第一篇：波蘭、日本社會公益事業體制考察報告

為了借鑒國際經驗，更加深入地研究我國事業單位的體制改革思路，中央機構編制委員會辦公室、財政部、對外經濟貿易部、國務院發展研究中心四部門組成聯合考察團，于2001年5月先后對作為經濟和社會體制轉軌典型國家之一的波蘭和作為成熟市場經濟國家的日本進行了考察訪問?？疾斓闹攸c是類似于我國事業單位的社會公益性機構（在其它國家，雖然都有類似于我國的事業單位、承擔各種社會公益職能的機構，但普遍沒有事業單位概念，也很難找到對應概念，所以這里只能籠統使用社會公益性機構概念）的管理體制、組織運行方式及有關改革情況。

一、波蘭的社會公益事業體制改革

（一）計劃經濟體制下的基本特征

在20世紀80年代以前的數十年里，波蘭實施的是與我國改革前基本一致的、以公有制為基礎的計劃經濟。與這一體制相對應，國家對教育、醫療、科研、文化等社會事業的組織管理也是計劃方式?；咎卣魇侨坑烧苯咏M織：政府是社會公益事業的主要承辦者，有關機構的設立與調整由政府決定，業務活動方向和內容按照政府計劃實施，活動經費全部由財政直接提供，機構內部組織運行方式及人員管理也參照政府部門。如領導人由政府主管部門任免，員工工資福利待遇等也由政府確定等等，與我國改革前事業單位的體制幾乎沒有區別。

（二）經濟體制轉軌后社會公益事業改革的基本做法

20世紀80年代末期以來，波蘭開始了以經濟私有化和市場化為標志的、全面而急劇的經濟體制轉軌。伴隨經濟體制的轉型，社會公益事業的組織與運行方式也發生了巨大的變化。波蘭改革的基本做法是，依據不同類型公益性機構的職能特點，實施不同的組織方式。

1.涉及公眾基本利益和政府基本職能的社會事業，仍由政府直接組織

最典型的是中小學教育（包括中專、技校）、衛生防疫等機構。此類機構的設立、撤并等仍由政府決定，機構領導人由政府主管部門任命，機構圍繞政府確定的目標運行并接受政府管理和監督。政府財政確保經費投入，并將其納入公共財政預算。原則上，此類機構不得有任何形式的自我收入。如果在特定情況下能夠獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離。員工工資主要依據工齡、職級等因素確定?？傮w上看，對此類機構的基本組織方式與改革前沒有明顯區別。

2.某些社會公益性機構仍采取國立方式，但給予它們較大的自主權

公益性科研機構及博物館等文化事業機構基本采取此類組織方式。在法律地位上，幾乎所有過去由政府創辦的公益性科研機構、重要文化事業機構等仍為國立機構。有關機構的設立、撤并等由政府決定，并仍保持上級行政主管部門，資產也為國有。但在具體組織方式上，則與改革前的政府直接組織和管理模式有較大區別，核心是給予這些特定機構以較大的自主權。

首先，在業務活動內容與方式確定方面給予機構較大自主權。由計劃經濟時期的嚴格政府計劃管理，改為在國家基本發展目標框架內，由各個機構獨立提出發展規劃并報請主管部門審核批準，然后由各個機構自主執行，主管部門對其業務活動的績效定期進行評估。

其次，在人事制度方面給予較大自主權。名義上，各個機構的行政負責人仍由政府主管部門任命，但在產生過程中，則普遍引入公開競爭機制。行政副職以及中層部門負責人由各個機構的行政負責人選聘。機構負責人實施任期制。

第三，資金來源由計劃經濟時期全部政府撥款改為以政府財政支持為基礎，多渠道籌資。在獲得政府財政支持的同時，允許各個機構結合業務活動創收，并給予減、免稅等優惠政策。允許創收的政策背景是波蘭近些年的財政比較緊張，政府投入不足。與此同時，內部分配也由各個機構自主決定，但通常要由行政主管部門依據雇員數量、業務特點等進行工資總額控制。機構負責人的薪酬通常也由行政主管部門進行額度控制。

與擴大機構自主權相配套，上述機構普遍建立了類似于“理事會”的體制。當然，不同機構的具體名稱不同?！袄硎聲蓖ǔＳ蓹C構內部專業人士、外部專業人士構成，有些機構的“理事會”還有政府代表。“理事會”負責諸如發展計劃的審議、行政負責人推選等重大事務，日常事務則由行政負責人主持。

3.部分社會公益性機構實施非營利機構組織模式，機構獨立運作，政府給予扶持這方面比較有代表性的是高等教育和醫療服務機構。

從大學的情況看，體制改革后，在法律地位上，大學均改為獨立法人，可以自主決定諸如內部機構（院系）設置、教學及培養計劃確定、人員聘用和薪酬、籌資以及財務管理等內部事務和相關業務活動，政府基本不進行任何干預。由大學各級行政負責人、教授及學生代表組成的董事會為大學的最高權力機構，負責重大問題的決策。大學校長通過內部選舉產生，主持日常事務。政府對大學的扶持主要表現為經濟上的支持。雖然大學目前都采取多元籌資模式，可以進行多種形式的籌資與創收活動，政府的財政支持仍是大學主要的收入來源，包括按年度給予的經常性補貼和基于特殊需要的專項補貼。此外，對大學的創收活動，只要收入用于教育發展事業，就給予免稅優惠。

需要說明的是，波蘭高等教育組織與運作方式的改革并非是完全創新，而是在很大程度上恢復了其實施計劃經濟以前、上世紀20年代國家獨立時所確立的體制。

波蘭醫療服務機構目前也采取獨立運作、政府扶持的非營利機構組織模式，但由于服務特點不同，在具體的組織方式上與大學等機構也有所區別。在計劃經濟時期，波蘭形成了全民免費的醫療保障體制，醫院也是政府直接組織的財政預算撥款單位。近年來，醫院逐步改為獨立核算、獨立運作的社會服務機構，并采取與國家醫療保險基金管理機構簽約的方式為公眾提供服務。這一過程是與醫療保障體制改革聯系在一起的。隨著醫療保險制度的實施，醫療費用由財政直接撥款改為靠雇主和雇員繳納醫療保險費來承擔。為了提高效率，波蘭在醫院改革方面引入了市場競爭機制和公眾選擇機制，但在醫療服務機構的性質定位方面，仍明確將其定位為非營利機構。政府對于醫院收入給予各種免稅優惠，同時對醫院收入的處置，特別是結余資金的使用有嚴格的限制，任何個人和機構均不得分配剩余。有關服務質量、服務價格以及財務收支狀況也要受到政府主管部門的嚴格核查和評比。

4.鼓勵民間力量介入社會公益事業

在對過去由政府直接組織的社會公益性機構進行改革探索的同時，波蘭鼓勵民間力量介入社會公益事業，主要是創辦私立大學、私人博物館等等，并可以獲得政府直接或間接（免稅）的經濟支持。由于受民間投資積極性不足等多種因素制約，目前此類機構的發展還僅僅處于起步階段。

此外，波蘭還對一些過去由政府直接組織、但從性質上基本不具公益性特點、職能完全可以由營利性市場主體承擔的機構實施了“轉制”，將其改造為民間營利性市場主體。但數量及范圍都很小，主要是將農村獸醫站改為民營，將國有企業所屬應用科學研究機構一并實行私有化。

（三）波蘭社會公益事業改革的幾個基本特點

1.非常審慎的改革態度 2.在社會公益事業發展方面，政府依然發揮著主導作用

雖然波蘭目前不同社會公益機構采取了不同運行模式，其中相當一部分機構獲得了很大自主權，但在社會公益事業發展方面，政府依然發揮著主導作用。

首先，社會公益事業發展的資金支持仍主要來自政府，其中中小學教育、衛生防疫、基礎科學研究等最基本的社會公益事業經費仍完全來自政府財政投入；一般公益性科學研究以及大學等社會公益事業的經費也主要依靠政府財政投入。

第二，在社會公益事業發展方面，政府仍然保持相當強的統一協調職能。比如在科技發展方面，雖然賦予各個院所自主權，但科技發展規劃的確定、不同院所間的職能分工等仍需由隸屬于中央政府科技部的科學委員會統一協調。而且國家的整體科技發展計劃需經議會審核和批準。教育、衛生、文化事業也是如此。

第三，在具體業務活動及內部管理方面，政府給予很多機構相當大的自主權，但與此同時，政府則強化了事后評估與多方面的監督。例如，無論是采取國立模式并有一定自主權的科研、文化機構，還是采取非營利機構模式獨立運作的大學、醫院等，都要定期向有關政府部門（包括業務主管部門、財政部門）提供自己發展計劃的執行情況以及財務收支狀況的報告并接受評估。評估結果將直接影響政府對其下一步的財政支持強度。各種創收活動及收入的用途也要接受稅務機關的核查。除政府監督外，波蘭也開始引入社會監督機制。比如有關信息應向社會公開，機構財務狀況應由社會中介機構審核，設立理事會并吸收社會名流參加等。

3.重視法律法規及配套制度建設

波蘭的社會公益事業體制改革非常重視法律法規建設。除《憲法》、《民法》、《公共財政法》等一般性法律對政府職能以及有關社會公益事業的組織方式進行規范外，不同領域以及采取不同組織模式的社會公益性機構，還分別由專門的法律進行規范。如對大學有《高等教育法》，對公立醫院有《全民醫療保險法》等，明確地規定了各種類型機構的法律地位和責任、義務。對特定行為如創收的稅收減免、公民或社會機構向公益事業捐款的所得稅抵扣等，在《稅法》、《基金法》等法律中也都有明確而詳細的規定。需要說明的是，波蘭近些年來一直致力于加入歐盟，所以其法律體系框架也一直向歐盟的要求靠攏。

雖然波蘭對社會公益機構的改革方式、進程不同于國有企業改革，但有些方面的改革則是統一和配套的。其中最重要的是實施了統一的、市場化的勞動就業體制，并形成了統一的、與市場體制相適應的、包括養老、醫療等在內的、新的社會保障制度，消除了社會公益機構體制改革中可能遇到的人員流動與安置障礙。

二、日本的社會公益事業體制及近年來的改革

（一）日本社會公益事業的體制框架及基本特點

日本是一個發達的市場經濟國家，在長期的發展過程中，逐步形成了一套比較穩定的社會公益事業體制。

1.政府設立的公法人和民間發起成立的公益法人是社會公益事業的行為主體

要了解日本的社會事業體制，首先需要了解日本的法人體制。根據1900年頒布、目前仍在執行的日本《民法》規定，由不同主體發起成立、具有不同活動目標的社會組織分屬不同的法人形態，并采取不同的組織與規制方式。法人首先分為公法人和私法人兩大類。由政府發起成立、承擔政府責任的機構為公法人。在公法人中，按其具體的法律地位，又可分為雇員為公務員的公共團體，雇員為非公務員的特殊法人、認可法人等基本類型。與公法人相對應，只要不是政府發起設立的法人都屬于私法人。私法人又可分為兩種基本類型，營利法人和非營利法人，其中營利法人是以企業為主的營利性市場主體。非營利法人進一步分為公益法人和非公益法人。非公益法人指那些為特定群體利益服務的機構，如行業協會、工會等組織，在日本被稱為中間法人。公益法人則指那些為社會提供公益服務、不以營利為目的機構或組織。按其具體的法律地位，公益法人可分為根據民法條款成立的社團法人和財團法人，以及根據特別法成立的醫療法人、學校法人、宗教法人、社會福利法人和NpO法人（按照目前歐美國家的一般定義，NpO法人就是非營利法人。但在日本，NpO法人僅指公益法人中從事若干特殊業務的法人）等。

