第一篇：山東新型農村社會養老保險發展的現狀、問題與對策研究

山東新型農村社會養老保險發展的現狀、問題與對策研究

[摘要]近年來，山東青島、煙臺等地在建立新型農村社會養老保險制度方面進行了有益的探索。從試點情況看，新農保制度與上世紀90年代初推行的農保制度相比，有很大的優越性，但仍存在一些問題。今后要從加強對新農保的組織領導、建立公共財政對新農保制度的支持機制、進一步創新新農保制度的實施方式、建立新農保基金的有效管理與保值增值機制等方面完善新農保制度。

[關鍵詞]山東；新型農村社會養老保險制度；財政補貼

背景

我國于1999年開始步入老齡化社會，進人21世紀后，我國60歲以上老年人口已達1.32億，并且以每年3.2%的速度急劇增長，2030年到2050年中國即將面對人口老齡化最嚴峻的時期。如何保障老年人的基本生活，并為他們提供健康、娛樂和照顧服務等成為社會必須關注的問題。

在山東省委、省府印發的《山東省建設社會主義新農村總體規劃(2006-2020)》中，我省提出了“2010年農村社會保障體系初步建立，全省適齡農民養老保險參保率達到70％，2011年到2020年城鄉一體的社會保障體系基本建立，適齡農民養老保險參保率達到95％”的任務目標。要完成省委省府提出的目標任務，必須加快新型農村社會養老保險制度建設的速度。

一、山東省新型農村社會養老保險發展的現狀

2003年以來，青島、煙臺等地對上世紀90年代以來實行的農保制度進行創新，開始建立財政補貼為主要改革內容的新農保制度。青島市經過2003年在城陽區的試點后，目前在全市基本建立以“大賬戶、小統籌”為基本模式的新農保制度。煙臺市2005年在招遠、福山、萊山組織新農保制度試點，在總結試點經驗的基礎上，以107號政府令發布了《煙臺市新型農村社會養老保險暫行辦法》，決定從2007年10月1日開始在全市開展新農保工作。日照東港區和菏澤牡丹區也在部分鄉鎮和村組織了新農保制度試點。東營、淄博、泰安、濰坊、臨沂、威海等市的部分市縣也相繼形成了新型農保操作辦法并進行試點準備工作。目前全省參加新農保制度的農民達到84萬人④。

內容

綜合各地試點情況，我省新農保基本可分為兩大類型：

一是青島、淄博實行的社會統籌與個人賬戶相結合的模式。在具體的政策設計上，兩市又有較大的差別。在農村社會養老保險費用籌集上，青島市實行區(市)、街(鄉鎮)、村(居)、個人四級負擔機制，即按照上年度農民人均純收入或社會平均工資為繳費基數，劃分若干繳費檔次，并確定上限和下限，參保個人自行選擇，區(市)、街(鄉鎮)財政和集體按照個人確定的繳費比例實行定額補貼的辦法。并規定“農村基本養老保險待遇水平的調整，由各區(市)人民政府根據當地經濟社會發展水平和基金支付能力確定，報青島市人民政府批準后實施”(2)。淄博市堅持以個人繳費為主、集體補助和政府補貼為輔的原則；區分不同的年齡段，采取繳費補貼、領取補貼、養老補貼和計劃生育養老補助相結合的辦法。個人繳費、集體補助和政府補貼中的繳費補貼全部記人個人賬戶；領取補貼、養老補貼、計劃生育養老補助記人統籌基金。政府補貼資金列入財政預算，由區縣、鄉鎮兩級政府承擔，根據實際情況確定分擔比例。單從政策內容看，淄博市是最完善的，但因剛剛啟動，具體實施效果還有待實踐檢驗。

二是煙臺實行的個人賬戶完全積累制。農村社會養老保險費用按照個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予適當補助的原則籌集。設個人最低和最高繳費標準，繳費標準的設定與農村最低生活保障線直接掛鉤。有條件的村集體對參保人員給予適當補助，市區財政拿出一定數額資金，按照不同的繳費檔次進行相應的不定額補助。個人繳費、集體補助、政府補助全部計人個人賬戶。比如，2008年煙臺市年內財政預算共安排補貼資金4000余萬元，預計財政補貼將達到年度投保額的6％以上，其中芝罘區、福山區、萊山區財政補貼將達到年度投保額的lo％以上。此外，還有些區、市進行了新型農保試點。如《東營市農村社會基本養老保險暫行辦法》規定：市、區政府按照不同繳費檔次給予參保人員相應補貼，個人繳費和政府補貼全部計入個人賬戶。個人領取的養老金全部由個人賬戶支取，政府不兜底；被征地農民養老保險和農村基本養老保險同步實施。該辦法雖早在2006年就向社會公布，但至今尚未實施。日照東港區先確定每月60一100元的領取標準，財政出資200萬元，在部分行政村按照參保率對不同年齡段參保農民進行不同標準的補貼等等。因這些試點都在小范嗣內進行，尚不具備大面積推廣的典型意義。

從試點情況看，與老農保相比，新農保具有以下優點：一是新農保是農民投保政府補貼，體現了政府責任。二是新農保設計了激勵農民參保和繳費的機制，因為政府補貼的多少與參保人選擇的繳費檔次的高低呈正相關關系。三是新農保確定了最低繳費標準，建立了領取標準調整機制，解決了老農保保障水平過低的問題。四是新農保的覆蓋面更廣，比老農保更具有社會保險性和福利性。五是新農保將基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，在一定程度上解決了基金的安全運營問題。六是新農保注意到與其他養老保險制度的銜接。正因為新農保有諸多優越性，故實施后取得了非常明顯的成效。比如青島市開展新型農保前的2002年年保費收繳是1552萬元，2007年11月底全市收繳保費己達6．1億元。招遠市財政補貼前的保費收繳是2000多萬元，財政補貼200萬元后保費收繳是6000多萬元。菏澤市牡丹區作為經濟欠發達地區，區財政拿出30多萬元資金對參保農民進行補貼，保費收繳比上年度翻了一翻@。

二、山東新型農村社會養老保險發展中存在的主要問題

(一)各地出臺的新農保政策差別很大，為以后制度銜接和提高統籌層次增加了難度。勞動和社會保障部起草的《關于推進新型農村社會養老保險試點工作的指導意見》，因認識不一致，該文件一直沒能出臺。新農保在我省尚處于試點階段，省里缺乏明確的政策導向，各地實施的新農保制度從政策框架到制度模式，差別都很大。有的地市有詳細的實施意見，有的只是勾畫了一個制度框架，任由下面縣市各搞一套。這就為以后制度銜接和提高統籌層次增加了難度。

(二)新農保的籌資機制決定了其存在很大的政策風險。在籌資機制上，新農保堅持個人繳費、集體補助和地方財政補貼三方分擔的原則，與老農保個人繳費為主、集體補助為輔、圍家政策扶持相比，體現了作為社會保障主體的政府的責任。但同時我們也看到，即便在少數試點地區，財政對農村社會養老保險的投入，主要放在縣、鄉政府，中央、省、市三級基本沒有投入。從目前的體制看，縣、鄉兩級政府，普遍存在財政困難，很多地方都是吃飯財政，不僅對新農保的補貼力度小，且資金來源不穩定，因沒有國家和省級財政的支持，今后地方經濟發展的不確定性使新農保無論在基金籌集還是待遇支付方面都存在不言而喻的風險。

(三)新農保的覆蓋面仍然較低。目前，全省新農保的參保人員總計84萬，其中相當一部分是被征地農民，特別是人均占有土地少于O．3畝以下的農民，農村人口中占主體的從事農業生產的農民基本沒有被覆蓋。與老農保以鄉鎮企業職工、村干部、民辦教師等為主體相比，參保對象客觀上仍具有選擇性。

