第一篇：我國消費信貸法制存在的問題及對策

我國消費信貸法制存在的問題及對策

測試成績：80.0分。恭喜您順利通過考試！

單選題

1.中國人民銀行允許四大國有商業銀行辦理個人住房貸款和小額存單質押貸款的時間是： √A

B

C

D 1996年1997年1998年1999年

正確答案： A

2.中國人民銀行發布《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》，規定數據報送和異議處置等內容的時間是： √

A

B

C

D 2002年2003年2004年2005年

正確答案： D

3.《物權法》的通過是我國建設社會主義市場經濟體制中的一個里程碑，該法自何時開始實施： √A

B

C

D 2005年7月1日2006年7月1日2007年10月1日2008年10月1日

正確答案： C

4.2003年9月2日，銀監會發布《商業銀行房地產貸款風險管理指引》指出，應將借款人的月所有債務支出與收入比例控制在： √

A

B 50%以下（含50%）55%以下（含55%）

C D 60%以下（含60%）65%以下（含65%）

正確答案： B

5.關于我國消費信貸法制不健全及其引發的風險，下列說法錯誤的是： √

A 妨礙了商業銀行準確收集信用信息和判斷相關的風險

B 對個人消費貸款的規范文件欠缺

C 對個人消費者的特別保護制度將直接損害銀行的權益

D 過度保護了銀行，損害了個人的利益

正確答案： D

6.在消費信貸中的常見法律問題中，關于消費者權利的保護問題不包括：

A 消費者的知情權

B 消費者個人隱私的披露與保護問題

C 信貸合同中對消費者的“歧視性”條款問題

D 對消費者年齡的限制

正確答案： D

7.歐洲國家一般采用什么擔保方式發放住宅貸款： √

A 購房抵押擔保

B 住房抵押擔保

C 合同抵押擔保

D 金融資產抵押擔保

正確答案： B

8.美國的保證擔保由擔保機構操作，擔保機構一般承擔債務的： ×

A 50%～60%

B 60%～70%√

C

D 70%～80%80%～90%

正確答案： C

9.不屬于日本三大個人信用信息中心的是： ×

A

B

C

D 擔保個人信用信息中心銀行個人信用信息中心日本個人信用信息中心CIC信用信息中心

正確答案： A

10.在下列歐盟國家中，哪個國家沒有市場化運營的私人征信機構: ×

A

B

C

D 法國德國比利時意大利

正確答案： A

判斷題

11.到目前為止，我國還沒有一部完整的法律或法規來規范個人消費信貸活動和調整個人消費信貸關系。√

正確

錯誤

正確答案： 正確

12.征信體系全國聯網是建立個人信用管理體系的關鍵。√

正確

錯誤

正確答案： 正確

13.法國、德國、加拿大等國家在開展消費信貸業務中，都規定客戶必須購買死亡險，以減少銀行風險。√

正確

錯誤

正確答案： 正確

14.美國的征集機構收集消費者數據需要先征得數據主體同意。

正確

錯誤

正確答案： 錯誤

15.日本的征信系統與美國完全相同。√

正確

錯誤

正確答案： 錯誤

√

第二篇：我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

目錄

一、我國商業銀行個人消費信貸發展現狀.......................................................2

1.1.2個人消費信貸方式單一.................................................................3 1.2個人消費信貸進度緩慢，對總體經濟的影響有限...............................3

1.2.2個人消費信貸對總體經濟的影響.................................................4

二、我國個人消費信貸存在的問題及形成原因................................................4

2.3個人消費信貸風險管理不夠完善...........................................................5

2.3.1組織機構的不完善.........................................................................5 2.3.2個人信用體系的缺乏.....................................................................5 2.4銀行自身管理體制薄弱...........................................................................6

2.4.2 國內商業銀行管理水平不高........................................................6 3.2銀行內控制度欠缺或管理手段落后.......................................................7

3.2.2專業的業務人士稀缺.....................................................................7 3.3信用風險...................................................................................................7 參考文獻................................................................................................................8 上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

摘要

我國的個人消費信貸雖處于初級階段，但市場廣闊、意義重大。在我國當前有效需求不足的情況下，大力發展個人消費信貸有非常重要的現實經濟意義。不僅是當前擴大內需、促進經濟增長的有效途徑，也是長期經濟發展的立足點和戰略方針。但是，目前我國個人消費信貸仍然存在一系列問題。

本文從我國個人消費信貸的現狀出發，由于個人信息缺失、國家的消費政策相對滯后、個人消費信貸風險管理不夠完善、銀行自身管理體制薄弱等原因造成我國個人消費信貸的風險問題，如，法律風險、銀行風險及信用風險。關鍵詞：個人消費信貸；商業銀行；政策；風險

一、我國商業銀行個人消費信貸發展現狀

1.1增長速度快，個人消費信貸方式比較單一

1.1.1我國商業銀行個人消費信貸的迅速發展

發展消費信貸是商業銀行經營發展的需要，因此通過全面啟動個人消費信貸業務，把這種風險小、個性化以及收入穩定，附加值高的個人銀行業務作為銀行業務發展的戰略重點和金融產品創新的重點，是目前商業銀行創造效益的新途徑。我國個人消費信貸業務雖然發展時間短，與西方國家相比還有相當的差距，但其所起的作用已經充分顯示出來，并將繼續發揮巨大潛力。

首先，從市場潛力來看，我國的個人消費信貸市場成熟度、飽和度低，尚有較大市場潛力。而且隨著近年來非公有制經濟的迅速發展，個人資產占用率逐步提高，個人金融資產在全國總金融資產中的比重，由20世紀90年代初期的40%左右上升到2002年的近70%，個人消費信貸能力隨之不斷增強。隨著經濟發展，醫療、失業、養老保險制度逐步健全，人們逐步消除了后顧之憂，貸款消費的需求增加，個人信貸業務空間逐步增大。

其次，從社會宏觀環境來說，為了擴大消費需求，中央決定加快發展消費信貸，人民銀行陸續出臺了一系列促進消費信貸政策，如公布了《個人住房貸款管理辦法》，允許所有商業銀行開辦個人住房貸款業務；發布《關于加大信貸投入，支付住宅建設和消費的通知》，推出《汽車消費貸款管理辦法》，并確定首先在四上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

大國有商業銀行試點開辦；1999年3月發布了《關于開展個人消費信貸指導意見》，提出把消費信貸作為新的經濟增長點，要求各商業銀行積極開辦各種消費信貸業務，如個人住房裝修貸款，教育助學貸款，旅游貸款，耐用消費品貸款，出國留學貸款等業務品種，并將住房、汽車等消費貸款的最高限額由消費價值的70%提高到80%，最近國家內貿局要求大力推進信用消費，包括購房抵押貸款、大家電、小汽車的分期付款，以及購物的信用卡消費，同時農村市場也得到進一步的開拓，包括建材、農機、農資、家電、儀器、食品等。這為我國進一步發展個人消費信貸提供了條件和可能，政府將注重運用消費信貸促進消費需求的增長，從而拉動經濟的增長。個人消費信貸業務已經成為各商業銀行新興的效益增長點，也是我國商業銀行業務中競爭的焦點。

1.1.2個人消費信貸方式單一

我國商業銀行的個人消費信貸方式與發達國家比起來還是顯得單一的多。美國的消費信貸主要有以下幾種形式：個人信貸額度、無抵押個人貸款、個人資金周轉貸款、房屋裝修貸款、學生貸款、耐用消費品貸款、汽車貸款及住房抵押貸款等等。我國的跟人消費信貸以最終消費品作為抵押的消費貸款方式占較大比例，銀行信用卡消費占比較低。截至2004年3月末，國內各商業銀行累計發行信用卡2724萬張，2004年一季度人民幣卡消費金額1164億元，國際卡消費金額4.12億美元，持卡消費在社會商品零售總額中的比重不到5%。

1.2個人消費信貸進度緩慢，對總體經濟的影響有限

1.2.1個人消費信貸進度緩慢

我國的消費信貸市場發展較為保守，市場上現有的消費信貸產品主要是由商業銀行提供的，如住房按揭貸款、汽車貸款、大額耐用消費品貸款及信用卡貸款。與發達國家相比產品種類單薄的多，很難滿足消費者對消費信貸業務不同層次的需要。除了住房貸款、汽車貸款、住房裝修貸款、其他家庭耐用消費品貸款，信用卡貸款以外，還有稅收和保險金貸款、醫療貸款、教育貸款、旅游貸款、證券貸款以及不指定特定用途的支票貸款等。

就我國現有的住房按揭貸款，汽車貸款和大額耐用消費品貸款來說，都是中上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

高檔消費融資，通常限制用于指定項目。消費層次高的中高收入群是其主要目標客戶群，額度大、期限長。當今社會消費者的消費需求是多樣化的，面對部分自動上門申請貸款的客戶，卻受銀行現有產品數量的局限，無奈的被拒之門外。

1.2.2個人消費信貸對總體經濟的影響

作為七年前才出現的新鮮事物，盡管從發展趨勢來看，個人消費信貸無論從宏觀政策、市場潛力、民眾意向和銀行投向方面都具有廣闊的市場前景，但是目前而言，盡管發展潛力很大，但是對我國總體經濟的影響是有限的，在經濟發達國家，消費貸款占全部貸款的比例平均為30一50%，其中，美國為70%，德國為60%，而我國目前這一比例只有10.6%。

第一，有效刺激了消費，內需的擴大化有效的調節了社會總產品供求不平衡問題，進而促進國民經濟穩定增長。商業銀行為消費者提供購買消費品或進行消費活動的貸款支持，通過借貸方式進而解決現實購買力與消費需求不匹配的矛盾，無疑會增加現期社會購買力，減少或緩解現有生產能力結構性過剩的問題。第二，人們的收入水平和生活水平的提高導致其消費水平及消費結構也發生了很大變化，消費層次已由低級向較高級轉變。由依靠自我儲蓄積累來逐步實現自我的消費需求轉為借助消費信貸的支持，較早地實現自身的消費需求。

二、我國個人消費信貸存在的問題及形成原因

2.1信息缺失

信息缺失是指市場中交易的一方比另一方擁有更多的信息。長期以來，在我國，缺乏有效公開的個人信用信息和市場化運作的征信服務中介機構。我國銀行無法通過個人信用評估體系高效準確獲得個人信用報告，其唯一的選擇就是進行嚴格的信用審查。個人的所有財務信息都分散在申請人所在單位、銀行、證券公司、保險公司、工商部門、稅務部門等等。由于這些單位分別歸屬于不同的部門，相互之間并沒有信息的交流，因此，如貸款銀行想深入的了解申請人的信用狀況，只有向各個單位分別了解，這就不可避免地對信用良好的資金需求者也進行了不必要的資信審查，造成資源的浪費和低效使用。銀行、消費者、消費產品提供者之間存在比較嚴重的信息缺失問題。銀行在發放消費貸款時不得不嚴加防范，對上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