在日本，明確承擔社會公益事業發展責任的法人主體有兩類：一類是公法人，包括雇員為公務員的公共團體以及雇員為非公務員的特殊法人、認可法人等；另一類則是私法人中的公益法人，包括根據民法成立的和根據特別法成立的兩大類別。

2.不同的社會公益事業由不同類型的法人機構承擔，采取不同的組織與管理方式

雖然公法人和民間公益法人共同承擔社會事業的發展責任，但從分工上看，有比較明顯的區別。不同的社會公益事業由不同的法人機構承擔，并采取不同的組織與管理方式。

（1）教育、科技、衛生等涉及政府基本職能的社會公益事業主要由公務員型的公法人機構承擔。長期以來，日本的中小學教育、相當一部分大學教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的應用科學研究、衛生防疫、公眾基本醫療服務以及部分重要文化事業，幾乎全部由政府設立的公法人機構來承擔，而且大都屬于公務員型機構，即雇員基本上都是政府公務員。此類機構的運作與組織特點與政府的行政機構類似：機構的設立、撤并等由政府決定；機構領導人由政府主管部門（省、廳）任命；業務活動執行政府計劃并接受主管部門監督管理；政府財政確保經費投入，并將其納入公共財政預算；機構不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離；雇員身份為政府公務員并執行公務員的工資與福利制度。較之一般政府行政機構，此類從事社會公益事業的公務員型機構是政府政策的執行者，而一般政府行政機構則是政策制訂者。

（2）部分特定類型的社會公益事業由特殊法人與認可法人機構承擔。特殊法人與認可法人也是由政府設立的公法人，是服務于政府特定社會公益目標的機構。所承擔的社會公益事業大都集中在經濟與貿易服務領域，以及諸如鐵路、郵電、公共交通等基礎設施建設和公眾基本生活服務領域。特殊法人與認可法人之間的最主要區別是設立程序。特殊法人為經過議會立法程序成立的機構，認可法人則是直接由政府行政部門批準成立的機構。在具體組織方式上，二者幾乎沒有區別。

作為政府設立的、服務于政府社會公益目標的機構，特殊法人與認可法人的組織方式在很多方面都與上述公務員型機構類似甚至一致：機構的設立、撤并等由政府決定；機構領導人由政府主管部門（省、廳）任命；業務活動執行政府計劃并接受主管部門監督管理；對于非經營性機構，政府財政確保經費投入，并將其納入財政預算，機構原則不得從事有收入的活動，如在特定情況下能夠獲得收入，也必須納入預算管理。在特殊法人與認可法人中也有一些主要從事經營性活動，事實上是自然壟斷行業的國有企業。對此類法人，其生產計劃、產品及服務價格、收支管理也要嚴格執行政府的計劃。特殊法人與認可法人在人員結構上與公務員型機構的主要區別是其雇員為非公務員，但工資、福利制度仍參照公務員。

（3）非基礎性的社會公益事業由民間公益法人承擔，政府予以扶持。在日本，民間公益法人的活動領域也是比較廣泛的，但一般屬于政府承擔的基礎性社會事業以外的領域。主要包括宗教、慈善與福利事業、經貿服務與促進事業、某些文化事業、特殊需求的教育與醫療服務事業、私立大學以及部分邊緣性科研事業等等。

日本的民間公益法人又分為多種類型。因服務領域及設立程序、方式上的差異，具體的組織方式也有或大或小的區別，但在大的方面基本一致。

一是要依法成立，并實施歸口管理體制。民間公益法人要根據民法條款或特別法到法院登記以獲得公益法人資格。在登記時，必須提出明確的活動目標以及組織、業務活動方式，并由法院及政府有關部門審核，以確定其是否能夠獲得公益法人資格。

根據日本法律規定，每一個登記成立的公益法人都必須由一個行政部門進行歸口管理，即要有一個上級主管部門，并要定期向行政主管部門提供各種業務活動情況的報告。

二是實行理事會制度基礎上的內部自治。理事會作為最高權力機構，負責重大問題的決策以及行政負責人的選任，行政負責人主持日常事務。理論上，只要其行為符合法律規定，政府就不干預其活動。

三是一般都能夠獲得政府的經濟支持。鑒于公益法人是以公益目的設立的，所以政府對公益法人符合條件的公益性業務活動收入或接收社會捐贈等普遍給予稅收優惠。同時，多數公益法人還都能夠得到政府提供的經常性經濟資助，或接受政府出資委托以完成特定公益任務。當然，能否獲得經常性經濟資助，能否得到委托項目以及能夠得到的資助數量則不確定。

四是要接受多方位監管。首先要嚴格遵守法律規定，其中比較關鍵的是，業務活動必須以其承諾的非營利公益事業為主。當然，也可以結合業務內容進行一些經營活動以獲得收入，但經營性活動收入不得超過總收入的一半。且經營性活動收入只有用于公益事業才可享受免稅待遇。否則，需按照營利企業的標準納稅。除了要依法接受歸口管理部門以及其它政府部門（如稅務機構）的監督外，民間公益法人還必須接受社會的監督，如業務活動情況、財務收支狀況都要向社會公開，而且要接受社會中介機構的審計。

需要說明的是，雖然從理論上講政府不干預公益法人的具體活動，但由于政府對很多民間機構提供直接經濟支持，所以事實上存在著政府非公開的干預，有時甚至是強有力的干預。這種干預的程度取決于政府的經濟支持強度。如果政府不提供直接經濟支持，則幾乎不進行任何干預。

3.最主要特點

總體來看，日本的社會事業體制有兩個非常突出的特點：

一是政府作用非常突出。在日本，諸如教育、科技、衛生等社會公益事業的主要領域，一直都是由政府直接組織，所需投入也幾乎全部來自于財政撥款。另一方面，即使在民間力量為主的非基礎性社會公益事業領域，政府也通過提供不同方式的經濟支持以及各種規制手段，發揮著非常重要的引導作用。總之，在日本體制中，政府扮演著發展社會公益事業的主要角色，民間力量是政府作用的補充。

二是有完整而穩定的法律體系。在日本，涉及社會公益事業發展、機構組織方式和行為規范的法律體系詳細而明確。除《憲法》、《民法》等基本法律外，對每一個特殊法人都有專門規范其組織和行為方式的個別法；對民間社會公益法人則按照所服務的行業有規范其行為的特別法；對有關機構的行為，特別是民間公益法人接受捐贈、從事經營性活動等則有詳細的稅法條款等等。總體來看，日本在發展社會事業方面，非常重視以法律為基礎的制度平臺建設，而且這一制度平臺有非常高的穩定性。例如目前仍在執行的、涉及各種法人形態劃分的《民法》就是100多年前通過的。

（二）近年來的改革

通過上述基本組織方式可以看出，日本的社會公益事業體制與其政府行政體制有著密不可分的關系，基礎性社會公益事業的實施機構或者是公務員機構，或者是準公務員機構。這種體制保證了政府意志的貫徹，但也存在組織成本過高、機構運行效率低下等問題?；谶M一步提高行政效率的追求，日本從1996年起開始了政府行政體制改革，其中的一個主要內容就是改革那些承擔社會公益事業的公務員機構及特殊法人（包括認可法人）的組織運行方式。

1.改革的基本內容和做法

（1）調整政府與民間力量在社會公益事業上的分工。長期以來，日本社會公益事業發展的責任雖然由政府和民間力量共同分擔，但政府一直承擔主要責任并在多數領域進行直接組織。行政體制改革提出的一個原則是：能夠委托給民間主體的事務，盡可能由民間主體承擔；在必須行使政府權力并由政府承擔的事務，則應該以國家為主體承擔。簡單來講，首先是要把一些公益性特點不突出或不宜繼續由國家作為主體的公法人（機構）實施民營化，或者將有關社會事務以委托方式交給民間主體（包括民間營利性主體和非營利主體）承擔，減少政府的直接管理和組織責任，更多地發揮民間的力量和市場的作用。按照這一原則，日本已經開始對某些經營性特殊法人（如日本電信等）實施私有化改造。

（2）實施獨立行政法人制度。

實施獨立行政法人制度可以說是日本行政改革的核心內容?；灸繕耸且獙⒔逃⒖蒲小⑨t療衛生、文化以及經貿服務等領域的公務員機構和特殊法人、認可法人等準公務員機構，改革為獨立行政法人，賦予機構更大的獨立性，調整政府的管理方式，實現行政決策與各種社會事務組織實施過程的分離，全面提高效率。

獨立行政法人是區別于傳統公務員機構和特殊法人機構的一種新的法人形態。按照日本已經通過的《獨立行政法人通則法》，原來附屬于政府部門的國立機構（包括公務員機構和特殊法人等）改為獨立行政法人后的基本組織與運行方式主要包括以下特點：

第一，在法律地位上，獨立行政法人仍為公法人。換句話說，仍為國立機構。設立任何一個獨立行政法人都必須由議會通過專門法律，即專門規范其行為的個別法。每個獨立行政法人都要有一個主管省廳，負責對其業務活動目標、活動方式及績效進行審核、管理和評價；獨立行政法人的主要負責人仍需由主管省廳任命。鑒于獨立行政法人仍然承擔著政府社會事務的責任，其活動經費仍全部或絕大部分來自于政府撥款。

第二，給予獨立行政法人更大的業務活動自主權。在以前的公務員機構和特殊法人體制下，各個機構的內部組織方式及業務活動都要服從政府主管部門嚴格的計劃管理。改革為獨立行政法人后，政府主管部門將大大減少對具體業務活動的直接管理。新的做法是，先由負有監管責任的主管省廳主務大臣提出涉及該獨立行政法人的基本業務活動內容、實施過程、實施方式以及財務收支管理等內容的中期發展目標。根據這一目標，由獨立行政法人提出具體的實施計劃，并在與主管省廳討論的基礎上最后確定。計劃確定后，由獨立行政法人自主實施，主管省廳原則上不再進行干預。

獨立行政法人在人事管理、財務管理等方面也獲得了更大的自主權。除主要負責人仍由主管省廳任命外，獨立行政法人的內部機構設置、中層領導任免均由法人機構自主決定。除少數機構保留公務員待遇外，一般獨立行政法人的雇員都要采取聘用方式。在主管省廳大致確定工資總額的前提下，各個獨立行政法人有權決定內部人員的工資分配。在接受政府撥款的同時，各個法人機構可以在業務允許的范圍內從事一定的創收活動，并可以圍繞所從事的事業自主決定資金的使用。財務收支不再嚴格地按照財政年度進行管理，可以在一個中期計劃期間調劑使用。

第三，對獨立行政法人實行事后績效評估。在擴大自主權的同時，必須確保獨立行政法人的行為不偏離政府目標。為此，日本政府全面強化了對獨立行政法人的績效評估。其基本做法是，在各個獨立行政法人成立的同時，主管省廳就要成立相應的評價委員會，各評價委員會的負責人均由主管省廳的主務大臣任命，成員原則上來自特定獨立行政法人以外的專業人士。評價委員會的職責是對該獨立行政法人的各種業務活動狀況進行定期審核并做出績效評價。除各省廳評價外，總務省還設有專門的評價委員會，負責對各省廳委員會的具體評價結果進行綜合評判。有關評價結果要向社會公開，并成為下一步對特定機構進行扶持或調整的依據。

