第一篇：借鑒績效評價理論探討稅收執法風險管理的思考

借鑒績效評價理論探討稅收執法風險管理的思考

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發布時間：2009年02月14日 信息來源：徐州市地稅局 字 體：【大 中 小】

近年來，隨著依法治稅的加強和新《稅收征管法》的頒布實施，行政執法機關相對人保護自己的合法權益意識日漸增強，對行政主體依法行政提出了更高的要求。再加上近年來國家稅務總局大力推進稅收執法責任制，強化對稅收執法權的監督制約，稅收執法風險不斷加大。如何認識和規避這些風險，已成為新形勢下稅務機關及其工作人員在履行職責過程中必須認真研究解決的重要課題。本文旨在把風險及風險管理的理念引進稅收執法領域，并借鑒企業管理的績效評價理論對稅務部門風險管理效果進行評價，針對產生稅收執法風險的主要原因，提出規避的措施，以期將稅收執法風險降到最低限度。

一、稅收執法風險的概念

目前，學術界對風險的內涵還沒有統一的定義，由于對風險的理解和認識程度不同，或對風險的研究的角度不同，不同的學者對風險概念有著不同的解釋，但可以歸納為以下幾種代表性觀點。風險是事件未來可能結果發生的不確定性；風險是損失發生的不確定性；風險是指可能發生損失的損害程度的大小；風險是指損失的大小和發生的可能性；風險是由風險構成要素相互作用的結果；利用對波動的標準統計方差定義風險；利用不確定性的隨機性特征來定義風險。風險有廣義和狹義兩種形式，廣義的風險表現為不確定性；而狹義的定義則強調風險表現為損失的不確定性。由于風險存在部分可度量性，就為各種風險管理的研究提供了基礎。稅收執法風險作為風險的一種，也有廣義和狹義之分，本文根據稅務機關執法特征將稅收執法風險主要界定在狹義風險范疇，并由此展開對稅收執法風險的管理和規避探討。所謂狹義的稅務執法風險，一般是指稅務機關及其執法人員因稅收執法不當、執法錯誤或行政不作為而損害了國家利益或納稅人的合法利益而引起必須承擔相應的行政和法律責任的不利后果和不良影響，即在執法實體和執法程序兩方面違規違法，從而導致承擔責任的風險，如行政敗訴、行政處分、行政賠償等。

二、如何在稅務系統進行績效評價指標設計的構想

（一）相關理論淵源

績效評價實踐已有較長的歷史，現代企業績效評價的開端可以追溯至20世紀初杜邦公司開始使用的投資報酬率。但是，績效評價理論的出現則較晚。在西方，直到20世紀40年代，責任會計的理論、方法才成熟起來，這標志著責任中心績效評價理論體系的建立。國內對績效評價的定義,財政部統計評價司認為，績效評價是指運用數理統計和運籌學方法，采用特定的指標體系，對照統一的評價標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對企業一定經營期間的經營效益和經營者績效，做出客觀、公正和準確的綜合評判。而我們目前實踐中經常涉及到的績效評價通俗地講就是按照企業目標設計相應的評價指標體系，根據特定的評價標準，采用特定的評價方法，對企業一定經營期間的經營績效做出客觀、公正和準確的綜合判斷。

我國的企業績效評價研究，是從20世紀50年代開始的，當時國家開始推行企業經濟核

算制，相應地，企業在內部開展了班組經濟核算，這可以說是我國績效評價的萌芽。此后，以統計和財政部門為主，全國性的經濟效益考核指標體系得以建立并不斷完善。1999年，財政部等四部委頒布《國有資本金效績評價規則》，使我國企業績效評價理論體系更加科學。迄今為止，對企業績效評價的理論研究形成了多個視角，但始終沒有形成一個系統的理論框架。近幾年來，不少基層稅務部門為提高基層稅務干部工作績效，引入了“績效管理”的理念，提出了大力提升稅務干部的工作執行力。工作執行力不僅是檢驗基層稅務干部稱職與否的首要標準，而且還是影響組織目標能否實現的關鍵因素，同時也是促進基層稅務干部工作效能提高的根本保證。而稅收執法風險作為工作執行力的相反面，稅務干部工作執行力高，理解運用政策法規解決實際問題的能力強，稅收風險相對就低;反之，工作執行力低隱含的稅收風險就大。因此，本文擬將績效管理理論納入稅收執法風險管理體系中，從而架構稅收執法風險管理的績效評估體系，在實踐中是一個全新的嘗試，也期望從中為稅收執法風險管理探討一個新的思路。

（二）績效評價指標的設計

一是評價指標的設計。建立科學有效的稅收執法風險管理績效評價體系應貫徹并具體體現風險管理的基本原則，遵循設定績效評價體系的一般性原則和適應稅務風險管理要求的特殊性原則.參考企業績效評價的方法，目前稅收執法風險管理績效評價可用的評價方法，包括管理控制中常用的傳統的績效評價法、平衡計分卡評價以及沃爾比重法。這三種方法各有利弊，具體應用到稅收執法風險管理中，需要將上述三種方法加以改進和融合，并按照稅務部門具體情況和所處稅收環境的特點，設計出新的評價指標體系及評價標準，從而建立符合稅收執法風險管理要求的績效評價方法和體系。