每一筆貸款都要求抵押擔保、評估、保險，致使貸款申辦程序手續繁雜，從而銀行信息獲得的高成本被轉嫁到消費信貸者身上，使消費信貸價格偏高，制約消費信貸的發展。

2.2國家的消費政策相對滯后

當務之急看，我國經濟發展的最大“瓶頸”是過剩經濟條件下的有效需求不足。現階段，在擴大外需潛力不大的情況下，應首先研究解決國內市場問題。針對我國經濟運行的實際情況，應適當理順有關消費政策：應將鼓勵個人投資政策適度讓位于鼓勵個人消費政策，應將鼓勵遠期消費政策適度讓步于鼓勵即期消費政策。

長期處于短缺經濟狀態的居民消費心理及其為防止過度消費和通貨膨脹而制定的抑制性政策，加重了居民消費保守的心理定勢。受傳統消費慣性的深刻影響，對信貸消費的認知程度較低。經過金融機構采取多種形式對擴大消費的宣傳，我國的消費信貸缺乏有力的輿論引導喚不起人們利用金融產品的意識。如果在今后人們的消費信貸意識未有明顯轉變，消費信貸依然是無源之水，無本之木。

2.3個人消費信貸風險管理不夠完善

我國個人消費信貸缺乏獨立性、專業性的消費信貸經營機構，嚴重影響了消費信貸的管理、審批、營銷工作的高質量運行。

2.3.1組織機構的不完善

如個人貸款事務中心、個人貸款營銷中心及個人貸款研究中心、汽車按揭貸款中心等，為消費者提供貸款咨詢，受理、審查、審批發放的一站服務。信貸管理制度應朝靈活、高效的方向改進，在不違背人行有關規定的前提下，貸前、貸中、貸后的各個環節上要保持一定范圍的靈活性。

2.3.2個人信用體系的缺乏

個人信用透明度不高，抵押資產變現能力差，風險暴露滯后等狀況，商行必須堅持“發展與防范風險并重”的原則，進一步加大個人信貸業務的管理力度，切實做到認識到位、制度到位、管理到位、檢查到位。因此風險防范體系的建立上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

刻不容緩。

2.4銀行自身管理體制薄弱

2.4.1 銀行管理制度的不健全

如個人消費信貸擔保制度、個人消費信貸的商業銀行保險制度、信息交換制度、社會信用評估制度落后，銀行對借款人的資產負債表、社會活動表現甚至違法前科均無正常程序與渠道了解，僅憑個人身份證明、收入證明等資料對借款人進行調查和審查極不全面，都增大消費信貸的風險。而且消費者在申請消費信貸時很難選擇有效擔保形式。如：消費者選擇抵押方式手續極為復雜，既要辦理抵押登記、價值評估、公證等，還要承擔不菲的一筆費用，無疑增加了消費者的負擔。

2.4.2 國內商業銀行管理水平不高

消費信貸方面經驗的缺乏，現階段尚未形成一套完餐的管理消費信貸業務的規章制度。從事消費信貸業務的人員緊、網點少，操作手段相對落后，主要仍用手工辦理，往往不能做到每筆貸款的審查都與借款人當面調查核對，更危險的是一些業務人員素質不高，審查不嚴，難免有疏漏。同時貸后的監督檢查往往又跟不上，一旦發現風險不能及時采取補救措施，致使消費信貸的潛在風險增大。

三、我國商業銀行個人消費信貸風險因素

3.1缺乏健全的法律法規

理想的社會法律環境是發展消費信貸的基礎條件.消費信貸業務開展得比較好的西方國家如美國、法國、英國等都制訂有專門的法律。就目前我國法制狀況而言，個人信用方面的規定較少，我國目前還沒有一部統一規范消費信貸活動和調整消費信貸關系的全國性法律。急需制訂規范、統一的消費信貸法律法規，對消費信用的評估、消費信息的披露做出具體規定。目前各商業銀行開展消費信貸業務以及居民個人申請消費貸款基本上仍沿用《商業銀行法》、《貸款通則》、《擔保法》、《票據法》、《合同法》等法律法規的相關規定。但是這些法律、法規一般都是為生產信貸而立，針對消費信貸的法律、一法規還很少。由于缺少法律規范，使個人消費信貸在實際操作中，無章可循、無法可依，隨意性很大，增大了消費上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

信貸風險。例如我國現有的擔保法規只有生產性信貸規范，而沒有針對消費信貸的相關規定，消費者在申請消費信貸時很難選擇有效擔保形式。

3.2銀行內控制度欠缺或管理手段落后

3.2.1銀行操作中的風險

目前商業銀行對個人消費貸款貸前調查的流程雖然也有詳細、具體的規定，但實際操作中存在注重形式、忽視調查手段和效果的問題，也缺乏對貸前調查結果進行有效監督檢查的手段。貸后管理上，商業銀行對個人消費貸款業務的貸后管理要求逐筆貸款定期檢查、報告、反饋，未能根據個人消費貸款業務特點，設計個人消費貸款業務有效的貸后管理模式。

3.2.2專業的業務人士稀缺

由于商業銀行長期以來從事以企業客戶為對象的批發性信貸業務，缺乏個人信用貸款這類零售信貸業務的管理經驗和人員的培訓準備，而且業務的迅速發展，管理跟不上，人員素質不能滿足業務發展需要。個人消費信貸業務除需要經辦人員具有相當的業務知識外，還要求其具有較高的職業素養和敬業精神.銀行還應有相應的軟件開發和計算機維護人員。但目前各商業銀行相關人員較為缺乏，導致業務創新能力不強、內部管理與風險控制未能完全到位。

3.3信用風險

個人消費信貸最大的風險是信用風險。首先，我國信用體系的不健全，尚未建立個人信用制度。特別是個人信用體系的缺失，個人信用信息不完善，增加了商業銀行大規模發展個人消費貸款業務的顧慮，使消費信貸的發展面臨制度性約束。其次，缺乏科學權威的個人資信評估標準和評價體系，缺乏一個統一的，完備的個人資信系統，銀行難以對借款人的財產、個人收入的完整性、穩定性和還款意愿等資信狀況做出正確判斷。銀行在發放消費貸款時不得不嚴加防范，對每一筆貸款都要求抵押擔保、評估、保險，致使貸款申辦程序手續繁雜，不僅給借款人帶來諸多不便，而且也增加了借款人的交易成本。上海交通大學本科畢業論文

淺議我國個人消費信貸存在的問題及解決對策

參考文獻

[1]孫從海.論消費信用的微觀經濟基礎[J].財經科學，2011(6)：21一23 [2]葉永剛、鄧亞平.西方發達國家的消費信貸及其發展[J8.理論與實踐，2010(20)：35一37 [3]韓繼云.大力發展消費信貸促進國內消費需求[J].江蘇經濟探討，2009(4)：20一23 [4]王耀中.消費信貸中的居民行為與政府作用[J].財經理論與實踐，2009(6)：6一8 [5]白玉玲.論健全消費信貸法制7J8.財經理論與實踐，2010(l)：39一41 [6]夏少敏.借鑒西方國家消費信貸法律發展我國銀行消費信貸業務7J8.財經理論與實踐，2011(2)：122一124 [7]何愛武，孫海波.商業銀行個人消費信貸風險分析及其對策[J].新金融，2009(5)[8]沈健美，齊雪松.我國消費信貸促進經濟增長的作用分析[J].廣西農村金融研究，2007(1)：21一23 [9]余斌.國有商業銀行的消費信貸風險分析及法律對策研究[J]〕.財經界，2009(7)：25一27 [10]王建芳.試論個人消費信貸的風險及其防范7J8.金融理論與實踐，2011(7)：37一38 [11]何苗.發展我國個人消費信貸的思考7J8.焦作工學院學報，2011(3)：21一24 [12]牛淑珍.我國消費者信貸發展中存在的問題及對策7J8.經濟界，2012(3)：67一68 [13][美]薩穆爾森.經濟學(17版)[J]北京：人民郵電出版社，2008：

第三篇：汽車消費信貸存在問題

汽服0802汪海濤16

車消費信貸存在問題

1.外部環境的不健全

(1)國家政策不完善？？？

其具體表現為：首先是融資渠道的限制，目前我國只允許汽車金融公司接受境內股東單位3個月以上期限的存款、轉讓出售汽車貸款應收款業務、同業拆借和向商業銀行貸款，同業拆借最高期限僅為7天。并規定必須以10%的資本充足率為最低保證，這樣隨著貸款業務的增加，汽車金融公司的資金將十分匱乏；其次是租賃及其他業務的限制，汽車租賃業務是汽車金融公司的重要利潤來源，由于我國新車價格的不穩定，直接影響了汽車金融公司以租代售最后再把汽車賣給客戶這項業務的開展。同時，目前的《汽車金融公司管理辦法》和《細則》對于舊車變現、汽車抵押融資等諸多問題未作詳細的規定，這也都影響了汽車租賃業務的發展。

(2)信用體制的缺失

由于我國的信用立法和個人信用征信體系的不完備，銀行難以了解客戶真實信用信息，無法對借款人的還款能力作出客觀與準確地判斷。同時，社會對失信行為缺乏必要的懲戒機制，失信成本低，這在一定程度上助長了隨意拖欠貸款本息甚至賴帳不還的行為。

(3)汽車市場價格體系的不穩定及二手車市場不發達

由于我國承諾加入世貿組織5年后汽車進口關稅將由80%～100%降至25%，所以近幾年來，我國的汽車價格一跌再跌，這促成了我國汽車市場產銷量的迅猛增加，但同時也是汽車信貸市場迅速萎縮的一個原因。在國外，借款人賣二手車的錢可以作為買下一輛車的首付款。而在我國，由于二手車市場的不發達，這一價值轉移的過程無法完成，從而在一定程度上制約了汽車金融服務機構針對汽車銷售的融資、擔保、抵押與租賃業務的開展。

(4)利率尚未完全市場化，消費信貸缺乏相應的風險補償機制

根據有關規定，汽車金融公司發放汽車消費信貸的利率可在央行規定的法定利率基礎上浮動10%～30%。由于我國目前尚未完全開放利率管制，這些規定使得汽車金融公司在與商業銀行競爭時毫無優勢可言。同時，相對固定的利率使得汽車金融公司和商業銀行無法對于信用水平低的顧客征收較高的利息作為風險補