（3）機構組織方式改革和機構調整與重組緊密結合。2.基本進展情況

日本的社會公益事業體制改革，特別是對有關國立機構的獨立行政法人化改革仍在推進過程中。截至目前為止，通過“統、廢、合”調整，共建立獨立行政法人機構58個。從領域看，主要是各省廳所屬的公益性科研機構。從其前身的法人地位看，基本都是公務員型機構。根據改革計劃，下一步的改革重點是中央政府所屬的特殊法人和認可法人。其中既包括獨立行政法人化的改革，也將對一些公法人機構實施民營化改造。作為改革的法律基礎，“特殊法人等改革基本法”已于2001年6月獲得議會通過。這一改革擬在4年左右的時間內完成。相比之下，中小學、國立大學、公立醫院等機構組織方式改革尚未開始，但總務省也已經成立了與此有關的研究機構，正在探索這些方面的改革問題。

需要特別說明的是，日本的行政改革并非由各省廳分別實施，而是由總務省（原內閣總務廳）統一組織，并專門成立了隸屬于總務省的行政改革推進事務局。

3.日本社會公益事業改革的基本特點

由于日本社會公益事業的體制改革尚在進行之中，對其進行全面總結或評價為時過早。但從其所確定的改革原則、目標以及改革做法中，可以歸納出以下幾個基本特點：

第一，雖然要調整政府與民間力量在公共事務方面的分工關系，但長期以來由政府承擔各項社會公益事業基本責任的格局并沒有發生改變。

第二，實施獨立行政法人制度的核心措施是擴大相關機構的自主權，以進一步調動機構和相關人員的積極性，全面提高服務效率，但在這一過程中，政府并沒有放松控制，也沒有放松支持。

第三，所有的改革都是以嚴格的立法程序和制度建設為基礎，并且注重綜合協調。

三、波蘭、日本經驗對中國事業單位體制改革的啟示

波蘭和日本的社會公益事業體制，都是基于其特定國情而建立、而改革的。二者之間有共同之處，也有不少差異，本身也都不是盡善盡美。在我國事業單位的體制改革問題上，不可能照搬其中任何一種模式。但兩個國家在各自社會公益事業體制建設及改革中所體現出來的、具有市場經濟體制共性的東西，值得我們學習和借鑒。

（一）社會事業（單位）必須按照其職能特點，實施分類組織和分類改革

對不同的社會公益事業，要按照其職能差異實施不同的組織方式是波蘭、日本的共同做法，也是其它市場經濟國家的普遍做法。在市場經濟體制下，必然存在國家和社會、政府與市場之間的職能分工問題。不同的社會公益事業，其公益性特點、對國家與社會發展的影響，以及自身的運行邏輯各不相同，不應該也不可能按照統一的模式進行組織。這是一個必須遵循的基本原則。

（二）首先要實現政府與市場職能的合理分工

在分類改革問題上，一個最重要的問題是要解決政府和市場主體之間的合理分工。沒有或基本沒有社會公益性、可以由營利性市場主體承擔的活動一定要交給市場，因為競爭更能夠帶來效率的提高。這一原則對我國的事業單位體制改革極為重要。我國事業單位體制中的一個突出問題，就是大量機構所從事的“事業”根本不具備或基本上不具備社會公益性，有關業務完全可以交給營利性的市場主體承擔。換句話說，很多“事業單位”站錯了隊。其結果不僅導致政府負擔過重，無力發展那些真正具有公益性的社會事業，也帶來了經濟與社會秩序的混亂。因此，今后事業單位體制改革的基本任務之一，就是把那些不具備公益性的“事業”機構盡快從政府序列中分離出去，交給市場。

（三）基礎性的社會公益事業仍需政府主辦，但組織方式應調整和完善

無論是波蘭還是日本，基礎性的社會公益事業仍然采取政府主辦的方式，政府確保對其投入并對有關機構的活動實施嚴格管理和監督。當然，受財政及其它因素的影響，政府主辦社會公益事業的范圍有所差異。我們認為，基礎性社會公益事業由政府主辦也是我國社會公益事業改革應該堅持的方向。因為基礎性社會事業或本身具有明顯外部性，或雖沒有明顯外部性，但其發展直接涉及國家發展和公眾基本利益，且營利性的市場主體乃至一般民間非營利性機構干不了、干不好或不愿干的，必須政府來主辦。這是在任何經濟體制下政府都必須承擔的基本職責。

此類機構雖應明確由政府主辦，但具體組織方式值得進一步研究。如果按照計劃經濟的體制模式，仍全部由政府直接組織，則難以避免管得過死、效率低下等問題。所以，在確保政府投入和宏觀管理的前提下，結合機構特點，給予一定的自主權以提高效率是必要的。但自主權的擴大必須有限度，而且要形成有效的監督與制約機制，防止出現一放就亂的情況，確保政府公益性目標的順利實現。我國近些年的改革中，這方面已經有了很深的教訓。

（四）積極培育民間非營利機構，作為政府社會職能的補充

從波蘭、日本等國家的經驗看，鼓勵和發展民間非營利機構，作為政府職能的補充是十分必要的。近年來，我國很多學者及一些政府機構也對有關問題進行了探索。將現有的一部分事業單位改革為非營利機構，也已經得到社會各界的基本認同。但需要指出兩點。一是受自身運行特點等多種因素的影響，即使在日本這樣的發達市場經濟國家，非營利機構的作用也只能是作為政府職能的補充，所以不能對非營利機構在發展社會公益事業上的作用估計過高。二是在非營利機構的發展問題上，必須形成有效的支持與約束機制。如果沒有明確的法律地位和有效的稅收優惠、政府經濟援助等支持手段，非營利機構也很難發展。反過來，也需要對其業務活動內容、活動方式以及財務管理、內部分配等形成嚴格、有效的制度約束，否則，很容易走入歧途。

（五）加強法律法規及配套制度建設

為了確保事業單位改革的順利實施以及改革后新體制的正常運行，必須建立完備的法律、法規與配套制度體系。不同類別的社會公益事業機構，需要不同的法律、法規來規范。無論是政府管理還是機構自身的運行，都需要在一定的法律框架內進行。這是波蘭、日本等許多國家的共同經驗。從我國目前的情況看，有關法律與制度方面的建設相當滯后。比如，雖然目前在科技、衛生等領域已經明確要將一部分事業單位改為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位。非營利機構的注冊登記、內部治理結構、活動范圍、法律上的權利義務、資產與財務的管理模式、政府的支持與規制方式等各方面的法規幾乎全是空白。因此，必須在借鑒國際經驗和結合中國國情的基礎上，建立并逐步完善各種法律、法規體系。這方面的工作有所前進，才能使我國的事業單位改革順利推進，才能保障改革后社會公益機構，包括非營利機構健康發展。

除基本的法律法規建設外，在我國的事業單位體制改革問題上，還需要解決配套政策改革問題，如就業和社會保障制度、產權問題等，必須在認真研究的基礎上盡快加以調整，否則，改革無法順利推進。在這方面，國有企業改革的經驗和教訓很值得總結。

（六）加強統一組織與協調

我國近年來的事業單位改革基本上都是以部門為主實施的。這種做法存在很多問題，包括進展不統一，措施不配套，方式、內容不盡相同，彼此之間的做法存在矛盾之處等等。這種狀況應盡快改變。從波蘭和日本的經驗看，改革應當由統一的權威機構而非各個部門組織實施。

在未來改革過程中，有兩個更為具體的問題需要認真對待。一是要建立以專家為基礎的組織機構，合理確定分類改革的標準，其中一個關鍵問題就是要對現有事業單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，這是分類改革的基礎。二是應將事業單位的體制改革與整體布局和結構調整結合起來，在全面提高具體機構運行效率的同時，實現社會資源配置的優化。

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第二篇：波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

〔作者：〕

〔時間：〕2005-11-01 18:22:

532005年8月14日至25日，由中國社會保險學會醫療保險分會組織、深圳海王生物工程股份有限公司協辦的醫療保險考察團，對波蘭、瑞典兩國的醫療保險制度進行了考察?？疾靾F由醫療保險分會、江蘇、福建、上海、重慶和北京等省市勞動保障廳及醫療保險經辦機構的有關同志共8人組成?？疾炱陂g，訪問了波蘭醫療衛生基金會，波蘭衛生部和瑞典社會保障署?，F將我們所了解的波蘭、瑞典醫療保險制度及其實施情況報告如下：

一、波蘭醫療保險制度基本情況

基本概況20世紀30年代，波蘭議會就通過了社會保險法，后幾經修改并不斷完善，目前，實行的是波蘭議會1998年1月通過的社會保險法。新的社會保險制度分為四類：（1）養老保險；（2）疾病保險；（3）事故保險（包括工傷事故和職業病）；（4）意外保險（工傷后喪失勞動能力），該制度覆蓋了所有職業和社會群體。社會保險基金統一由國家社會保險公司征收,按照規定,社保公司將基金通過銀行分別劃給養老保險基金會、醫療衛生基金會、事故保險基金會和意外保險基金會。在社會保險基金框架下，還分別設有意外保險、疾病保險和事故保險儲備基金。國家為社會保險賠付提供擔保。建立各種保險儲備基金的目的是為了保證今后社會保險基金有更大的支付能力，最終達到經費完全自理的目的。

2003年1月，波蘭議會通過了《成立國家醫療衛生基金及普遍醫療保險法》，并于同年4月經總統批準正式生效。根據新法規，波蘭將建立新的、全國性的醫療保險體制，改國家預算方式為建立基金制，其核心是集中管理全國醫療保險基金，使全體參保人員能得到平等的醫療待遇。成立國家醫療衛生基金會并實行普遍醫療保險制度是構成新體制的兩個重要元素。

新的醫療保險體系的基本原則有:(1)人人免費平等的獲得各種醫療保險待遇;(2)自由選擇各類醫生;(3)在醫療保險服務范圍內,所有人享有相同的待遇;(4)從個人收入中強制征收一定費用用于醫療保險費;(5)對沒有收入的人員,政府通過預算的方式負擔醫療保險費用。

國家醫療衛生基金會該基金會是一個具有法人資格的國家機構，具體負責全國醫療保險業務,保證醫療保險基金的運作。國家設立管理委員會，負責基金會工作，管理委員會由13人組成，任期5年，其主席由國家總理任命，基金會總裁由管理委員會任命。管理委員會主要負責制定并監督實施國家醫療保險規劃，確定并監督實施工作章程，審議基金會的工作計劃和經費使用報告?；饡儆诜勤A利性機構，不從事經營活動，不開辦醫院和藥店，不以任何形式擁有醫療單位的財產所有權。它的主要任務：一是明確誰是投保人，誰購買了醫療保險；二是與醫療單位簽定合作協議?；饡總€季度向國務院提交工作報告，每年向國會提交報告。

基金會總部設在首都華沙，在全國16個省設立了省級機構（分會），全國工作人員約4000人，其中中央一級機構250人?；饡娜珖t療保險費中提取1%的管理費，用于全國各級機構。中央機構不直接參與篩選合作伙伴（醫療單位），全部由16個省級機構負責。國家基金會有權任免分會會長。

醫療保險范圍保險對象是所有波蘭公民以及合法居住在波蘭的外國人，不包括駐波蘭的外交人員和國際組織工作人員。具體為：（1）具有波蘭國籍的公民；（2）定居在波蘭的歐盟（EU）或歐洲經濟區（EEA）公民；（3）停留在波蘭的非歐盟或歐洲經濟區公民，但他們有居住簽證；（4）合法居住在歐盟或歐洲經

濟區成員國內的非歐盟或非歐洲經濟區居民，而且已經加入了醫療保險。

在崗就業人員按收入的8.5%繳納醫療保險費，以后每年增加0.5%，直到2007年達到9%，以后不再增加。個人繳納的醫療保險費已包括了用人單位應繳部分（7.5%），故用人單位不需再繳納醫療保險費。醫療保險費由用人單位每月代為扣繳。各項社會保險費均繳到國家社會保險公司，再由該公司通過銀行轉到國家醫療衛生基金會。1999年，國家規定對退休人員也進行改革，在改革之前，退休人員的醫療保險是由國家預算保障的。改革后，絕大部分人員由醫療衛生基金支付，另一部分繼續由國家預算保障。農業人員不繳醫療保險費，而是由國家補貼，他們的醫療保險由農業醫療保險公司專門管理。