根據指標體系設計的原則，設計稅收執法風險管理評價體系指標主要應從實施的稅收執法風險管理方案對稅務機關工作目標實現的輔助作用、對稅務機關外部環境的影響、指標體系的有效性方面展開評估。結合這些因素考慮需設計兩大類指標：一類是可量化的指標，即稅務指標；另一類是不可量化的指標，即非稅務指標。

（1）稅務指標體系

1．1 準期登記率，即以稅務機關從工商部門取得辦理營業執照的資料，各管理科按照名單通知納稅人辦理稅務登記，期限為從納稅人領取營業執照的日期起計算，在30日內辦理稅務登記為準期。該指標直接反映稅務機關對經營者的初始管理水平。

1．2 準期申報率，以《綜合查詢軟件》內生成數據為準，對全部納稅人、扣繳義務人的綜合申報率進行考核。

1．3 準期入庫率，與上一個指標一起考察管理科應收盡收水平。

1．4 下戶巡查頻率，即稅收管理員根據不同的目的設定巡查的范圍。如重點戶定期稅源巡查，對上一年入庫稅款（具體額度根據當地企業水平確定）以上的納稅人，每月不少于一次巡查；特定行業的專項巡查；稅收管理員通過稅收征管軟件或納稅情況對發現有疑問的納稅人進行下戶巡查及個體戶的下戶巡查等。該指標重在反映對納稅人的稅源管理質量高低及了解納稅人經營的能力。

1．5 欠稅增減率，考核欠稅管理水平及清繳欠稅力度。

1．6 接受外部舉報率，該比率反映管理轄區內納稅人的稅法遵從度，間接反映出管理員的執法水平。

1．7 發生行政復議、行政訴訟率及違紀違法處理率，該指標反映稅務部門內控質量及稅務人員依法行政的能力水平。

（2）非稅務指標體系

2．1 稅務機關社會形象的樹立。是指稅務機關在當地公眾心目中的形象。形象高，影響力大，稅收政策的推行比較順利；反之征稅成本高。

2．2 與各部門和企業的溝通。加強與工商、銀行、國土、郵政、司法等部門的溝通合作，充分發揮中介機構和社會力量的作用，形成群眾性協稅互稅體系，共同維護稅收秩序，良好的稅收環境的營造，有助于降低稅務機關的執法風險。

與稅務指標體系相比，非稅務指標的最大特點在于難以評價。由于數據采集的困難以及不可避免帶有主觀成分，其外部可信度不高。因此，對非稅務指標的評價可以采用專家評估的方式，可以采用下列步驟進行：首先，制定一個科學、客觀的評價標準。其次，通過專家組的集體測評來給各項指標打分。專家組的成員可以由監察室、法規處、各業務處室領導和納稅人代表構成。最后，匯總測評結果，得出一致的結論。對非稅務指標的評價，一般是按固定的周期進行，如一年一次或半年一次等。在建立了一套指標體系以后，還需要開展指標體系的有效性分析。指標體系用來評價稅收執法管理的業績，評價的準確與否取決于指標體系自身的質量。本文只是對之進行初步的探討，如果指標設計不甚合理，指標值有偏差，毫無疑問會影響評價的效果。因此，應隨時評價指標體系的適用性和有效性，對指標體系進行動態管理設計。

三、稅收執法風險管理績效評價體系基本框架的構建

與國外風險管理實踐相比，我國目前總體來說缺少一個有效的稅收執法風險管理框架，并且發展很不均衡，科學有效的內部控制機制尚未建立。而內部控制體系建設是一項動態的、長期的系統工程，不是一蹴而就的，受整個所處宏觀經濟、政治大環境制約，需要我們一代代稅務人的努力來提高和完善。我們只能就目前所處內外部環境和自身管理水平來探討風險管理框架架構問題。然而我們目前的征管現狀是處于這樣一種狀況。即雖然我們的稅收執法責任制及工作規范已經建立，但由于我們稅收領域執法風險才剛剛提及，可收集利用的影響風險因素的數據很少，因而采用概率或方差指標來度量稅收執法風險的定量分析目前還很難進行，對稅收執法風險管理的效果很難進行客觀、科學地評價，稅收執法管理框架體系亟待構建，稅收執法風險管理則作為其中一個部分。基于此，筆者構劃如下風險管理評價體系框架，盡早收集第一年數據作為基期數據，逐年累積，形成趨勢分析，并借鑒企業績效評價理論，將對企業管理評價質量的方法引入稅收執法風險管理效果評價領域，從而大大提高我們發現和處理稅收風險的能力。

1、目標體系的確立。應用系統論的觀點，將稅收執法風險管理納入稅收執法日常管理中去，并借鑒現代企業控制論的一般原理，落實到具體稅收工作中，對稅務人員稅收執法風險評價，主要基于降低稅務人員執法風險，保護干部的稅收執法行為。

2、主要環節的確立。稅收執法風險評價主要針對稅務干部執法風險，具體是指對稅務登記、稅收管理、申報征收、發票管理、稅務稽查、政策執行、減稅免稅管理等各個環節全部納入計算機軟件控制，這些內容全部存在執法風險問題。按照稅務執法崗位類別及分工，確定每一個崗位存在的風險點，通過確定的風險點，按照不同崗位設定預警指標。將所有執法風險點按照高、中、低和經常發生、偶而發生等情況進行分類，實施分類管理，重點關注高風險點和經常性發生的執法行為。對當期所發生的所有執法行為進行全程預警、監控、考核、處罰，將內部管理與監督緊密結合起來，實行分級評價。并構建稅收執法風險評估模型，利用稅收執法風險評估模型準確評估稅收執法風險。這是一個動態長期積累變動的過程；同時利用稅收執法風險評估模型建立長期數據庫，這也是一個長期的過程，從收集信息開始，篩選、錄入數據，計算指標值、確認標準值、計算指標差異度、計算查前風險分數、確定風險類型、計算查后風險分數和風險等級等。通過該模型，可以有效地反映、預測稅務部門可能出現的問題及問題的嚴重程度。