償，從而增加了其風險。

2.“保險公司+商業銀行+汽車銷售商”模式的不合理性

(1)保險公司缺乏內部控制

主要表現在:一是放松承保條件;二是抵押權設定混亂，對抵押物核實不嚴;三是核保程序不嚴，缺乏詳細而嚴謹的業務流程和規程而草率承保。我國現階段保證保險業務剛剛起步，處于探索階段，該業務所涉及的各方均處于實驗的磨合期，各方在業務的流程和關鍵環節的把握控制難以達成共識，無疑制約了該業務的發展。

(2)商業銀行對借款人資信審查不嚴

商業銀行作為被保險人應承擔調查購車人資信的義務，這是其在車貸險合同中應當履行的責任。但目前的情況是商業銀行只顧放貸，銷售商只顧賣車，保險只是順手代辦的業務，為購車方提供按揭服務的風險全部轉嫁到保險公司。由于保險公司承擔了最終的風險，客戶資信如何與銀行和汽車經銷商沒有多大利害關系，因而商業銀行缺乏對借款人資信進行核查的動力。

(3)汽車銷售商違規操作

由于我國社會信用獎罰機制的不健全，一些汽車經銷商為謀取私利而損害了銀行和消費者的利益。一方面，一些汽車經銷商與借款人勾結向銀行提供虛假資料套取貸款，還有些經銷商虛抬車價，為借款人騙取銀行的“零首付”貸款等。另一方面，一些經銷商經常利用貸款手續以及計算方式的復雜，賺取不義之財。當商品出現質量問題，消費者要求經銷商更換或者退車時常常得不到解決，這也在一定程度上導致了消費者由于不滿而不

歸還貸款。

商業視角？？？

國汽車廠商和金融公司能夠學習到外資汽車金融公司先進的管理、成熟的風險控制機制與充足的人才資源，這必將極大地促進我國汽車產業和汽車消費信貸產業的發展。

2.加快個人信用體系的建立

盡快建立個人資信評估機構和登記制度,建立科學有效的個人信用體系,是促進個人汽車金融業務發展的前提保證。目前,西方發達國家的征信有兩種模式：一是歐洲模式,即由央行與政府攜手深度介入,征信機構多以銀行同業工會、協會

或政府部門的背景出現,服務于公共利益和政府政策目標,市場化程度相對較低,大多局限于同業征信范圍內；二是美國模式,即征信體系的運作充分體現高度市場化的原則。我國的個人信用信息基礎數據庫已經于2006年初開始在全國范圍內開通。但目前這一數據庫數據所提供的信用報告信息僅有簡單的借款人還款紀錄, 而且借款人基本信息數據失真現象嚴重, 無法為個人信用風險評估提供充足與有效的個人信息。鑒于目前的情況，應先由政府推動，建立歐洲模式個人信用體系，再隨著市場化的逐步深入，建立和完善美國模式的個人信用體系。

3.建立健全相關政策法規、逐步消除政策瓶頸

為了避免車貸險市場再度出現惡性競爭, 推動車貸險市場健康與協調發展, 保監部門應進一步加強對車貸險市場的事后監管, 對違規經營、擾亂市場正常運行的保險公司和直接責任人員加大處罰力度, 為車貸險業務的發展營造一個良好的市場環境。同時，相關管理部門還要改革政策，擴大汽車消費信貸利率浮動范圍，延長還款期限，以增強銀行開辦消費信貸業務的積極性。

4.逐步實現消費信貸證券化，分散消費信貸風險

消費信貸一般流動性較長，容易造成商業銀行資金流動性差和短缺等問題。實行資產證券化可以分散風險使這一問題得到解決。在我國證券化過程中，商業銀行將其持有的消費信貸資產按照不同地域、利率和期限等方式形成證券組合,出售給政府成立的專門機構或信托公司(SPV),由其將購買的貸款組合經擔保和信用增級后,以抵押擔保證券的形式出售給投資者,通過SPV對證券組合采取擔保、保險和評級等信用手段,既可保護投資人的利益,也降低了發行人的融資成本。

修改！！

汽服0802

汪海濤

05530080216

第四篇：我國銀行監管法制存在的問題及其對策

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

我國銀行監管法制存在的問題及其對策 李金澤 中國工商銀行總行法律事務部

關鍵詞: 銀行/銀行監管/我國銀行監管法制

內容提要: 本文反思了我國大陸現有監管法制的現狀，尤其是法律體系、法制的價值取向、法定主體權責構造、監管方法和手段的運用、監督機制、適應銀行業國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規劃和系統化、立足國情借鑒外國經驗、正確處理放松監管與改善監管和嚴格監管的關系、完善監管主體自身建設相關的制度及其它具體監管制度等措施。

一、我國銀行監管法制的現狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段，計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》(下文簡稱《商業銀行法》)標志著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規定審批，監督管理金融機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“發布有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責，[1]這意味著專門性的代表國家的權威監管主體已經確立。該法還進一步為“金融監督管理”設了專章，共七個條文，規制人民銀行的監管職責，包括對金融機構的審批，金融機構業務的稽核、稽查監督、存貸款利率的監管、財會信息查核，以及政策性銀行的業務指導和監督等內容。[2]

《商業銀行法》則進一步明確地規定了商業銀行的業務范圍、設立的條件和程序、組織機構、銀行存貸款業務中的義務、謹慎性要求、禁止業務、財務報告、監督管理、接管和終止及違反法律的責任等內容。

與此同時，還有一系列的法規和人民銀行制定的金融規章涉及了銀行監管問題。比較重要的行政法規有：《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等。金融規章則更為繁多：《金融機構管理規定》、《信用卡業務管理辦法》、《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業務中不正當競爭行為的若干規

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。

從《人民銀行法》、《商業銀行法》及其它法規、規章所涉及銀行監管的內容來看，我國銀行監管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業務管理的金融規章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監管法制，我們便會發現不僅既有的規則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補充的問題仍大量存在。這些問題主要表現在如下幾方面：

第一，監管法制體系的構建上存在諸多的不協調或不合理之處。我國現行的銀行監管法制體系主要由兩個基本法律——《人民銀行法》和《商業銀行法》、國務院主持通過的行政法規及中國人民銀行發布的銀行管理規章(包括“規定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個層級的法律法規本應是一個有機的協調整體，但是現實并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補充基本法律之缺漏的作用，因為直接針對兩個大法缺漏的條例和規章，尤其是比較系統的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業銀行法》已經頒行五年了，但對兩大法作補充性解釋的系統條例或規章均未出臺。事實上，兩大法不僅有許多未作明確規制的問題，而且諸多條文也有待進一步闡釋，行政法規、規章雖在兩大法出臺后的數年內產生不少，卻無此兩大法的系統實施細則。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

其次，銀行監管有關的條例和規章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協調或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監管規則對基本法律的重復其為突出，如1996年6月1日發布的《貸款通則》中第4、5、13、24(第一項)、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與《商業銀行法》的有關規定相重復，有的則僅是簡單的復述。銀行業務管理規章之間重疊則更為嚴重，如1997年12月1日起施行的《支付結算辦法》大量直接照搬了《票據法》、《票據管理辦法》的規定，與此同時，它還與1994年10月9日《異地托收承付結算辦法》、1993年5月21日《商業匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結算制度處罰規定》 [3]等規章有許多重疊的內容。《支付結算辦法》中有關“信用卡”規定的第三章(共32個條文)絕大多數內容均直接來自1996年4月1日發布的《信用卡業務管理辦法》。[4]人民銀行制定的規章之間有不協調或抵觸的情形也不少。同時并行適用的《支付結算辦法》(1997年)和《信用卡業務管理辦法》(1996年)就有此種現象，前者的第132條規定“商業銀行(包括外資銀行、合資銀行)、非銀行金融機構未經中國人民銀行批準不得發行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業銀行未經中國人民銀行批準不得發行信用卡。”“非金融機構、非銀行金融機構、境外金融機構的駐華代表機構不得經營信用卡業務。”很顯然，《信用卡業務管理辦法》已排除了“非銀行金融機構”發行信用卡及經營信用卡業務的可能性，而《支付結算辦法》則只要求非銀行金融機構“不經

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

批準不得發行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結算辦法》第133條已明確規定符合法定條件的非銀行金融機構可以申請發行信用卡。再次，一些法規和規章因未能及時修訂已有明顯過時的內容，有的條文甚至與現行的法律相矛盾，或者無法適應現時的經濟生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發布的《再貼現試行辦法》、1990年《利率管理暫行規定》 [5]等便屬此類。從這兩個文件的名稱及發布的時間來看，分別歷經14年和10年的規章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態，這足以表明銀行監管規章的嚴重滯后。從兩個文件的具體內容來看，其中與經濟現實或現行法律、法規不相符之處也不乏：1)“專業銀行”的用語在兩個文件都出現了，但自《商業銀行法》出臺后，“專業銀行”的用語不僅不合“時宜”，而且可謂不合法了。2)《再貼現試行辦法》僅限于對“專業銀行”的貼現也與《人民銀行法》第22條第(三)項規的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機構辦理再貼現”不相適應。3)《再貼現試行辦法》第5條規定的“再貼現率暫定為3.75?，略低于對專業銀行的一般貸款利率”也不合時宜了。因為人民銀行于1997年3月15日發布的《中國人民銀行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》第5條規定：“再貼現利率按同檔次再貸款利率下浮10%執行。” [6]

我國銀行監管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規范性文件的效益理念，使得行政法規或規章相互之間

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規范性文件的數量及特定文件的條文。銀行監管規章制定的目的應在于補救法律、行政法規的缺漏或者對有關內容作補充性闡釋，絕不在于重復強調法律法規的某些內容，因為中央銀行制定的規范性規件畢竟不同于一般的宣傳法律法規的文件。其二，缺乏制定規范性文件的系統化理念。這與制定者的規劃性和全局性把握的技術和意識水平有關。其三，制定者對已制定的規范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經濟體制處于重大變革時期，政策性較強的“人民銀行規章”更有必要作出及時的調整、補充和完善。

第二，監管法制的制度選擇不利于實現有效監管，也不利于商業銀行追求效率。這主要表現在《商業銀行法》及有關的行政法規、規章過于側重對商業銀行業務的監管。在《商業銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規定中，絕大多數條文為商業銀行開展業務及協調與其客戶之間的關系作出原則性要求，這種設計也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎。事實上，第三章“存款人的保護”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業務的基本規則”的多數條文都是對銀行與客戶的私法關系的規制。[7]筆者并不是認為《商業銀行法》不應對私法關系作規制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴格規制私法關系來實現監管的目標，有監管權力干預私法關系之嫌。反過來，因這些條文占據了將近20個條文，使得總共僅有91條