波蘭總人口3800萬人，按規定參保人員應為3738萬人。能夠享受醫療保險待遇的人，一部分是投保人，另一部分是沒有投保的人。其中有一部分人主要是收入很低，沒有能力參保。根據規定，他們向所在的鄉政府申請，鄉政府可以視同投保并批準他們享受醫療保險，一般情況下，批準享受時間一次為30天。這樣做，主要是基層政府較了解情況，可以把關。對于長期需要依賴酒精、藥物生活的人，國家同樣為其提供醫療保險，他們認為這樣要比提供社會救濟便宜些。

個人購藥，按病種報銷藥品費用，但報銷比例不同，如糖尿病，個人支付16%，基金支付84%；感冒發燒，個人和基金各支付50%。

醫療保險的范圍包括各種疾病的預防、診斷和治療服務，例如預防疾病和創傷的發生、疾病的早期檢測、疾病診斷治療和護理，阻止殘疾和其生活限制等。以下醫療服務不在醫療保險范圍之內：與治療無關的健康體檢（如駕駛證體檢等）、無醫生處方的療養院療養、非基本性的牙科治療、非義務性的預防接種、患者自費的非常規性治療、由國家財政支付的醫療服務和在國外進行的治療等等。

2004年8月，波蘭公布了國家醫療保險項目資助細則法規，其附件中詳細列舉了患者完全自費的診治項目。

醫療單位醫療單位分為公立醫院、私立醫院、私人診所和私人婦產醫院。這些醫療單位都要在省級法院注冊，并接受衛生等部門的監督。醫療單位提供的服務可以分為五類：一是家庭醫生，既為初級就診，一名醫生約有2500名患者。二是衛生所，通常情況下，衛生所醫生要接到家庭醫生的轉診單，才能為患者看病。個別病種即不需要轉診單，醫生可以直接看病，如牙科、婦科、眼科、心理疾病等。三是專科和綜合醫院，主要服務于慢性病、需住院的患者。四是康復治療中心。五是急救中心。

國家醫療衛生基金會要與醫療單位、醫生簽定合作協議，協議主要包括：服務人數（人次）、服務項目、疾病病種和基金支付數額等，并根據協議向醫院、醫生撥款，超出部分，基金會當年內不再撥款。醫院和醫生每月向基金會報告一次經費執行情況。部分私立醫院不愿與國家醫療衛生基金會簽訂協議，他們認為基金會撥款太少。因此，參保人只能到簽訂協議的醫院看病，才能報銷，急診除外。

參保人可以自行選擇醫療單位、醫生。一般情況下，患者都有固定的醫療單位和固定的醫生，患者就診都是找同樣的醫生，直到該醫生說可以轉院治療。原則上，參保人只能到與基金會簽定協議的醫院就診。如果轉院，患者的醫療費用由原醫院負責向就診醫院支付，基金會不再支付費用。入院接受治療的患者（這些病人可接受直接治療、護理、診斷或康復訓練），有權獲得免費的疾病治療（患者只支付30%-50%的購藥費）。醫生開出的處方藥品必須比同類藥物便宜。而對于非協議醫療單位醫生開出的處方，藥品費用要有患者全部承擔。

在發生急診、疾病導致其不能活動或需要進一步持續治療情況下，參保人員有權往返免費使用衛生醫療專屬的運輸工具（包括飛機），從而能在最近的醫療單位接受診治。除此以外，在其他疾病情況下，衛生醫療專屬運輸工具的使用是要收取部分或全部費用的。衛生部頒布了使用衛生運輸工具的標準和規則。衛生部長有權利決定國內患者是否需要到國外進行診斷和治療。患者在國外所花費的醫療費用通過提前公開預算的方式對其進行支付。

全國醫療費用構成2005年全國醫療費用占GDP的6.1%，近幾年此比例逐年下降。2004年全國醫療費用，國家醫療衛生基金占87.3%；國家預算占7.1%，這部分資金由衛生部管理，主要用于高危職業、癌癥治療和部分器官移植等，國家預算在逐年減少；各級政府投入占2.2%，主要用于轄區內的醫療單位的投資；其他占5.4%。另外，內務部、國防部也掌握部分國家預算，用于軍隊、消防、特種職業等。

2004年，國家醫療衛生基金會支出基金約320億元茲羅提（約合10億美元），不包括私人自費購藥或到私立醫院就診費用。

二、瑞典醫療保險制度基本情況

瑞典的社會保障制度本著為每一個公民提供經濟安全網的指導思想，實行普遍性和統一性的原則，全體公民都有獲得基本社會保障的權利，基本內容有養老、醫療、失業、傷殘、生育保險等。全國平均壽命男性為77.1歲，女性為81.9歲。瑞典中年以上的人口數量在實質性的增加，尤其是80歲以上的老年人群。瑞典人口中有18％的人年齡超過65歲，被認為是世界上最老齡化人口的國家。

醫療保險1955年實行醫療保險制度，1982年通過衛生立法，規定該國公民在生病（生育）時有資格領取由地區社會保險局支付的“醫療費用補助”。16歲以下的未成年人隨其父母參加醫療保險。1984年，允許實施私人健康保險制度。

醫療保險基金模式采取現收現付制，一般用人單位要按職工工資收入的33％繳納社會保險稅，職工需負擔

4.95％的社會保險稅（其中醫療保險稅2.95％、失業保險1％和年金稅1％）。自謀職業者根據收入情況，要繳納17—30％的社會保險稅。但高福利、高消費導致專門的社會保險稅已不能滿足社會保險基金的支出，國家還必須從稅收中撥款給予補充。2004年，全國用于社會保險、社會福利和社會服務的總資金相當于GDP的36.5％。社會保險基金由三部分組成：用人單位繳納的社會保險稅、個人繳納的社會保險稅和國家部分稅收。

醫療保險對象為全體公民、在國外工作不足一年的瑞典人和在瑞典工作的外國人。投保人按規定繳納社會保險稅后,本人及其家屬就可以享受醫療保險待遇,主要待遇有:(1)醫療保健費用。包括醫生治療費、住院費、藥費、往返醫院的路費等。(2)疾病津貼。投保人生病期間的收入損失，此津貼補償一般無時間限制，但生病3個月以上者，需要進行身體健康檢查，以確定是否能夠繼續干原工作，如果不能，需要接受培訓并改行。(3)牙科治療補貼。20歲以下患者，國家承擔全部費用，20歲以上國家承擔部分費用。(4)藥品費用?；颊撸ɑ蚣胰耍┛梢猿痔幏降剿幍曩徺I到優惠藥品，購買非處方藥需要全部自費。在規定時間內，患者購買藥品費用達到一定數額后，將有資格在這之后的一段時期內免費領取藥品。(5)產婦津貼。產婦除享受常規的醫療保險待遇外，還可以領取一定數額的產婦津貼。

醫院和基礎醫療服務機構（健康服務中心）門診掛號費標準由各省、市政府根據本地情況自行確定。為限制個人負擔，政府規定了最高收費限制，病人累計支付門診掛號費最高限為900克朗，超出部分從第一次門診算起的一年時間內，免收以后的掛號費。另外，所有的醫療單位對兒童和20歲以下者一律免費就診。同時，規定患者支付處方藥不得高于900克朗，超過部分享受藥品補貼，這就意味著患者在一個內就醫總支出費用不會超過1800克朗。

瑞典的醫療衛生服務體制為三級管理：一是中央政府，包括國會、政府有關部門（衛生和社會事務部、勞動部等），它的一個重要作用是通過法律和法令規定衛生醫療服務的基本原則，負責監督與指導。二是省級管理委員會，國家規定醫療保險具體業務由省級機構負責管理與實施，省級政府擁有醫院。三是市級管理委員會，承擔審核待遇、基金支付、信息反饋和各項服務等工作。它們在瑞典醫療服務體系中起著非常重要的作用。由選舉產生的這些政治機構有權利通過征稅和收取費用來支持它們的日常管理和服務大眾。衛生服務醫療保健體系的最主要評價標準是衡量其能夠為服務的人群提供面對任何健康問題的處理方法的水平。瑞典衛生服務體系分為:

1、基礎醫療保健服務機構（健康服務中心）。它的目標是改善人們的健康狀況，并向不需住院治療的公民提供醫療服務。這個部門擁有一系列廣泛的健康專家——包括各類專業醫師、護士、助產士和理療醫師等。他們在健康服務中心組成團隊進行工作。公民有權選擇自己的私人家庭醫生，一般都是一個全科醫生。此外，還有社區護理診所和婦幼診所的私人醫生、理療醫生提供醫療服務?；A醫療服務還包括向企業和學校提供健康檢查和咨詢服務。

健康服務中心的另一項工作是通過技術輔助手段向病人提供護理住房或在病人家中提供醫療和護理服務，方便了老年人和殘疾人接受全天候24小時的護理服務。

2、縣級和地方級醫院。全國大約有65家，它們為患者提供需要住院治療的醫療服務，包括為需要入院治

療的病人提供專科領域的住院或門診醫療診治服務。另外，縣地級醫療機構也提供精神病方面的護理治療，而且正以門診病人護理的形式逐漸增多。

3、較大的地區區域級醫療服務系統。該系統包含9個地區級醫院，相比縣級醫院，地區級醫院有更廣泛的的專家隊伍和診療系統，除一般的專科醫療服務項目，還提供包括精神病治療，以及神經外科、胸外科、整形手術和專業實驗室等專業領域的服務。

由于強調院外治療的理念，住院治療在人們的觀念中已經發生了許多改變?，F在，日間手術方式和家庭醫療診治的引入，越來越多的患者在院外接受診療，越來越多的疾病治療和手術不再需要病人必須住院才能完成。

目前65歲以下瑞典人口中每320個居民有一個醫生。

瑞典衛生和社會事務部負責全國各地區醫療服務、社會保險和社會問題的發展。該部門就新的立法問題為政府起草參考條例，為議會起草提案，并起草其他政府有關管理的規定。國家衛生和福利署則是政府在醫療服務、健康保護和社會服務領域的中心顧問和監督機構。該機構的主要任務是跟蹤和評估各地區提供的服務是否符合中央政府有關規定。

近幾年來，省、市政府在醫療保健領域里引入的一個主要改革就是病人有選擇醫院和醫生的自由。病人可以選擇他們就醫的健康服務中心（或家庭醫生），選擇他們希望就醫的醫院。如果病人希望到本轄區以外的醫院就治，醫院可以出具轉診證明。

初級基礎護理服務必須在病人與他們聯系的當天提供服務，而醫療咨詢則需要在8天內提供服務。

醫療服務經費2004年瑞典醫療服務經費達到1780億克朗（包括藥品補貼和牙科治療），這個費用已經占到當年國家GNP的8.5%。由省、市政府提供或支付的醫療服務費用占到這個總費用的80%左右。各省、區的醫療經費占各地運作費用的89％，各省、市政府有權利對其轄區的居民按照收入水平的一定比例征收個人所得稅，征收比率平均在10％。另外費用中的19%來自中央政府撥款，患者個人也需支付4%的費用。由于加入歐盟，瑞典稅收基數在逐漸降低，各地政府收入和醫療服務基金也相應的在減少。