3、建立稅收執法風險管理系統。考慮到稅收執法風險貫穿于稅收執法的各個環節，且具有變化性和動態性等特征。因此將稅收執法風險納入稅務部門內部控制系統，作為一個動態的過程而不僅是靜態的制度來建立，需要樹立適時、全程控制的觀念，將稅收執法風險納入日常執法管理工作中，并在機制上構建一整套完善的系統。一個好的稅收執法風險管理系統應該能夠實現對稅收執法風險的有效管理。具體包括如下幾個子系統：稅收執法風險識別系統、稅收執法風險預警系統、稅收執法風險決策系統、稅收執法風險規避系統、稅收執法風險監控系統。

在該子系統中，本文引入了企業的績效評價理論，并在上一節對稅收執法風險管理效果進行了一個通用的指標設計。稅收執法風險績效評估既是一個管理方案的結束，又是下一個管理方案的開始，使稅收執法風險管理的動態性和連續性得到了實現，形成了一個完整的系統。

第二篇：稅收風險管理理論

對稅收風險管理理論及實踐應用的初步探討

近年來，風險管理開始進入中國稅務管理領域，衍生出“稅收風險管理”的概念，它是指以最小的稅收成本代價降低稅收流失的一系列程序，是一種積極、主動的管理，能創造出穩定有序的征管環境，有利于建立和諧的征納關系，有效提升稅源管理的質量和效率。本文從理論到實踐，從國際和國內全新視角，進一步開拓視野，廣泛借鑒國際上稅收風險管理的先進理念和經驗，結合我國稅收風險管理的實踐經驗，探索構建烏魯木齊市稅收風險管理的理論和方法體系，對于有效推進和實施烏市稅收風險管理，提高征管質效，降低稅收流失風險，提高納稅人滿意度和遵從度具有重大的理論意義和現實意義。

稅收風險管理包括稅收流失的風險管理和稅收執法風險管理，本文重點闡述稅收流失的風險管理。

一、稅收風險管理研究背景

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟的不斷發展，稅源分布領域越來越廣泛，流動性和隱蔽性越來越強。經濟決定稅源，稅源決定稅收，這是一個簡單的稅收經濟學原理。但在實際稅源管理過程中，由于受諸多客觀不確定因素的影響，稅源并不一定完全形成稅收，從而導致客觀稅源決定的納稅能力與實際稅收之間存在事實上的差異，這種差異表明稅源管理過程中事實上存在稅收流失的風險。

根據《中國稅務稽查年鑒》公布的，全國稅務稽查數據顯示的全國稅收流失率，與同期稅務機關征收的稅收總額，可以推算出同期全國稅收流失額。從數量上看，我國稅收流失的總量逐年增加，近五年每年在3000-4000億元左右，數額驚人。稅收流失影響了我國的財政收入，弱化了稅收宏觀調控功能和資源的有效配置，加劇了收入分配的不公。如何有效地減少稅收流失，是理論界和各地稅務機關多年來一直不斷探索的課題。健全法制、完善稅制，規范稅式支出、加大稅法宣傳力度、提高納稅意識等等，其中最直接有效可控的措施，是建立現代稅收征管體系。自2009年以來，國家稅務總局多次提出深化稅收征管改革，構建適應現代經濟社會發展的稅收征管體系的要求，即“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現代化稅收征管體系。”“信息管稅”、“稅源專業化管理”、“風險管理”的提出，為實施全面的稅收風險管理做了技術、業務和理論的準備。可見，稅收風險管理是我國稅收征管改革的方向和目標。

稅收風險管理也是國際稅收管理的發展趨勢，是學習借鑒國際稅收管理的先進理念和經驗與我國稅收管理實際相結合的產物。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。但由于我國稅收風險管理理論和實踐的探索處于起步階段，在諸多方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。

二、稅收風險管理的基本理論

（一）稅收風險概述

1.稅收風險及稅收風險特征。稅收風險是實現稅收征管目標的障礙，是指國家在稅收征管過程中，在系列不確定性因素導致納稅人未全面遵從稅法的情況下，形成的稅收流失的可能性，使實際稅收的征收結果與稅收預期之間客觀上發生偏差。

稅收風險從狹義上講，主要是指管理性稅收風險，表現為兩個方面：一是納稅遵從風險，二是稅收執法風險。本文研究的是納稅遵從風險，即由于納稅人對政策認識不足、工作疏漏等情況造成非故意性不遵從，納稅人利用自身信息優勢等不正當方式故意或惡意不遵從，形成的稅收流失的可能性和不確定性。

稅收風險除了具有一般風險的共同特征外，還具有其獨有的特征屬性：隱蔽性和潛伏性，稅收風險形成機制復雜多變，使得稅收風險不容易被及時發現和察覺并加以管理。納稅人利用技術手段將稅收顯性風險人為處理為隱形風險，促使風險累積，導致風險壓力，形成真正的稅收流失；難于化解性，稅收風險與國家的政治制度、經濟運行、稅收制度、稅收管理體制、管理能力及納稅遵從度等方面密切相關，使得稅收風險的防范、控制、化解的管理難度較大；傳導性，稅收風險會在上級或下級稅收之間傳導和擴散，導致整個稅收系統風險共擔。稅收系統又與社會經濟緊密相關，相互影響、相互轉化。所以，稅收風險仍然是最為嚴重的社會性風險。