(四)新農保投資管理政策不完善，基金保值增值難。長期以來，農村社會養老保險以縣(市、區)為單位進行統籌管理在體制上是政事不分，農保經辦機構實際上既是管理者，又是投資者；目前，新農保仍以縣(市、區)為統籌單位，縣(市、區)級對農保基金的管理，普遍存在著管理手段落后、管理人才缺乏、規模不經濟、易受當地領導行政干預等問題。在基金保值增值方面，由于缺乏統一規范的投資運營辦法，基金投資無章可循。按規定基金主要存銀行和買困債，在銀行利率和圍債收益率持續走低時，基金難以實現保值增值。

四、進一步健全完善新農保制度的對策建議

(一)加強省政府及主管部門對全省新型農保工作的指導。從國外經驗看，社會保障制度的推進需要立法先行。從2003年算起，我省進行新農保試點已經快5年，對實踐中一些好的做法、經驗和制度安排，應及時總結，爭取盡早以省政府文件的形式下發《關于推進新型農村社會養老保險試點工作的指導意見》，以加強對全省新農保工作的指導。指導意見要對新農保的參保對象、范圍及參保人應有的權利，各級政府的責任，各級財政撥款支持的初始比例以及逐年增長的比例，農村社會養老保險機構的設置，基金的籌集、管理、發放，農民享受養老保障的程序，侵害農民社會養老金權利行為的處置等問題，作出詳細規定，以使我省的新農保工作有章可循，改變目前農村社會養老保險各自為政的局面。

(二)建立公共財政對新農保制度的支持機制。農村基本養老保障基金主要依靠政府公共財政支持，這是發達國家建立農村社會養老保險制度的基本經驗。目前，由于城鎮社會養老保險已使中央財政困難重重，省級財政主要對落后地區和欠發達地區的社會保障進行轉移支付，因此，對新農保的財政補貼主要來自縣鄉政府。但從城鄉經濟社會協調發展的角度來看，社會保障投入在財政支出方面應放在優先地位，新農保制度建設要逐步體現中央和省、市各級財政的責任，這是該制度可持續發展的重要條件。具體來說，首先，市、縣二級政府可每年從土地出讓和拍賣收入中提取一塊、財政預算安排一塊、預算外收入切出一塊，用于建立農村社會養老保險專項基金；其次，中央和省級政府也應從每年的財政收入和土地出讓收人中提取一部分，除用于建立中央支持新農保制度建設的專項資金，其余通過轉移支付充實地方農保專項基金；農保專項基金可由省級農村養老基金管理機構進行集中管理，以降低管理風險。

(三)進一步創新瓤農保制度的具體實施方式。由于我省經濟社會發展的不平衡，要按照分類指導原則，對各地新農保T作實施不同的推進政策：一方面，有條件的地區，以繳費補貼的方式建立公共財政投入與農民參保補貼制度，建立覆蓋全體農民的新農保制度。另一方面，針對有些欠發達縣尤其是西部地區的部分縣目前還不具備財政支持建立新型農保制度的條件，必須對新農保制度的實施方式進行進一步創新。借鑒其他省的相關經驗，可以考慮實行以下做法：一是中央及省級財政直接建立用于支持新型農保制度建設的專項資金，重點用于支持糧食主產區和中西部地區新農保制度建設。二是研究制定龍頭企業資助農民參加新農保繳費免稅的鼓勵政策和實施辦法。三是研究制定與銀行合作開展保險證質押小額貸款管理試行辦法和個人賬戶基金借支辦法等。通過上述辦法，建立起引導、扶持和激勵農民參保的機制，探索在經濟欠發達地區建立新農保制度的現實可行的辦法，以擴大新農保的覆蓋面。

(四)實現農保經辦工作的規范化、信息化和專業化。農保經辦工作是面對每一個參保個人的，這種特點要求經辦工作必須做到規范化、信息化，專業化。在城鄉統籌的大背景下，實現城鄉社會保障一體化是必然趨勢，農保經辦工作的規范化、信息化和專業化必須與該趨勢相結合。這就需要在新農保制度推進初期，就考慮其與其他社會保險制度在各個層面上的銜接，使新農保和城保的經辦機構和人員是融通的，技術手段是共用的，信息資源是共享的。比如，在新農保信息系統和組織機構方面，要力爭使農保工作建筑在城保的公共網絡和管理系統之上。新農保計算機網絡可以和城保共用一個平臺，一個主機，農保占其中一個模塊。人員方面，村里面應設勞動保障協管員，由縣里直接管理，這部分人不只承擔農保工作，還管醫保，管就業。這些措施不僅使社會共有資源的功能發揮到最大化，還能推動農保經辦工作的規范化、信息化和專業化。

(五)建立農保基金有效管理與保值增值機制。新農保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，必須建立基金的有效管理和保值增值機制。從長遠看，對農保基金的管理，可遵循以下思路：一是建立省、市(縣)兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業單位負責基金管理。農村養老基金由省、市(縣)共管，省級負責基金管理，縣(市)負責基金的收繳和發放；二是盡快出臺基金運營政策并拓寬運營渠道，確保基金保值增值。中央政府可每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率；也可確定一定比例，投資一些風險小、收益高的基礎設施建設項目。這樣既保證基金有較高的回報率，叉可解決建設資金不足的問題。三是加大基金監管力度，建立開放式的監督機制，完善審計、監察、財政等有關部門聯合組成的外部監督制度。同時，建立基金管理部門定期向同級人民代表大會或其常務委員會報告基金運營情況的制度㈤。

第二篇：中國新型農村養老保險問題與對策研究

中國新型農村養老保險問題與對策研究

摘 要：農村養老是我國當前亟待解決的重大難題。探索農村養老問題，對農村可持續發展和構建社會主義和諧社會具有很強的理論及現實意義。本文分析了我國新型農村養老保險中存在的問題，并針對問題提出了相應的對策。

關鍵詞：中國農村 新型養老保險 問題 對策

隨著計劃生育政策的嚴格執行，中國人口老齡化的速度也越來越快。2010年，第六次全國人口普查數據顯示：60歲以上老年人口已達13.26%。預計在未來5年，老年人口比重將超過15%。養老已成為我國亟需解決的社會問題，尤其是在農村。中國農村還處在傳統的“儲蓄養老”、養兒防老”的階段，顯然這些模式已不能解決農民的養老問題。2009年國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號，以下簡稱《指導意見》），提出要按照“保基本、一覆蓋、有彈性、可持續”基本原則，探索建立個人繳費、酥體補州、政府補貼和結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新型農村養老保險制度具有重要的意義。本文從中國新型農村養老保險相關研究綜述出發，探討了當前我國新型農村養老保險存在的問題，并提出了相應的對策。

1中國新型農村養老保險相關研究綜述

20世紀80年代，我國開始在一些地區探索農村社會養老保險，1992年國務院下發了《農村社會養老保險基本方案》，并組織了較大規模的試點。此后，各地方政府結合當地實際情況紛紛開展農村社會養老保險工作。并且隨著農村養老保險工作的進行，許多學者對農村養老保險進行了深入研究。許海燕（2005）認為尊重和保護農村居民人權的具體體現是建

[1]立農村社會養老保險制度。李逸波、胡靈紅、李一鳴認為我國農村養老保險體制存在籌集

[2]與基金管理方面的問題。唐自政（2010）指出我國農村養老保險法律制度存在較多問題。

[3][4]。宋艷(2010)指出應統一制定城鄉社會保險關系轉移銜接辦法。朱政旭（2011）認為新

[5] 型養老保險基金統籌管理層次低，運營方式單一，保值增值壓力大。

2009年國務院出臺的《指導意見》明確了新農保的基本制度框架和政策取向，標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個新時期。新型農村社會養老保險與 “老農保”的區別是：“新農保”采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，支付上分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。新型農村社會養老保險制度是我國社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，實現農民基本權利，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定，推動社會和諧，改善心理預期，促進消費，拉動內需都具有重要意義。2中國新型農村養老保險存在的問題