三、幾點體會

通過對兩國醫療保險制度的考察，給我們的啟示是多方面的，其主要有以下幾方面：

1、在堅持社會保障水平應與國家經濟發展相適應的基礎上，擴大醫療保險覆蓋范圍應是發展趨勢。波蘭、瑞典雖然政治結構、經濟體制和社會環境等有所不同，但兩國政府都提出了人人健康和公民一律平等享受國家公共衛生醫療服務的目標，并認為向公民提供醫療服務和籌措資金支持是政府的責任，社會保障（特別是醫療保險）制度要覆蓋全體公民。盡管我國人口眾多、經濟落后，醫療保險制度難以在短時間內覆蓋全體公民，從長遠看，我們在制度設計上要充分考慮全體公民都應享受醫療保險服務，做好不同人群、不同辦法逐步統一的準備，努力實現人人平等享受醫療保險服務。

2、推進社會保險社會化管理服務體系建設，需要不斷提高醫療保險管理水平?？疾炱陂g，我們有一個突出的感受，兩國雖然管理手段上有所不同，但面對全體公民，服務細致、周到、詳盡，能夠掌握每一個人的基本情況，隨時隨地可以查詢，包括服務于他們的家庭醫生。優質服務需要有相適應的管理理念、管理標準、管理手段和管理技術。在這方面，我們是有不小差距的，還有許多工作要做，需要不斷改進與完善。

3、社會保險持續、協調發展，需要法制化。波蘭、瑞典在醫療保險計劃執行前，都要通過國會發布一系列的法律文件，在實施過程中，又要對許多工作通過法律的形式進行規范，內容很具體，分類很詳細。如波蘭在衛生服務方面，就有牙科醫生診療規范、護理人員行為規章、療養院管理等。在市場經濟體制下，經濟成分復雜多樣，利益群體錯綜復雜，需要通過法律法規加以規范，保證各項社會保障制度順利實施。目前，我國立法滯后，尚無統一的、具有普遍約束力的社會保險法，政出多門，以行政管理取代依法管理，無法發揮法律規范的強制功能。

4、發展社區衛生服務，能有效降低醫療保險費用，方便參保人員就醫。在波蘭、瑞典，參保人員都有為自己服務的家庭醫生，可以足不出戶。在社區還設有衛生所（波蘭）、基礎醫療服務機構（瑞典），配有一定數量的全科醫生，一般性疾病能夠就近治療，對這樣的醫療服務，國家還有治療費用、藥品價格等優惠政策。我國還不具備全面建立家庭醫生制度，但近期，可以充分依托街道、社區勞動保障平臺，將醫療保

險服務向街道、社區勞動保障服務站延伸，由于街道、社區的特殊性，它能起到預防、保健、康復、治療和健康教育等作用，醫療保險管理服務要從單一的經辦機構提供向以經辦機構為主、社區管理服務和群眾性自我管理服務為輔發展。

第三篇：波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

一、波蘭醫療保險制度基本情況2003年1月，波蘭議會通過了《成立國家醫療衛生基金及普遍醫療保險法》，并于同年4月經總統批準正式生效。根據新法規，波蘭將建立新的、全國性的醫療保險體制，改國家預算方式為建立基金制，其核心是集中管理全國醫療保險基金，使全體參保人員能得到平等的醫療待遇。成立國家醫療衛生基金會并實行普遍醫療保險制度是構成新體制的兩個重要元素。

國家醫療衛生基金會

該基金會是一個具有法人資格的國家機構，具體負責全國醫療保險業務,保證醫療保險基金的運作。國家設立管理委員會，負責基金會工作，管理委員會由13人組成，任期5年，其主席由國家總理任命，基金會總裁由管理委員會任命。管理委員會主要負責制定并監督實施國家醫療保險規劃，確定并監督實施工作章程，審議基金會的工作計劃和經費使用報告?；饡儆诜勤A利性機構，不從事經營活動，不開辦醫院和藥店，不以任何形式擁有醫療單位的財產所有權。它的主要任務：一是明確誰是投保人，誰購買了醫療保險；二是與醫療單位簽定合作協議?；饡總€季度向國務院提交工作報告，每年向國會提交報告。醫療保險范圍

保險對象是所有波蘭公民以及合法居住在波蘭的外國人，不包括駐波蘭的外交人員和國際組織工作人員。具體為：（1）具有波蘭國籍的公民；（2）定居在波蘭的歐盟（eu）或歐洲經濟區（eea）公民；（3）停留在波蘭的非歐盟或歐洲經濟區公民，但他們有居住簽證；（4）合法居住在歐盟或歐洲經濟區成員國內的非歐盟或非歐洲經濟區居民，而且已經加入了醫療保險。

在崗就業人員按收入的8.5%繳納醫療保險費，以后每年增加0.5%，直到2007年達到9%，以后不再增加。個人繳納的醫療保險費已包括了用人單位應繳部分（7.5%），故用人單位不需再繳納醫療保險費。醫療保險費由用人單位每月代為扣繳。各項社會保險費均繳到國家社會保險公司，再由該公司通過銀行轉到國家醫療衛生基金會。1999年，國家規定對退休人員也進行改革，在改革之前，退休人員的醫療保險是由國家預算保障的。改革后，絕大部分人員由醫療衛生基金支付，另一部分繼續由國家預算保障。農業人員不繳醫療保險費，而是由國家補貼，他們的醫療保險由農業醫療保險公司專門管理。

波蘭總人口3800萬人，按規定參保人員應為3738萬人。能夠享受醫療保險待遇的人，一部分是投保人，另一部分是沒有投保的人。其中有一部分人主要是收入很低，沒有能力參保。根據規定，他們向所在的鄉政府申請，鄉政府可以視同投保并批準他們享受醫療保險，一般情況下，批準享受時間一次為30天。這樣做，主要是基層政府較了解情況，可以把關。對于長期需要依賴酒精、藥物生活的人，國家同樣為其提供醫療保險，他們認為這樣要比提供社會救濟便宜些。

個人購藥，按病種報銷藥品費用，但報銷比例不同，如糖尿病，個人支付16%，基金支付84%；感冒發燒，個人和基金各支付50%。

醫療保險的范圍包括各種疾病的預防、診斷和治療服務，例如預防疾病和創傷的發生、疾病的早期檢測、疾病診斷治療和護理，阻止殘疾和其生活限制等。以下醫療服務不在醫療保險范圍之內：與治療無關的健康體檢（如駕駛證體檢等）、無醫生處方的療養院療養、非基本性的牙科治療、非義務性的預防接種、患者自費的非常規性治療、由國家財政支付的醫療服務和在國外進行的治療等等。

2004年8月，波蘭公布了國家醫療保險項目資助細則法規，其附件中詳細列舉了患者完全自費的診治項目。

醫療單位

醫療單位分為公立醫院、私立醫院、私人診所和私人婦產醫院。這些醫療單位都要在省級法院注冊，并接受衛生等部門的監督。醫療單位提供的服務可以分為五類：一是家庭醫生，既為初級就診，一名醫生約有2500名患者。二是衛生所，通常情況下，衛生所醫生要接到家庭醫生的轉診單，才能為患者看病。個別病種即不需要轉診單，醫生可以直接看病，如牙科、婦科、眼科、心理疾病等。三是專科和綜合醫院，主要服務于慢性病、需住院的患者。四是康復治療中心。五是急救中心。

國家醫療衛生基金會要與醫療單位、醫生簽定合作協議，協議主要包括：服務人數（人次）、服務項目、疾病病種和基金支付數額等，并根據協議向醫院、醫生撥款，超出部分，基金會當年內不再撥款。醫院和醫生每月向基金會報告一次經費執行情況。部分私立醫院不愿與國家醫療衛生基金會簽訂協議，他們認為基金會撥款太少。因此，參保人只能到簽訂協議的醫院看病，才能報銷，急診除外。

參保人可以自行選擇醫療單位、醫生。一般情況下，患者都有固定的醫療單位和固定的醫生，患者就診都是找同樣的醫生，直到該醫生說可以轉院治療。原則上，參保人只能到與基金會簽定協議的醫院就診。如果轉院，患者的醫療費用由原醫院負責向就診醫院支付，基金會不再支付費用。入院接受治療的患者（這些病人可接受直接治療、護理、診斷或康復訓練），有權獲得免費的疾病治療（患者只支付30%-50%的購藥費）。醫生開出的處方藥品必須比同類藥物便宜。而對于非協議醫療單位醫生開出的處方，藥品費用要有患者全部承擔。

在發生急診、疾病導致其不能活動或需要進一步持續治療情況下，參保人員有權往返免費使用衛生醫療專屬的運輸工具（包括飛機），從而能在最近的醫療單位接受診治。除此以外，在其他疾病情況下，衛生醫療專屬運輸工具的使用是要收取部分或全部費用的。衛生部頒布了使用衛生運輸工具的標準和規則。

衛生部長有權利決定國內患者是否需要到國外進行診斷和治療?；颊咴趪馑ㄙM的醫療費用通過提前公開預算的方式對其進行支付。2004年，國家醫療衛生基金會支出基金約320億元茲羅提（約合10億美元），不包括私人自費購藥或到私立醫院就診費用。

二、瑞典醫療保險制度基本情況

瑞典的社會保障制度本著為每一個公民提供經濟安全網的指導思想，實行普遍性和統一性的原則，全體公民都有獲得基本社會保障的權利，基本內容有養老、醫療、失業、傷殘、生育保險等。全國平均壽命男性為77.1歲，女性為81.9歲。瑞典中年以上的人口數量在實質性的增加，尤其是80歲以上的老年人群。瑞典人口中有18％的人年齡超過65歲，被認為是世界上最老齡化人口的國家。醫療保險基金模式采取現收現付制，一般用人單位要按職工工資收入的33％繳納社會保險稅，職工需負擔4.95％的社會保險稅（其中醫療保險稅2.95％、失業保險1％和年金稅1％）。自謀職業者根據收入情況，要繳納17—30％的社會保險稅。但高福利、高消費導致專門的社會保險稅已不能滿足社會保險基金的支出，國家還必須從稅收中撥款給予補充。2004年，全國用于社會保險、社會福利和社會服務的總資金相當于gdp的36.5％。社會保險基金由三部分組成：用人單位繳納的社會保險稅、個人繳納的社會保險稅和國家部分稅收。

醫院和基礎醫療服務機構（健康服務中心）門診掛號費標準由各省、市政府根據本地情況自行確定。為限制個人負擔，政府規定了最高收費限制，病人累計支付門診掛號費最高限為900克朗，超出部分從第一次門診算起的一年時間內，免收以后的掛號費。另外，所有的醫療單位對兒童和20歲以下者一律免費就診。同時，規定患者支付處方藥不得高于900克朗，超過部分享受藥品補貼，這就意味著患者在一個內就醫總支出費用不會超過1800克朗。

瑞典的醫療衛生服務體制為三級管理：一是中央政府，包括國會、政府有關部門（衛生和社會事務部、勞動部等），它的一個重要作用是通過法律和法令規定衛生醫療服務的基本原則，負責監督與指導。二是省級管理委員會，國家規定醫療保險具體業務由省級機構負責管理與實施，省級政府擁有醫院。三是市級管理委員會，承擔審核待遇、基金支付、信息反饋和各項服務等工作。它們在瑞典醫療服務體系中起著非常重要的作用。由選舉產生的這些政治機構有權利通過征稅和收取費用來支持它們的日常管理和服務大眾。

衛生服務

醫療保健體系的最主要評價標準是衡量其能夠為服務的人群提供面對任何健康問題的處理方法的水平。瑞典衛生服務體系分為:

1、基礎醫療保健服務機構（健康服務中心）。它的目標是改善人們的健康狀況，并向不需住院治療的公民提供醫療服務。這個部門擁有一系列廣泛的健康專家——包括各類專業醫師、護士、助產士和理療醫師等。他們在健康服務中心組成團隊進行工作。公民有權選擇自己的私人家庭醫生，一般都是一個全科醫生。此外，還有社區護理診所和婦幼診所的私人醫生、理療醫生提供醫療服務?；A醫療服務還包括向企業和學校提供健康檢查和咨詢服務。

