益之外。

(2)政府要落實失地農民的享受權。農民是我國革命和建設的主力軍,但農民的利益又是最容易忽視的,然而忽視農民的利益又必然遭到農民的反抗,從而造成極大的社會不安定。城市化是推動我國經濟發(fā)展的重要動力,這一過程要求廣大人民群眾、特別是失地農民享受。如果政府一味排斥失地農民的享受權,必然出現(xiàn)不少地方失地農民為難政府的場面。

(3)轉變政府行政方式。兩個落實的本質內涵就是要求政府轉變行政方式。一段時間以來,地方政府盲目追求地方經濟發(fā)展而不顧人民的利益趨勢十分明顯,這是不切實際的政績觀,忽視以人為本的發(fā)展觀驅動他們做出這樣的選擇。因此,改變政府的行政方式,充分考慮人民的利益,摒棄不切實際的政績觀,發(fā)展觀,樹立以人為本的科學發(fā)展觀成為解決兩個落實的關鍵。

2.以人為本的科學發(fā)展觀在解決失地農民問題中的具體體現(xiàn)

(1)地方政府改革行政思想和方式,轉變政府職能,弱化“以地生財”等偏好,讓農民真正成為城市化進程的參與者,關心自己的利益。首先是地方政府改變行政方式,弱化“以地生財”等偏好。據(jù)統(tǒng)計,改革開放以來我國通過低價征用農民的土地,最少使農民蒙受了2萬億元的損失,已經超過了計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000億～8000億元的代價。政府層面應該反思城市化帶來的負面影響,特別是給農民帶來的痛苦。在加快城市化進程中,土地征用不僅要考慮降低征地成本、擴大招商引資、增加財政收入,更要考慮失地農民的生存和發(fā)展。改變把土地作為財政“提款機”,低征高賣。加快政府部門的職能轉變,規(guī)范政府行為,把主要工作放到土地監(jiān)督管理和失地農民利益保障上。其次,失地農民成為真正意義上的參與者。失地農民的弱勢地位集中體現(xiàn)為政府人為安排農民的參與權,特別是政府從中獲利較大時甚至壓制農民的參與權,而農民面對這樣的參與方式往往有心無力與之抗爭。因此,政府讓農民如何成為真正意義上的參與者是科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。筆者以為,土地是失地農民參與的權利基礎,它具有參與的不可剝奪性,農民利益的主體可以是農民協(xié)會、村民委員會,在征地方式、補償辦法、就業(yè)、社會保障和失地后利益的補償及分享等方面和政府進行平等的談判和協(xié)商。但這種方式的前提是保證農民協(xié)會、村民委員會真正能代表農民的利益和反映農民的心聲,要從法律上保證農民協(xié)會、村民委員會有權拒絕政府的不合理,有損農民的利益行為。再次是成立失地農民權益落實機制的監(jiān)管委員會。監(jiān)管委員會的建立有利于失地農民利益的保障,也有利于政府在處理失地農民問題上的透明度。監(jiān)管委員會可由農民協(xié)會或村民委員會,政府、村集體的代表按一定的比例構成,它是一個獨立的組織,主要負責失地農民權益落實機制的監(jiān)管。監(jiān)管的內容包含保證土地安置補償費的合理分配和使用,監(jiān)管政府土地增值收益的分配和使用,監(jiān)管失地農民的生活、就業(yè)和保障的落實情況等。

(2)完善現(xiàn)有失地農民征地補償制度。完善現(xiàn)有失地農民征地補償制度、就業(yè)、社會保障等相關制度。這幾項制度是失地農民看得見、摸得著的利益存在體,也是失地農民能真正感受到的政府對他們的人文關懷之處,更是科學發(fā)展觀在解決失地農民問題中的集中體現(xiàn)。①現(xiàn)行征地補償制度沿襲了計劃經濟的做法,沒有充分尊重失地農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。此外,土地征用補償標準的測算依據(jù)不可靠,測算方法缺乏科學的論證,測算注重靜態(tài)而忽視土地增值的動態(tài)。解決的辦法除了提高征地補償費標準外,還要硬化農民對土地的經營權,合理界定公益性用地和經營性用地,對于經營性用地,由農民經濟

組織直接和經營性用地單位談判,政府作為參與者,制定用地規(guī)劃,標準,作為調節(jié)者,協(xié)調農民和用地單位的利益。對于公益性用地,政府盡可能地提高補償標準,安置失地農民就業(yè)。②解決失地農民的就業(yè)問題。盡管失地農民的就業(yè)難具有客觀現(xiàn)實性,但就業(yè)對解決失地農民的生存和發(fā)展是最好的解決之道。針對失地農民的自身素質,應該對失地農民實行特殊的就業(yè)對策。先就業(yè),最好安置于就業(yè)穩(wěn)定性好、適合農民素質的部門,其次加強對失地農民的就業(yè)免費培訓,尤其是學習掌握二、三產業(yè)技能,增強他們就業(yè)的適應能力和競爭力。③盡快建立失地農民社會保障的長效機制。政府應該利用城市化推進之機為失地農民建立社會保障,將失地農民納入城市社會保障體系之中,至少包括最低生活保障、養(yǎng)老保險和大病醫(yī)保等。四川省2004年出臺省委一號文件,決定從政府土地收益中劃出一定比例的資金,用于解決因征地而失地無業(yè)農民的社會保障問題。從2004年起,對因國家征地轉為城鎮(zhèn)居民的農民,全部實行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和失業(yè)保險制度。這是一種有益的探索。④探索失地農民利益分享機制。鑒于土地雙層所有的性質,在不改變土地歸屬性質上,探索失地農民的利益分享機制。改革集體建設土地使用制度,積極探索農民集體建設用地流轉機制,加快修改相關法律,允許集體建設用地使用權進入市場流轉,采取出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯(lián)營、抵押等方式,直接參與城市建設。這些模式的優(yōu)點是有利于農民土地所有權和收益權的分離,促進了農民非農化和向二、三產業(yè)的轉移,同時保障了農民的土地收益權,將土地的級差收益和增值留在集體內部,并且沒有改變土地的所有權性質,它能夠真正保護土地被征用后失地農民的土地收益權、保障失地農民基本生活來源。

第三篇：城市化是經濟可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略

城市化是經濟可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略

城市化的概念是城市化理論的靈魂，城市化的內涵隨社會經濟的發(fā)展而不斷豐富。改革開放以后，我國城市化進程逐步加快，但同時我國城市化的滯后給中國的經濟、社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展帶來了一系列的矛盾。城市化問題，是一個關系到我國經濟持續(xù)快速增長，以及經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。本文從分析城市化的內涵入手，討論我國城市化水平、城市化進程以及面臨的主要問題。城市化 內涵 城市化水平城市化進程 城市化問題