2.1覆蓋面窄，保障水平低，農民參保積極性不高

雖然我國新型農村養老保險制度已出臺，但是覆蓋面仍然不足，盡管我國在農村養老保險上做了大量工作，但是受時間、觀念等因素的影響，新型養老保險制度的推廣難度很大。2011人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示：全國有27個省、自治區的1914個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。國家新型農村社會養老保險試點地區參保人數32643萬人。其中實際領取待遇人數8525萬人。基金支出588億元。領取人數占參保人數的26.12%，平均每人每年689.74元，平均每月57.48元。

再加上目前物價上漲的影響，這種水平并不能起到保障作用，只能算是一種生活補貼。

而在當前經濟水平下，農民日常家庭支出中，最緊迫的需要是發展生產、教育子女等，養老保險并不排在前列。目前，新農保制度規定的收益回收期為15年，農民領取年齡為60周歲，根據2010年第六次全國人口普查，我國60歲及以上人口為177648705人，占13.26%，而目前我國公民平均壽命為73.5歲，領取養老保險金的年限僅為13.5年，農民還存在顧慮心理。許多農民處于觀望態度。政策中的集體補助很難落到實處，多數鄉村集體經濟、集體企業已經轉為私有，只有集體經濟發展情況較好的鄉村，才能提供一些補助，這樣就導致集體補助部分由地方政府提供，壓力增大。

2.2基金保障及管理制度不足

現行的養老保險基金籌資模式為“個人繳費為主，集體補助、國家補貼相結合”。這種籌資模式主體為農民，這就導致部分貧困農民由于財力不足，不愿參保。而集體補助和國家補貼往往落實不到位，更是大大降低了農民參保的積極性。另外，我國缺乏農村養老保險基金管理的專業型人才。管理混亂，工作中還存在較多漏洞，大多數基金由當地民政部門單獨管理，管理制度的不完善，缺乏有效的監督機制，導致養老保險基金的安全無法保證，許多老年人無法享受社會發展的成果，甚至有的老人生活水平處在貧困線一下。

我國還沒有真正建立起養老基金保值增值的機構，養老保險基金數額是非常巨大的，2011年，新型農村養老保險基金累計結存1199億元，對于這一巨額資金，其保值工作尤為重要，特別是當前世界經濟正處于經濟危機時期。因為新農保基金的是農民養老的保障，其保值增值工作也會直接影響新農保制度的信譽，如果無法保值增值將嚴重影響新農保工作的進行。

2.3缺乏相關法律保護，穩定性、持續性差

我國農村養老保險制度自建國以來經歷了萌芽期、探索建構期、探索創新期三個階段。各階段政策法律有一定差距。目前我國新型農村養老保險仍然處在試點階段，缺乏統一的社會保障立法。主要還是依據《指導意見》，各地根據此制定的實施細則差異很大，缺少規范性、穩定性、持續性。致使我國新型養老保險制度推行過程中出現一些問題，無法根據法律予以解決，農民的權益無法得到保障。在目前情況下，推行新農保試點的地區，紛紛出現案件糾紛，而法律并沒有明確規定，在處理這類案件時無法可依，糾紛無法解決，只能靠調解手段，但是農村普遍文化水平低，覺悟性低，調解往往不奏效。這些糾紛的發生產生了極大的負面影響。

2.4我國農村發展的特殊性限制

我國農民的收入與城市居民相比差距較大，且增長速度緩慢。我國大多數農民并不富有，尤其是農民的收入受客觀自然條件的影響很大。當前環境污染帶來的全球氣候變化越來越嚴重，常常導致農民入不敷出。許多農村仍然沒有實現機械化，導致農民的生產效率低下，嚴重制約了農村經濟的發展。農村不同地區之間發展不平衡，個人收入存在較大差距，總體來說大多數收入水平偏低，根據國家統計局抽樣調查顯示，2011年我國農村居民人均收入為6977元，人均支出為5545元，農民僅能維持日常生活，當前新型農村養老保險制度下，農民繳費占的比重最大，沒有相應的經濟實力就無法繳費參保。

3完善新型養老保險制度的對策

3.1加大宣傳力度，吸引農民參保

政府有關部門應采取多種多樣的形式向農民廣泛宣傳，并對政策予以充分講解。如針對農村以看電視為主要娛樂工具的特點，做一些大型公益廣告；地方政府舉行宣傳活動，幫助農民解讀政策，宣傳新政策的優惠；發揮農村基層組織的作用，調動農民的積極性。同時要為農民樹立新的養老觀念，充分調動農民參保的積極性，鼓勵農民自愿參保。宣傳對象要

擴大范圍，不僅要包括60周歲以上的老人，也要包括中青一代，改變農民“儲蓄養老”、“養兒防老”的舊觀念，提高政策吸引力。

3.2擴大新型農村養老保險制度的試用范圍，完善管理制度

諸多學者及實踐證明，建立全面的新型農村養老保險制度是必要的。農村中的年輕人有很大一部分在外面打工，常年不回家，這類家庭更希望盡早建立全面的新型農村養老保險制度。另外，我國實行新型農村養老保險制度已有七八年的試點，中央及各地政府已經積累了一定的經驗，基礎已經比較牢固。我國已經具備了擴大甚至全面實行新型農村養老保險制度的條件。因此應從我國國情出發，因地制宜，推進新型農村養老保險制度的實施。

新型農村養老保險制度中政府給予一定補貼是一大亮點。關鍵在于政府財政支持要到位。中央政府應根據各地方農民生活水平的不同實行不同的補貼，加大貧困地區的補貼份額。一方面在資金管理上應該建立完善的監督機制，基金金由財政部門和民政部門共同管理，并且定期向社會公布資金收繳及利用情況。另一方面要大力培養養老資金管理人才，充實到基金管理中去，建立完善的基金保值增值機構。

3.3建立完善的新型農村養老保險法律保障制度

完善的法律制度是政策能否實施的重要保證。在當前我國試點進行的情況下，政府可以根據目前的情況及出現的一些糾紛制定一部專門的法律，在以后進一步完善。這部法律應該明確規定新型農村養老保險應遵循的原則、主要內容、各利益主體的權利和義務、資金的來源、運營、使用和監督等等。同時各地方政府應依據這部法律出臺相應條例作為補充，以此將制度進行完善，保證其穩定性、持續性及發展性。

3.4大力發展農村經濟，提高農民收入水平

“三農”問題是我國的一個重要問題。只有大力發展農村經濟，農民的自我保障能力才能夠提高，保障問題才能根本解決。政府應繼續高度重視農村經濟的發展，加大對農村經濟的投入，提高農業技術含量，改善生產條件。本文認為政府在對待農村經濟的問題上應該具有延續性。制定正確長遠的發展戰略并且堅定不移的進行下去。在發展經濟的同時還應該大力提高農民的文化水平，改善醫療條件，切實改變農民的思想觀念、改善身體素質。

綜上所述，建立完善的新型農村養老保險制度不僅需要政府、社會的鼓勵與支持，也需要農民自身的努力。我國在改革開放以來試行養老保險制度下，推出的新型農村養老保險仍然處在初級階段，在覆蓋面、管理及保障制度、法律制度等方面仍然存在很多問題，我們應該立足中國農村的國情，在繼續大力發展農村經濟，改善農民收入水平的基礎上，加大宣傳力度拓寬覆蓋面，盡快完善養老基金的管理制度、法律制度，全面推進新型農村養老保險制度的進行。

參考文獻

[1]許海燕.構建農村社會養老保險制度的基本思路[J].農村經濟，2005，(11):76-77.[2]李逸波、胡靈紅、李一鳴.我國農村養老保險體制存在的問題及改革思路，安徽農業科學，2007,35（36）：12022-12045

[3]唐自政.對我國農村養老保險法律制度完善的思考[J].法學雜志,2010,（3）:139-141.[4]宋艷.我國農村養老保險制度改革研究[J].農業經濟，2010，（6）：34-36