2.稅收風險的分類及表現形式。稅收風險的分類：按照風險來源，可分為稅務部門稅收風險和企業稅收風險；按照風險的可測程度，可分為指標性稅收風險和非指標性稅收風險；按照風險等級評定，可分為一般稅收風險和重大稅收風險；按風險承擔主體不同，分為納稅人風險，扣繳義務人風險，稅務代理人風險，納稅擔保人風險，其他稅務行政相對人風險；按稅收征管過程的具體環節，分為稅務登記風險，財務核算風險，稅源監控風險，納稅申報風險，信息報送風險，稅務檢查風險。

稅收風險的表現形式：在納稅人方面表現為少繳稅（可能是無意造成的，也可

第三篇：規避稅收執法風險的思考

規避稅收執法風險的思考

伴隨著市場經濟的不斷發展，社會各界對稅收的關注度在不斷提升，尤其是為國家建設積極出力的納稅人，維權意識也正日益升溫。這不得不迫使我們稅務人員的執法行為逐漸趨于陽光化、透明化、公開化，接受著各層面的監督和制約。但就目前的稅收執法情況來看，仍然存在一些征管措施不到位、執法程序不規范、執法不廉潔、執法方式不當等執法風險點。為了構建平安國稅，創建和諧國稅，有效保障稅收執法和稅務干部的安全，規避稅收執法風險顯得尤為重要。

一、稅收執法風險形成的主要原因

稅收執法風險主要是指在稅收執法過程中，因為執法主體的作為（主要指不當執法行為）和不作為可能使稅收管理職能失效以及對執法主體和執法人員本身造成損害的各種不利后果或不利影響。

究其原因，可從外部因素和內部因素來分析：

（一）外部因素

1、納稅人利益的驅使。

一是由于稅收關系到國家和納稅人兩者的切身利益，不可避免地會產生一些利益沖突。因此，部分納稅人從自身利益角度出發，會想方設法利用稅收政策和管理漏洞偷逃稅款，給稅務干部帶來失職瀆職等執法風險。

二是部分納稅人甚至還采取一些不正當的手段，拉攏或腐蝕

稅務干部，稅務干部如果稍有疏忽，抵制不住誘惑，就會因執法不嚴或執法犯法，受到責任追究。

2、納稅人法律意識增強和司法機關關注增加。

一是隨著稅收法律的逐步普及，納稅人的依法維權和自我保護意識不斷增強，尤其是處在當今社會矛盾多發期，使稅收執法風險的變數更大。

二是近年來紀檢監察部門和司法機關對稅務部門的關注度越來越高，使稅收執法風險進一步加大。

（二）內部因素

1、稅務干部素質有待提高。

一是執法風險意識不強，由于稅收執法機關作為執法者兼管理者的強勢地位客觀存在，使執法人員一定程度上存在“權治”思想，在執法工作中存在僥幸心理，自我保護意識淡薄，執法思路不清晰，造成執法漏洞和過錯。

二是職業道德水平不高，主要表現為工作態度不認真，草率行事；法治意識淡薄，濫用職權，以權謀私，以權代法；有法不依，知法犯法，經不起金錢的誘惑和不法分子的拉攏腐蝕，徇私舞弊。

三是業務素質不硬，執法水平低。有些執法人員業務學習積極性不高，加之稅收行政規范性文件大量存在并不斷修訂更新，由于對稅收政策法律法規不熟悉，容易造成工作方式單一，程序不到位，處理事務的能力差，文書不規范現象等執法過錯。

2、稅務機關管理有待完善。

一是稅收執法監督制度不健全，執法監督體制主要是以事后監督為主，而事前監督和事中監督較為薄弱，存在管理漏洞可能導致風險。

二是部分崗位權力過于集中，由于涉稅事務可能摻雜人為操縱的因素，一旦干部未嚴格履行職責，或監管不嚴，就容易為個別稅務人員提供權力尋租的可能，滋生人情稅、關系稅甚至以權謀私等腐敗行為。

三是，一些稅務機關對稅務干部的管理制度不完善，思想教育乏力，監督管理軟弱，對違法違紀行為常常是大事化小，小事化了，干部違法成本較小。

二、規避稅收執法風險的主要對策

有效規避各類稅收執法風險，是保障稅收執法和稅務干部安全的迫切需要。在目前征管條件下，從外部環境和內部環境著手，需要我們從增強納稅人的納稅遵從度、密切與協稅護稅部門聯系、提高稅務人員綜合素質、深化稅務管理體制等方面努力。

（一）從外部環境角度看

1、增強納稅人的納稅遵從度。

在稅收執法活動中，力求取得納稅人對稅收執法工作的理解與支持，就能減少稅收公正執法中的干擾和阻力，就會降低執法風險，提高工作效率。

一是要加大對誠信納稅的宣傳力度，增強納稅人的稅法遵從

度；加大對稅收政策法規的宣傳，提高全社會的依法納稅意識。

二是在宣傳好稅收政策的同時，要及時了解納稅人的服務需求，通過多走訪納稅人，落實稅收優惠政策，增強國稅部門的親和力，樹立陽光國稅的溫暖形象，提高納稅人的遵從度。

2、密切與協稅護稅部門的聯系。

一是要加強與當地黨政部門的溝通聯系、加強與協稅護稅部門的溝通協作、充分發揮地方協稅人員的作用、加強與財政、工商、銀行、海關等部門的信息溝通，拓寬信息采集渠道，多角度、全方位掌握納稅人的信息，減少征納信息不對稱，有效降低稅收執法風險系數。

