第一篇：(調研文章)扎賚特旗與東北經(jīng)濟圈對接的思考

（調研文章）扎賚特旗與東北經(jīng)濟圈對接的思考

在振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略中我盟已經(jīng)成為重要的資源接續(xù)地、重要生態(tài)防線和對外開放的前沿。作為興安盟東部出口的扎賚特旗在自然地理、社會歷史、區(qū)域經(jīng)濟上都與東北三省有著密切的聯(lián)系，是同一個經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不可或缺的重要組成部分。多年來，扎賚特旗作為興安盟的東出口，與相鄰的東北三省各地在經(jīng)濟、文化交流上日益密切。獨特的地理位置使雙方形成地緣相接、水系相通、道路相連、文化相似、人緣相親、資源互補、市場互通的格局。彼此雖然在行政區(qū)劃上互相獨立，但從經(jīng)濟和文化的層面上看，已經(jīng)都從屬于“大東北”范疇，成為密不可分的整體，雙方實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的愿望日益迫切。

一、扎賚特旗與東北三省經(jīng)濟實現(xiàn)對接的現(xiàn)實要求

1、實現(xiàn)與東北經(jīng)濟圈對接是自治區(qū)宏觀政策的重要部署

東北振興戰(zhàn)略是新時期黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策。2002年11月，黨的十六大報告明確提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調整和改造”；2003年10月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》；2007年8月，國務院批復《東北地區(qū)振興規(guī)劃》，將黑、吉、遼三省和我區(qū)東部5個盟市的共145

萬平方公里、1.2億人統(tǒng)一進行規(guī)劃，使扎賚特旗在內的周邊地區(qū)成為了東北地區(qū)振興規(guī)劃的一部分。在國家作出振興東北等老工業(yè)基地的決策后，自治區(qū)將“加快東部盟市發(fā)展”的戰(zhàn)略調整為“東部盟市振興”，把東部地區(qū)的發(fā)展置于東北老工業(yè)基地振興和全國發(fā)展的大局中謀劃，迅速在規(guī)劃指導、基礎設施、產(chǎn)業(yè)定位、項目安排、相關政策等方面與東北地區(qū)進行重點對接，并連續(xù)3年召開東部盟市經(jīng)濟工作座談會，每年都有諸多切實可行的措施來促進東部5個盟市的發(fā)展。

2、實現(xiàn)與東北經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)對接是區(qū)域經(jīng)濟一體化的客觀要求

我國在改革開放初期，集中國力分階段推進東部沿海地區(qū)的發(fā)展，扎賚特旗由于深處內陸，無法與東部沿海地區(qū)同步發(fā)展；作為東部地區(qū)的扎賚特旗，發(fā)展上的差距日益拉大，邊緣化的現(xiàn)象日益明顯。國家提出的東北振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，對扎賚特旗是又一次難得的發(fā)展機遇。

3、融入東北經(jīng)濟圈是充分發(fā)揮扎賚特旗資源優(yōu)勢的必然選擇

在自然資源方面，扎賚特旗有11155平方公里的土地，有耕地570萬畝、林地450萬畝、草原390萬畝；有總量為29.5億立方米的靜態(tài)水資源，有石灰石、鐵礦石、煤、金、油砂等10余種礦產(chǎn)，特別是石灰石儲量可觀，估算儲量達

5億立方米；有150萬畝水澆地，已建成各類生產(chǎn)基地275萬畝，木材蓄積量達422萬立方米。可以憑借上述資源統(tǒng)籌謀劃、科學布局，為發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟奠定堅實的基礎。

4、扎賚特旗是東北的重要生態(tài)防線

由于自然環(huán)境的影響和人為的作用，東北地區(qū)西南部呈現(xiàn)大范圍沙化與鹽堿化現(xiàn)象，發(fā)展勢頭不斷擴大，以沈陽為中心的遼中城市群和長春——四平地區(qū)已直接受到風沙的威脅，因此，為實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)東北建設需要扎賚特旗與東北三省的相互協(xié)調與緊密聯(lián)合。