[5]朱政旭.我國新型養老保險制度存在的問題及完善對策——以山東省臨沂市為例[J].科技與管理，2011，（5）：47-50

第三篇：銀川市基本養老保險發展現狀與問題研究

銀川市基本養老保險發展現狀與問題研究

馬 鵬

?2013-05-15 15:23:20來源：《科學時代·下半月》2013年第2期

摘 要：銀川市加快了基本養老保險制度建設的力度，覆蓋全體城鄉居民的保障體系初步建立，要實現黨的十八大提出了建成全面小康社會的宏偉目標，必須不斷擴大參保覆蓋面，逐步實現全覆蓋，逐步提高基本養老保險待遇，使參保群眾分享濟社會發展的成果。

關鍵詞：基本養老保險發展現狀，存在的問題，解決的思路

近五年來，銀川市加快了基本養老保險制度建設的力度，覆蓋全體城鄉居民的社會養老保障體系初步建立，基本實現了人人享有社會養老保障的目標。社會保障制度的完善為銀川市穩定、和諧、持續的社會經濟發展、兩個最適宜城市和兩區建設提供了制度保障。黨的十八大提出了2020年建成全面小康社會的宏偉目標，對社保體系建設首次使用了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的十二字表述，這也就銀川市基本養老保險今后的發展指明了方向，即

一、銀川市基本養老保險工作現狀

2009年以來，銀川市加大社會基本養老保險制度改革，目前基本養老保險已覆蓋城鎮職工、征地農轉非人員、城鄉居民。已初步實現養老社會保險制度全覆蓋，統籌城鄉共發展的新格局。

一是參保人數逐年增長。截止2012年12月底，全市城鎮職工基本養老保險參保人數達到53.5萬人。城鄉居民養老保險參保人數達到27.7萬人。征地農民養老保險參保人數達到1萬人。

二是首府城市示范帶動作用明顯。銀川市社會保險工作在全區發揮了首府城市示范帶動作用。各項社會保險參保人數占全區一半以上。率先在全區建立了村干部、征地農民社會養老保險制度。率先在全區實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋。率先在全區開展生態移民養老保險關系轉移和接續工作。率先將征地農民納入解決企業職工養老保險歷史遺留問題的參保范圍。率先提高城鄉居民養老金。

三是保障能力逐年提高。基本養老保險實現了保障范圍不斷擴大，保障水平不斷提高。2010年以來，銀川市下大力氣妥善解決了養老歷史遺留問題，化解了社會矛盾，維護了社會公平。按照政策規定，連續8年為企業離退休人員增加了養老金待遇，平均養老金由2005年的每人每月668元提高到現在的1602元。城鄉居民基礎養老金在自治區規定每人每月70元的基礎上，增加到每人每月95元，當時在全區屬于較高水平。為征地農轉非人員增加了城鄉居民基礎養老金95元，征地農轉非人員養老金由最低每人每月300元增加到395元。養老金支付率和社會化發放率連續14年保持100%。

四是基金抗風險能力增強。基金保障能力逐步增強。企業職工養老保險基金收入從2008年的9.5億元增加到2011年25.5億元，增加了2.7倍。支出從2008年的9.4億元增加到2011年18.5億元，增加了2倍。目前，每月支付養老金達到1.7億元。基金結余預支付月數從2008年的4.4個月增加到2011年8.7個月，增加了2倍。

五是社保管理和服務不斷提升。養老金支付率和社會化發放率連續14年均保持100%，確保了企業離退休人員、城鄉居民、征地農民養老金按時足額發放。

二、基本養老保險面臨的主要問題

目前，銀川市基本養老保險雖然幾年來快速發展，逐步建立了覆蓋城鄉各類人群的制度體系，但是距離十八大提出的人人享有基本社會保障的全覆蓋目標仍有一定的差距，存在的主要問題有：非公經濟組織參保率低、企業職工雙方的參保法律意識不高、城鄉居民基本養老保險待遇低繳費意愿不強等，是今后一段時期亟待解決的主要問題

（一）用人單位逃避社保責任現象較為普遍。《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》都明確規定了用人單位為職工辦理社會保險和承擔繳費的義務，但一些用人單位不愿意承擔繳費義務，逃避社保責任現象較為普遍。主要表現在：一是不能為新招職工及時辦理社會保險參保手續。二是在申報繳費人數、繳費基數時漏報、瞞報、低報現象較為普遍。如：在銀川市參加養老保險的8700多戶企業，80%的企業按最低工資申報養老保險繳費基數，職工繳費基數和本人實際工資差距較大。在一些民營、私營企業，中小企業這種現象較為普遍。個體工商戶、靈活就業者等個人繳費的參保人員，按最低繳費檔次繳納養老保險費的占90%。

（二）雇傭雙方參保意識差。用人單位參加社會保險是法定的義務和責任，可在當前市場經濟條件下，不少私營企業主認為社會保險是國有企業的事，與非公經濟無關。也有的認為工商執照、稅務登記證是企業經營的硬件，而辦理社保

為無關緊要的軟件，以至拖而不辦。還有的認為參加社保是“買保險”，把社會保險等同于自愿參加的商業保險，形成可“買”可“不買”的觀念。更有的私營企業主對社保法律法規置若罔聞，一味追求自身利潤，以經濟效益差、員工流動性大為借口拒不參保。而從業人員也普遍對社保政策缺乏必要的了解，對參加社保的必要性認識不足，部分從業人員認為自己年輕，對企業是否參加社保抱無所謂態度。有的員工要求將繳納養老保險的錢發給個人，還有部分員工認為參加基本養老保險不可靠，繳納的是現錢，收益則是十幾年甚至幾十年以后的事，有損眼前利益。許多私企從業人員迫于就業壓力不敢向雇主提出參加社會保險的要求，不敢爭取自身權益，只能“聽天由命”。由此喪失了參保的一部分群體。

（三）社保費征繳難度大。城鄉居民養老、醫療保險費用由社保部門征收，由于村居、鄉鎮經辦力量薄弱，無專職經辦人員。代辦銀行網點布局限制，保險費用征繳難度較大。特別是養老保險費征收難度較大。銀川市城鄉居民養老保險參保率達到94%，位列全區第一，但繳費率三年來一直徘徊在70%左右，在全區處于中下水平。16歲-40歲的參保人繳費不積極，認為繳費周期長，待遇低而中斷繳費。這一部分人員既享受不到國家補貼優惠政策，也降低了本人養老金待遇，使養老保險基金收支也不可持續。銀川市在《統籌城鄉居民養老保險實施方案》、《加強城鄉居民養老保險的意見》等文件中對建立保險費征繳獎勵機制，吊裝移民鄉鎮聘請社保協理員等都做了明確規定，但一些縣區存在執行不到位的問題。

（四）社保稽核力量薄弱。《社會保險法》、《社會保險稽核辦法》都提出了社保經辦機構要加大社保稽核力度，但社保經辦機構受到人員編制限制，無力組織大規模的實地稽核，不能及時發現用人單位不參保，漏報、瞞報、低報繳費人數、繳費基數問題，不能及時督促整改。目前市社保局僅有66名編制，人均管理參保人員和離退休人員為1：1.23萬人，超過全國社保經辦機構人均管理服

務對象人數的4倍多，市社保局稽核科僅有6名工作人員，一年僅能實地稽核100多戶用人單位，僅占參保單位總數的1%左右，社保稽核力量薄弱，沒有發揮對參保單位督促約束糾錯的作用。

（五）部門未形成聯動機制。2007年城鎮職工社保費征收移交地稅部門，目前僅僅實現社保結算核定，地稅側重征繳費用，參保擴面成為薄弱環節。人社、工商、稅務、工信等部門，在促進社保擴面等方面未形成聯動機制，未形成相關信息資源共享，也未形成合力共推共促局面。全社會及各部門齊抓共管的工作機制還未真正形成，部門聯動還未真正“動”起來。由于管理措施不到位、工作力度不到位，缺乏部門之間的配合，擴面難度較大。