二是積極密切與紀檢部門、司法機關的聯系，通過用正面案例的激勵和反面教材的警示來教育稅務工作人員，預防稅務執法人員知法犯法行為的產生，從而營造和諧的稅收執法環境。

（二）從內部環境角度看

1、提高稅務人員綜合素質。

一是樹立風險防范意識，牢記風險無處不在，無時不在，始終清醒地認識到它直接關系到稅務干部自身的存在和發展，直接關系到稅務人員的幸福和前途，是不能隨性而為的，必須嚴格做到依法治稅和依法行政，時刻繃緊責任風險這根弦。

二是加強職業道德教育，鑄牢廉潔風險防護墻。加強愛崗敬業樂于奉獻的教育，加強文明執法教育，樹立甘于清貧、淡泊名利的教育理念，樹立良好的職業道德，提高執法道德水平，從根

本上杜絕濫用職權、以權謀私等行為的發生。

三是加強對稅務執法人員專業化、法制化的培訓教育，例如稅收、財務、會計、計算機等方面的培訓，提高基礎業務知識；開展經驗交流會，增強依法行政、依法辦事的能力。通過教育培訓，做到防微杜漸，提高行政執法的準確率，避免出現風險差錯。

2、深化稅務管理體制。

一是深化執法制約，全方位監控管理，實行機器管事、制度管人、人機結合的管理模式，強化對行政執法權的制衡與監控，深化執法制約。成立執法檢查領導小組，明確專人，專門負責執法異常數據信息的監控和考核，突出對執法程序合法性、實體規范性和適當性、執法效率性的監控，將執法風險控制到最低。

二是嚴格稅收執法權限，按照征、管、查相互分離的原則，合理設臵崗位，進一步明確稅收執法權限的行使范圍，有利于稅務人員“管住嘴，管住手，管住腿”，防止越權執法或濫用執法權情況的發生。

三是強化執法過錯追究，完善管理監督制度。加大對執法人員執法權的監督，規范執法人員的行為，確保執法不出錯，干部不出事。發現問題根據權限及時進行彌補、修正或向上反映，減少執法風險。對發現的違法違紀行為“不隱瞞、不偏私、不包庇”，要堅決進行查處或移送司法機關查處。

第四篇：淺談稅務人員稅收執法風險管理

[內容摘要] 隨著社會主義民主與法制建設進程的不斷推進，納稅人的法律意識不斷提高，稅務機關及其執法人員的執法風險無處不在；行政復議、行政訴訟、國家賠償，責任人受到行政和刑事追訴等等呈高發趨勢。這些問題的發生一方面是由于執法能力、隊伍素質欠佳所致，另一方面也說明我們對執法風險管理不到位。面對這種形勢，引入稅收執法風險管理，加強穿越小說網 http://www.tmdps.cn對潛在風險的預見和評價，成為稅收管理的現實需要。本文擬結合膠南市地稅局稅收執法風險管理實踐，以目前世界上通行的整體化風險管理理論為基礎，對建立系統、有效的稅務人員稅收執法風險管理體系進行初探。

關鍵詞：稅務人員 執法風險 管理

一、稅務人員執法風險管理的理論基礎及現實意義

（一）稅務人員執法風險防范的理論基礎

1、法治理論。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止”。稅收法治的核心功能是“控權”，即要求稅收行政執法工作必須有效控制權力濫用，切實防范行政執法風險，才能實現法治的根本目的。在2001年全國稅務系統依法治稅工作會議上，國家稅務總局黨組科學、系統地概括了新時期依法治稅思想的理論內涵，并提出了“內外并舉、重在治內、以內促外”的指導方針，其中強調指出，“重在治內”關鍵在于依法治權、依法治官，其實質就是要嚴格約束稅收執法權力的運用，確保權力與責任的一致性，從而在源頭上遏制執法隨意性，有效防范執法風險。

2、風險管理理論。風險，是指未來的不確定性對主體實現其既定目標的影響。風險管理起源于二十世紀五十年代的美國，其間歷經純粹風險（生產安全）管理-財務風險管理-全部風險管理的漸進演進過程。進入二十一世紀，風險管理領域出現了整體化風險管理趨勢，并在一些大型企業中開始應用。這是一種將企業所面臨的所有風險（如戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險、法律風險等）統一考慮的綜合性的企業風險管理理念。

目前世界上頒布生效的整體化（全面）風險管理框架有十多個，其中描述的風險管理理念、過程和方法等大體一致。根據國務院國有資產監督管理委員會2006年發布的《中央企業全面風險管理指引》，全面風險管理是指企業圍繞總體經營目標，通過在企業管理的各個環節和經營過程中執行風險管理的基本流程，培育良好的風險管理文化，建立健全全面風險管理體系，從而為實現風險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。其總體目標是幫助風險管理主體全面系統地辨識、衡量、排序并處理所面臨可導致其偏離既定目標的風險。《指引》將風險管理框架概括為一個基本流程、一個體系。