二、扎賚特旗與東北三省產(chǎn)業(yè)對接存在的主要問題

1、跨區(qū)域基礎設施建設滯后

扎賚特旗與東北三省的主干交通線路上出現(xiàn)許多斷頭路，在省區(qū)交界處公路等級下降或年久失修，存在通而不暢的問題。在實際發(fā)展中以行政區(qū)為界限的產(chǎn)業(yè)布局，又加劇了交通運輸?shù)木o張。跨區(qū)的基礎設施建設的滯后，基礎設施的區(qū)域不整合，限制了區(qū)域物流體系的合理布局，不能形成強大的人流、物流以及信息流，這就阻礙了區(qū)域統(tǒng)一市場的發(fā)育，影響了區(qū)域資源的合理配置，也造成了區(qū)域的矛盾。

2、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異較大

體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)模、范圍與水平不一致，扎賚特旗在經(jīng)濟結構上是一產(chǎn)過大、二產(chǎn)不強、三產(chǎn)弱小，整體經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低和市場經(jīng)濟發(fā)育的不完善。

3、缺乏有潛力和實力的產(chǎn)業(yè)保障

近年來，扎賚特旗圍繞產(chǎn)業(yè)培育，狠抓項目牽動，進一步夯實了產(chǎn)業(yè)基礎，積蓄了后續(xù)發(fā)展?jié)摿?。但在主要產(chǎn)業(yè)方面依然缺乏重大項目支撐，地上資源加工尚未形成規(guī)模生產(chǎn)能力，地下資源勘探開發(fā)亟需加強。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系還不完善。

三、實現(xiàn)與東北地區(qū)經(jīng)濟一體化和產(chǎn)業(yè)對接的對策

1、積極打造地區(qū)發(fā)展軟環(huán)境

把經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境建設放在更加突出的位置，作為融入東北經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對接的長效抓手，狠抓政策環(huán)境、服務環(huán)境、社會環(huán)境建設，加大查處各類投訴案件力度，切實維護投資者的合法權益，繼續(xù)改進行政審批服務，加強機關效能建設，營造“重商、親商、安商、富商”的良好氛圍，打造更具競爭力的發(fā)展環(huán)境。

2、充分利用東北地區(qū)發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，借勢借力發(fā)展

東北地區(qū)多年來有著雄厚和成熟的產(chǎn)業(yè)基礎，有完善和合理的產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，扎賚特旗有570萬畝耕地、390萬畝草原，無公害產(chǎn)地認定面積達到275萬畝，無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模達2萬噸，5個產(chǎn)品獲國家綠色食品標志認證。而哈大齊三市在農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上有著非常好的資金、技術和市場基礎，哈爾濱市、大慶市發(fā)展大豆精深加

工產(chǎn)業(yè)技術成熟、規(guī)模逐漸擴大，我們與哈大齊在綠色食品加工和農(nóng)產(chǎn)品深加工上的合作潛力巨大。

3、利用與東北地區(qū)的良好合作關系，借機發(fā)展

作為離哈大齊經(jīng)濟帶和東北經(jīng)濟區(qū)最近的旗縣，我們有著得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。比如建筑材料產(chǎn)業(yè)是哈大齊工業(yè)帶的弱勢產(chǎn)業(yè)，我們廉價的建材產(chǎn)品可以為哈大齊地區(qū)企業(yè)的廠房建設、居民住房建設提供優(yōu)質的建筑材料，從而在解決產(chǎn)品銷路問題的同時，也發(fā)展壯大了我們的小企業(yè)。同時，鼓勵我旗的各類協(xié)會、合作社、商會等經(jīng)濟合作組織加強與東北毗鄰縣市的相互往來，建立良好的經(jīng)濟技術合作關系，主動融入到東北經(jīng)濟圈達到區(qū)域經(jīng)濟一體化的效應。