健康服務中心的另一項工作是通過技術輔助手段向病人提供護理住房或在病人家中提供醫療和護理服務，方便了老年人和殘疾人接受全天候24小時的護理服務。

2、縣級和地方級醫院。全國大約有65家，它們為患者提供需要住院治療的醫療服務，包括為需要入院治療的病人提供?？祁I域的住院或門診醫療診治服務。另外，縣地級醫療機構也提供精神病方面的護理治療，而且正以門診病人護理的形式逐漸增多。

3、較大的地區區域級醫療服務系統。該系統包含9個地區級醫院，相比縣級醫院，地區級醫院有更廣泛的的專家隊伍和診療系統，除一般的?？漆t療服務項目，還提供包括精神病治療，以及神經外科、胸外科、整形手術和專業實驗室等專業領域的服務。

由于強調院外治療的理念，住院治療在人們的觀念中已經發生了許多改變?，F在，日間手術方式和家庭醫療診治的引入，越來越多的患者在院外接受診療，越來越多的疾病治療和手術不再需要病人必須住院才能完成。

目前65歲以下瑞典人口中每320個居民有一個醫生。

瑞典衛生和社會事務部負責全國各地區醫療服務、社會保險和社會問題的發展。該部門就新的立法問題為政府起草參考條例，為議會起草提案，并起草其他政府有關管理的規定。國家衛生和福利署則是政府在醫療服務、健康保護和社會服務領域的中心顧問和監督機構。該機構的主要任務是跟蹤和評估各地區提供的服務是否符合中央政府有關規定。

近幾年來，省、市政府在醫療保健領域里引入的一個主要改革就是病人有選擇醫院和醫生的自由。病人可以選擇他們就醫的健康服務中心（或家庭醫生），選擇他們希望就醫的醫院。如果病人希望到本轄區以外的醫院就治，醫院可以出具轉診證明。

初級基礎護理服務必須在病人與他們聯系的當天提供服務，而醫療咨詢則需要在8天內提供服務。

醫療服務經費

2004年瑞典醫療服務經費達到1780億克朗（包括藥品補貼和牙科治療），這個費用已經占到當年國家gnp的8.5%。由省、市政府提供或支付的醫療服務費用占到這個總費用的80%左右。

各省、區的醫療經費占各地運作費用的89％，各省、市政府有權利對其轄區的居民按照收入水平的一定比例征收個人所得稅，征收比率平均在10％。另外費用中的19%來自中央政府撥款，患者個人也需支付4%的費用。由于加入歐盟，瑞典稅收基數在逐漸降低，各地政府收入和醫療服務基金也相應的在減少。

三、幾點體會

通過對兩國醫療保險制度的考察，給我們的啟示是多方面的，其主要有以下幾方面：

1、在堅持社會保障水平應與國家經濟發展相適應的基礎上，擴大醫療保險覆蓋范圍應是發展趨勢。波蘭、瑞典雖然政治結構、經濟體制和社會環境等有所不同，但兩國政府都提出了人人健康和公民一律平等享受國家公共衛生醫療服務的目標，并認為向公民提供醫療服務和籌措資金支持是政府的責任，社會保障（特別是醫療保險）制度要覆蓋全體公民。盡管我國人口眾多、經濟落后，醫療保險制度難以在短時間內覆蓋全體公民，從長遠看，我們在制度設計上要充分考慮全體公民都應享受醫療保險服務，做好不同人群、不同辦法逐步統一的準備，努力實現人人平等享受醫療保險服務。

2、推進社會保險社會化管理服務體系建設，需要不斷提高醫療保險管理水平?？疾炱陂g，我們有一個突出的感受，兩國雖然管理手段上有所不同，但面對全體公民，服務細致、周到、詳盡，能夠掌握每一個人的基本情況，隨時隨地可以查詢，包括服務于他們的家庭醫生。優質服務需要有相適應的管理理念、管理標準、管理手段和管理技術。在這方面，我們是有不小差距的，還有許多工作要做，需要不斷改進與完善。

3、社會保險持續、協調發展，需要法制化。波蘭、瑞典在醫療保險計劃執行前，都要通過國會發布一系列的法律文件，在實施過程中，又要對許多工作通過法律的形式進行規范，內容很具體，分類很詳細。如波蘭在衛生服務方面，就有牙科醫生診療規范、護理人員行為規章、療養院管理等。在市場經濟體制下，經濟成分復雜多樣，利益群體錯綜復雜，需要通過法律法規加以規范，保證各項社會保障制度順利實施。目前，我國立法滯后，尚無統一的、具有普遍約束力的社會保險法，政出多門，以行政管理取代依法管理，無法發揮法律規范的強制功能。

4、發展社區衛生服務，能有效降低醫療保險費用，方便參保人員就醫。在波蘭、瑞典，參保人員都有為自己服務的家庭醫生，可以足不出戶。在社區還設有衛生所（波蘭）、基礎醫療服務機構（瑞典），配有一定數量的全科醫生，一般性疾病能夠就近治療，對這樣的醫療服務，國家還有治療費用、藥品價格等優惠政策。我國還不具備全面建立家庭醫生制度，但近期，可以充分依托街道、社區勞動保障平臺，將醫療保險服務向街道、社區勞動保障服務站延伸，由于街道、社區的特殊性，它能起到預防、保健、康復、治療和健康教育等作用，醫療保險管理服務要從單一的經辦機構提供向以經辦機構為主、社區管理服務和群眾性自我管理服務為輔發展。

第四篇：波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

波蘭、瑞典醫療保險制度考察報告

2005年8月14日至25日，由中國社會保險學會醫療保險分會組織、深圳海王生物工程股份有限公司協辦的醫療保險考察團，對波蘭、瑞典兩國的醫療保險制度進行了考察?？疾靾F由醫療保險分會、江蘇、福建、上海、重慶和北京等省市勞動保障廳及醫療保險經辦機構的有關同志共8人組成?？疾炱陂g，訪問了波蘭醫療衛生基金會，波蘭衛生部和瑞典社會保障署?，F將我們所了解的波蘭、瑞典醫療保險制度及其實施情況報告如下：

一、波蘭醫療保險制度基本情況

基本概況20世紀30年代，波蘭議會就通過了社會保險法，后幾經修改并不斷完善，目前，實行的是波蘭議會1998年1月通過的社會保險法。新的社會保險制度分為四類：（1）養老保險；（2）疾病保險；（3）事故保險（包括工傷事故和職業?。?；（4）意外保險（工傷后喪失勞動能力），該制度覆蓋了所有職業和社會群體。社會保險基金統一由國家社會保險公司征收,按照規定,社保公司將基金通過銀行分別劃給養老保險基金會、醫療衛生基金會、事故保險基金會和意外保險基金會。在社會保險基金框架下，還分別設有意外保險、疾病保險和事故保險儲備基金。國家為社會保險賠付提供擔保。建立各種保險儲備基金的目的是為了保證今后社會保險基金有更大的支付能力，最終達到經費完全自理的目的。

2003年1月，波蘭議會通過了《成立國家醫療衛生基金及普遍醫療保險法》，并于同年4月經總統批準正式生效。根據新法規，波蘭將建立新的、全國性的醫療保險體制，改國家預算方式為建立基金制，其核心是集中管理全國醫療保險基金，使全體參保人員能得到平等的醫療待遇。成立國家醫療衛生基金會并實行普遍醫療保險制度是構成新體制的兩個重要元素。

新的醫療保險體系的基本原則有:(1)人人免費平等的獲得各種醫療保險待遇;(2)自由選擇各類醫生;(3)在醫療保險服務范圍內,所有人享有相同的待遇;(4)從個人收入中強制征收一定費用用于醫療保險費;(5)對沒有收入的人員,政府通過預算的方式負擔醫療保險費用。

國家醫療衛生基金會該基金會是一個具有法人資格的國家機構，具體負責全國醫療保險業務,保證醫療保險基金的運作。國家設立管理委員會，負責基金會工作，管理委員會由13人組成，任期5年，其主席由國家總理任命，基金會總裁由管理委員會任命。管理委員會主要負責制定并監督實施國家醫療保險規劃，確定并監督實施工作章程，審議基金會的工作計劃和經費使用報告?；饡儆诜勤A利性機構，不從事經營活動，不開辦醫院和藥店，不以任何形式擁有醫療單位的財產所有權。它的主要任務：一是明確誰是投保人，誰購買了醫療保險；二是與醫療單位簽定合作協議?；饡總€季度向國務院提交工作報告，每年向國會提交報告。

基金會總部設在首都華沙，在全國16個省設立了省級機構（分會），全國工作人員約4000人，其中中央一級機構250人?；饡娜珖t療保險費中提取1%的管理費，用于全國各級機構。中央機構不直接參與篩選合作伙伴（醫療單位），全部由16個省級機構負責。國家基金會有權任免分會會長。

醫療保險范圍保險對象是所有波蘭公民以及合法居住在波蘭的外國人，不包括駐波蘭的外交人員和國際組織工作人員。具體為：（1）具有波蘭國籍的公民；（2）定居在波蘭的歐盟（EU）或歐洲經濟區（EEA）公民；（3）停留在波蘭的非歐盟或歐洲經濟區公民，但他們有居住簽證；（4）合法居住在歐盟或歐洲經濟區成員國內的非歐盟或非歐洲經濟區居民，而且已經加入了醫療保險。

在崗就業人員按收入的8.5%繳納醫療保險費，以后每年增加0.5%，直到2007年達到9%，以后不再增加。個人繳納的醫療保險費已包括了用人單位應繳部分（7.5%），故用人單位不需再繳納醫療保險費。醫療保險費由用人單位每月代為扣繳。各項社會保險費均繳到國家社會保險公司，再由該公司通過銀行轉到國家醫療衛生基金會。1999年，國家規定對退休人員也進行改革，在改革之前，退休人員的醫療保險是由國家預算保障的。改革后，絕大部分人員由醫療衛生基金支付，另一部分繼續由國家預算保障。農業人員不繳醫療保險費，而是由國家補貼，他們的醫療保險由農業醫療保險公司專門管理。

波蘭總人口3800萬人，按規定參保人員應為3738萬人。能夠享受醫療保險待遇的人，一部分是投保人，另一部分是沒有投保的人。其中有一部分人主要是收入很低，沒有能力參保。根據規定，他們向所在的鄉政府申請，鄉政府可以視同投保并批準他們享受醫療保險，一般情況下，批準享受時間一次為30天。這樣做，主要是基層政府較了解情況，可以把關。對于長期需要依賴酒精、藥物生活的人，國家同樣為其提供醫療保險，他們認為這樣要比提供社會救濟便宜些。

個人購藥，按病種報銷藥品費用，但報銷比例不同，如糖尿病，個人支付16%，基金支付84%；感冒發燒，個人和基金各支付50%。

醫療保險的范圍包括各種疾病的預防、診斷和治療服務，例如預防疾病和創傷的發生、疾病的早期檢測、疾病診斷治療和護理，阻止殘疾和其生活限制等。以下醫療服務不在醫療保險范圍之內：與治療無關的健康體檢（如駕駛證體檢等）、無醫生處方的療養院療養、非基本性的牙科治療、非義務性的預防接種、患者自費的非常規性治療、由國家財政支付的醫療服務和在國外進行的治療等等。