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題 的《商業銀行法》很難系統而全面地構筑真正有助于監管目標實現的規則和制度。從德國《銀行法》 [8]的框架來看，該法第一章界定了信用機構的法律意義及聯邦監督局的法律地位;第二章“關于信用機構的條款”仍然是法律賦予信用機構的“公法性義務”，諸如自有資本、信用機構集團的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業之間的關系 [9]、高額信貸 [10]、信用機構集團發放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報義務、責任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業務”也是法律賦予信用機構的強制性義務;第三章“對信用機構的監督條款”;第四章“特別條款”，主要處理監督局監督與其他監督及在外國注冊之后的監督等問題;第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規則幾乎沒有直接針對信用機構與其客戶之間的私法關系作出規制的內容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關系作出規制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規定了“信貸機構與其客戶的關系”及“對企業貸款的發放”。但從內容上來看，第四章只有兩個條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權咨詢委員會研究信貸機構與客戶間的關系及有關建議，而未直接針對具體的私法關系。第五章第60條原則性規定了信用機構對企業的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權之轉讓問題，這兩條屬私法關系。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

當然，我國《商業銀行法》關注私法關系的規制與我國銀行業中國有銀行占絕對比重的現狀有關，因為國有銀行的資產是國有資產，倘若像一般私法關系那樣廣泛自治，可能導致國有資產嚴重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機制的實現。況且私法關系可以由《合同法》調整，事實也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監管規章，沒有真正從有助于提高監管效率、質量的角度出發，而是著眼于銀行具體業務操作上的監管。如我國銀行監管規章中有關銀行結算及信貸業務的規則甚多，且極為細致入微，諸如《異地托收承付結算辦法》、《商業匯票辦法》、《違反銀行結算制度處罰規定》、《信用卡業務管理辦法》、《國內信用證結算辦法》、《支付結算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》、《制止存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔保貸款管理試行辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》等等。[11]具體業務的監管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業務的監管有如下弊端：(1)業務監管規則過于廣泛，使得力量有限的監管主體之

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

監管很難得到有效落實，特別是我國監管主體正處于不斷發展階段，不管是人力、物力還是技術都極為有限。這務必導致該管的不能有效管，不該管的卻去管。(2)廣泛的業務監管規則之生成為監管主體濫用監管權力大開方便之門，其結果是監管機關及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監管的銀行則不惜借助違法手段來規避監管，這兩者促成了監管成本的徒增及銀行追求經濟效率的目標受到侵蝕。

從美國聯邦儲備委員會所制定的重要監管條例(28個)[12]來看，其中直接針對銀行業務的規則有：《平等信貸機會的規定》(B條例)、《電子資金轉讓的規定》(E條例)、《金融證券交易的延伸貸款規定》(G條例)、《支票托收和資金轉移的規定》(J條例)、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規定》(L條例)、《誠實信貸條例》(Z條例)等，其余大多為銀行與聯儲及銀行之間、銀行業務的謹慎性要求等方面的規定，而且即使前述的幾個條例也側重于對銀行業務的謹慎要求作規制。

第三，監管主體的法定權責之構造存在諸多不足。首先是立法對法定監管主體——中國人民銀行的監管職權之規制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監管金融機構和金融市場，該法雖為“金融監督管理”設了專章，但遺憾的是不僅條文數上僅有7條，而且每個條文的內容均為原則性的規定，如第31條指出“中國人民銀行按照規定審批金融機構的設立、文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

變更、終止及其業務范圍”;第32條規定：“中國人民銀行有權對金融機構的存款、貸款、結算等情況隨時稽查、檢查監督。中國人民銀行有權對金融機構違反規定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進行監督檢查。”盡管《商業銀行法》對這些職權的規制有所補充，但是在監管權力的運作上仍是缺少詳盡的規定，這使得諸多權力不便于操作，尤其是無法促成監管權力的合法運作。如關于人民銀行有權對企業銀行的財務狀況及相關資料的檢查權，《商業銀行法》僅在第62條原則性地規定：“??隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆帳等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。”德國《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個條文，[13]但是第44條所設計的機制可操作性強，該條從如下幾方面構筑征詢和稽核權的實現機制：(1)要求信用機構及其成員有義務提供有關資料，并不需任何特別許可;(2)賦予監督局工作人員可為檢查而進入信用機構的營業室;(3)監督局可通過參加股東大會、社員大會及監督機構的會議來實現;(4)可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規定會議日期、議決事項等。

其次，法律對人民銀行行使監管職權的保障機制構造上不健全。如在稽核檢查監督權行使的保障上僅規定“提供虛假的或者隱瞞重

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

要事實的財務會計報表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監督職權履行的有效性。新加坡1971年《銀行法——審批銀行執照和規定銀行業務的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責任落實于特定的人身上，如該法第60條的責任主體都是“銀行的任何董事、經理、信托人審計員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行。” [15]

再次，法律法規對人民銀行工作人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督未能明確地要求。由于中央銀行擔負著監管金融機構和金融市場的重要責任，而金融業務又具有很強的專業性，況且各國對商業銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強銀行監管的有效性，筆者認為我國也應對人民銀行工作人員，尤其是主要的負責人之業務素質作出嚴格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規制，另外《人民銀行法》和《商業銀行法》均提供了“行政訴訟”機制實現司法監督。但這些規制仍過于簡單，有待立法進一步完善。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

第四，監管法制在構建、運用監管手段和方法上有缺漏。我國銀行監管法制對市場準入監管、稽核檢查監管、調查統計、市場退出、謹慎性要求等手段均已納入監管法制體系中，但是對存款保險制度等監管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白狀態。各國實踐表明，存款保險制度在維護金融秩序和穩定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此，自20世紀70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機構來加強對銀行業務的監管，尤其是有助于通過存款保險機構督促銀行減少違法經營。我國銀行業因各種原因積累的不良資產問題使銀行潛伏了極大的風險，倘若不及時采取有效措施，不良資產及其帶來的風險將進一步強化，存款人面臨的風險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風險的降低和防范。

市場退出監管是在銀行機構發生信用危機或可能發生信用危機時，中央銀行認為保護存款人或投保人利益并恢復市場秩序而有必要關閉該機構，以及其他原因主動退出市場時，中央銀行依法對退出全過程的監管。我國《商業銀行法》對此種監管設了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產或主動退出市場的監管之規定過于簡單，僅有原則性的4個條文，諸如關閉中債務清償原則、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均無規定。另外，我國尚無針對一般企業的破產法，[16]何況銀行不同于一般企業，它的 文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

破產有可能引發一系列的社會問題，法制必須對破產程序的各種問題設置監管。美國借助聯邦存款保險公司來監管和處理銀行破產問題，并在20世紀80年修正支付法，公開對商業銀行援助，運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產中的問題。

在謹慎要求方面，《商業銀行法》已對資產負債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產余額與流動性負債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例等作出規定。很顯然，這些指標過于簡單。為此，中國人民銀行作了進一步規定，即1997年1月1日起執行的資產負債比例管理辦法，該辦法設置的指標分為監控指標和監測指標，前者包括資本充足率、貸款質量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產流動比例等十個指標;后者主要有風險加權資產比例、股東貸款比例、外匯資產比例、利息回收率、資本利潤率、資產利潤率等指標。[17]這些補充使資產負債比例管理方面的監管制度已比較完善。但是《商業銀行法》對關聯貸款(對關系人發放貸款)的規定尚有如下不足：1)對關系人發放擔保貸款的程序未嚴格規制。立法只是規定發放貸款的條件不得優于其他借款人的同類貸款的條件，這種規定為關系人(尤其是商業銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔保”暗渡陳倉，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設了“僅當根據全體業務領

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

導人的一致通過的決議，且得到監督機構的明確同意時才提供”。[18] 2)立法未給監管主體——人民銀行具體實施監督創設有效的機制。德國《銀行法》設定的“申報義務” [19]機制值得借鑒。3)“關系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業)納入關系人的范圍。事實上，這類人也可能因其持股關系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經營風險。

我國兩大基本法律對監管方法僅有原則性的規定，諸如以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管，或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實，這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。[20]

第五，監管機制過于強調法定權威監管機制的運用——疏忽了銀行內部控制和同業自律機制的兼用。我國《商業銀行法》在內部控制機制的設計上僅有三個條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業規則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機構應當進行經常性的稽核和檢查監督;第61條規定業務報告。這種規制有如下幾個缺陷：其一，規定過于原則化。業務管理規則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進一步補充完善。業務報告的要求既未對報告應涉及的具體(尤其是那些強制性要求報告的)內容進行明確，也未就報告的時間、報告的形式、程序等作出規定。其二，未對內容專門性的稽核檢查途徑——審計予以規制，這無疑會大大削弱

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

該途徑的有效性。因為內部審計員只有在任命、其職權及法律責任等方面有嚴格而強制性的法律依據，才足以保證其履職的客觀、及時與合法。銀行監管法制健全的國家往往突出審計員在任命及職權行使上受法定監管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規定：盡管公司法已規定，但每家銀行每年必須由當局批準后任命一名審計員;并授權當局在法定情形下可直接任命一位審計員。[21]德國《銀行法》規定了特別情況下信用機構任命的審計員需通報監督局，并可要求另任命一名其他的審計員，監督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計員，同時，進一步為審計員的特別責任作了專門規制。[22]其三，法律對于內部控制系統是否完善、有效的再監管問題未予重視。對銀行內部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統，沒有明確合理和透明的業績評估程序(如缺乏詳細的業務標準、明確的業務標準考核程序)[23]等問題均無再監管的標準、強制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機制不健全，同業自律機制不健全，倘不強化中央銀行對內部控制系統的再監管，勢必使該機制處于虛設的狀態。

在同業自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經組建了全國性的銀行業協會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關注。銀行同業組織及其自律機制在諸多國家和地區頗受關注，香港的銀行業公會便是成功的例子。同業組織及其自律機制在我國法