一、問題的提出

城市化是經濟增長理論和發(fā)展經濟學中的老課題。卡爾·馬克思1858年在《政治經濟學批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時就使用了“鄉(xiāng)村城市化”一詞。1867年,西班牙工程師塞達在他的著作《城市化基本原理》一書中明確提出了城市化的概念。縱觀當今的城市化研究，由于研究目標、角度和領域的不同，不同的學者對城市化一詞存在各種各樣的理解，以致至今還沒有形成一個世界公認的城市化定義。

隨著城市化的發(fā)展，除城市化之外，城鎮(zhèn)化、城市現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)一體化等相關概念也都在城市化發(fā)展中得到廣泛應用，并產生了一定的積極影響。學者們在城市化定義上的這種分歧，會相應地影響到他們各自對城市化的道路選擇、城市化的發(fā)展戰(zhàn)略等問題的認識，進而會影響到相應的一系列政策的制定。如果對其不加以區(qū)別，不僅不利于城市化理論研究，而且還可能延緩城市化的實踐進程。因此，明確城市化的本質和目標，使城市化概念條理化、規(guī)范化、明朗化不僅是社會經濟發(fā)展的需要，也是城市化發(fā)展的內在要求。

二、學術界主要代表性觀點

不同學科對城市化的理解有所不同。經濟學家強調城市化是從鄉(xiāng)村經濟向城市經濟的轉化，地理學家強調城鄉(xiāng)經濟和人文關系的變化，社會學家強調社會生活方式的變化，人口學家強調人口從鄉(xiāng)村到城市的流動等等。縱觀各學科對城市化的不同理解，概括起來主要有以下幾種觀點。

（一）“人口城市化”觀點

有西方學者將城市化定義為城市和鄉(xiāng)村之間的人口分布方式的變化。還有學者指出，城市化就是人口從鄉(xiāng)村流入大城市以及人口在城市的集中。另一西方學者將城市化理解為一種居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象。

國內有學者通過研究發(fā)達市場經濟國家城市化的進程，認為農村人口向城市集中是城市化的基本特征。還有一部分國內學者認為這種集中既表現(xiàn)為城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，也表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴充。

盡管上述各種定義在語言表達上不盡相同，但卻反映了人們對城市化的一個基本共識。這類定義將城市化界定在農村人口向城市的轉移上，是早期的、較為傳統(tǒng)的城市化定義。但是，發(fā)達國家城市化的實踐表明，這一傳統(tǒng)的定義已經顯得過于狹窄。它只看到了城市化最表層的東西，而忽視了城市化過程中社會、經濟、生活、思想觀念等方面的變遷。因此容易忽視城市人口快速增長帶來的系列問題，更難以包容城市化的全部內涵，難以反映城市化本質的問題等。

（二）“經濟城市化”觀點

有西方學者指出：過去的一個半世紀內的城市化，主要是經濟增長的產物，是技術變革的產物，這些技術變革使大規(guī)模生產和經濟成為可能。一個大規(guī)模的工廠含有一個稠密的人口社會的意思，也意味著勞動人口，從而從屬人口向城市轉移，這種轉移又轉而意味著經濟投入的增長。還有西方學者認為，城市化是指以人口稀疏、空間上相當均勻遍布、勞動強度很大且個人分散為特征的農村經濟，轉變成為具有基本對立特征的城市經濟的變化過程。

我國有學者認為城市化是非農產業(yè)在城市積聚的過程。還有學者認為人口的轉移和人口的集中只是城市化的表現(xiàn)形式，而經濟活動的集聚才是城市化的主要內容，這種集聚包括要素、生產、交換和消費的集聚。

以上學者從分析城市化的經濟實質出發(fā)，認為城市化就是各種非農產業(yè)發(fā)展的經濟要素向城市集聚的過程，主要通過工業(yè)化、社會化和專業(yè)化分工來實現(xiàn)。從產業(yè)結構變化的角度看，上述定義強調城市化就是第二、第三產業(yè)不斷發(fā)展的過程，并未脫離生產要素的集中這一傳統(tǒng)主題，因此仍屬于傳統(tǒng)型的城市化定義。其缺點是過多強調生產要素向城市的集中，而忽略了城市文明對鄉(xiāng)村文明的滲透和輻射。

（三）“生活方式城市化”觀點

西方學者指出，城市化意味著鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式發(fā)展、質變的全過程。這里所說的城市生活方式，不僅指有別于農村的日常生活習俗、習慣等，而且還包括著制度、規(guī)劃和方法等結構方面的內容。另有西方學者認為，鄉(xiāng)下人享有都市的一切物質條件和舒適，從這種意義上說，他們的生活方式都市化了。

這種定義強調了城市化是一個農村和城市之間的多維互動過程，它既包括了城市的成長，也包括了農村的發(fā)展。一方面，農村的勞動力、資金與技術等要素向城市流動，造成了農村生產方式和就業(yè)結構的變化；另一方面，城市先進的生產力向農村擴散、滲透和輻射，使農村生活方式、思維方式和行為方式城市化。此類觀點是對傳統(tǒng)城市化定義的補充和修正，特別強調和突出了生活方式的轉變和都市文明的滲透這些深層的內涵，屬于現(xiàn)代型的城市化定義。

（四）綜合觀點

隨著城市化實踐的發(fā)展和對城市化理論研究的深入，一些學者力求去探討比較一般性的為大家普遍認同的城市化定義。

有西方學者采用綜合觀點給城市化下的定義是，城市化一詞有四個方面的含義：一是城市中心對農村腹地影響的傳播過程；二是全社會人口逐步接受城市文化的過程；三是人口集中的過程，包括集中點的增加和每個集中點的擴大；四是城市人口占全社會人口比例的提高過程。

國內學者也對傳統(tǒng)城市化的定義進行了補充和修正。有學者認為，城市化過程既是一個經濟發(fā)展、經濟結構和產業(yè)結構演變的過程，又是一個社會進步、社會制度變遷以及觀念形態(tài)變化的持續(xù)發(fā)展過程。另一學者認為城市化的內容包括經濟城市化、空間城市化和人口城市化、社會生活方式城市化、文化的城市化等。