2004年8月，波蘭公布了國家醫療保險項目資助細則法規，其附件中詳細列舉了患者完全自費的診治項目。

醫療單位醫療單位分為公立醫院、私立醫院、私人診所和私人婦產醫院。這些醫療單位都要在省級法院注冊，并接受衛生等部門的監督。醫療單位提供的服務可以分為五類：一是家庭醫生，既為初級就診，一名醫生約有2500名患者。二是衛生所，通常情況下，衛生所醫生要接到家庭醫生的轉診單，才能為患者看病。個別病種即不需要轉診單，醫生可以直接看病，如牙科、婦科、眼科、心理疾病等。三是專科和綜合醫院，主要服務于慢性病、需住院的患者。四是康復治療中心。五是急救中心。

國家醫療衛生基金會要與醫療單位、醫生簽定合作協議，協議主要包括：服務人數（人次）、服務項目、疾病病種和基金支付數額等，并根據協議向醫院、醫生撥款，超出部分，基金會當年內不再撥款。醫院和醫生每月向基金會報告一次經費執行情況。部分私立醫院不愿與國家醫療衛生基金會簽訂協議，他們認為基金會撥款太少。因此，參保人只能到簽訂協議的醫院看病，才能報銷，急診除外。

參保人可以自行選擇醫療單位、醫生。一般情況下，患者都有固定的醫療單位和固定的醫生，患者就診都是找同樣的醫生，直到該醫生說可以轉院治療。原則上，參保人只能到與基金會簽定協議的醫院就診。如果轉院，患者的醫療費用由原醫院負責向就診醫院支付，基金會不再支付費用。入院接受治療的患者（這些病人可接受直接治療、護理、診斷或康復訓練），有權獲得免費的疾病治療（患者只支付30%-50%的購藥費）。醫生開出的處方藥品必須比同類藥物便宜。而對于非協議醫療單位醫生開出的處方，藥品費用要有患者全部承擔。

在發生急診、疾病導致其不能活動或需要進一步持續治療情況下，參保人員有權往返免費使用衛生醫療專屬的運輸工具（包括飛機），從而能在最近的醫療單位接受診治。除此以外，在其他疾病情況下，衛生醫療專屬運輸工具的使用是要收取部分或全部費用的。衛生部頒布了使用衛生運輸工具的標準和規則。

衛生部長有權利決定國內患者是否需要到國外進行診斷和治療。患者在國外所花費的醫療費用通過提前公開預算的方式對其進行支付。

全國醫療費用構成2005年全國醫療費用占GDp的6.1%，近幾年此比例逐年下降。2004年全國醫療費用，國家醫療衛生基金占87.3%；國家預算占7.1%，這部分資金由衛生部管理，主要用于高危職業、癌癥治療和部分器官移植等，國家預算在逐年減少；各級政府投入占2.2%，主要用于轄區內的醫療單位的投資；其他占5.4%。另外，內務部、國防部也掌握部分國家預算，用于軍隊、消防、特種職業等。

2004年，國家醫療衛生基金會支出基金約320億元茲羅提（約合10億美元），不包括私人自費購藥或到私立醫院就診費用。

二、瑞典醫療保險制度基本情況

瑞典的社會保障制度本著為每一個公民提供經濟安全網的指導思想，實行普遍性和統一性的原則，全體公民都有獲得基本社會保障的權利，基本內容有養老、醫療、失業、傷殘、生育保險等。全國平均壽命男性為77.1歲，女性為81.9歲。瑞典中年以上的人口數量在實質性的增加，尤其是80歲以上的老年人群。瑞典人口中有18％的人年齡超過65歲，被認為是世界上最老齡化人口的國家。

醫療保險1955年實行醫療保險制度，1982年通過衛生立法，規定該國公民在生?。ㄉr有資格領取由地區社會保險局支付的“醫療費用補助”。16歲以下的未成年人隨其父母參加醫療保險。1984年，允許實施私人健康保險制度。

醫療保險基金模式采取現收現付制，一般用人單位要按職工工資收入的33％繳納社會保險稅，職工需負擔4.95％的社會保險稅（其中醫療保險稅2.95％、失業保險1％和年金稅1％）。自謀職業者根據收入情況，要繳納17—30％的社會保險稅。但高福利、高消費導致專門的社會保險稅已不能滿足社會保險基金的支出，國家還必須從稅收中撥款給予補充。2004年，全國用于社會保險、社會福利和社會服務的總資金相當于GDp的36.5％。社會保險基金由三部分組成：用人單位繳納的社會保險稅、個人繳納的社會保險稅和國家部分稅收。

醫療保險對象為全體公民、在國外工作不足一年的瑞典人和在瑞典工作的外國人。投保人按規定繳納社會保險稅后,本人及其家屬就可以享受醫療保險待遇,主要待遇有:(1)醫療保健費用。包括醫生治療費、住院費、藥費、往返醫院的路費等。(2)疾病津貼。投保人生病期間的收入損失，此津貼補償一般無時間限制，但生病3個月以上者，需要進行身體健康檢查，以確定是否能夠繼續干原工作，如果不能，需要接受培訓并改行。(3)牙科治療補貼。20歲以下患者，國家承擔全部費用，20歲以上國家承擔部分費用。(4)藥品費用。患者（或家人）可以持處方到藥店購買到優惠藥品，購買非處方藥需要全部自費。在規定時間內，患者購買藥品費用達到一定數額后，將有資格在這之后的一段時期內免費領取藥品。(5)產婦津貼。產婦除享受常規的醫療保險待遇外，還可以領取一定數額的產婦津貼。

醫院和基礎醫療服務機構（健康服務中心）門診掛號費標準由各省、市政府根據本地情況自行確定。為限制個人負擔，政府規定了最高收費限制，病人累計支付門診掛號費最高限為900克朗，超出部分從第一次門診算起的一年時間內，免收以后的掛號費。另外，所有的醫療單位對兒童和20歲以下者一律免費就診。同時，規定患者支付處方藥不得高于900克朗，超過部分享受藥品補貼，這就意味著患者在一個內就醫總支出費用不會超過1800克朗。

瑞典的醫療衛生服務體制為三級管理：一是中央政府，包括國會、政府有關部門（衛生和社會事務部、勞動部等），它的一個重要作用是通過法律和法令規定衛生醫療服務的基本原則，負責監督與指導。二是省級管理委員會，國家規定醫療保險具體業務由省級機構負責管理與實施，省級政府擁有醫院。三是市級管理委員會，承擔審核待遇、基金支付、信息反饋和各項服務等工作。它們在瑞典醫療服務體系中起著非常重要的作用。由選舉產生的這些政治機構有權利通過征稅和收取費用來支持它們的日常管理和服務大眾。

衛生服務醫療保健體系的最主要評價標準是衡量其能夠為服務的人群提供面對任何健康問題的處理方法的水平。瑞典衛生服務體系分為:

1、基礎醫療保健服務機構（健康服務中心）。它的目標是改善人們的健康狀況，并向不需住院治療的公民提供醫療服務。這個部門擁有一系列廣泛的健康專家——包括各類專業醫師、護士、助產士和理療醫師等。他們在健康服務中心組成團隊進行工作。公民有權選擇自己的私人家庭醫生，一般都是一個全科醫生。此外，還有社區護理診所和婦幼診所的私人醫生、理療醫生提供醫療服務。基礎醫療服務還包括向企業和學校提供健康檢查和咨詢服務。

健康服務中心的另一項工作是通過技術輔助手段向病人提供護理住房或在病人家中提供醫療和護理服務，方便了老年人和殘疾人接受全天候24小時的護理服務。

2、縣級和地方級醫院。全國大約有65家，它們為患者提供需要住院治療的醫療服務，包括為需要入院治療的病人提供?？祁I域的住院或門診醫療診治服務。另外，縣地級醫療機構也提供精神病方面的護理治療，而且正以門診病人護理的形式逐漸增多。

3、較大的地區區域級醫療服務系統。該系統包含9個地區級醫院，相比縣級醫院，地區級醫院有更廣泛的的專家隊伍和診療系統，除一般的專科醫療服務項目，還提供包括精神病治療，以及神經外科、胸外科、整形手術和專業實驗室等專業領域的服務。

由于強調院外治療的理念，住院治療在人們的觀念中已經發生了許多改變?，F在，日間手術方式和家庭醫療診治的引入，越來越多的患者在院外接受診療，越來越多的疾病治療和手術不再需要病人必須住院才能完成。

目前65歲以下瑞典人口中每320個居民有一個醫生。

瑞典衛生和社會事務部負責全國各地區醫療服務、社會保險和社會問題的發展。該部門就新的立法問題為政府起草參考條例，為議會起草提案，并起草其他政府有關管理的規定。國家衛生和福利署則是政府在醫療服務、健康保護和社會服務領域的中心顧問和監督機構。該機構的主要任務是跟蹤和評估各地區提供的服務是否符合中央政府有關規定。

近幾年來，省、市政府在醫療保健領域里引入的一個主要改革就是病人有選擇醫院和醫生的自由。病人可以選擇他們就醫的健康服務中心（或家庭醫生），選擇他們希望就醫的醫院。如果病人希望到本轄區以外的醫院就治，醫院可以出具轉診證明。

初級基礎護理服務必須在病人與他們聯系的當天提供服務，而醫療咨詢則需要在8天內提供服務。

醫療服務經費2004年瑞典醫療服務經費達到1780億克朗（包括藥品補貼和牙科治療），這個費用已經占到當年國家GNp的8.5%。由省、市政府提供或支付的醫療服務費用占到這個總費用的80%左右。

各省、區的醫療經費占各地運作費用的89％，各省、市政府有權利對其轄區的居民按照收入水平的一定比例征收個人所得稅，征收比率平均在10％。另外費用中的19%來自中央政府撥款，患者個人也需支付4%的費用。由于加入歐盟，瑞典稅收基數在逐漸降低，各地政府收入和醫療服務基金也相應的在減少。

三、幾點體會

通過對兩國醫療保險制度的考察，給我們的啟示是多方面的，其主要有以下幾方面：

1、在堅持社會保障水平應與國家經濟發展相適應的基礎上，擴大醫療保險覆蓋范圍應是發展趨勢。波蘭、瑞典雖然政治結構、經濟體制和社會環境等有所不同，但兩國政府都提出了人人健康和公民一律平等享受國家公共衛生醫療服務的目標，并認為向公民提供醫療服務和籌措資金支持是政府的責任，社會保障（特別是醫療保險）制度要覆蓋全體公民。盡管我國人口眾多、經濟落后，醫療保險制度難以在短時間內覆蓋全體公民，從長遠看，我們在制度設計上要充分考慮全體公民都應享受醫療保險服務，做好不同人群、不同辦法逐步統一的準備，努力實現人人平等享受醫療保險服務。

2、推進社會保險社會化管理服務體系建設，需要不斷提高醫療保險管理水平。考察期間，我們有一個突出的感受，兩國雖然管理手段上有所不同，但面對全體公民，服務細致、周到、詳盡，能夠掌握每一個人的基本情況，隨時隨地可以查詢，包括服務于他們的家庭醫生。優質服務需要有相適應的管理理念、管理標準、管理手段和管理技術。在這方面，我們是有不小差距的，還有許多工作要做，需要不斷改進與完善。

3、社會保險持續、協調發展，需要法制化。波蘭、瑞典在醫療保險計劃執行前，都要通過國會發布一系列的法律文件，在實施過程中，又要對許多工作通過法律的形式進行規范，內容很具體，分類很詳細。如波蘭在衛生服務方面，就有牙科醫生診療規范、護理人員行為規章、療養院管理等。在市場經濟體制下，經濟成分復雜多樣，利益群體錯綜復雜，需要通過法律法規加以規范，保證各項社會保障制度順利實施。目前，我國立法滯后，尚無統一的、具有普遍約束力的社會保險法，政出多門，以行政管理取代依法管理，無法發揮法律規范的強制功能。