三、破解養老保險參保擴面難題的思路

針對以上問題，必須下大力氣采取以下措施予以解決，最終實現黨的十八大提出了2020年建成全面小康社會、人人享有基本社會保障的宏偉目標

（一）加強社保稽核。建議市政府適當增加社保局編制，增加社保稽核工作力量，使社保實地稽核常態化，通過加大稽核力度的手段，及時督促糾正用人單位在社保方面的違規行為，維護社會保險法的嚴肅性，維護職工的合法權益，實現社保全覆蓋、可持續的目標。

（二）形成部門聯動機制。近期，市人社、地稅部門已聯合發文，就社保擴面征繳稽核等工作建立了聯席會議制度。人社、地稅定期互通新設立單位、新增納稅單位信息，在用人單位評先評優方面將社保納入征詢意見內容等。要進一步加強各部門的協調配合，在各自業務范圍內發揮優勢，就社保擴面征繳稽核等工

作形成合力聯動機制。只要各部門聯動起來，形成強力的社保參保擴面執法環境，做到人人有責，個個出力，良好的社會參保氛圍才能營造出來。

（三）加強基層社保服務平臺建設。一是各縣市區政府要切實貫徹執行市政府關于加強社保擴面征繳等工作的獎勵扶持政策，加大財政經費保障，切實解決村居、鄉鎮、縣市區社保經辦機構的實際困難。二是加快社會保障平臺建設，強化基層社保經辦人員的培訓，提高業務素質。加強網絡建設，提高信息化水平和辦事效率。三是切實提高社保經辦機構的服務質量，創新服務方式，逐步建立網上辦公，網上申報核定社保繳費基數，網上視頻認證等現代化服務模式，優化參保環境，方便參保單位及群眾辦理繳費業務。

（四）適當調整城鄉居民基礎養老金。今年銀川市率先在全自治區提高了城鄉居民基礎養老金，在自治區規定每人每月70元的基礎上，增加到每人每月95元，在全區屬于最高水平。今年銀川市社會經濟發展勢頭良好，我們正在測算分析的基礎上，提出適當提高城鄉居民基礎養老金的意見，以解決續保繳費積極性不高的問題。

（五）加強宣傳教育，營造良好的輿論氛圍。要發揮好工商聯、工會、共青團、婦聯、殘聯、老齡委等社會團體的橋梁和紐帶作用。充分利用廣播、電視、網絡等媒體，多渠道、多形式地宣傳社會保險方面的政策和法律法規，宣傳參加社保對國家、企業及職工的重要意義，提高用人單位和職工對社會保險的認知度和參保積極性。要進一步加強對企業法人及勞資人員的宣傳和培訓，使其不但了解和掌握社保方面的政策法規，而且充分認識到非法用工的危害性，消除其對社會保險存在的誤解，避免逃避參保侵害職工合法權益現象的發生。

第四篇：農民工養老保險現狀、問題與對策

農民工養老保險現狀、問題與對策

黨的十九大強調，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這要求社會保障體系公平覆蓋各個社會群體。農民工群體如何跨越“半城鎮化”，如何更多更公平地分享改革發展成果，日益成為一個亟待破解的重大問題。本文集中探討如何健全和發展農民工養老保險。

一、農民工養老保險參保現狀

總的來看，目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。國家統計局抽樣調查表明，2008―2014年外出農民工參加城鎮基本養老保險的比例從9.8%上升至16.4%，上升了6.6個百分點，平均每年上升1.1個百分點，仍然處于很低的水平。據人力資源和社會保障部統計，2008―2016年，全國農民工中參加城鎮職工基本養老保險的人數從2416萬人上升至5940萬人，參保率從10.7%上升至21.1%（見圖1）。盡管這一統計數據與國家統計局抽樣調查數據存在一定差異，但兩項數據都表明目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。

分行業看，制造業農民工參保率相對較高，建筑業農民工參保率最低。基于國家衛生計生委2014年流動人口動態監測調查數據分析顯示，制造業農民工中參加了城鎮職工養老保險的占44.6%，服務業農民工中參加此項保險的占21.5%，建筑業農民工參保比例最低，僅13.5%。

分代際看，高齡農民工參保率明顯低于全部農民工的平均水平。新生代農民工（1980年及以后出生）中參加了城鎮職工養老保險的占27.4%，老一代農民工的參保比例為24.8%，前者稍高于后者。50歲及以上高齡農民工中參加了城鎮職工養老保險的占13.5%，明顯低于新生代農民工、老一代農民工的參保率，也低于全部農民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入農民工參保率明顯更低。月收入1500元及以下人群參加城鎮職工養老保險的人數比例僅為15.7%，1501―2500元人群為23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分別為30.6%、31.7%、28.0%，后三個人群明顯更高。

分單位性質看，靈活就業農民工、個體工商戶、私營企業農民工參保率特別低。歐美企業、港澳臺企業、國有及國有控股企業農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例屬于最高行列，分別達到79.2%、75.8%、74.4%，而無單位的靈活就業農民工、個體工商戶（雇員、雇主、自營勞動者）的參保比例屬于最低行列，分別僅為3.8%、10.7%，成為非常明顯的“短板”，私營企業農民工的參保率也較低，為35.5%。

二、農民工養老保險發展面臨的問題

（一）農民工整體收入偏低造成其繳費能力不足

低收入農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例明顯更低，這說明收入水平相對低下制約了農民工的社保繳費能力，降低了其參保的可能性。

例如，根據廣東省2016年政策，城鎮職工養老保險繳費基數上限為16575元，下限為2906元。2016年全國農民工平均月收入為3275元，若以此為繳費基數，按8%的個人繳費比例計算，個人應繳262元/月;若是低收入農民工，如月工資2400元（2016年廣州最低工資標準為1895元），個人應繳232.5元/月，占月工資的9.7%。而據國家統計局2015年監測調查，外出農民工每月僅生活消費支出就占月收入的30.1%。對于收入相對低下，而吃、住、日常消費、子女教育等剛性支出占比較大的農民工來說，如果再增加一筆占月工資約10%的養老保險繳費，確實是一個不小的負擔。

（二）目前養老保險制度難以適應農民工的高流動性

建筑業農民工的低參保率與其高流動性、就業不穩定性密切相關，目前城鎮職工養老保險在繳費、轉移接續等方面的機制設計和運行效率很難適應這種高流動性。由于建筑行業普遍采取層層分包的勞動體制，建筑業農民工的勞動合同簽訂率很低，2013年，全國農民工勞動合同簽訂率為41.3%，其中建筑業比制造業的簽訂率低25.8個百分點。缺乏較穩定、正式的勞動關系直接造成用人單位或雇主逃避為建筑業農民工繳納養老保險。而且，建筑行業的工作地點本身很不固定，一個工程周期長不過一兩年，短的只有幾個月，甚至只有幾十天，這造成建筑業農民工流動性極強。

在高流動性情況下，如果要保證養老保險連續性，就要頻繁辦理轉移接續手續。由于目前養老保險統籌層次低、各地繳費比例不完全一致等原因，他們還面臨復雜的轉移資金計算、待遇確定方法及地區經辦機構之間的推諉。如果出現階段性失業、半失業，其養老保險延續會面臨更多麻煩。最終造成建筑業農民工自身也很難有積極性參保。

（三）靈活就業農民工參加職工養老保險面臨制度障礙

數據表明，在農民工參加職工養老保險方面，靈活就業農民工、個體工商戶是非常明顯的“短板”。根據《中華人民共和國社會保險法》，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險。這表明，現行法律對靈活就業人員參加職工養老保險作出了選擇性規定。但在實際操作中，部分地區政策規定，農民工不能以靈活就業人員身份參保和接續養老保險關系;有些地方雖然允許本地進城農民工以靈活就業人員身份參保，卻不允許外來農民工如此。

根據2009年底出臺的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。這就造成一些?`活就業農民工的職工養老保險關系既不能接續，也無法退出。雖然根據2014年2月出臺的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，但后者的待遇水平明顯低于前者，農民工在城鎮就業及為社會統籌賬戶所作貢獻也得不到應有回報。