上述定義使得城市化概念的外延擴大了，其內容也隨之豐富起來，但相對來說，其內涵正在縮小。這類定義的優(yōu)點是比較全面、概括地揭示了城市化的主要內涵，避免了對城市化的簡單化的片面理解，有助于更加深入、全面地研究城市化問題、缺點是在全面而且分層次地展現(xiàn)了其內涵的同時，給人以龐雜、冗長之感，其文字不夠精煉，不便于記憶，仍屬于描述性定義。

三、城市化與相關概念辨析

城市化與城鎮(zhèn)化

在我國學術界里，城鎮(zhèn)化與城市化的概念時常出現(xiàn)。對于城鎮(zhèn)化與城市化的區(qū)別，有兩種不同的看法。一種觀點將城鎮(zhèn)化等同于城市化。有國內學者認為，鎮(zhèn)是城市的初始形態(tài)，包含于廣義的城市之中，人口無論轉移到城鎮(zhèn)或者是城市，都體現(xiàn)了社會的進步和生活方式的改善。因此城市化和城鎮(zhèn)化兩者并無實質性差別，只是后一術語更強調鎮(zhèn)的作用而已。而另一種看法則認為城鎮(zhèn)化代替不了城市化。另有學者認為城鎮(zhèn)只是一個地域概念，城鎮(zhèn)化只是強調農業(yè)人口進入城鎮(zhèn)。單憑城鎮(zhèn)人口比重衡量城市化水平是不完整的。因為城市不只是地域概念，市場是其基本功能。根據(jù)城市化內涵，城市化要由突出人口流動轉向突出功能提升，不僅包含城鎮(zhèn)化的內容，更要突出其成為市場中心、信息中心、服務中心、文化教育中心的內涵，特別要關注其經濟能量的聚集度和對整個區(qū)域的輻射力。還有學者認為我國的小城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，缺乏規(guī)模效益和聚集效益，“有城無市”的現(xiàn)象是我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)存在的共同問題。因此小城鎮(zhèn)并不是嚴格意義上的城市，而是城鄉(xiāng)的過渡帶。有學者認為小城鎮(zhèn)不等于城市化，甚至并不是城市化的主流。小城鎮(zhèn)發(fā)展是城鄉(xiāng)經濟要素不能一體化和資本短缺條件下被迫的選擇，而不是最佳的選擇。

事實上，就我國城市化的實踐進程而言，城市化與城鎮(zhèn)化的側重點不同，分別代表了城市化的兩個不同階段。城鎮(zhèn)化主要是指農村人口區(qū)域內的小城鎮(zhèn)轉移和積聚的過程，強調農村人口由第一產業(yè)向第二、三產業(yè)的職業(yè)轉換過程。而城市化強調城市自身的不斷完善過程，側重點主要是以農村人口向大、中城市轉移的過程，即以現(xiàn)有城市吸納農村人口，農村人口向現(xiàn)有大中城市的轉移積聚、現(xiàn)有城市不斷擴大的過程。

因此，廣義的城市化包含城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是城市化的起點和初期階段，是城市化的一種發(fā)展模式。發(fā)展小城鎮(zhèn)應當是國家城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部。以城鎮(zhèn)化替代城市化，實際上是把城市化的兩個不同發(fā)展階段混為一談。

四、我國城市化的水平

一種觀點認為，我國城市化嚴重滯后。持這一觀點的學者認為，中國城市化滯后在世界上是罕見的。根據(jù)一項統(tǒng)計，我國1995年的城市化水平只相當于世界上1950年的平均水平，落后45年。我國的城市化水平2000年為36.09%，這不僅遠遠低于發(fā)達國家75%的水平，比發(fā)展中國家的平均水平還低5個百分點。從城市化與產業(yè)結構的關系看，我國的城市化明顯滯后于工業(yè)化，與第三產業(yè)的低水平相適應。這種不協(xié)調關系，根本原因還是我國產業(yè)結構自身的問題：工業(yè)化相對超前，第三產業(yè)嚴重滯后，城市的長期短缺，造成各種問題比較突出，負面影響很大。也有學者指出，實際上我國的工業(yè)化和城市化處于“雙低”狀態(tài)，是工業(yè)化水平偏低，不足以拉動城市化。通常認為城市化滯后于工業(yè)化的看法是一種錯覺。

另一種觀點認為，我國目前實際的城市化水平僅比國際正常水平略微偏低，不存在異常偏低現(xiàn)象。從城市化與經濟發(fā)展水平的關系看，我國城市化進程與經濟發(fā)展水平基本適應。根據(jù)對世界各國城市化水平與人均GDP相關關系的數(shù)量分析，2000年我國人均GDP大約為830多美元，城市化率為36.09%，基本符合上述判斷。問題在于近20年來由于側重發(fā)展小城鎮(zhèn)，城市規(guī)模結構存在嚴重的偏差，小城鎮(zhèn)比重上升使得服務業(yè)缺乏必要的市場空間，導致了城市效率下降，影響了城市功能的發(fā)展。

還有一種觀點認為，中國不是城市化滯后，而是隱性超城市化。我們不能單純地按現(xiàn)行戶籍制度的城市人口來計算城市化率，并據(jù)此與工業(yè)化率作比較，這樣計算出的城市化率與工業(yè)化率的比值肯定是偏低的。因為我國工業(yè)產值中的很大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進城打工的農民創(chuàng)造的，這些人的主要經濟活動已經脫離了農業(yè)，實際上已實現(xiàn)了產業(yè)轉移，應將他們及其供養(yǎng)的家庭人口也算入城市人口才比較合理。事實上我國真實的城市化水平要比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高，與我國的經濟發(fā)展水平比較，顯然是超城市化了，或稱為了隱性超城市化。

不同意中國存在隱性超城市化觀點的學者指出：不應把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外出打工人員都視為城鎮(zhèn)人口，因為其中大部分作為常住人口已被統(tǒng)計在內；而將部分既務工又務農的人口算作隱性城市人口也是不科學的。應該看到，我國小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，基礎設施條件差，第三產業(yè)相對落后，離城市的要求還有較大差距，因此，對我國城市化水平不可估計過高，城市化的任務還很艱巨。

五、我國城市化的進程

目前，國內不少學者認為，根據(jù)世界多數(shù)國家的城市化的發(fā)展規(guī)律，我國將進入從30%到70%的城市化加速發(fā)展階段，“十五”時期的城市化水平每年將提高1個百分點以上。