第二篇：關于扎賚特旗新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的調查與思考

關于扎賚特旗新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的調查與思考

興安盟委政研室

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡稱“新農(nóng)合”），是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。主要采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。扎賚特旗于2006年被列為自治區(qū)第二批新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點旗縣，于2008年11月被自治區(qū)衛(wèi)生廳推薦代表試點旗縣接受國家衛(wèi)生部和財政部的聯(lián)合督導檢查，得到了兩部委檢查組的高度評價，并于2008年7月被列入全區(qū)第一批新農(nóng)合計算機信息網(wǎng)絡管理系統(tǒng)試點旗縣。近年來，扎旗衛(wèi)生部門在旗委政府的領導下，堅持以科學發(fā)展觀為指導，按照自治區(qū)醫(yī)療體制改革的有關要求，借鑒云南祿豐縣的改革經(jīng)驗，把新農(nóng)合工作作為民生工程來抓，本著“完善、規(guī)范、提高”的原則，以解決農(nóng)民群眾“看病難、看病貴”為著力點，按照“政府主導、衛(wèi)生主抓、部門配合、群眾參與”的工作方針，健全領導機制，完善監(jiān)督體系，強化服務意識，提高補助標準、報銷比例、封頂線，降低起付線和沉淀資金，提高農(nóng)牧民受益水平，取得了顯著成效。2010年初，扎旗被自治區(qū)新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療協(xié)調領導小組授予“全區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療工作先進旗縣”榮譽稱號，并在全區(qū)衛(wèi)生工作會議上受到表彰。扎旗新農(nóng)合工作的成效為新農(nóng)村新牧區(qū)建設工作和農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革探索出了一條成功的新路子，他們的工作實踐給我們提供了很多有益啟示。

一、扎賚特旗新農(nóng)合工作取得的成效

新農(nóng)合試點工作運行幾年來，扎旗將新農(nóng)合工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃研究和部署，采取六項有力措施做好這方面工作。即建立完善組織機構、積極做好宣傳發(fā)動工作、完善新農(nóng)合補償方案、加強新農(nóng)合基金管理、加強對定點醫(yī)療機構管理、加強培訓提高等六項措施。通過這些措施的有效實施，取得了明顯成效，密切了黨群和干群關系，切實解決了農(nóng)牧民看不起病、住不起院的實際困難，有效遏制了農(nóng)牧民“小病拖、大病抗”現(xiàn)象，有效緩解了農(nóng)牧民“因病致貧、因病返貧”的問題，維護了農(nóng)村牧區(qū)社會穩(wěn)定，提高了農(nóng)牧民健康保健意識，促進了農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生事業(yè)改革，推動了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展新格局的形成，保護了廣大農(nóng)牧民的根本利益和合法權益。截止目前，扎旗新農(nóng)合以嘎查村為單位，覆蓋率達100％，參合農(nóng)牧民人數(shù)達 261998

人次，參合率為92％。

（一）實行付費方式改革。

自2010年11月以來，扎旗在新農(nóng)合工作中改革了付費方式，實行門診費用總額預付制和住院費用床日付費制，簡單說就是醫(yī)療機構費用總額包干。其主要做法是：旗合管辦根據(jù)各鄉(xiāng)村醫(yī)療機構的就診人次、服務能力等因素，測算出付費總額，支付給醫(yī)療機構。如果贏余，醫(yī)療機構自我支配；如果虧損，醫(yī)療機構自己負擔。在這種激勵機制下，醫(yī)療機構為了達到自身利益最大化，就會想方設法降低成本，減少過度醫(yī)療行為，從而降低醫(yī)療費用。此舉有效控制了醫(yī)療費用，促進了合理診療，減輕了患者負擔，使農(nóng)民實現(xiàn)了“少花錢、看好病”的愿望。近年來，隨著新農(nóng)合制度的推行，農(nóng)民的醫(yī)療需求不斷釋放，但不合理的醫(yī)療費用也隨之增加。如何才能管住醫(yī)生的“手”，讓醫(yī)療費用支出更合理呢？扎旗借鑒云南祿豐縣新農(nóng)合支付模式，同時結合本旗實際，推出了新農(nóng)合支付方式改革。旗新農(nóng)合管理機構以人口為基數(shù)，經(jīng)過科學測算，對醫(yī)療機構實行醫(yī)療費用“總額包干，超支自付，節(jié)余自留”。此項改革推行以來，參合農(nóng)民明顯受益。自從2010年11月份實施床日制以來蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院收入每月平均降低3萬元，醫(yī)療機構收入少了，病人少掏錢了，本地就醫(yī)的農(nóng)牧民也越來越多了，扎旗改革新農(nóng)合支付方式管住了大處方，杜絕了濫檢查等不良行為。提高補助標準、報銷比例和報銷封頂線，保障參合農(nóng)牧民利益。2011年，人均籌資標準提高到230元，盟內一、二、三級醫(yī)療機構報銷比例各提高10%，分別達到80%、70%、60%，盟外公立機構報銷比例定為55%，惡性腫瘤等部分病種的報銷比例在原有基礎上提高10%，對患先天性室間隔缺損等四個病種的兒童，在定點醫(yī)院診治所發(fā)生的醫(yī)療費用給予80%核銷，報銷封頂線提高到8萬元。