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

制中的完善尤為重要，這是因為，首先同業組織的自律與協助管理銀行業可以充分發揮其專業性優勢——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經營業務，可彌補我國法定監管主體中工作人員專業素質方面的不足。其次，同業組織還可通過其靈活地制定、修正同業自律規則來補救我國銀行監管法制嚴重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經濟體制確立和發展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩定而普遍化的法律法規來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩定性也不允許朝令夕改，同業自律規則的相對靈活性或許可以起到一定的補充作用。再次，同業組織及其自律性的監管銀行業務可在一定程度上起到“約束”法定監管主體濫用權力的作用。我國現實的監管機制充分體現集中監管的特質，但權力的過度集中會促使權力的濫用和腐敗，因此培育監管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監管主體極為必要。另外，銀行同業組織也可以借助全行業的力量來促成法定權威監管機制的完善——特別是監管規章的及時廢、改、立和抵制不當的監管權力之運作。

第六，監管法制在適應銀行業國際化方面存在不足。我國在銀行業國際化方面的監管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機構管理條例》及其實施細則、《關于外資金融機構在中國設立常駐代表機構的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機構管理暫行辦法》、《境外金融機構管理辦法》、《上海浦東外資金融機構經營人民幣業

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

務試點暫行管理辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》等。綜觀這些法規、規章，仍有如下不足：1)規范性文件的權威性不高。這些文件除《外資金融機構管理條例》是國務院通過和發布的行政法規外，其余多為中國人民銀行頒發。這種狀況不利于對外塑造“法制完備”和“依法監管”銀行業的形象，但國際上通常把銀行信用及銀行監管法制的完備狀況聯系起來。盡管《商業銀行法》在其“附則”中規定：“外資銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行適用本法規定，法律、行政法規另有規定的，適用其規定”，但是《商業銀行法》畢竟是立足國內銀行及其業務，因此對外資金融機構的監管可能難于有效實現，特別是《商業銀行法》自身尚有諸多不足會強化這種效果。2)在監管內容和實現監管的方法上過于原則而不便于操作。如《外資金融機構管理條例》對外資金融機構的內部控制未作明確要求，對其業務資料的報送及稽核與核查的規制也甚為原則和簡單。這極不利于監管目標的有效實現。美國的1991年《加強對外資銀行監管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯儲一年一度的檢查，而且法律法規所確立的銀行現場和非現場檢查制度，特別是現場檢查制度尤為完善。現場檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進入銀行，將控制銀行所有帳本和資產，如現金、證券等，檢查官員除對銀行資產、業務資料進行檢查評估外，還對管理組織(包括高層管理人員和經理層的監管能力等)進行評估。[24]3)在監管領域的選擇上，法制很明顯傾向于對境

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

內外資金融機構的監管，而疏忽對境外金融機構的監管。因為我國《境外金融機構管理辦法》對海外金融機構的業務經營監管極為簡單——只要求每半年報送一次報表，未作其他任何要求。這種監管法制取向，表現看來有助于我國金融機構境外業務的拓展，但是事實上并不利于這一目的的達到。因為各國在接受外資金融機構之發展時，往往把母國的金融監管制度作為一個考慮因素(正如我國立法也如此)。如美國在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國統一監管的外資銀行是否可以繼續在美國從事經營活動，要經過嚴格審查。[25]美國立法也重視對海外金融機構的風險監管(如要求考察存款的波動性、借款頻率與數量、依賴利率敏感性資金的比重、易變現資產數量、銀行本身向貨幣市場的借款能力等)、準備金(要求對海外分支機構〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機構對非居民的直接貸款都按10%繳納準備金)[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對海外分行和子行都要進行現場檢查，尤其是常對海外子行實施現場檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規定：“當局可隨時秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊、但設在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊、帳戶及業務情況”。4)銀行監管法制還面臨著我國即將加入WTO后的諸多國際標準的沖擊。既有的銀行監管法制尚無法接納市場準入、國民待遇、最惠國待遇、透明度和逐步自由化等原則，因為目前的法制對外資銀行的 文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場進入提供完善的許可和國民待遇的監管，尚需監管法制及有關政策的修訂。

此外，我國銀行監管法制的缺陷還與相關的配套政策和法制的不健全有關。我國銀行監管法制中存在的諸如監管主體地位和具體權責的落實問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權力的分配和制約機制，與國家的政治體制改革息息相關聯;對國有商業銀行的監管困難也直接關涉到金融體制、國有企業轉制等重大問題。相關的配套法制諸如企業破產法制、會計法律制度、審計法律制度等的健全都直接關系到銀行監管制度能否順利地進入現實經濟生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風暴的爆發，必須具備三個條件：要建立健全企業破產法、會計和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監管法制的若干思考

鑒于我國銀行監管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監管法制建設需注意如下問題：

1.在法律、法規及規章的制定與廢改上要突出監管法制體系內部的協調和完備。要達到這一目標，首先法律法規及規章的創制者必須重視立法的整體規劃。由于我國專門針對銀行監管的法律只有兩個，行政法規也不多，引發監管法制內部不協調的主要原因來自于人民銀

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

行制訂的一系列監管規章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規范性文件進行規劃;另一方面也要注意切忌發現“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監管者執法，也不便于銀行自覺地守法，同時還可能引發相關規章之間的不協調不照應。要作好立法和制定銀行監管規章的計劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內金融體制改革的動態，也需要制定者熟悉市場經濟體制成熟國家相關制度的具體內容。其次，法律、法規及規章的制定者必須充分重視對既有的法律規章不合時宜的內容進行處理，尤其是那些與新法律法規相抵觸的規章更應及時地廢止或修改。我國處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，目前的法律法規，特別是在《人民銀行法》、《商業銀行法》出臺以前的法規和規章都有必要進行清理。再次，人民銀行針對具體監管領域的個別規章在條件成熟時應注意系統化。美國聯邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規章的系統化管理可為規章內部之間的協調和及時修正不合時宜的規則均有幫助。我國人民銀行的監管規章數量太大，分門別類地逐漸系統化不僅必要，而且是當務之急。否則會徒增監管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關規章的困難。

2.充分重視在結合國情的基礎上借鑒外國立法經驗，尤其是那些銀行監管法制行之有效的國家之經驗，并使我國銀行監管法制大膽接

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

納國際通行的規則和制度。銀行監管是一項技術性很強的活動，銀行監管法制則既是技術性、專業性并具的法律制度。這種技術性、專業性很強的法制不同于那些與文化因素聯系緊密的婚姻、家庭、繼承等領域的法律，后者因體現文化的穩定性、繼承性，[29]而不便于學習和借鑒，而技術性強的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應創造條件積極主動地學習、研究國外銀行監管法制的經驗，特別是中國人民銀行有必要重視此項工作。要學習和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關部門應為此提供必要的資助;其次，集中理論界和實務界的力量對監管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實施機制作系統的研究;再次，應注意引進國外的監管法制專家和實務部門的優秀人才來國內傳授經驗和技能;此外，重視調查分析國內現有監管法制及其實施的局限性，結合實際在法制的完善和實施上借鑒外國的經驗，絕無必要為中國監管法制之特色而拒絕外國具有參考價值的經驗。

3.要處理好放松監管與改善監管、嚴格監管之間的關系。我國監管法制由于打上了由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國加入WTO后，我們必須直面放松監管與改善監管、嚴格監管的沖擊與協調。放松監管是指我國既有法制必須逐步適應WTO有關金融服務方面的制度和規則之要求，放棄過去體現過多干預的銀行監管制度，尤其是涉外銀行業務方面的管制，文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

這勢必增大我國銀行業及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性。為了防范風險，銀行監管只能走向改進監管質量和提高監管效率，將全面的嚴格監管發展為有重點的高質量監管。在監管法制上也必須作出回應，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴監管，及時地有步驟地健全應該監管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術”。

4.完善監管主體自身建設相關的制度。監管主體自身建設的制度化和規范化關系到整個銀行監管法制及實施水平的提高。監管主體建設需法律進一步明確其地位和權責，要把防范地方政府干預、提高銀行監管效率的具體措施制度化。監管主體內部職能部門的劃分也應順應監管新形勢的需要進行改造，要突出金融監管職能部門的地位，注意處理金融監管與金融管理服務之間的關系。監管主體中工作人員素質建設也應上升到制度層面上來，嚴格規范銀行監管工作人員(特別是主要負責人)對金融業務知識和技能的掌握，對銀行法制及其實施機制的熟悉等要求，應建立銀行監管業務知識資格試和職業道德評價等制度。現代社會復雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業知識和從業經驗的工作人員來履行監管職責。尤其是在中國加入WTO后，中國銀行業國際化進一步深化，銀行監管工作人員的責任更加艱巨，其素質也就更有必要作出更高要求。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

5.在具體的監管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監管主體對銀行進行稽核檢查的保障制度。對于非規場檢查，應具備在單個和并表的基礎上收集、檢查、分析、審核報告的手段。因此人民銀行應對銀行報告，尤其是需強制性報告的問題、程序和時間作出規制，月報表和附加資料、決算、營業報告和審計報告等材料的內容、信息準確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規制，這才有助于監管者作出準確非現場的分析。現場檢查制度的構建更為迫切，檢查程序及檢查權力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經驗，賦予監管主體以不預先通知的絕對檢查權——一旦進入被檢查銀行，檢查當局便控制了銀行的一切資料和財產，以避免各種干預力量妨礙檢查的進行。與此同時，法律也應強化檢查人員的責任，疏于監管者應承擔相應的行政法律責任，情節嚴重者依刑法追究刑事責任。現場檢查的內容應包括：被檢查銀行遞交報告的準確性、真實性、銀行的總體經營狀況、銀行風險管理制度和內部控制措施的完善程序、貸款資產組合的質量和貸款損失準備的完善程度、管理層的能力、會計和管理信息系統的完善程度、非現場或以前現場監管過程中發現的問題、銀行遵守法規和規章的情況。

其二，完善銀行內部控制制度及其再監管制度。人民銀行應對銀行內部控制度的完善提出一個規范化的細則要求，并規范各銀行實施的監督機制。根據巴塞爾銀行監管委員會《有效監管的核心原則》的 文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

建議，內部控制應從組織結構(職責的界定、貸款審批的權限分離和決策程序)、會計規則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責的分離、交叉核對、資產雙重控制和雙人簽字等)、對資產和投資的實際控制等方面來構建。這些控制措施還需有內部審計職能進行補充，以便借助內部審計職能在機構內部獨立地評價控制系統的完善程度、有效性和效率。與此同時，監管主體除規范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應要求內部審計職能對監管主體工作出報告，以便及時發出糾正的通知。

其三、構筑必要的應急措施 [30]。我國《商業銀行法》規定了“接管”和“破產”制度，但對于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險狀況時的短期性應急措施未作規定。緊急措施有助于防范個別銀行風險的漫延。緊急措施可由立法授權監管主體采取如下措施：1)禁止或限制業主或股東以分配利潤和用擔保的方式提款;2)禁止銀行將可動用支付手段參股投資等;3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制;4)禁止銀行管理層和業務領導人從事業務活動或作部分限制;5)派駐監督人員監督銀行業務等。對于經營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時流動性困難的銀行，人民銀行可直接進行貸款援助或由中央銀行提供擔保，以幫助解決短期困難。