也有一些學者認為，國內外城市化經驗表明，一個時期的城市化速度直接受制于經濟增長狀況。預計“十五”時期我國的年均經濟增長速度在7%左右，這將對這一時期城市化發(fā)展構成基礎性約束。“十五”時期的就業(yè)、投資和消費等因素也從不同方面制約著城市化發(fā)展。考慮到“十五”時期我們要大力推進城市化，必然要在制度和政策創(chuàng)新上有所突破，如加大戶籍制度改革力度，消除農村人口進入城市的體制障礙，進而出臺一些加快城市化的政策，“十五”時期城市化速度有可能高于“八五”時期年均0.74個百分點的速度。但制度安排和政策創(chuàng)新的效應在一個時期又是有限的。初步判斷，“十五”時期城市化有可能接近每年提高1個百分點，但不會超過1個百分點。

2000年我國的城市化水平達到36.09%。按照上述預測的速度，到2020年我國城市化水平可以達到50%~60%，初步進入城市社會。在這期間，將有3億左右的人口要由鄉(xiāng)村進入城市。與此同時，中國的城市數(shù)量將由現(xiàn)在的667個增加到1400個左右，城市的發(fā)展質量得到大幅度提高，這正是中國發(fā)展的希望所在。

六、我國城市化面臨的主要問題

（一）城市化進程的滯后性

中國人口城市化起步于20世紀50年代初，與發(fā)達工業(yè)化國家的城市化進程有著明顯的區(qū)別，也不同于發(fā)展中國家城市化道路的一般模式，其中的主要問題之一就是城市化滯后于工業(yè)化。經過改革開放至今20多年的發(fā)展，城市化與工業(yè)化的差距呈現(xiàn)縮小的趨勢，但仍然很大。城市化與工業(yè)化相互依存、共同發(fā)展是發(fā)達國家城市化過程的一般規(guī)律。城市化的滯后性給我國社會、經濟發(fā)展和人口轉變產生了諸多不利的影響。城市化滯后在很大程度上影響著國內消費需求的增長，據(jù)統(tǒng)計，1996年以來，我國城鄉(xiāng)居民消費水平的差距又出現(xiàn)拉大的趨勢。有的學者認為目前我國就業(yè)矛盾和供給無市場的矛盾都可以從城市化的滯后性中找到解釋。

（二）城市化結構的不平衡性 我國城市化結構不平衡具有兩層含義：一是各級城市及其人口規(guī)模結構不平衡；二是城市化的區(qū)域發(fā)展不平衡。改革開放以后，主要通過鄉(xiāng)村工業(yè)化來推動人口城市化。目前，我國城市體系結構發(fā)生了很大變化，中、小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量逐漸增加；但盡管制訂了“嚴格控制大城市規(guī)模”的發(fā)展方針，大城市無論數(shù)量還是規(guī)模都有較快的增長。從1952年到1999年，我國城鎮(zhèn)非農業(yè)人口平均增長6.8倍，20萬人口以下的小城市、鎮(zhèn)人口增長5.5倍，而100萬人口以上特大城市人口增長了6.4倍，因為特大城市和小城市、小城鎮(zhèn)的人口基數(shù)差異很大，可見大城市在我國人口城市化過程中仍處于主導地位。

（三）隱性城市化問題

隱性城市化有兩種含義：一是指處在轉變中城市化地區(qū)和人口，這些地區(qū)所具有的城市特征還比較弱，沒有達到建制鎮(zhèn)的標準，但它的城市特征是在增長之中的。這種意義的城市化是一種國際性的普遍現(xiàn)象。二是指有相當一部分農村人口，已經從事非農產業(yè)或者居住地點比較集中，但是由于戶籍制度、就業(yè)制度的制約，按照戶口的登記，這些人還屬于農村人口。研究表明，我國城市化實際水平比公布的統(tǒng)計結果要高，因為我國在城市化滯后的同時，也存在著“隱性城市化”現(xiàn)象。我國隱性城市化人口大約為2億人，占農村人口的22.5%，占全國總人口的16.9%，在今后5~10年內，加快城市化進程的重點，主要是如何實現(xiàn)這部分隱性城市化人口的顯性城市化。

（四）制約因素的多重性

制約我國城市化進程的原因是多方面的，如人口約束、戶籍制度、就業(yè)制度、資金約束、觀念約束、農業(yè)基礎等。首先，計劃經濟體制下形成的一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排是造成城市化滯后的主要方面。發(fā)展中國家在工業(yè)化初期都存在著城鄉(xiāng)二元社會經濟結構并形成一系列偏重城市人口的制度安排，被稱為“城市偏向”。而我國“城市偏向”的內涵更為豐富，從城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度、就業(yè)制度到醫(yī)療制度、社會福利制度等很多方面都存在“城市偏向”問題。通過行政手段控制農村人口向城市遷移主要的目的是為防止城鎮(zhèn)尤其是大城市人口過分集中及由此造成的“城市病”。進入20世紀90年代，在建立、完善社會主義市場經濟體制的過程中，深化城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革使城鎮(zhèn)職工“隱性失業(yè)”顯性化，城鎮(zhèn)就業(yè)矛盾也在客觀上制約著經濟型城鎮(zhèn)流動人口的城市化。據(jù)統(tǒng)計，目前我國每年有8000~9000萬農村人口在城市生活或工作，盡管其經濟活動和經濟來源與城市經濟密不可分，但戶籍制度卻使得他們既是擁有土地經營權的“城市人”，又是無市民資格的農村人，成為“候鳥式”的流動人口或“邊緣人”。其次，我國是世界上人口最多的國家，城市化水平每提高一個百分點，將增加100~200萬的城市人口，所以，盡管20世紀80年代以來，我國的城市數(shù)量及城市人口增長很快，但人口城市化水平并不高。同時，城市人口與農村人口雙重膨脹已經構成中國城市化面臨的最大國情。

七、結束語

縱觀各位學者提出的城市化的定義，盡管分歧很多，但卻揭示了城市化內涵的復雜性。正確地認識城市化的本質內涵，是科學地認識和理解城市化問題的基礎，可為實際工作者和政府決策者在制定和實施城市化政略等方面提供比較全面的參考和借鑒。目前，我國正處在城市化快速發(fā)展時期，同時也可以看出我國城市化目前存在許多問題，我國不僅要注意城市化“量”的提高，更要注意城市化“質”的提升。要以發(fā)展集約式城市化，走內涵型可持續(xù)發(fā)展的城市化道路，實現(xiàn)城市化和城市現(xiàn)代化的統(tǒng)一。