基本流程包括收集風險管理初始信息、進行風險評估、制定風險管理策略、提出和實施風險管理解決方案、風險管理的監督與改進五個步驟。這五個步驟形成一個嚴密的閉合流程：收集風險管理初始信息是風險評估的基礎和起點；風險評估包括風險辨識、風險分析和風險評價三個部分；通過制定風險管理策略，確立風險管理的目標，并建立起相應的管理原則和機制；通過制定和實施風險管理解決方案，建立一整套管理風險的方法和手段并應用到實際工作中；通過持續的監督與改進使整個流程順暢運轉。

一個體系指風險策略、組織與職能、內部控制、風險管理信息系統和風險管理文化五個模塊。風險管理策略，指企業根據自身條件和外部環境，圍繞企業發展戰略，確定風險偏好、風險承受度、風險管理有效性標準，選擇風險承擔、風險規避、風險轉換、風險控制等適合的風險管理工具的總體策略，并確定風險管理所需人力和財力資源的配置原則。組織與職能則確定相關職能部門履行全面風險管理的職責，與其它部門一起形成風險管理組織體系，將風險管理責任落實到每一個崗位。內部控制包括保證風險得到有效控制的完整的內部控制體系和完善的內部控制制度，對風險做到提前預防、適時管理和及時反饋。風險管理信息系統包括信息的采集、存儲、加工、分析、測試、傳遞、報告、披露等，解決了風險管理決策所需信息以及決策效率的問題。風險管理文化促進企業風險管理水平、員工風險管理素質的提升，保障企業風險管理目標的實現。這幾部分相互影響、相互支撐，構成了企業風險管理的整體框架。

（二）稅務人員執法風險防范的現實意義

近年來，隨著稅收征管的科學化、精細化、規范化逐步深入，稅收執法的手段也日益深化和完善，同時也加大了稅收執法的風險。特別是工作在第一線的基層稅務干部，面對復雜的征納關系，繁多的執法環節，日益完善的稅收法律、法規、規章，加之風險防范意識不強，從而導致執法風險連年增加，涉稅案件也呈上升趨勢，其中稅務干部被追究法律責任的案件占有很大比例。

面對這一嚴峻形勢，各級稅務機關通過建立稅收執法檢查、稅收執法責任制等多項制度，初步形成了稅務人員執法行為風險管理機制，執法風險在很大程度上得到

有效的控制。但認真審視我們現有的風險管理機制，不難發現以下問題：

1、風險管理意識相對不足。稅收執法檢查、稅收執法責任制等基本上屬于事后監控，對執法風險缺乏系統地、定時地事前尤其是事中的風險控制，不能從根本上防范重大風險以及其所帶來的損失。

2、監控管理鏈的脫節。在制度設計中，注重了責任的分解，將絕大多數責任風險都穿越小說網 http://www.tmdps.cn由基層一線干部承擔，而忽視了對領導層以及稅務機關本身應承擔風險責任的落實，因而形成監控管理鏈的脫節。

3、風險管理缺乏充分的信息支持。以往所采取的控制方式主要以人工為主或人機結合，對于具體風險，缺乏量化和信息化的數據支持，不能從數據分析應用的視角建立必要的風險預警、評估及控制機制，使得目前我們的風險控制能力偏低。

稅收執法風險實質上是一種法律風險。因此，在稅務人員稅收執法風險防范工作中，借鑒全面風險管理理論，建立以事前、事中監控為重點的執法風險管理機制，既是嚴格依法治稅、提高稅收征管質量、深化稅收征管改革的客觀需求，又是提高稅務干部自身風險防范意識，保障干部敢于執法、公正執法、安全執法的現實需要，這對稅務部門不斷提高依法行政水平和構建社會主義和諧社會的能力，將起到有力的支撐和保障作用。

二、稅務人員執法風險管理體系的組成 完整的執法風險管理體系由風險管理策略、風險管理組織職能、風險內部控制制度、風險管理信息系統、風險管理文化五部分構成。

（一）執法風險管理策略

1、避免。包括主動放棄或撤銷、改變行政執法行為等方式。對適用法律法規錯誤、程序違法等違法行政引發的風險，可以采取主動放棄或撤銷的方式。因納稅人對稅務執法行為不理解或不配合等引發的風險，應采取主動改變執法行為的方式。如，稅務機關在查封、扣押等強制執行措施時，因實施查扣行為遭到納稅人的暴力阻撓，現場稅務執法人員應立即中止查扣，及時請求公安機關予以協助。

2、預防。是指在風險發生前，為了消除和減少可能引起的風險而積極采取阻止、延緩、減輕的措施。在認真分析引發風險因素的基礎上，對稅收執法行為指向的對象、后果進行綜合分析，隨時對引起風險的各種因素變化情況加以了解，采取有效防范措施，在日常執法過程中參照有關風險指標對執法行為進行預警控制，盡力消除引起風險的各類因素的存在和發展。

3、控制。是指風險發生時為降低風險帶來的不利影響而采取的積極有效措施。要正確識別風險及風險的影響程度，合理、合法制止風險的擴大，以減少風險帶來的負面影響。如，稅務機關錯誤地扣押了納稅人的商品、貨物或其他財產侵犯其合法權益的，要主動承認工作的失誤并承擔國家賠償責任、及時對直接責任人酌情作出行政處理。