在繳費方面，城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶。在缺乏繳費激勵機制和政府補貼的情況下，由靈活就業農民工自身負擔全部20%繳費，壓力可謂巨大，較大程度上限制了靈活就業農民工參加職工養老保險的積極性。

（四）養老保險關系轉移接續依然存在體制機制問題

雖然近年養老保險關系轉移接續的制度框架日趨完善，但現實表明，其實踐操作仍然面臨不少問題。目前我國基本養老保險在大部分地區只是地市級統籌，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，除了轉移個人賬戶儲存額外，還要轉移12%的統籌基金，但在實際操作中，轉移的統籌基金仍不足以填補養老金支付帶來的基金缺口，給轉入地養老保險基金帶來巨大的支付壓力。因此，地方社保機構接受養老保險關系轉入的積極性不高。

我國目前養老保險制度體現出一定的碎片化特征，職工養老保險、城鄉居民養老保險在繳費方式、待遇計發等方面存在差異，各個地區實際執行的養老保險政策也并不一致，從根本上造成了制度銜接障礙。一些地方社保經辦機構反映，在跨省轉移中，由于各地轉移接續操作流程不統一，有些個人賬戶記錄方式不規范，很容易造成轉入地經辦機構無法接收。而且省級社保機構之間是同級，在缺乏上級主管部門監督的情況，對不統一、不規范的問題難以協調妥協，從而影響養老保險關系轉移接續。

（五）高齡農民工養老保險問題亟待解決

國家統計局監測數據表明，農民工群體正逐步高齡化，2010―2016年，50歲及以上的高齡農民工比例由12.9%上升為19.2%，40―49歲的比例由21.2%上升至26.9%。老一代農民工越來越接近或者已經超過退休年齡，對養老保險的需求較為強烈，然而由于執法監管不到位、制度不完善等原因，許多人面臨過去用人單位未為其參保，目前又補繳困難的問題，養老保險權益無法落實。前文數據分析表明，50歲及以上高齡農民工參加職工養老保險的比例明顯低于全部農民工的平均水平。

（六）農民工養老保險征繳的監管機制有待完善

由于農民工的農村戶籍身份和弱勢群體特征，加上地方政府部門監管常常缺位，一些用人單位或雇主往往能成功逃避為農民工繳納養老保險費用。前文數據分析表明，私營企業農民工參加職工養老保險的比例比較低。其中原因主要在于對大量私營企業的職工養老保險征繳的監管不到位。

企業作為經營主體，內在具有減少成本的沖動，在企業各項社保繳費超過工資總額的30%、而政府監管無力的情況下，其經營管理者更是會能省則省、能逃則逃。從地方政府的角度來看，長期以來，不少地方出于投資環境的考慮，總是對一些私營企業的社保繳費監管乏力。

三、健全農民工養老保險的對策建議

（一）加快推進養老保險全國統籌，劃轉國有資本充實社會保障基金

目前基本養老保險統籌層次低造成各地制度不統一、養老負擔畸輕畸重、基金互濟性差、養老保險關系地區間轉移接續難等突出問題。為此，應加快推進基本養老保險全國統籌。目前應先實現和鞏固省級統籌，并從建立城鎮企業職工基本養老保險基金中央調劑制度開始，通過中央調劑基金在全國范圍內進行調劑，在此基礎上走向真正意義上的全國統籌。建立中央調劑制度的具體辦法可以為，從部分繳費低、基金結余多的地區每年提取一定比例到中央，再調劑給繳費高、基金收不抵支的地區。

為確保基本養老保險基金收支平衡，并為降低養老保險費率和繳費負擔創造條件，應實行劃轉部分國有資本充實社會保障基金的政策。2017年11月，國務院已經印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》。應盡快選擇部分中央企業和部分省份開展試點，加快建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制。

（二）分類分層解決好不同類型農民工的養老保險問題

對于就業和收入較為穩定的農民工，應將其統一、全面納入城鎮企業職工基本養老保險。對于靈活就業農民工、城鎮個體工商戶，應鼓勵其參與基本養老保險，對其個人繳費進行適當的財政補貼，減輕其繳費負擔。對于低收入農民工，應讓其“低門檻準入、低標準享受”城鎮企業職工基本養老保險，對于收入低于社會平均工資60%的農民工，可以直接以實際工資收入作為繳費基數，或者繳費基數按照統一政策，但降低繳費比例，將職工個人繳費定為4%―8%之間，企業繳費比例不低于12%;為保證農民工養老金待遇水平，可以在低繳費的基礎上對個人賬戶進行一定財政補貼。對于在城鄉間頻繁流動的季節性農民工或非從業的農民工家屬等，應鼓勵他們參加城鄉居民養老保險。

（三）完善靈活就業農民工、建筑業農民工等參保困難群體的參保辦法

允許非本地戶籍的靈活就業農民工、城鎮個體工商戶在就業地參加或接續城鎮企業職工基本養老保險。就業管理部門應針對靈活就業農民工、個體工商戶的情況，完善相應的就業登記辦法，為其提供就業狀況證明。社保管理部門應完善相應的登記繳費辦法，提供更為便利的經辦服務。

維護建筑業農民工勞動權益，清理建設領域違法發包分包行為，推動總包施工企業直接與農民工簽訂勞動合同;在建設領域嚴格推行工資保證金制度和“月薪制”。通過提高建筑業農民工勞動合同簽訂率、保障薪資發放，來提高其養老保險參保率。加強對勞務派遣公司的監督管理，防止以勞務派遣為名逃避為農民工參保。對不依法參保的勞務派遣公司，堅決取締其派遣資質。

（四）健全農民工養老保險轉移接續體制機制

國家應從宏觀上平衡養老保險轉出地與轉入地之間的利益關系，為養老保險關系跨地區轉移接續創造更充分的條件。進一步完善養老保險權益累計、分段計算、量化折算、合并享受的政策辦法。

人力資源和社會保障部應指定或成立專門機構，負責養老保險跨地區轉移接續的協調和監管，對轉移的個人賬戶進行統一要求，對轉移接續程序進行統一規范，對跨省轉移過程中出現的爭議和問題進行協調。通過“金保工程二期”建設，提高社會保險跨業務協同、跨省區合作、跨層級監管的全國一體化服務水平。充分發揮“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快優化養老保險跨地區轉移接續流程、環節和手續，豐富服務渠道，創新服務方式，不斷提高經辦管理服務水平。

（五）推進和落實高齡農民工養老保險依法補繳

抓緊解決好50歲及以上高齡農民工的養老問題，對于參加城鎮職工基本養老保險、但存在用人單位過去欠繳情況的，應完善和細化補繳措施，加大監察執法力度，落實補繳。應依據國家和地方相關法律法規，合理確定補繳起始時間。申請補繳的個人或用人單位應當提交證明其補繳時段在當地用人單位就業的勞動關系、工資發放等材料，經社保機構審核材料真實、齊全的，予以補繳。用人單位不主動承擔的，由社保征收部門責令其承擔補繳費用。允許非本地戶籍農民工在當地延繳延退。

（六）加大對農民工養老保險擴面征繳的監察執法力度

大力加強重點行業（如建筑業）、重點企業（私營企業、中小企業等）、重點人群（如靈活就業農民工）的養老保險擴面征繳工作。進一步加強養老保險法律政策宣傳力度，嚴格按照《中華人民共和國社會保險法》等法律法規，督促各相關主體參保繳費。加大勞動保障監察執法力度，嚴格查處侵犯農民工養老保險權益的各類行為，依法處罰不為農民工參保，少報、瞞報繳費人數，擅自更改繳費基數、費率，少繳、欠繳保險費用的用人單位。