第四篇：中國城市化戰(zhàn)略回顧與反思

一、我們迄今對城市文明的認識仍不充分

城市化是區(qū)域經濟中的一個重要組成部分。從世界各國的經驗看，工業(yè)化和市場經濟結合的空間交點在哪里呢？就在城市。

在過去兩年里有一個說法，那就是中國經濟在世界經濟增長格局中“一枝獨秀”。我們的國民經濟憑什么保持了“一枝獨秀”的地位呢？最重要的支持因素之一是城市化進程明顯加速。大家過去兩年中如果到各地去過，是不是覺得我們的很多城市面貌變化特別明顯呢？城市化這個“發(fā)動機”不僅將支持2003~2005年的經濟增長，而且還將支持我們未來20年的經濟增長。

實際上，城市化不僅是國民經濟增長的主要支持力量，而且還是解決我們面臨的一系列重大戰(zhàn)略難題的共同出路。解決中國的就業(yè)、產業(yè)結構升級、擴大對外開放、調整供求失衡、完善基礎設施、提高企業(yè)國際競爭力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等諸多重大難題的相交之點就在于城市化發(fā)展。農村剩余勞動力的出路在哪里？在于向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)轉移。產業(yè)結構調整的主戰(zhàn)場在哪里？在于城市經濟資源的重新優(yōu)化配置，城市經濟系統(tǒng)的再組合。城市是區(qū)域經濟擴大對外開放的窗口，是腹地資源加入全球化競爭的門戶。更多的人進入城市，創(chuàng)造出更多的城市型消費群體，是實現(xiàn)擴大內需戰(zhàn)略的必然選擇。世界各國的經驗都證明，資源、人口向城市集中，是優(yōu)化基礎設施資源配置，緩解人類經濟系統(tǒng)與自然界之間矛盾的最優(yōu)方案。可以說，中國人是最早對城市有所了解、最早形成城市的。現(xiàn)在有句時髦的詞兒，叫做“經營城市”。其實中國人也是最早懂得“經營城市”的。“完璧歸趙”的故事講的就是2000多年前的戰(zhàn)國時期秦國打算用15座城市和趙國換一塊玉的故事。這個故事還留下了另一個成語，叫做“價值連城”。但另一方面，我們又不得不承認，我們是對城市的功能、作用以及發(fā)展規(guī)律了解最少的民族。直到現(xiàn)在，我們很多人對城市的認識還停留在人口的大規(guī)模聚集點或者是工廠聚集區(qū)的水平上。建設部曾提出一個加強城市規(guī)劃的文件，強調城市發(fā)展的重點應當是為中低收入者建住房。這實際上是把我們的城市化拉回到建“工人新村”的水平。顯而易見，這種認識已經遠遠不能適應國民經濟發(fā)展的客觀需要了。我們需要重新認識城市，重新認識城市的深層次內涵。

各國在自己的歷史發(fā)展過程中都曾留下很多著名城市。中東地區(qū)巴以沖突的焦點之一是耶路撒冷的歸屬問題。耶路撒冷是兩大宗教文明的起源地。基督教、伊斯蘭教都以它為圣地。這至少可以說，人類的宗教、哲學等文明進步是和城市的出現(xiàn)與興起聯(lián)系在一起的。學過英語的人都知道一句西方諺語，叫做“羅馬不是一天建成的”。歐洲的著名城市，例如羅馬、巴黎等，都是先建地下的排污設施，在地下的暗溝上面建城市。那里的人們在很早的時候就知道城市基礎設施的必要性了。這些暗溝至今仍在使用。大家看反映這些城市的警匪片時仍可時常見到歹徒或者與黑勢力作斗爭的“孤膽英雄”在下水道的暗溝里活動的鏡頭。我們得承認，中國歷史上的城市則沒有一個有這種科學的基礎設施。人們看到一些清宮戲中，皇帝所住的皇宮也是靠人力畜力來收集、運送糞便、污水和其他垃圾的。大家到北京故宮去參觀時，稍微留心的話就會發(fā)現(xiàn)那里院落相隔的高墻上開有專門為垃圾車進出的門。

二、城市化政策搖擺不定是我國此前戰(zhàn)略的重大缺陷

在我國建國以來的發(fā)展過程中，在發(fā)展戰(zhàn)略問題上，城市化戰(zhàn)略是一個最搖擺不定的戰(zhàn)略，也是教訓最多的戰(zhàn)略。從建國初期起，我們就一直致力于要把北京從消費型城市改造成生產型城市，硬把北京的城墻和很多古建筑給拆了，在城區(qū)內建了大大小小很多工廠。到80年代末期，又發(fā)現(xiàn)這是一個非常愚蠢的城市方向，于是又努力推進“退二進三”，就是退出第二產業(yè)，進入第三產業(yè)。在50年代、60年代和70年代，我們建起了很多“工業(yè)基地”式的新興城市。但這些城市自身的產業(yè)單一，對自然資源的依賴程度很高，可持續(xù)發(fā)展能力很差。不僅如此，這些工業(yè)城市當?shù)氐膮^(qū)域經濟格格不入，形成了城鄉(xiāng)對立的“二元結構”。60年代到70年代，在“要準備打仗”的思想指導下，經濟布局更走上了一條“深挖洞、廣積糧”之路。城市建設幾乎完全停滯。現(xiàn)在北京依稀還能找到70年代建的所謂“簡易樓”。為什么建“簡易樓”呢？因為那時認為，不知哪一天炸彈就會落下來把城市夷平。60年代末期的“上山下鄉(xiāng)”更是城市化進程的一場大倒退。

從80年代初期的改革開放以來，我國的城市化戰(zhàn)略實際上仍表現(xiàn)出了很大的搖擺性。例如，在改革開放的前10年中，作為中國工業(yè)重心所在的城市，上海竟然被“遺忘”了整整10年。在這10年中，人們在不停地爭論，上海究竟該擴張還是不該擴張，究竟該發(fā)展什么產業(yè)。一會兒說，上海太大了，人口太多了，我們不應再繼續(xù)擴張這種特大型城市了。一會兒又說，上海不該再發(fā)展鋼鐵、石化等重工業(yè)了，重工業(yè)應當轉移到中西部去，上海應該發(fā)展點高科技或信貸服務業(yè)。10年時間就這樣在爭論中等待過去了。大家現(xiàn)在看到的這個很漂亮、很具有現(xiàn)代化氣息的上海，這是90年代初期浦東開發(fā)以來才有的變化。這實際上反映了我們在大城市發(fā)展上的戰(zhàn)略思路搖擺不定。