（二）執法風險管理組織職能

風險管理組織職能主要是解決執法風險管理“誰來做”和“做什么”的問題。風險管理職能部門承擔著風險評估、匯總風險信息、落實風險管理責任、風險管理制度建設、維護更新風險信息庫等職責，在風險管理中起著不可替代的作用。按照分層管理原則，在市局、職能科室與基層執法部門分別成立稅收執法風險評價工作領導小組；按照分類管理原則，由各職能科室根據職責分工分別承擔不同類別執法風險的管理工作；根據集中管理原則，由處于超然地位的紀檢監察部門負責全局執法風險的監督檢查工作。

（三）執法風險內部控制制度

盡管內部控制理論最先也最多應用于企業組織，但內部控制的一些基本理念和方法仍然是值得稅務機關借鑒的。因為稅務機關的內部管理與企業管理雖有不同，但本質上都屬于組織管理。有效的內控可以保證明確授權，對風險做到提前預防、適時管理和及時反饋，能保證執法行為的效率和效果，保證信息的準確性。稅務人員執法風險內部控制制度主要包括以下內容：

內部環境。根據國家有關法律法規，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

風險評估。采用定性與定量相結合的方法，按照風險發生的可能性及其影響程度等，對識別的風險進行分析和排序，確定關注重點和優先控制的風險，合理確定風險應對策略。

控制活動。結合風險評估結果，通過手工控制與自動控制、預防性控制與發現性控制相結合的方法，運用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。

信息與溝通。建立信息與溝通制度，明確內部控制相關信息的收集、處理和傳遞程序，確保信息及時溝通，促進內部控制有效運行。

內部監督。規范內部監督的程序、方法和要求，對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷，應當及時加以改進。

（四）執法風險管理信息系統

風險管理信息系統為執法風險管理的全過程提供及時、準確的信息，包括信息的采集、存儲、加工、分析、測試、傳遞、報告、披露等各項功能。

應采取措施確保向風險管理信息系統輸入的業務數據和風險量化值的一致性、準確性、及時性、可用性和完整性。對輸入信息系統的數據，未經批準，不得更改。

風險管理信息系統應能夠進行對各種風險的計量和定量分析、定量測試；能夠實時反映重大風險和重要業務流程的監控狀態；能夠對超過風險預警上限的重大風險實施信息預警。

風險管理信息系統應實現信息在各職能部門、業務單位之間的集成與共享，既能滿足單項業務風險管理的要求，也能滿足整體和跨職能部門、業務單位的風險管理綜合要求。

（五）執法風險管理文化

將執法風險管理文化建設融入稅務文化建設全過程，采取多種途經和形式，加強對風險管理理念、知識、流程、管控核心內容的培訓，培養風險管理人才，培育風險管理文化，將風險管理意識轉化為執法人員的共同認識和自覺行動，牢固樹立風險無處不在、風險無時不在等意識和理念，促進稅務機關建立系統、規范、高效的風險管理機制。

三、稅務人員執法風險管理基本流程

建設執法風險管理體系只是完成了進行風險管理硬件設施的籌備，而要完成對執法風險的管理，還要在此基礎上執行執法風險管理的基本流程。該局建立的稅務人員執法風險評價流程是：

（一）建設并不斷完善風險“信息庫”

主要以省級“大集中”軟件及青島市局外圍征管查詢系統為依托，建立綜合業務處理平臺，通過信息技術將涉及存在執法風險的各種特定信息整合到一個工作平臺中去，圍繞提高征管查工作質量和工作效率，按照數據采集管理、數據分析管理、數據核實管理、落實過錯問題管理設置四大功能模塊，通過信息平臺下達具體的工作事項、嫌疑過錯執法數據和考核標準，形成面向操作層、管理監控層、決策支持層的全方位執法風險綜合信息系統。

（二）風險評估及風險解決方案

1、風險識別。稅收執法風險點按照稅務登記管理、發票管理、申報征收、稅收管理、稅務稽查等執法環節進行歸集，建立稅務人員稅收執法風險評價指標體系（共編列60個風險點指標），明確具體執法風險點、風險表現、政策依據、數據分析方法、評價期間、評價時點、評價部門及人員。

2、風險分析。分析和描述風險發生的可能性、風險發生的條件、風險產生的影響等，包括對風險產生原因的分析和對風險產生結果的分析，統一分析的判定標準。根據影響程度輕重和所依據的不同法律、法規以及執法所產生不良后果的處理手段，稅收執法風險可以劃分為高級、中級、低級三個類別。

3、風險評價及風險解決方案。采取執法人員自我評價、部門評價、市局評價的三級評價模式，對執法行為層層審核把關，分級落實考核責任，確保執法“零風險”。具體的評價流程如下圖：

（三）風險管理的監督與改進

經過自我評價、部門評價、綜合評價發現有過錯且能立即改正的，不納入目標管理考核；對于無法改正的按照有關考核辦法考核，對違反《青島市地方稅務局稅收執法權和行政管理權監督制約辦法》及有關規定的嚴重執法過錯，按規定追究相關人員責任。

市局稅收執法風險評價小組對本期執法風險評價結果進行綜合考評并在全局予以通報。通報的內容主要包括本期全部稅務人員執法基本情況、存在的問題及原因分析、責任追究以及下一步的整改措施等方面。

四、稅務人員執法風險管理應注意的問題

膠南市地稅局在建立完整的稅收執法風險管理體系方面進行了積極、有效的探索，基本實現了對執法行為進行事前預警、事中控制的目標。結合實際工作中存在的問題，我們認為還應當在以下幾個方面加以關注：