其四，規范信息坡露。信息披露是風險監管的必要補充。為保證金融市場的有效運作，市場參與者獲取準確而及時的信息極為必要。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

如德國聯邦監管局設置了公告目錄單，優先公告的為風險公告，此外還有經理的委任或退休、股權的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損;同時《報告規則》還規定了公告的性質、范圍、時間和編制格式。[31]我國監管法制也應對披露的有關要求進行規定。當然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權益，也不利于金融市場秩序的穩定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個系統委員會來研究與披露有關的問題，以便為銀行業提供詳細的指導。

其五，進一步健全市場退出監管制度。我國《商業銀行法》已原則性地構建了銀行破產制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規應完善破產程序中的破產申請程序，法律應規定銀行申請破產須向中國人民銀行提出，并應把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因為銀行的破產須謹慎為之，且需經嚴格審查。同時還應構筑相應的和解程序及有關期間的計算制度。銀行債務的清償、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均需規范化。

注釋:

[1] 《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項規定。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

[2] 《中華人民共和國人民銀行法》第30—36條。

[3] 這幾個規章均未被明確宣布廢止。

[4] 中國人民銀行在1997年9月19日《關于印發<支付結算辦法>的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發的《銀行結算辦法》，而未對其它有關文件作廢止。實際上，1996年4月1日發布的《信用卡業務管理辦法》中還有些規定未被《支付結算辦法》納入。

[5] 這兩個文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。

[6] 銀發[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》及1997年5月22日《商業匯票承兌、貼現與再貼現管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現試行辦法》的效力問題。

[7] 《商業銀行法》規定的私法關系在新出臺的《中華人民共和國合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有體現。這事實上造成了立法的重復。

[8] 參見王國鄉、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業出版社1995年版，第1940—1955頁。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

[9] 指股權參與關系。

[10] 規制高額風險的集中問題。

[11] 參見《常用票據、結算、信貸法律法規》編選組編：《常用票據、結算、信貸法律法規》，人民法院出版社1999年版。

[12] 這些條例按26個字母的編排為序，即A——Z，另有AA、BB兩條例，其中《W條例》已于1952年取消。對這些條例的內容，聯儲可隨時有權修訂。參見馬紅霞等著：《美國的金融創新與金融監管》，武漢大學出版社1998年版，第346—348頁。

[13] 該法第44條規制國內范圍的征詢和稽核;第44條之一則規定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業出版社1995年版，第1951頁。

[14] 1999年2月22日國務院發布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實的財務報告、會計報告可追究主管人員和直接責任人員的責任。

[15] 參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

[16] 我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業破產法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業，另外該法還有許多缺陷，實踐中的難以推行與該法的不足有一定的關系。

[17] 有關這些指標的分析，參見楊衛紅：《商業銀行監管比較》，民事與建設出版社1998年版，第149—153頁。

[18] 德國《銀行法》第15條。

[19] 德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者;2.對企業的信貸超過信用機構責任自有有資產5%或超過25萬馬克者”，須向監督局和聯邦銀行報告。

[20] 1997年巴塞爾銀行監管委員會推出的《有效監管的核心原則》為持續性監管方法的運用提出了15項原則，并對非現場檢查、現場檢查和(或)聘用外部審計人員、綜合并表監管等作了簡釋。

[21] 即在“銀行沒有任命一位審計員;如果當局認為有需要委派一位審計員與按本條第(1)項的規定任命的審計員一起工作，并可隨時訂出該審計員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項。

[22] 參見德國《銀行法》第29條。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

[23] 參見王國剛主編：《進入21世紀的中國金融》，社會科學文獻出版社2000年版，第459—464頁。

[24] 參見馬紅霞等著：《美國的金融創新與金融監管》，武漢大學出版社1998年版，第339頁。

[25] 同上書，第191—192頁。

[26] 此要求自1969年9月開始。1980年《存款機構放松管制與貨幣控制法》則進一步把準備金征收的范圍拓展到所有的境內銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內銀行的海外分支機構，交易性存款準備金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少國家很少對海外分支行進行現場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機地選取海外分行進行檢查。

[28] 轉見易憲容：《金融市場與制度安排》，經濟科學出版社，1999年版，第168頁。

[29] 參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30] 德國、新加坡等國的銀行法都設有此制。

文章來源：中顧法律網

上網找律師

就到中顧法律網

快速專業解決您的法律問題

[31] 參見[德]恩扎·克魯瑟：《對德國和歐洲經濟區其他國家銀行的謹慎監管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國——銀行法律制度》，中國政法大學出版社1998年版，第181—182頁。

第五篇：我國銀行監管法制存在的問題及其對策

內容摘要：本文反思了我國大陸現有監管法制的現狀，尤其是法律體系、法制的價值取向、法定主體權責構造、監管方法和手段的運用、監督機制、適應銀行業國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規劃和系統化、立足國情借鑒外國經驗、正確處理放松監管與改善監管和嚴格監管的關系、完善監管主體自身建設相關的制度及其它具體監管制度等措施。

關鍵詞：銀行銀行監管我國銀行監管法制

作者簡介：李金澤，法學博士，現在中國工商銀行總行法律事務部工作，已發表法學學術論文50余篇，獨著《跨國公司與法律沖突》（武漢大學出版社2000年版）。

一、我國銀行監管法制的現狀及存在的問題 自1949年建國以來，我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段，計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》(下文簡稱《商業銀行法》)標志著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規定審批，監督管理金融機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“發布有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責，[1]這意味著專門性的代表國家的權威監管主體已經確立。該法還進一步為“金融監督管理”設了專章，共七個條文，規制人民銀行的監管職責，包括對金融機構的審批，金融機構業務的稽核、稽查監督、存貸款利率的監管、財會信息查核，以及政策性銀行的業務指導和監督等內容。[2] 《商業銀行法》則進一步明確地規定了商業銀行的業務范圍、設立的條件和程序、組織機構、銀行存貸款業務中的義務、謹慎性要求、禁止業務、財務報告、監督管理、接管和終止及違反法律的責任等內容。

與此同時，還有一系列的法規和人民銀行制定的金融規章涉及了銀行監管問題。比較重要的行政法規有：《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等。金融規章則更為繁多：《金融機構管理規定》、《信用卡業務管理辦法》、《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。從《人民銀行法》、《商業銀行法》及其它法規、規章所涉及銀行監管的內容來看，我國銀行監管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業務管理的金融規章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監管法制，我們便會發現不僅既有的規則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補充的問題仍大量存在。這些問題主要表現在如下幾方面： 第一，監管法制體系的構建上存在諸多的不協調或不合理之處。我國現行的銀行監管法制體系主要由兩個基本法律――《人民銀行法》和《商業銀行法》、國務院主持通過的行政法規及中國人民銀行發布的銀行管理規章（包括“規定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個層級的法律法規本應是一個有機的協調整體，但是現實并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補充基本法律之缺漏的作用，因為直接針對兩個大法缺漏的條例和規章，尤其是比較系統的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業銀行法》已經頒行五年了，但對兩大法作補充性解釋的系統條例或規章均未出臺。事實上，兩大法不僅有許多未作明確規制的問題，而且諸多條文也有待進一步闡釋，行政法規、規章雖在兩大法出臺后的數年內產生不少，卻無此兩大法的系統實施細則。其次，銀行監管有關的條例和規章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協調或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監管規則對基本法律的重復其為突出，如1996年6月1日發布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業銀行法》的有關規定相重復，有的則僅是簡單的復述。銀行業務管理規章之間重疊則更為嚴重，如1997年12月1日起施行的《支付結算辦法》大量直接照搬了《票據法》、《票據管理辦法》的規定，與此同時，它還與1994年10月9日《異地托收承付結算辦法》、1993年5月21日《商業匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結算制度處罰規定》[3]等規章有許多重疊的內容。《支付結算辦法》中有關“信用卡”規定的第三章（共32個條文）絕大多數內容均直接來自1996年4月1日發布的《信用卡業務管理辦法》。[4]人民銀行制定的規章之間有不協調或抵觸的情形也不少。同時并行適用的《支付結算辦法》（1997年）和《信用卡業務管理辦法》（1996年）就有此種現象，前者的第132條規定“商業銀行（包括外資銀行、合資銀行）、非銀行金融機構未經中國人民銀行批準不得發行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業銀行未經中國人民銀行批準不得發行信用卡。”“非金融機構、非銀行金融機構、境外金融機構的駐華代表機構不得經營信用卡業務。”很顯然，《信用卡業務管理辦法》已排除了“非銀行金融機構”發行信用卡及經營信用卡業務的可能性，而《支付結算辦法》則只要求非銀行金融機構“不經批準不得發行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結算辦法》第133條已明確規定符合法定條件的非銀行金融機構可以申請發行信用卡。再次，一些法規和規章因未能及時修訂已有明顯過時的內容，有的條文甚至與現行的法律相矛盾，或者無法適應現時的經濟生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發布的《再貼現試行辦法》、1990年《利率管理暫行規定》[5]等便屬此類。從這兩個文件的名稱及發布的時間來看，分別歷經14年和10年的規章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態，這足以表明銀行監管規章的嚴重滯后。從兩個文件的具體內容來看，其中與經濟現實或現行法律、法規不相符之處也不乏：1）“專業銀行”的用語在兩個文件都出現了，但自《商業銀行法》出臺后，“專業銀行”的用語不僅不合“時宜”，而且可謂不合法了。2）《再貼現試行辦法》僅限于對“專業銀行”的貼現也與《人民銀行法》第22條第（三）項規的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機構辦理再貼現”不相適應。3）《再貼現試行辦法》第5條規定的“再貼現率暫定為3.75?，略低于對專業銀行的一般貸款利率”也不合時宜了。因為人民銀行于1997年3月15日發布的《中國人民銀行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》第5條規定：“再貼現利率按同檔次再貸款利率下浮10%執行。”[6] 我國銀行監管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規范性文件的效益理念，使得行政法規或規章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規范性文件的數量及特定文件的條文。銀行監管規章制定的目的應在于補救法律、行政法規的缺漏或者對有關內容作補充性闡釋，絕不在于重復強調法律法規的某些內容，因為中央銀行制定的規范性規件畢竟不同于一般的宣傳法律法規的文件。其二，缺乏制定規范性文件的系統化理念。這與制定者的規劃性和全局性把握的技術和意識水平有關。其三，制定者對已制定的規范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經濟體制處于重大變革時期，政策性較強的“人民銀行規章”更有必要作出及時的調整、補充和完善。