再如，從80年代中期開始，農民自己創(chuàng)造出了一種農村工業(yè)化的形式，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到90年代初期的時候，我國的財政稅收、出口創(chuàng)匯和GDP，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貢獻都超過三分之一。就是人們說的，“三分天下有其一”。鄧小平當時盛贊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“異軍突起”。但一直到90年代后期，我們給農民的政策仍然是“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”。到90年代末期，我們才發(fā)現(xiàn)，這個政策給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展留下了極大的隱患。例如基礎設施不足、和環(huán)境保護的矛盾非常尖銳、遠離市場造成信息不靈、各種要素很難實現(xiàn)優(yōu)化配置等。從那以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被迫進入了一個調整期。

當然，影響城市化進程的并非全是戰(zhàn)略選擇上的失誤，也有一些客觀原因。例如西部很多省區(qū)在90年代中、后期“八七扶貧攻堅戰(zhàn)”中不得不把可動用的資源更大程度地投入到扶貧中去。地方財力、區(qū)域內的資源很難向城市集中。實際上東西部發(fā)展差距的拉大也主要在于城市發(fā)展差距的拉大。

一方面，我們在城市化上有很多不足；但另一方面，我們的很多成就在很大程度上也來源于城市化。特區(qū)經濟的始端就是建造了深圳這座現(xiàn)代化的城市。這個城市的發(fā)展帶動了整個華南以致全國的經濟發(fā)展。上海的浦東開發(fā)也是一例。浦東差不多是建了一座新上海。浦東開發(fā)也極大地帶動了上海、華東、長江中下游以致全國經濟的發(fā)展。我們今天之所以有機會討論“珠三角”和“長三角”的優(yōu)劣比較問題，應當說是得益于這兩個城市的發(fā)展。

“九五”末期，在對重大戰(zhàn)略難題的研究中人們已經認識到，中國前期的經濟發(fā)展存在一個明顯缺陷，這就是城市化嚴

重滯后于工業(yè)化。人們共識，應對農村剩余勞動力轉出的歷史任務、緩解日益尖銳的就業(yè)矛盾、調整城鄉(xiāng)之間經濟關系、縮小東西部發(fā)展差距以致實現(xiàn)資源節(jié)約、轉換經濟增長方式、促進產業(yè)結構升級、加快基礎設施建設步伐、調整人類經濟系統(tǒng)與自然界之間關系并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等的共同解決辦法就是發(fā)展城市。

在“十五”計劃醞釀過程中，人們對國民經濟發(fā)展的其他戰(zhàn)略共識度都比較高。比如說應當實施積極的財政政策，擴大內需，平衡供求矛盾。盡管也有一部分人說積極的財政政策應該淡出，但在總體上，繼續(xù)實施擴大內需的戰(zhàn)略并沒有多大爭論。再比如說實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、調整產業(yè)結構等，這些都沒有多大爭論。爭論最大的就是關于“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”的提法。

這個爭論持續(xù)了很長時間。一部分人認為，在新的戰(zhàn)略發(fā)展過程中，我們應該明確提出城市化的目標。不應該再在這個問題上搖擺不定。在未來一段時間內，經濟發(fā)展不可避免地要依賴于大中城市的改造和擴張。但另一種意見堅決反對“城市化”的提法。他們認為，一提城市化，肯定又會走到“二元結構”、城鄉(xiāng)分割的老路上去，這就會進一步拉大城鄉(xiāng)差距，造成城鄉(xiāng)對立。而且提城市化戰(zhàn)略的話，我們將無法應對城市基礎設施不足、農民過度向城市涌入以及城市環(huán)境污染等難題。這種意見認為，我們還是提“城鎮(zhèn)化”比較穩(wěn)妥。他們的想法是，農民要進城，也不要一下子搬到北京、上海等大城市。應當先讓他們從村里搬到鎮(zhèn)里，從鎮(zhèn)里搬到縣城，然后再從縣城往中等城市搬。農民進城的過程應當是一步一步地多搬幾次的過程。

爭論的結果，是保守的意見占了上風。以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點的“城鎮(zhèn)化”提法為“十五”計劃所采納。“十五”計劃在“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同進步”一節(jié)中提出，要“形成合理的城鎮(zhèn)體系、推進城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，與經濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”。顯然，“十五”計劃所強調的城市發(fā)展重點仍然是小城鎮(zhèn)和中小城市。為突出這一意圖，“十五”計劃還特別強調，要“防止盲目擴大城市規(guī)模”。

但最值得說的是，實踐的發(fā)展并未按照“十五”計劃的這些設想展開。從2000年以來，各地普遍啟動并呈現(xiàn)出極大活力的，恰恰大中型中心城市的規(guī)模擴張以及與此相應的城市建設加速和城市經濟活躍。在上世紀80年代深圳建設和90年代上海浦東開發(fā)的經驗啟迪下，在北京“申奧”成功、上海“申博”成功后，各地紛紛在自己的發(fā)展戰(zhàn)略中大大強化了城市化的位置。我們前面說過，制造業(yè)的發(fā)展是“十五”計劃始料未及的。其實城市化進程的大大加速也是“十五”計劃始料未及的。

三、城市面貌改造是我國城市化進程的必要組成部分

城市化成為了經濟增長的亮點，這一方面確實出乎人們的意料。但另一方面，也帶給我們很多的思考。這說明，我們對經濟發(fā)展客觀規(guī)律的認識仍是遠不充分的。我們原來的經驗、認識可能已經不適應變化了的形勢。最近媒體討論北京、上海怎樣把自己建設成一個國際化大都市。現(xiàn)在看，討論這個話題非常有必要。北京在2008年就要舉辦奧運會了，還不應當建成國際化大都市嗎？北京、上海要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，還不該提出建成國際化大都市的問題嗎？我國已經加入世界貿易組織，擴大對外開放已經走到了一個新臺階上，我們還不該提出建成國際化大都市的問題嗎？應該。但“十五”計劃制定時，我們還不敢貿然提出這個目標。這個例子說明，形勢發(fā)展帶來的變化在很多方面已經明顯超出了我們當初的預見。