一是開展執法風險管理工作應當重點關注高級別風險的管理和重要流程的內部控制。

二是開展執法風險管理工作應與其他稅收管理工作緊密結合，把風險管理的各項要求融入稅收管理和業務流程中。風險管理體系不是凌駕于現有管理體系之上的，而是對現有管理體系的提煉總結和提高。

三是應注重建立具有風險意識的稅務文化，促進風險管理水平的提高以及執法人員風險管理素質的提升，保障風險管理目標的實現。

四是執法風險管理體系建設的成敗很大程度上取決于全體執法人員參與的程度。因為該體系涉及日常執法行為的各個環節以及每個執法人員的工作職責。同時，領導層也要身體力行，這樣可以推動執法人員參于風險建設的積極性，也可以為實行執法風險管理給予充分的指導和支持。

總之，稅務人員執法風險管理水平的提升需要經歷一個漸進的過程，風險管理工作也要從一時的、相對分散的行為，發展為過程標準化、操作規程化、定量和定性結合的管理活動，最終形成以事前、事中監控為重點的執法風險管理機制，促進整體稅收執法水平的提高，為構建社會主義和諧社會起到有力的支撐和保障作用。

第五篇：《稅收行政執法風險管理》序

序

風險管理，顧名思義，就是以最小的代價降低風險程度的防控過程。

風險管理起源于美國。上個世紀30年代初期，金融危機給美國的社會、經濟造成了重大損失，許多經濟專家、學者開始反思、總結應對和避免經濟危機的方法，賓夕法尼亞大學的所羅門〃許布納博士提出了風險管理的初步構想。此后70多年的時間里，全球風險管理經歷了三個階段，一是傳統風險管理，二是整體化風險管理，三是全面化風險管理。我國稅收風險管理較之美國、英國等西歐發達國家，起步較晚。我國自上世紀90年代風險管理逐步在少數領域應用，進入本世紀以后，風險管理已被廣泛應用。2006年6月6日，國務院發布《中央企業全面風險管理指南》，是我國第一個全面風險管理的指導性文件。2010年2月26日全國人大通過的《中華人民共和國國防動員法》，實際上就是國家層面上對重大風險管理的法律，以法律的形式固定和規范了國家重大風險管理機制和處置方法。國稅部門從事稅收征管工作也同樣存在著風險。

依據現代風險管理理念，可將稅收風險定義為：稅務機關及其工作人員在履行崗位職責過程中，因工作失誤或者過失，可能給國家、單位、納稅人及個人造成的負面影響和損失。從工作崗位看，從局長、副局長到一般工作人員，每一個崗位都存在潛在的風險。比如：領導崗位，崗位目標是完成任務，帶好隊伍，如沒有完成任務或沒帶好隊伍，就有可能受到口頭批評、通報批評直至一票否決。再如：采取稅收保全或強制執行措施不當，可能造成稅款流失、敗訴甚至造成國家賠償。從工作流程上看，國稅工作方法和工作程序只能以法律的規范為準則，決不能各行其是，不作為和亂作為。如果違背了法律規定的程序，做的事情即使是對的，其結果也是徒勞的，甚至帶來負面影響。從工作環節看，具體的國稅工作涉及到多個部門，多個環節，所有工作或環節的失誤，都會帶來全局性的負面影響。

2009年5月5日國家稅務總局印發了《大企業稅務風險管理指引》（試行），第一次將風險管理的先進理念和方法引入到稅收管理工作的實踐，這預示著風險管理這一先進的管理理念和方法在不久的將來會全面引入到稅收管理工作之中，這是一個不可逆轉的、新的發展趨勢。

全面稅收風險管理，其內容包括與稅收工作相關聯的所有方面、層次、環節，具體來說分為三類，即：企業稅收風險管理、稅收行政執法風險管理、稅收綜合政務風險管理等。特別是與企業一道，在平等、互信、互動基礎上開展的企業稅收風險管理，是稅務部門深化稅收服務的方略，是促進經濟稅源發展的舉措。這一極富挑戰性和創新性的嘗試，在全國稅務系統稅收風險管理工作實踐中尚屬首例，而且符合社會風險管理的發展方向。

風險識別標準科學、規范、簡明，是有效識別稅收行政執法風險的基礎。本書把違反稅收法律、法規、多征、少征、不征、錯征稅款，嚴重侵害納稅人權益，造成國家利益蒙受重大損失，應當給予行政處分或刑事處罰的行為定為高度風險；把違反有關規定，應受到責任追究的行為定為中度風險；把效率低下、作風拖沓等具有一定負面影響的行為定為低度風險。有了明晰的標準，風險識別和防控就能做到有的放矢、事半功倍。

谷城國稅局開展的全面稅收風險管理工作，具有以下特點：一是目標明確，要求很高。其目的就是使全面意義上的稅收風險變小或變無。二是風險識別準確。通過對歷史經驗的總結和系統分析稅收征管流程、企業生產經營流程，全面找出風險，解決了風險識別問題。三是風險評價恰當。對潛在的風險進行了適當的定級，便于在風險防范過程中，知輕重，抓重點。四是風險成因分析客觀、公正，有利于提高風險意識，防患于未然。五是風險防控措拖有效。針對風險及成因，制定或引述了各項制度、辦法，對促進稅收管理工作，具有積極意義。

這本《稅收行政執法風險管理》是“全面稅收風險管理”項目工作的成果之一，對國稅征管工作具有普遍的指導意義，值得廣大國稅同仁學習、借鑒。