第二，監管法制的制度選擇不利于實現有效監管，也不利于商業銀行追求效率。這主要表現在《商業銀行法》及有關的行政法規、規章過于側重對商業銀行業務的監管。在《商業銀行法》的第一章確立的第4―10條原則性規定中，絕大多數條文為商業銀行開展業務及協調與其客戶之間的關系作出原則性要求，這種設計也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎。事實上，第三章“存款人的保護”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業務的基本規則”的多數條文都是對銀行與客戶的私法關系的規制。[7]筆者并不是認為《商業銀行法》不應對私法關系作規制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴格規制私法關系來實現監管的目標，有監管權力干預私法關系之嫌。反過來，因這些條文占據了將近20個條文，使得總共僅有91條的《商業銀行法》很難系統而全面地構筑真正有助于監管目標實現的規則和制度。從德國《銀行法》[8]的框架來看，該法第一章界定了信用機構的法律意義及聯邦監督局的法律地位；第二章“關于信用機構的條款”仍然是法律賦予信用機構的“公法性義務”，諸如自有資本、信用機構集團的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業之間的關系[9]、高額信貸[10]、信用機構集團發放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報義務、責任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業務”也是法律賦予信用機構的強制性義務；第三章“對信用機構的監督條款”；第四章“特別條款”，主要處理監督局監督與其他監督及在外國注冊之后的監督等問題；第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規則幾乎沒有直接針對信用機構與其客戶之間的私法關系作出規制的內容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關系作出規制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規定了“信貸機構與其客戶的關系”及“對企業貸款的發放”。但從內容上來看，第四章只有兩個條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權咨詢委員會研究信貸機構與客戶間的關系及有關建議，而未直接針對具體的私法關系。第五章第60條原則性規定了信用機構對企業的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權之轉讓問題，這兩條屬私法關系。當然，我國《商業銀行法》關注私法關系的規制與我國銀行業中國有銀行占絕對比重的現狀有關，因為國有銀行的資產是國有資產，倘若像一般私法關系那樣廣泛自治，可能導致國有資產嚴重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機制的實現。況且私法關系可以由《合同法》調整，事實也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監管規章，沒有真正從有助于提高監管效率、質量的角度出發，而是著眼于銀行具體業務操作上的監管。如我國銀行監管規章中有關銀行結算及信貸業務的規則甚多，且極為細致入微，諸如《異地托收承付結算辦法》、《商業匯票辦法》、《違反銀行結算制度處罰規定》、《信用卡業務管理辦法》、《國內信用證結算辦法》、《支付結算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》、《制止存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔保貸款管理試行辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》等等。[11]具體業務的監管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業務的監管有如下弊端：（1）業務監管規則過于廣泛，使得力量有限的監管主體之監管很難得到有效落實，特別是我國監管主體正處于不斷發展階段，不管是人力、物力還是技術都極為有限。這務必導致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業務監管規則之生成為監管主體濫用監管權力大開方便之門，其結果是監管機關及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監管的銀行則不惜借助違法手段來規避監管，這兩者促成了監管成本的徒增及銀行追求經濟效率的目標受到侵蝕。

從美國聯邦儲備委員會所制定的重要監管條例（28個）[12]來看，其中直接針對銀行業務的規則有：《平等信貸機會的規定》（b條例）、《電子資金轉讓的規定》（e條例）、《金融證券交易的延伸貸款規定》（g條例）、《支票托收和資金轉移的規定》（j條例）、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規定》（l條例）、《誠實信貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯儲及銀行之間、銀行業務的謹慎性要求等方面的規定，而且即使前述的幾個條例也側重于對銀行業務的謹慎要求作規制。

第三，監管主體的法定權責之構造存在諸多不足。首先是立法對法定監管主體――中國人民銀行的監管職權之規制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監管金融機構和金融市場，該法雖為“金融監督管理”設了專章，但遺憾的是不僅條文數上僅有7條，而且每個條文的內容均為原則性的規定，如第31條指出“中國人民銀行按照規定審批金融機構的設立、變更、終止及其業務范圍”；第32條規定：“中國人民銀行有權對金融機構的存款、貸款、結算等情況隨時稽查、檢查監督。中國人民銀行有權對金融機構違反規定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進行監督檢查。”盡管《商業銀行法》對這些職權的規制有所補充，但是在監管權力的運作上仍是缺少詳盡的規定，這使得諸多權力不便于操作，尤其是無法促成監管權力的合法運作。如關于人民銀行有權對企業銀行的財務狀況及相關資料的檢查權，《商業銀行法》僅在第62條原則性地規定：“??隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆帳等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。”德國《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個條文，[13]但是第44條所設計的機制可操作性強，該條從如下幾方面構筑征詢和稽核權的實現機制：（1）要求信用機構及其成員有義務提供有關資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監督局工作人員可為檢查而進入信用機構的營業室；（3）監督局可通過參加股東大會、社員大會及監督機構的會議來實現；（4）可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規定會議日期、議決事項等。

其次，法律對人民銀行行使監管職權的保障機制構造上不健全。如在稽核檢查監督權行使的保障上僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的，“拒絕中國人民銀行稽核、”檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監督職權履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執照和規定銀行業務的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責任落實于特定的人身上，如該法第60條的責任主體都是“銀行的任何董事、經理、信托人審計員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行。”[15] 再次，法律法規對人民銀行工作人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督未能明確地要求。由于中央銀行擔負著監管金融機構和金融市場的重要責任，而金融業務又具有很強的專業性，況且各國對商業銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強銀行監管的有效性，筆者認為我國也應對人民銀行工作人員，尤其是主要的負責人之業務素質作出嚴格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規制，另外《人民銀行法》和《商業銀行法》均提供了“行政訴訟”機制實現司法監督。但這些規制仍過于簡單，有待立法進一步完善。第四，監管法制在構建、運用監管手段和方法上有缺漏。我國銀行監管法制對市場準入監管、稽核檢查監管、調查統計、市場退出、謹慎性要求等手段均已納入監管法制體系中，但是對存款保險制度等監管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白狀態。各國實踐表明，存款保險制度在維護金融秩序和穩定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此，自20世紀70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機構來加強對銀行業務的監管，尤其是有助于通過存款保險機構督促銀行減少違法經營。我國銀行業因各種原因積累的不良資產問題使銀行潛伏了極大的風險，倘若不及時采取有效措施，不良資產及其帶來的風險將進一步強化，存款人面臨的風險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風險的降低和防范。

市場退出監管是在銀行機構發生信用危機或可能發生信用危機時，中央銀行認為保護存款人或投保人利益并恢復市場秩序而有必要關閉該機構，以及其他原因主動退出市場時，中央銀行依法對退出全過程的監管。我國《商業銀行法》對此種監管設了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產或主動退出市場的監管之規定過于簡單，僅有原則性的4個條文，諸如關閉中債務清償原則、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均無規定。另外，我國尚無針對一般企業的破產法，[16]何況銀行不同于一般企業，它的破產有可能引發一系列的社會問題，法制必須對破產程序的各種問題設置監管。美國借助聯邦存款保險公司來監管和處理銀行破產問題，并在20世紀80年修正支付法，公開對商業銀行援助，運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產中的問題。在謹慎要求方面，《商業銀行法》已對資產負債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產余額與流動性負債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例等作出規定。很顯然，這些指標過于簡單。為此，中國人民銀行作了進一步規定，即1997年1月1日起執行的資產負債比例管理辦法，該辦法設置的指標分為監控指標和監測指標，前者包括資本充足率、貸款質量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產流動比例等十個指標；后者主要有風險加權資產比例、股東貸款比例、外匯資產比例、利息回收率、資本利潤率、資產利潤率等指標。[17]這些補充使資產負債比例管理方面的監管制度已比較完善。但是《商業銀行法》對關聯貸款(對關系人發放貸款)的規定尚有如下不足：1)對關系人發放擔保貸款的程序未嚴格規制。立法只是規定發放貸款的條件不得優于其他借款人的同類貸款的條件，這種規定為關系人(尤其是商業銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔保”暗渡陳倉，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設了“僅當根據全體業務領導人的一致通過的決議，且得到監督機構的明確同意時才提供”。[18]2)立法未給監管主體――人民銀行具體實施監督創設有效的機制。德國《銀行法》設定的“申報義務”[19]機制值得借鑒。3)“關系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業)納入關系人的范圍。事實上，這類人也可能因其持股關系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經營風險。

我國兩大基本法律對監管方法僅有原則性的規定，諸如以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管，或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實，這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。[20] 第五，監管機制過于強調法定權威監管機制的運用――疏忽了銀行內部控制和同業自律機制的兼用。我國《商業銀行法》在內部控制機制的設計上僅有三個條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業規則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機構應當進行經常性的稽核和檢查監督；第61條規定業務報告。這種規制有如下幾個缺陷：其一，規定過于原則化。業務管理規則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進一步補充完善。業務報告的要求既未對報告應涉及的具體(尤其是那些強制性要求報告的)內容進行明確，也未就報告的時間、報告的形式、程序等作出規定。其二，未對內容專門性的稽核檢查途徑――審計予以規制，這無疑會大大削弱該途徑的有效性。因為內部審計員只有在任命、其職權及法律責任等方面有嚴格而強制性的法律依據，才足以保證其履職的客觀、及時與合法。銀行監管法制健全的國家往往突出審計員在任命及職權行使上受法定監管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規定：盡管公司法已規定，但每家銀行每年必須由當局批準后任命一名審計員；并授權當局在法定情形下可直接任命一位審計員。[21]德國《銀行法》規定了特別情況下信用機構任命的審計員需通報監督局，并可要求另任命一名其他的審計員，監督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計員，同時，進一步為審計員的特別責任作了專門規制。[22]其三，法律對于內部控制系統是否完善、有效的再監管問題未予重視。對銀行內部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統，沒有明確合理和透明的業績評估程序(如缺乏詳細的業務標準、明確的業務標準考核程序)[23]等問題均無再監管的標準、強制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機制不健全，同業自律機制不健全，倘不強化中央銀行對內部控制系統的再監管，勢必使該機制處于虛設的狀態。