注：

本部分以下數據均來源于此。國家衛生計生委流動人口司從2010年開始，每年進行全國范圍的流動人口動態監測調查。本報告采用其中的2014年流動人口社會融合與心理健康專題調查數據進行分析，其中流動人口指在流入地居住一個月以上，非本?^（縣、市）戶口的15-59周歲流入人口;調查地點為在北京市朝陽區、浙江省嘉興市、福建省廈門市、山東省青島市、河南省鄭州市、廣東省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（區），有效樣本15999個，其中農民工樣本13927個。數據用SPSS19進行分析。基于這一抽樣調查數據的分析側重于比較不同人群參保率差異，而不在于精確衡量參保率絕對水平。

（胡杰成，國家發展改革委體管所副研究員）

第五篇：我國新型農村合作醫療改革現狀、問題與對策研究

我國新型農村合作醫療改革現狀、問題與對策研究 袁肖肖公共事業管理公管1011班2010133139

[摘要]農村合作醫療改革雖然對農村人口占總人口的70%的中國來說具有重要的積極意義，但實際上目前農民“看病難, 看病貴”問題仍沒有完全解決，目前我國農民參保率低, 醫藥費報銷比例過低, 村衛生所醫療設備差等問題仍然存在。本文就襄陽市新型農村合作醫療改革現狀、問題與解決對策作初步探討。

[關鍵詞] 新型農村合作醫療 現狀問題對策參保率 醫療保障

健康，作為成就一切事業之根本，是人們關注的重要內容之一。近些年來，國家對城鎮居民醫療以及農村合作醫療給予了極大的關注，出臺了相應的政策，使人民受惠不少。新型農村合作醫療就是在這樣的背景下建立的。新農合自2003年試點以來，已取得了巨大成效，為農村衛生工作帶來了希望。但作為一種新型的醫療保障制度，新農合在制度執行中仍存在一些缺陷，影響著農村醫療保險工作的健康、持續發展。本文就我國目前農村合作醫療的含義、現狀、存在的問題以及解決的方法做理論性分析。

一、新型農村合作醫療改革的意義

(一)新型農村合作醫療的含義

新型農村合作醫療是指由政府組織、引導、支持, 農民自愿參加, 個人、集體和政府多方籌資, 以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。農村合作醫療制度是中國農村社會通過集體和個人集資, 由合作醫療基金組織和個人按一定比例共同負擔醫療費用的一種互助互濟制度。

(二)我國新型農村合作醫療改革的意義

1.新型農村合作醫療有利于促進我國農民群眾健康水平的提高。目前, 農村醫療衛生機構的收入主要來源于醫療服務, 患病人數越多、患病越嚴重, 醫療機構的收入就越高。通過支付方式改革, 采取總額預付可以促使基層醫療機構由醫療經營向健康管理轉化, 從注重治療向注重預防轉化, 切實轉變服務方式, 使”預防為主”方針落到實處, 從根本上降低衛生費用。這不僅可促進農民群眾健康水平的提高, 而且也可使農民群眾的健康意識普遍增強,醫療保健需求不斷增長。在合作醫療的宣傳發動過程中, 應注重健康消費觀念的宣傳, 引導農民主動自覺地增加健康投入, 讓廣大農民群眾的健康意識普遍得到增強。

2.新型農村合作醫療有利于構建社會主義和諧社會，是檢驗我國和諧社會程度的重要標準。雖然建立覆蓋全民的基本醫療保障體系可能會在一定時期增加財政支出, 但通過強化公共衛生和基本醫療服務, 整個社會的醫療負擔會大幅度降低。當絕大多數居民的基本醫療得到保障時, 勢必能夠帶動居民的消費預期, 并帶動整個經濟的進一步發展及財政收入的進一步提高。同時構建覆蓋全民的基本醫療保障體系有利于提高農民的整體生活質量, 有利于實現全社會的共同富裕, 讓廣大人民共享改革成果, 從而促進社會和諧。

二、我國新型農村合作醫療的現狀及存在的問題

我國新型農村合作醫療改革成效顯著,到2012年底, 全國2566個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率98.1%；1—9月新型農村合作醫療基金支出總額為1717億元，受益11.5億人次。參加城鎮基本醫療保險的人數為53589萬人，其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數26467萬人，參

加城鎮居民醫療保險人數27122萬人。參加城鎮基本醫療保險農民工4996萬人。但是仍存在農民參合積極性不高、受益面窄，保障力度不夠、醫藥費報銷比例過低等問題。

1.農民參合積極性不高，參合率低。自2003年試點以來，參合的人數已從 2004年的 0．8億人上升到了2008年的8.15億人，參合率也達到了91.53％，取得了巨大成效。盡管如此，我國部分地區農民參合的積極性并不高，甚至有的農民在參合后由于種種原因又選擇了退出翻。尤其是在經濟條件較為落后的地區農民對新農合始終抱著觀望的態度。作為農業大國，我國的農民人數約為 9億人，占全國總人數的60％以上。按91.53％的參合率計算，未參加新農合的農民人數仍不容忽視。

2.存在受益面窄，保障力度不夠的問題。雖然新農合在運行以來取得了巨大成績，其覆蓋面不斷擴大，但同時也應該看到，部分農民在得病后仍然得不到應有的保障，而這些疾病常是一些非大病卻危害不輕的慢性疾病、常見病或多發病。農民長期受這些疾病的困擾既得不到有效醫治，也得不到有效保障，便不會去參加新農合，致使新農合受益面窄，無法保障大多數農民的看病需求。除了受益的疾病有限制外，農民的補償水平也是非常有限的。目前，新農合對住院患者進行補償的受益面窄，對門診和慢性疾病病人考慮較少，這樣就不利于疾病的早發現、早診斷、早治療，也不利于新農合的可持續發展。

3.醫藥費報銷比例過低，報銷范圍小，報銷手續煩瑣，報銷時間較長，不及時，缺少吸引力。對目前實行的住院醫藥費用報銷比例, 群眾普遍反映過低。在農村中, 因病致貧、因病返貧的一般都是家庭主要勞動力患急病和慢性病, 需要經常服藥治療, 開銷大, 而在醫療費用日益上漲的今天, 農民抗大病的風險能力明顯不足, 按現行的較低的起付線和報銷比例, 患者得到的補償數額不大, 體現不出新型農村合作醫療的“大病救助為主”精神, 也解決不了農民、特別是困難家庭農民因病致貧、因病返貧的問題。同時我國的新型農村合作醫療是要農民先墊付, 這樣, 如果一些農民借不到錢還是看不起病, 然后持著有關手續到合作醫療報賬中心申報, 最后又要去信用社領錢。有的村莊離報賬中心和信用社很遠, 來回的車費都比較貴。煩瑣的登記、理賠程序增加了農民許多不必要的麻煩, 降低了農民的滿意度。

4.政府在提供醫療公共產品方面存在著嚴重的缺位。在醫療衛生領域中,一些本應由政府承擔的具有公共產品性質的服務和產品(如防疫等公共衛生服務)卻轉由市場提供,由于這些產品本身存在的非競爭性、非排它性及外部性等特征,僅靠市場無法有效提供,致使占人口多數的農村居民個人和家庭幾乎全部承擔醫療保健支出，從而加劇了醫療保健的不公平性,導致城鄉健康差距快速增大。

5.政策執行偏差。因為參與了新農合，農民去醫療機構就醫，甚至出現有些醫生提高醫療費用，本是幾十塊錢就可以看好的病花下來有幾百塊，雖然報銷了一部分，但是，所花費用遠遠超過理應花的錢數。也不乏某些醫生因為農民參與新農合，提高要價、多開藥、開貴藥的行為。有些無需住院的病讓農民住院，耗時耗資，也不可避免會出現“以藥補醫”等現象的發生。

6.政策標準不夠完善。據了解，享受新農合醫療報銷的基數對于農民標準有些偏高，既然是基本醫療，應落實“基本”二字，對于農民常出現的一些花錢費用較高的常見病也應采取部分報銷，避免出現以多數人的參保基金來補貼少數人的就醫金額等情況，讓農村醫療惠及廣大農民，另外，在制定的政策中，明確指出是在指定醫院的住院費用超過幾百元以上才可享受部分報銷。這里的“指定