（二）創(chuàng)新費用計算方法。

對全旗參合農(nóng)牧民近幾年來在定點醫(yī)療機構的住院病人總數(shù)、疾病診斷、住院天數(shù)和住院費用情況進行登記匯總、統(tǒng)計和對數(shù)據(jù)錄入進行分析的基礎上，對疾病和住院機構進行分類，并以此確定不同疾病類型的不同級別機構住院費用的每床日付費標準。旗直醫(yī)療機構和鄉(xiāng)級衛(wèi)生院分為不同檔次，疾病分為急、危、重病病人和非急、危、重癥病人，擇期手術病人及兒科病人4個種類，分別確定每日付費標準。旗合管辦對醫(yī)療機構支付標準為每例病歷支付補償金額等于規(guī)定的疾病總費用乘以規(guī)定補償比例。定點醫(yī)療機構對參合患者的結算標準為補償金額等于參合患者實際住院費用乘以規(guī)定補償比例。旗合管辦負責制定考核標準，并負責全旗定點醫(yī)療機構在實施新農(nóng)合制度過程中的監(jiān)督和考核工作。旗合管辦每月預撥給各定點機構應付基金的80%，剩余20%作為考核獎懲使用，每半年對旗、鄉(xiāng)定點醫(yī)療機構的醫(yī)療質量、床日付費執(zhí)行情況實施一次考核，考核在90分以上為合格，返還每月剩余20%的資金，考核在90分以下為不合格，不予返還剩余的20%資金。

（三）建立自我約束機制。自從2010年11月份實施新農(nóng)合制度以來，在住院人數(shù)不減的情況下，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院收入每月減少3萬元左右，農(nóng)民看病的費用明顯降低，住院天數(shù)也減少了，同時也杜絕了濫檢查、大處方等弊端。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院2010年10月前住院次均費用為1550元，實行新農(nóng)合制度以來至2011年2月末，住院次均費用下降了420元，下降率為28%。醫(yī)療機構費用支付實行“結余留用、超支不補”的原則，在一個季度或一個月的周期內，醫(yī)療機構只能在這一可支付總額的平均范圍內調整其診療行為，這樣就激勵了醫(yī)療機構實行自我監(jiān)督和約束的積極性和主動性，由原來的“要我管”變?yōu)椤拔乙堋钡木置?。在具體實施過程中，醫(yī)務人員要精打細算，處處都要為病人著想，不該做的檢查不做，能用國產(chǎn)藥品決不使用進口藥品，能用價格低的藥治好病決不使用名貴藥，住院天數(shù)也盡量縮短，只有這樣醫(yī)療機構才能保證不虧損或

有結余。

（四）實現(xiàn)了醫(yī)患管三者共贏。

扎旗新農(nóng)合制度的發(fā)展經(jīng)歷了按床日付費與按病種付費并存到全部覆蓋所有病種的過程，最終實現(xiàn)了一種支付方式對所有住院疾病的全面覆蓋。目前，新農(nóng)合制度的支付方式只受到醫(yī)療機構級別、疾病類型和住院天數(shù)的限制，僅對每日的付費總額做了限定，與開展何種診療方法以及用藥行為關系不大。因此，醫(yī)生施治過程中不會受到診療和用藥目錄的限制，病人付費時全部診療和用藥都納入補償范圍。醫(yī)療機構和住院病人易于接受，監(jiān)管過程中也避免了因為診療和用藥標準的問題與醫(yī)生產(chǎn)生矛盾，易于操作。該制度在實施過程中操作簡便，辦理快捷，新農(nóng)合經(jīng)辦部門和醫(yī)療機構都可以在支付標準下根據(jù)住院天數(shù)和疾病類型計算出可支付的費用金額和補償金額，因此，監(jiān)管部門和醫(yī)療機構的監(jiān)管矛盾明顯減少，降低了管理成本，受到了醫(yī)療機構和合管辦的歡迎。對于農(nóng)牧民來講，所有住院費用都納入補償范圍，消除了目錄外用藥和診療的繁瑣審批過程，同時降低了自付費用，提高了實際補償比，因此也得到了廣大參合農(nóng)牧民的擁護，滿意度較高?？偟膩碇v，新農(nóng)合制度實現(xiàn)了新農(nóng)合經(jīng)辦機構、醫(yī)療機構和住院病人三者利益的共贏。