在同業自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經組建了全國性的銀行業協會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關注。銀行同業組織及其自律機制在諸多國家和地區頗受關注，香港的銀行業公會便是成功的例子。同業組織及其自律機制在我國法制中的完善尤為重要，這是因為，首先同業組織的自律與協助管理銀行業可以充分發揮其專業性優勢――組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經營業務，可彌補我國法定監管主體中工作人員專業素質方面的不足。其次，同業組織還可通過其靈活地制定、修正同業自律規則來補救我國銀行監管法制嚴重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經濟體制確立和發展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩定而普遍化的法律法規來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩定性也不允許朝令夕改，同業自律規則的相對靈活性或許可以起到一定的補充作用。再次，同業組織及其自律性的監管銀行業務可在一定程度上起到“約束”法定監管主體濫用權力的作用。我國現實的監管機制充分體現集中監管的特質，但權力的過度集中會促使權力的濫用和腐敗，因此培育監管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監管主體極為必要。另外，銀行同業組織也可以借助全行業的力量來促成法定權威監管機制的完善――特別是監管規章的及時廢、改、立和抵制不當的監管權力之運作。此外，我國銀行監管法制的缺陷還與相關的配套政策和法制的不健全有關。我國銀行監管法制中存在的諸如監管主體地位和具體權責的落實問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權力的分配和制約機制，與國家的政治體制改革息息相關聯；對國有商業銀行的監管困難也直接關涉到金融體制、國有企業轉制等重大問題。相關的配套法制諸如企業破產法制、會計法律制度、審計法律制度等的健全都直接關系到銀行監管制度能否順利地進入現實經濟生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風暴的爆發，必須具備三個條件：要建立健全企業破產法、會計和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監管法制的若干思考

鑒于我國銀行監管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監管法制建設需注意如下問題： 1.在法律、法規及規章的制定與廢改上要突出監管法制體系內部的協調和完備。要達到這一目標，首先法律法規及規章的創制者必須重視立法的整體規劃。由于我國專門針對銀行監管的法律只有兩個，行政法規也不多，引發監管法制內部不協調的主要原因來自于人民銀行制訂的一系列監管規章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規范性文件進行規劃；另一方面也要注意切忌發現“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監管者執法，也不便于銀行自覺地守法，同時還可能引發相關規章之間的不協調不照應。要作好立法和制定銀行監管規章的計劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內金融體制改革的動態，也需要制定者熟悉市場經濟體制成熟國家相關制度的具體內容。其次，法律、法規及規章的制定者必須充分重視對既有的法律規章不合時宜的內容進行處理，尤其是那些與新法律法規相抵觸的規章更應及時地廢止或修改。我國處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，目前的法律法規，特別是在《人民銀行法》、《商業銀行法》出臺以前的法規和規章都有必要進行清理。再次，人民銀行針對具體監管領域的個別規章在條件成熟時應注意系統化。美國聯邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規章的系統化管理可為規章內部之間的協調和及時修正不合時宜的規則均有幫助。我國人民銀行的監管規章數量太大，分門別類地逐漸系統化不僅必要，而且是當務之急。否則會徒增監管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關規章的困難。

2.充分重視在結合國情的基礎上借鑒外國立法經驗，尤其是那些銀行監管法制行之有效的國家之經驗，并使我國銀行監管法制大膽接納國際通行的規則和制度。銀行監管是一項技術性很強的活動，銀行監管法制則既是技術性、專業性并具的法律制度。這種技術性、專業性很強的法制不同于那些與文化因素聯系緊密的婚姻、家庭、繼承等領域的法律，后者因體現文化的穩定性、繼承性，[29]而不便于學習和借鑒，而技術性強的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應創造條件積極主動地學習、研究國外銀行監管法制的經驗，特別是中國人民銀行有必要重視此項工作。要學習和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關部門應為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實務界的力量對監管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實施機制作系統的研究；再次，應注意引進國外的監管法制專家和實務部門的優秀人才來國內傳授經驗和技能；此外，重視調查分析國內現有監管法制及其實施的局限性，結合實際在法制的完善和實施上借鑒外國的經驗，絕無必要為中國監管法制之特色而拒絕外國具有參考價值的經驗。

5.在具體的監管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監管主體對銀行進行稽核檢查的保障制度。對于非規場檢查，應具備在單個和并表的基礎上收集、檢查、分析、審核報告的手段。因此人民銀行應對銀行報告，尤其是需強制性報告的問題、程序和時間作出規制，月報表和附加資料、決算、營業報告和審計報告等材料的內容、信息準確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規制，這才有助于監管者作出準確非現場的分析。現場檢查制度的構建更為迫切，檢查程序及檢查權力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經驗，賦予監管主體以不預先通知的絕對檢查權――一旦進入被檢查銀行，檢查當局便控制了銀行的一切資料和財產，以避免各種干預力量妨礙檢查的進行。與此同時，法律也應強化檢查人員的責任，疏于監管者應承擔相應的行政法律責任，情節嚴重者依刑法追究刑事責任。現場檢查的內容應包括：被檢查銀行遞交報告的準確性、真實性、銀行的總體經營狀況、銀行風險管理制度和內部控制措施的完善程序、貸款資產組合的質量和貸款損失準備的完善程度、管理層的能力、會計和管理信息系統的完善程度、非現場或以前現場監管過程中發現的問題、銀行遵守法規和規章的情況。

其二，完善銀行內部控制制度及其再監管制度。人民銀行應對銀行內部控制度的完善提出一個規范化的細則要求，并規范各銀行實施的監督機制。根據巴塞爾銀行監管委員會《有效監管的核心原則》的建議，內部控制應從組織結構(職責的界定、貸款審批的權限分離和決策程序)、會計規則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責的分離、交叉核對、資產雙重控制和雙人簽字等)、對資產和投資的實際控制等方面來構建。這些控制措施還需有內部審計職能進行補充，以便借助內部審計職能在機構內部獨立地評價控制系統的完善程度、有效性和效率。與此同時，監管主體除規范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應要求內部審計職能對監管主體工作出報告，以便及時發出糾正的通知。

其三、構筑必要的應急措施[30]。我國《商業銀行法》規定了“接管”和“破產”制度，但對于銀行的緊急情形――無足夠自有資本清償能力或危險狀況時的短期性應急措施未作規定。緊急措施有助于防范個別銀行風險的漫延。緊急措施可由立法授權監管主體采取如下措施：1)禁止或限制業主或股東以分配利潤和用擔保的方式提款；2）禁止銀行將可動用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業務領導人從事業務活動或作部分限制；5)派駐監督人員監督銀行業務等。對于經營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時流動性困難的銀行，人民銀行可直接進行貸款援助或由中央銀行提供擔保，以幫助解決短期困難。

其四，規范信息坡露。信息披露是風險監管的必要補充。為保證金融市場的有效運作，市場參與者獲取準確而及時的信息極為必要。如德國聯邦監管局設置了公告目錄單，優先公告的為風險公告，此外還有經理的委任或退休、股權的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時《報告規則》還規定了公告的性質、范圍、時間和編制格式。[31]我國監管法制也應對披露的有關要求進行規定。當然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權益，也不利于金融市場秩序的穩定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個系統委員會來研究與披露有關的問題，以便為銀行業提供詳細的指導。其五，進一步健全市場退出監管制度。我國《商業銀行法》已原則性地構建了銀行破產制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規應完善破產程序中的破產申請程序，法律應規定銀行申請破產須向中國人民銀行提出，并應把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因為銀行的破產須謹慎為之，且需經嚴格審查。同時還應構筑相應的和解程序及有關期間的計算制度。銀行債務的清償、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均需規范化。?_ 通訊址：（100032）北京市復興門內大街55號中國工商銀行總行法律部李金澤

------------------[1]《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項規定。[2]《中華人民共和國人民銀行法》第30―36條。[3]這幾個規章均未被明確宣布廢止。

[4]中國人民銀行在1997年9月19日《關于印發<支付結算辦法&的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發的《銀行結算辦法》，而未對其它有關文件作廢止。實際上，1996年4月1日發布的《信用卡業務管理辦法》中還有些規定未被《支付結算辦法》納入。[5]這兩個文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。[6]銀發[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》及1997年5月22日《商業匯票承兌、貼現與再貼現管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現試行辦法》的效力問題。

[7]《商業銀行法》規定的私法關系在新出臺的《中華人民共和國合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有體現。這事實上造成了立法的重復。

[8]參見王國鄉、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業出版社1995年版，第1940―1955頁。

[9]指股權參與關系。

[10]規制高額風險的集中問題。

[11]參見《常用票據、結算、信貸法律法規》編選組編：《常用票據、結算、信貸法律法規》，人民法院出版社1999年版。

[13]該法第44條規制國內范圍的征詢和稽核；第44條之一則規定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業出版社1995年版，第1951頁。

[14]1999年2月22日國務院發布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實的財務報告、會計報告可追究主管人員和直接責任人員的責任。[15]參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。[16]我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業破產法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業，另外該法還有許多缺陷，實踐中的難以推行與該法的不足有一定的關系。[17]有關這些指標的分析，參見楊衛紅：《商業銀行監管比較》，民事與建設出版社1998年版，第149―153頁。

[18]德國《銀行法》第15條。

[19]德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者；2.對企業的信貸超過信用機構責任自有有資產5%或超過25萬馬克者”，須向監督局和聯邦銀行報告。

[20]1997年巴塞爾銀行監管委員會推出的《有效監管的核心原則》為持續性監管方法的運用提出了15項原則，并對非現場檢查、現場檢查和(或)聘用外部審計人員、綜合并表監管等作了簡釋。[21]即在“銀行沒有任命一位審計員；如果當局認為有需要委派一位審計員與按本條第(1)項的規定任命的審計員一起工作，并可隨時訂出該審計員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項。

[22]參見德國《銀行法》第29條。[23]參見王國剛主編：《進入21世紀的中國金融》，社會科學文獻出版社2000年版，第459―464頁。

[24]參見馬紅霞等著：《美國的金融創新與金融監管》，武漢大學出版社1998年版，第339頁。

[25]同上書，第191―192頁。

[26]此要求自1969年9月開始。1980年《存款機構放松管制與貨幣控制法》則進一步把準備金征收的范圍拓展到所有的境內銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內銀行的海外分支機構，交易性存款準備金率降到3%。seedepositoryinstitutionsderegulationmonetarycontrolactof1980.[27]也有不少國家很少對海外分支行進行現場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機地選取海外分行進行檢查。[28]轉見易憲容：《金融市場與制度安排》，經濟科學出版社，1999年版，第168頁。[29]參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30]德國、新加坡等國的銀行法都設有此制。[31]參見［德］恩扎?克魯瑟：《對德國和歐洲經濟區其他國家銀行的謹慎監管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國――銀行法律制度》，中國政法大學出版社1998年版，第181―182頁。