醫院”以及“住院基數在幾百元以上”是否合理？這里可能會出現某些農民為了達到報銷標準，不用住院的去住院，花不到報銷基礎的，多買藥、買貴藥的情況出現。這是違背醫改初衷的。相反，農民有時候得到的反而不是實惠，是一種負擔。指定醫院也可因此獲利，做出一些違背職業道德的事情。

7.監管組織建設有待加強，監管職能履行需要規范。新型農村合作醫療管委會和基金監督管委會責權不是十分明確, 各地雖已成立了相應組織, 但應承擔哪些義務和權利沒有明確規定, 缺乏規范化運作, 大都仍由政府部門直接承擔, 缺乏民主管理制度。新型農村合作醫療基金收支和管理的審計監督, 還沒有形成規范的程序, 對委托商業保險公司運作的資金如何加強監督更缺乏依據, 所有這些因素也在一定程度上影響了基金監管的規范性和權威性。

三、完善我國新型農村合作醫療制度的對策

1.對農村合作醫療政策進行大力宣傳引導。要有針對性地開展宣傳教育, 采取多種形式向農民宣傳實行新型農村合作醫療制度的重要意義和具體做法, 使其家喻戶曉, 人人明白, 從而引導農民不斷增強自我保障和互助共濟意識, 并最終形成廣大農民的自覺行動。要利用廣播、電視、報紙、傳單等形式宣傳合作醫療對解決因病致貧、因病返貧的重大意義。同時, 宣傳各級政府對開展合作醫療的支持和承諾, 宣傳合作醫療的相關規定, 宣傳國家對農村衛生事業和提高農民健康水平的重視, 通過宣傳讓廣大農民認識到參加合作醫療是農村社會保障的重要內容, 是提高農民對醫療服務有效需求和互相共濟的重要舉措, 以此改變農民的醫療消費觀念, 消除農民參保的疑慮和困惑, 充分調動廣大農民參保的積極性, 使全社會支持農村合作醫療, 使農民人人參加合作醫療, 人人享受合作醫療。

2.逐漸變“自愿參合”原則為“強制參合”原則。“自愿”式的保障，沒有“強制型”的保障更加有力。唯有“強制”保障資金、管理體制才是健全的，才能有效防止新農合運行中的“逆向選擇”困境，真正解決農民看病難、看病貴的問題。當前，可考慮從兩個方面入手，達到“強制參合”的目的。①可通過立法來實現，要提高我國醫療保險的立法層次，實現人大立法，制定全國統一的“社會保障法”或“新型農村醫療保險法”，將各級政府和農民在新農合中的權利和義務以法律條款的形式明確下來，尤其要強調農民“人人參合”，杜絕“逆向選擇”現象的出現。②在當前立法還沒有實現的情況下，應該根據各地實際情況，特別是在中西部經濟發展水平較低的農村地區，政府可考慮逐漸采取政策上的“強制參合”原則，保證每個農村居民都能夠參合，提高新農合的覆蓋率，真正解決農民看病難、看病貴問題，防止貧困農民因病致貧、因病返貧現象的發生。

3.根據各地經濟發展水平，探索不同標準的醫療保險模式應因地制宜、區別對待，建立科學合理的醫療保險系統和籌資機制，可從 3個方面實施。①經濟發達的東部沿海地區，農民經濟條件較好，可采取自愿原則，探索其他醫療保險模式，鼓勵農民參加商業保險，提高其賠付率，減輕財政負擔。②中部地區的農民經濟水平高于西部地區，可適度采取強制原則，嚴格貫徹執行衛生部《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》中關于“農民個人繳費由每人每年20元增加到 30元”的繳費標準，提高新農合籌資水平。③西部地區農民普遍比較貧窮，也是因病致貧、因病返貧現象最為突出的地區，必須采取強制原則，但需要加大財政補貼，尤其是中央財政的支持和幫助，做好特困家庭、“五保”家庭的參合工作；進一步發展農村醫療救助制度，可以嘗試在新型農村合作醫療定點醫療機構中選擇設立專門的醫療救助定點機構，對于符合標準的貧困家庭，免

費資助其參加新農合，減輕農民負擔。

4.逐漸擴大新農合的保障范圍。新型農村合作醫療制度更加突出對大病醫療費用的補償，能夠有效幫助農民抵抗大病風險。但大病發病頻率低，這就造成新農合的報銷范圍過窄，影響農民的參合積極性。當前，應逐漸擴大新農合的保障范圍，不但要“保大”，而且要“保小”，兼顧對小病醫療費用的補償，可以從兩個方面著手實施。①各地要嚴格按照衛生部的要求，積極開展大病統籌與門診統籌相結合的試點，探索門診補償的有效方式，提高門診補償水平。②要把影響農民健康的常見病、多發病和慢性病納人保障范圍。普通小病的醫療費用，如感冒、發燒等，農民完全有能力支付，但一些慢性病無需住院卻危害不輕，需要患者長期花錢醫治，時間一長就會形成巨大的經濟負擔，因此必須納入保障范圍。只有解決了大多數農民小病醫療補償問題，才能擴大新農合的受益面，從而有效預防部分農民在患小病后因無錢醫治而扛成大病的現象，降低大病發生的頻率。

5.整體簡化報銷手續。繁瑣的報銷手續會使農民對新農合產生不滿情緒，影響農民參合的積極性，必須對補償設計和程序進行簡化，具體可從 3個方面著手。①各地農村合作醫療管理機構應經過科學而合理地研究，制定簡單、可操作性強的報銷程序，提高工作效率，減少農民在辦理報銷手續過程中不必要的奔波，讓農民真正感受到新農合所帶來的方便。如小額補助可憑合作醫療證、身份證和交費單據直接得到補貼，大額補助應減少農民申請的次數，簡化審批程序，提高合作醫療機構的辦事效率。②各級政府要充分認識到政策宣傳工作對鞏固和完善新農合的意義，切實承擔起宣傳、組織、引導農民參加新型農村合作醫療的責任，要組織專門人員向農民講解新農合知識，宣傳中央有關建立新型農村合作醫療制度的政策和當地合作醫療的實施辦法，讓廣大群眾充分了解實施新農合的目的、意義和具體補償措施。農民對合作醫療制度了解得越多，他們對這項制度的滿意度、支持度就越高。③針對區縣以外就醫的外出務工人員，要組織專門人員制定科學、合理、方便快捷的審核程序和補償辦法，取消一些不合理的限制。可以考慮在原有的報銷辦法外建立網上報銷系統，充分利用網絡平臺提高工作效率，簡化報銷流程。

6.加強公共衛生保健工作。大家都知道“預防“相比“治療”所具有的優勢，應把農村醫療保健當成一項比較重要的工作來抓，醫療保健具有投資少，效益高的優點，這樣，既可以提高全民身體素質，也可以減少政府的人力、財力等方面的投入。樹立醫療保健意識，是政府部門應長期堅持的一項主要職責，從而從根本上減少農民患病的機率，完備醫療保障政策。

7.加強監管組織建設,規范監管職能履行。相關立法應注意在新型農村合作醫療制度改革中管理者職能的歸位。現階段合作的參加者、組織者、服務提供者、政府四個方面的關系還遠沒有理順, 而地方政府和鄉鎮衛生院成為矛盾焦點。鄉鎮衛生院是新型農村合作醫療的主要服務提供者, 但它可能同時受衛生行政主管部門的委托, 行使部分行政管理權, 這時作為農村醫療衛生市場的具體管理者與作為農村醫療衛生市場的平等競爭者的角色極有可能發生沖突。鄉鎮衛生院并非不能對村衛生所進行一體化管理, 關鍵是應當遵循自愿、引導的原則, 特別是不能利用自己代行部分行政管理職能的地位排斥農村醫療衛生市場中的其他醫療服務主體, 干涉其他農村醫療服務主體的獨立執業, 否則也極易使自己陷入有關糾紛之中。