實際上一直到今天，應不應當大力發(fā)展和擴張城市、如何發(fā)展城市的爭論并沒有停止。例如，在城市發(fā)展中大搞城市綠化、大興土木擴建新城區(qū)究竟對不對？人們至今仍在爭論不休。有人說這是腐敗工程，有人說這是形象工程，各種批判的聲音不絕于耳。例如離上海不遠的南京就有個例子。在過去兩年中，南京在城市整治中砍了很多樹。為什么要砍呢？因為這些樹成了城市改造的一個障礙。由此就引起了軒然大波。很多人通過各種途徑、引述多種理由激烈反對砍樹。最后鬧到中央派人來調查。一調查后就弄明白了。砍樹盡管不可避免，但在南京的規(guī)劃中，新種的樹要比砍掉的多得多。就我看，這個例子反映出來的其實不是對“樹”的認識分歧，而是對城市化的認識分歧。“醉翁之意不在酒”。反對聲音之所以那么強烈，根本原因其實是反對大城市擴張。類似這樣的事情可以舉出很多。

我國城市化進程的加速，首先表現(xiàn)在城市面貌的改造上。在過去兩年中，全國大中城市的面貌普遍發(fā)生了非常明顯的變化。不僅省會城市，而且很多地市級的區(qū)域中心城市，在城市環(huán)境整治、基礎設施完善方面都有很大進展并取得了顯著效果。以前在各城市主要街區(qū)隨處可見的以小攤販為主的“占道市場”現(xiàn)在已經很難見到。城市廣場、城市綠地、城市交通立交樞紐、城市標志性建筑等成為了新的城市景觀。

城市改造得漂亮一點，通行效率高一點，環(huán)境美化一點，這是誰的福利增加了呢？是社會公眾的福利增加了。最近兩年到很多城市出差，各地出租車司機最愛問的一個問題就是，您感覺我們城市的變化大不大。我親自在一個城市廣場聽到普通老百姓對我說，我過去兩年工資沒漲，住房面積沒增加，但我們家所在社區(qū)有了這么一個漂亮的廣場，晚上和家人一起在這里散散步，我感覺自己的生活上了一個臺階。讓人民熱愛自己的城市，為自己的城市感到驕傲，安居樂業(yè)于自己的城市，這有什么不好呢？我認為這就是代表最廣大人民群眾利益的具體表現(xiàn)形式之一。就我走遍這么多城市的感覺，改造城市面貌是得到絕大多數(shù)老百姓擁護的。

很多人以為城市綠地、城市廣場就是為了好看。這個認識是不充分的。這些城市公共設施是非常必要的城市減災防災設施。1908年時，美國的舊金山因為地震引發(fā)了一場城市大火。因為地震造成道路毀壞、房屋坍塌，救火人員無法撲救。而且水源也沒有。人們幾乎束手無策，眼看就要火燒連城。最后是怎么救滅的呢？是市長下令把城市中一條富人聚集的主要街道兩旁的房屋全部拆掉，打出一條隔火道。由此救了舊金山的半個城。從這以后，全世界的城市規(guī)劃師就長了一個見識，城市應當有能夠起到隔火作用、避難等作用的開闊街道和廣場。我們對城市的認識還不充分，包括對城市災難的認識還不充分。也許有一天，我們會通過立法的形式強制地載明，在城市面積中必須有多大的公共綠地、廣場。在歷史上，毀于各種天災人禍的城市實在不勝枚舉。往近處說，過去30年中就有我國的唐山大地震，日本的神戶大地震，美國的洛杉磯大地震。多少血的教訓證明，如果城市中沒有足夠的避難空間，那次生災害導致的傷亡可能比地震等災害直接導致的還要大得多。這是關系公共安全的必要設施。

我們得承認，我們對城市的認識還遠不充分。畢竟我們剛剛起步。對客觀規(guī)律的認識也不是一蹴而就的。城市這門學問我們還有太多要學的東西。我再給大家舉個例子。北京在自己的旅游宣傳材料上說，我們北京有160多座立交橋，而且每座

橋和每座橋不一樣。有的從空中鳥瞰看像個蝴蝶，有的從側面看像展翅的雄鷹。這些設計思想都夠美妙的。但設計者忘了一個最重要的問題。這就是，立交橋是干什么的？立交橋是一個交通設施。它的基本功能和第一目標應當是提高通行效率。怎么才能提高通行效率呢？立交橋的設計越簡單、重復率越高，通行效率就越高。因為越簡單、重復率越高，司機的學習過程就越短。過了第1座橋就知道后面的99座橋怎么通過。如果一座橋和一座橋不一樣，那么司機就得每過一個橋學習一次。過完第100座橋，第1座橋怎么過已經忘了。如果你到北京出差乘坐出租車，你隨便問一個出租車司機知道不知道北京每個立交橋都怎么走。可以說，沒人知道。因為沒法記住。司機到了橋上經常是左旋右轉找不到出口。這樣通行效率怎么會高呢？這是一個像修摩天大樓沒建廁所一樣的原始錯誤、低級錯誤。但這個錯誤并不是因為我們的橋梁專家太笨，而是因為我們對城市的認識實在還處于一個起步階段。類似這樣的問題還有很多。所以我說我們不要輕易地否定過去兩三年的城市綠化、靚化工程。

還必須進一步討論的問題是，我們中國的城市需要不需要“提檔升級”。我們的城市應否停留在“縣城放大”的水平上，應否停留在工廠區(qū)加工人新村的水平上？不應當。要提高我國國民經濟的運行效率，要加快對外開放的步伐，要讓更多資源加入到經濟全球化的競爭當中去，要使中國的老百姓有機會享受到更多的國民福利，我們已經迫切需要推進城市面貌的升級改造。解決這個問題不是過早，而是嫌晚。北京“申奧”時，國外反對聲音的最主要理由就兩條。其中之一就是環(huán)境污染。我們迫切需要向現(xiàn)代化、國際化靠攏的城市。還用“先治坡、后治窩”的眼光、觀念看待現(xiàn)在的城市化進程已經不能適應發(fā)展的需要了。

有媒體曾經用“要就業(yè)還是要市容”的話題質問城市面貌改造的動作。這個問題并不難回答。城市資源優(yōu)化利用、提升城市資源的市場價值是一定有利于創(chuàng)造更多就業(yè)崗位和提高勞動者報酬水平的事。以犧牲公共資源和破壞環(huán)境的代價換取少量低檔次的小商品經濟的就業(yè)崗位是非常淺見和得不償失的。沒有現(xiàn)代化的城市、現(xiàn)代化的環(huán)境，我們就有不了現(xiàn)代化的產業(yè)，有不了現(xiàn)代化的就業(yè)崗位。這個道理需要大講特講。