4、發展社區衛生服務，能有效降低醫療保險費用，方便參保人員就醫。在波蘭、瑞典，參保人員都有為自己服務的家庭醫生，可以足不出戶。在社區還設有衛生所（波蘭）、基礎醫療服務機構（瑞典），配有一定數量的全科醫生，一般性疾病能夠就近治療，對這樣的醫療服務，國家還有治療費用、藥品價格等優惠政策。我國還不具備全面建立家庭醫生制度，但近期，可以充分依托街道、社區勞動保障平臺，將醫療保險服務向街道、社區勞動保障服務站延伸，由于街道、社區的特殊性，它能起到預防、保健、康復、治療和健康教育等作用，醫療保險管理服務要從單一的經辦機構提供向以經辦機構為主、社區管理服務和群眾性自我管理服務為輔發展。

第五篇：日本建筑考察報告

日本建筑考察報告 —— 古建掠影

Japan Construction Report

2013.10.10

日本國位于亞洲東部，其獨特的地理條件和悠久的歷史，孕育了別具一格的日本文化。在建筑方面受到中國及歐洲文化的影響，但其建筑仍具有鮮明的民族特色。此次赴日本考察，希望能從點滴中品味到原汁的日本味道。

古城堡、神社和寺院可謂是日本最常見的古建筑，它們是日本文化遺產中的精華，是人們了解日本文化的一個重要途徑。

一、古城堡

古城堡又叫“城”，是諸侯的居城。老百姓并不住在“城”中，而是散居在“城”的四周，由此形成所謂的城下町。古城堡可謂日本現代城市形成與發展的源頭。

日本城堡，從公元前后到近代有著將近二千多年的歷史，其建筑主要目的是為了御敵于外，因此大多結構堅固，實戰性強。城堡外圍以壕溝，堆砌石垣，并修筑有堅固的城門箭樓。內筑有5-7層的瞭望塔，塔下部為城主的宅邸。這個瞭望塔現今被稱作天守閣，以往日本的建筑多仿承中國的建筑樣式，但天守閣卻是日本人的自創。

難波宮就是其中典型的古城堡。

公元645年，孝德天皇將首都從奈良的飛鳥遷至大阪，建造了一座名叫“難波宮”的宮殿，是日本現存的一座最古老的宮殿，由豐臣秀吉營建，后昭和年間又再重建，幾經戰亂，幾經重建，呈現我們眼前的是——大阪公園。這座古城最具歷史厚重感，20多米高而陡峭的城墻及外圍幽深的雙重護城河都保留至今（圖1-01），內有數棟重要建筑物，是其他圖1-02 天守閣 任何一座日本古城都無法相比的。

走過護城河上的橋，這座古城氣派寧靜美麗，路面寬廣平坦整潔，步行五百米又見一護城河，同樣的石切城墻，苔痕點點，這種城中城得天獨厚的軍事格具，也給當時帶來過輝煌成就。厚重的硬木城門，兩旁櫻樹指路，又是沙石的廣場，右邊一排是歷史博物館，外墻與城墻色調一致。

正中位置是金碧輝煌的天守閣（圖1-02），高約五十六米，為五層九重建筑，內保存有豐臣秀吉的木

圖1-01 像、武器和美術作品等。經過1997年3月的大改修后，其閣樓層層素白，斗拱屋檐穿插其間，給人以既威武又巧致的感覺。綠色屋頂上的黃金裝與白墻相互輝映，其華美的姿態得以重現，給人一種甚具魅力的美感。

天守閣巍峨屹立在城中央，象征著大阪昔日輝煌與榮耀，一種全新異域的人文景觀讓你體驗著日本對古城堡的特殊情懷。

日本人何以如此鐘情于城堡，一方面因為城堡是他們生活的這塊土地的象征，看到這些古城堡可使心靈得到一種慰藉。另一方面在探訪古城堡時，追憶往事，可感受蘊藏其中的那份浪漫與舊時情懷。

二、神社

在日本傳統建筑中，神社建筑占有突出的地位。早期神社是模仿當時的居住建筑，其作為日本特有的神道教祭祀場所，古樸自然的建筑風格已成為日本傳統建筑的代表。

神社的布局與環境同樣體現出日本人所追求的恬淡與清幽的審美趣味。神社總體建筑多采用木質結構，表面古樸自然，毫無華麗可言。周圍多有圍墻環繞，內有不少古杉，茂林修竹，林蔭參天。

日本神社建筑的最大特點是，其入口處都設有一個形似“開”字的“鳥居”①(即牌坊，一般是用木料或石料搭建的)（圖2-01～圖2-02），是神社的重要標志。

神社建筑的樣式按入口不同分為妻入口和平入口。正面為三角形屋頂的是妻入口（圖2-03），平直形的是平入口（圖2-04）。又按屋檐樣式不同分為切妻造和入母造。由兩塊斜面組成只有兩道屋檐的簡單樣式稱為切妻造。四面都有屋檐的稱為入母造。另外四面都有屋檐卻看不見三角形屋檐的稱為寄

圖2-03 妻入口 圖2-02 鳥居 圖2-01 鳥居

棟。

神社內最大的建筑是本殿，即神祗的安奉處。進入神社庭院，有一個或多個石制水槽，槽上橫放著幾把竹木做的長柄杓。香客在進香祭拜之前可在此漱口洗手，然后再以潔凈之身入內敬神。

神社建筑中大阪天滿宮及奈良春日大社都各具代表性。

大阪天滿宮（圖2-05）是全日本最著名的神社

圖2-04平入口 之一。最初的神殿建于公元949年，是村上天皇為了慰藉道真公的靈魂而下令建造的。因遭受了數次火災，現在主殿和入口大門是1845年重建的。這里供奉著被視為“學識之神”的10世紀的學者——菅原道真。

園里種植著菅原道真喜愛的梅花，還有一尊巨大的作為他的動物守護神的銅牛。與天滿宮不同，奈良春日大社是所有春日神社的總社,舊稱春日神社。建于710年，社內供奉的神明包括武甕槌命、經津主命、天兒屋根命和比賣神。建設者為藤原不比等。作為古奈良歷史遺跡的一部 分而被登入世界文化遺產，與伊勢神宮、石清水八 幡宮一起被稱為日本的三大神社。

春日大社的一鳥居（圖2-06）與氣比神宮、嚴 島神社的大鳥居并列為“日本三大鳥居”。漫長的參 道兩邊樹木繁密茂盛，兩旁一排排年代久遠的石燈 籠嚴陣以待。燈籠的材料有木制的、金制的、陶制 的和石制的，其中石制的燈籠最普遍（圖2-07）。

春日大社的本殿（圖2-08）由四座神殿組成，這四個正殿是春日造②的代表性建筑，很好地保留了平安時代的獨特設計。

日本人與神社的關系極為密切，其一生的某些特殊日子，如嬰兒出生；每年的男孩節、女孩節；青年男女訂婚、結婚等都要去參拜以求神靈保佑。

今日的神社不僅是供人參觀游覽的文物古跡，還是人們慰藉心靈、領略傳統文化的場所。過年時，全家人一起到有名的神社參拜，參加那里一年一度熱鬧非凡的祭典活動，已是過新年的一項重要內容。神社寧靜、自然及所帶有的濃郁的傳統文化氣息，對在現代化高節奏生活的大都市人們來說，是一個凈化心靈的地方，也是一個難得的避風港。

三、寺廟

與森嚴肅穆的神社相比，作為佛教建筑的寺院

圖2-08 春日大社本殿 圖2-07 石燈籠

圖2-06 大鳥居 一鳥居 圖2-05 天滿宮入口

則要輕松許多。日本的寺院與中國的寺廟大同小異，只不過相對中國廟宇建筑多雕梁畫棟、金碧輝煌，日本的寺院多用素色原木，顯得莊嚴肅穆。這也是日本自然觀的一個體現。且在造型風格上比中國木塔更為輕盈飄灑。日本佛教最早的寺院是大阪四天王寺（圖3-01），593年由圣德太子所建立，是日本早期佛教建筑的典型。四天王寺在布局上為百濟式③，即塔（圖3-02）和金堂前后排列在中軸線上，北面回廊正中還有一座大講堂，講堂之后，東西為鐘樓和經藏。金堂里供奉豐觀音和四大天王，五重塔內則保留著

圖3-01 四天王寺入口鳥居

不少簡潔有力的壁畫。

寺院多次遭遇戰火和天災的毀壞，但每次都得以重建，所以至今仍保持著最初建造時的飛鳥時代的雄姿，充分體現了這座寺廟的悠久歷史和它在大阪人心中的地位。

奈良縣東大寺是奈良時期最重要，規模最宏大的佛教建筑。建于圣武天皇743年，位于奈良東，是全國68所國分寺的總寺院，1998年作為古奈良歷史遺跡的組成部分被列為世界文化遺產，東大寺大佛殿（圖3-03），又稱金堂，為東大寺中心，其多次被焚毀，現在主殿是1706年建造的第三代，規模比原先縮小了三分之一，為最世界上最大的木造建筑。大佛殿內，放置著高15米以上的大佛像——盧舎（古同“舍”）那佛（圖3-04）。

東大寺院內還有南大門、二月堂、三月堂、正倉院等。南大門（圖3-05）是正門，寬約50米、高約25米。于760年建成但因為火災燒毀了，于鐮倉時期被修復重建，被稱為世界遺產。

東大寺寺域廣闊，規模宏大，其整體布局，完全是參照唐朝最高級的寺院規制興建的，如今在中國已找不到同類型及同規模的建筑。

說神社是日本人凈化心靈的地方，那寺廟就是他們的精神故鄉，他們用自己特別的保護方法保護著他們，使得這些寺廟建筑至今仍保留著其神韻。

四、古建筑的傳承

從古城堡，神社及寺廟中我們看到了日本對古建筑的保護所采取的原則是不求原汁原味，但求神韻與風格的統一。

日本對一個城市古都風貌的保護，主要是通過 建筑風格及人們的生活方式來體現，而不僅僅是對

圖3-05 南大門 圖3-04 盧舎那佛 圖3-03 大佛殿 圖3-02 五重塔 古老破舊的古建筑的維護。當一座建筑破舊得已無法修復時，干脆將它拆除，再按原樣重建，保持其古老的建筑風格，即修舊如新，雖新但卻是按古法重建，這說明日本經千百年傳承，建筑手藝也傳承下來。

其次，對古建筑的保護還在于很好地保留了古建筑的原有功能與活力。作為具有悠久歷史的古建筑，要想使之長久地活在人們的心里，就要使它成為人們生活的一部分，只要它與人們的生活緊密相連，即使并非原造，也能長久地存在下去。神社至今仍被日本人作為祭祀朝拜的固定場所，而對佛教的信仰也構成了日本社會的精神核心。正是這些帶有濃郁民俗風情的傳統文化的存在，才使日本古建筑仍然不失古老的傳統風韻。

反觀中國的古建筑，多為修舊如舊，單純保護，僅供游覽，少了些許活力，相比之下日本對于古建筑的保護及日本人的自然生態觀也許會給予我們一些啟示。

注釋：①鳥居：一種類似于中國牌坊的日式建筑。日本人又認為，鳥是人類靈魂的化身，其中有好的靈魂，也不乏骯臟的靈魂，不能讓鳥接近神社，故而在各個神社的正門前200米左右處建“開”字型牌坊，名為鳥居。

②春日造：春日造入口為妻入口構造，春日造這種樣式的神殿很好地利用了曲線和色彩。

③百濟式：進南大門后有個回廊圍成的方形院子，南面回廊正中是中門，進了中門，院子里有金堂和塔。