（作者單位：中國城鄉(xiāng)建設經濟研究所）

第五篇：實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略　推進城市化進程

實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略　推進城市化進程開創(chuàng)牧區(qū)全面建設小康社會新局面黨的十六大描繪了全面建設小康社會的宏偉藍圖。認真實踐“三個代表”重要思想，圍繞加快全面建設小康社會這一時代主旋律，牢牢抓住本世紀頭二十年這一重要戰(zhàn)略機遇期，以敢于爭創(chuàng)一流的膽略，樹立爭先之志，練就落實之功，努力把阿克塞縣經濟社會發(fā)展推入快車道，是時代賦予我們的歷史重任。

從阿克塞哈薩克族自治縣的實際來看，經過建縣５０年的發(fā)展建設，特別是改革開放20多年來取得的巨大成就，為全面建設小康社會奠定了堅實的基礎。到2002年底，全縣國內生產總值達到15916萬元，比“九五”末增長36.6，年均遞增16.9。全縣人均GDP達到19650元，人均財政收入達到2997元，分別比“九五”末增長48.3和21.3，年均遞增21.8和10.1；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到6828元，農牧民人均純收入達到4697元，比“九五”末增長12，年均增長5.8。經濟綜合指數(shù)在全省86個縣市中排名第8位，在全省22個少數(shù)民族縣中名列第1位，在全市縣市區(qū)排名第3位。結合自身實際，我們提出在今后20年內，分兩個階段邁進，到2012年提前八年實現(xiàn)全面建設小康社會目標，到2020年，把阿克塞縣建成全國一流的少數(shù)民族富裕縣，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。根據(jù)自治縣的資源特點和區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，在全面建設小康社會的進程中，加快推進工業(yè)化和城市化進程，不僅是適應經濟發(fā)展大環(huán)境的必然要求，也是全面建設小康社會的關鍵和實現(xiàn)經濟快速發(fā)展的核心。

一、加快培植工業(yè)經濟，構筑工業(yè)強縣的新框架工業(yè)化是現(xiàn)代化的基礎和前提，沒有強有力的工業(yè)，全面建設小康社會將是一句空話。阿克塞縣的工業(yè)在經過近二十年的建設，得到了迅猛發(fā)展。工業(yè)體系趨向多元，由單純的石棉采選拓展到礦山設備、石材加工、炸藥、包裝材料、建筑材料等10多個門類；工業(yè)科技含量不斷提高，石棉工業(yè)集團公司萬噸選廠擴建項目、神威化工有限責任公司銨銻油炸藥技改項目、塞陽石棉設備制造公司選棉設備生產項目等一批重點技改項目相繼建成。市場體系逐步完善，西部石棉市場的建成有效地規(guī)范了石棉生產經營行為。工業(yè)在全縣國民經濟中的主導地位已經確立。到2002年底，全縣工業(yè)總產值達到2.63億元，工業(yè)增加值達到6776.9萬元，比1992年翻了3番；工業(yè)在三次產業(yè)中的比重達到56；全縣工業(yè)企業(yè)從業(yè)人數(shù)達到3430人，占縣內從業(yè)勞動力總數(shù)的60；工業(yè)稅收完成1568.4萬元，工業(yè)直接對財政的貢獻率達到95。地方工業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，不僅保證了自治縣的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，同時也為全面建設小康社會和推進城鎮(zhèn)化奠定了堅實的基礎。阿克塞經濟要迅速發(fā)展，必須建立合理的產業(yè)結構，才能將資源優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢，才能加快工業(yè)化進程，實現(xiàn)經濟的良性循環(huán)。因此，今后我縣推進工業(yè)化進程的思路是：圍繞核心競爭力的發(fā)掘和培植，構建有競爭優(yōu)勢的民族地區(qū)縣域特色經濟，樹立大農牧業(yè)觀念，實行集約化經營，發(fā)展多種經營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；加快石棉等工業(yè)礦產資源的開發(fā)和深加工，加快具有民族特色輕工業(yè)的發(fā)展，以爭取較大的經濟利益；重視第三產業(yè)的發(fā)展，逐步形成產業(yè)群落優(yōu)勢，促進經濟結構的合理化，以減少地區(qū)經濟發(fā)展風險，提高成功率。到2012年，全縣工業(yè)總產值達到9.2億元，工業(yè)增加值達到2.4億元，年均遞增9.6，占GDP的52，個體私營經濟成份占所有制成份的80以上，科技對工業(yè)經濟的貢獻率達到45。適應時代發(fā)展變化，樹立競爭優(yōu)勢觀，沿著新型工業(yè)化的發(fā)展方向，培育民族地區(qū)縣域經濟的核心競爭力，建設工業(yè)經濟強縣。為培育民族地區(qū)縣域經濟的核心競爭力，亟須將比較優(yōu)勢和跨越式發(fā)展思路結合起來，完善開發(fā)政策，制訂競爭優(yōu)勢導向的跨越式產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。通過政策制訂和戰(zhàn)略規(guī)劃，確定未來經濟發(fā)展的路標，明確鼓勵、支持的產業(yè)發(fā)展方向，為這些產業(yè)的發(fā)展進行制度安排（如建立中小企業(yè)信用擔保基金和創(chuàng)業(yè)風險基金等）和組織構建（如建立民辦科技企業(yè)孵化器等）。從而在充分發(fā)揮現(xiàn)有比較優(yōu)勢的基礎上，通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、結構創(chuàng)新等途徑推動區(qū)域產業(yè)競爭力的迅速提高。加快工業(yè)化進程主攻“六個方向”：

1、以石棉為主的工業(yè)經濟向股份制和集團化的方向發(fā)展。石棉工業(yè)是阿克塞縣的主導產業(yè)。以石棉為主的工業(yè)經濟向股份制和集團化的方向發(fā)展，就是各個骨干企業(yè)不僅從形式上而且從本質上建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，選擇股份制、公司制的企業(yè)組織形式，以資產為紐帶，企業(yè)間優(yōu)勢互補，風險共擔，利益共享，組建專業(yè)化的企業(yè)集團，對內實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，對外成為具有相當市場競爭優(yōu)勢的規(guī)模較大的競爭者。組建甘肅塞陽新材料股份有限公司，力爭早日上市，募集全社會資金，發(fā)展阿克塞經濟。

2、以地方特有的牧業(yè)資源為基礎的畜牧業(yè)經濟向工廠化方向發(fā)展。一是通過適當?shù)恼咭龑Ш腿罕姷淖栽负献鳎剐竽翗I(yè)生產資源和農業(yè)生產資源，主要是草場、牛羊以及耕地向放牧大戶和種田能手集中，發(fā)