二、扎賚特旗新農(nóng)合工作存在的困難和問題近年來，扎旗新農(nóng)合工作雖然經(jīng)過旗委政府及職能部門的共同努力，取得了顯著成效，但與國家對新農(nóng)合的要求和廣大農(nóng)牧民群眾的期望相比還存在一些差距，還存在一些不

容忽視的困難和問題。

（一）專業(yè)技術人員編制不足。

旗合管辦目前只有11名工作人員，工作責任大，工作任務重，工作壓力大，每天都在超負荷運轉，需要增加編制，尤其需要增加衛(wèi)生、財會等專業(yè)技術人員。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦機構很多辦事人員都是兼職，難以勝任繁重的新農(nóng)合工作任務，缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性和專業(yè)性。

（二）公立醫(yī)院改革配套措施滯后。

實行新農(nóng)合制度以來，醫(yī)療機構收入雖然有剩余，但總體上看收入下降是事實。由于目前公立醫(yī)院改革還未全面實施，作為財政差額補貼單位，醫(yī)療機構職工工資待遇受到一定的挑戰(zhàn)，長此下去將會影響醫(yī)護人員的積極性。

（三）對旗外醫(yī)療機構沒有約束力。

多年以來，扎旗外轉患者居高不下，每年在旗外三級醫(yī)療機構就醫(yī)費用占合作醫(yī)療大病基金的50%，醫(yī)療保障支付方式改革僅在旗內二級以下醫(yī)療單位開展，只規(guī)范了旗域醫(yī)療機構和定點醫(yī)療機構，合作醫(yī)療費用也只能在50%范圍內得到有效控制，感覺有抓小放大之嫌，公平性受到質疑。

（四）信息數(shù)據(jù)管理不到位。

參合登記是基礎性工作，而由于基礎性工作不到位，信息數(shù)據(jù)錄入不準確，參合人員以大名、小名、學名登記的應有盡有，姓名中的錯別字隨處可見，人、戶錯位現(xiàn)象較多，造成參合信息無法核準，經(jīng)常出現(xiàn)票據(jù)登記信息與戶口簿、身份證信息及系統(tǒng)中信息不能有效對應。此外，農(nóng)牧民手中有票據(jù)，系統(tǒng)中無信息現(xiàn)象，給參合農(nóng)牧民報銷增加了許多不必要的麻煩，降低了新農(nóng)合制度在農(nóng)牧民心目中的形象。

三、對我盟新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的幾點建議 扎旗新農(nóng)合工作得到了自治區(qū)黨委政府的好評，2010年初被評為“全區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療工作先進旗縣”，它也是我盟社會事業(yè)發(fā)展領域的排頭兵，是一個亮點。扎旗新農(nóng)合工作中存在的問題和困難同樣存在于其它旗縣市，是共性問題，是普遍存在的困難，如何解決這些困難和問題，對今后全盟各旗縣市新農(nóng)合工作具有廣泛的參考和借鑒意義。

（一）提高管理服務水平。

一是進一步加強參合登記管理、籌資票據(jù)管理、核準參合信息工作。要加強參合登記管理工作，切實按照戶口簿或身份證進行開票登記，務必做到參合人數(shù)與入庫基金標準一致、系統(tǒng)參合信息與所開票據(jù)登記信息一致。對參合信息登記錯誤、核對不準造成負面影響的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將直接追究經(jīng)辦人員責任。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員要加強籌資票據(jù)管理，做好各嘎查村（社區(qū)）票據(jù)領發(fā)、使用、接報、核銷工作，籌資結束后要及時收繳、核銷所有已發(fā)票據(jù)，要確保票據(jù)的完整性，做到所開票款與入庫基金一致。加強對已開票據(jù)存根聯(lián)及空白和作廢票據(jù)的保管，以防殘缺，遺失。對因核對不嚴、保管不善造成負面影響的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將直接追究經(jīng)辦人員責任。二是增強經(jīng)辦人員法制觀念，加強自律意識，杜絕基金截留現(xiàn)象。經(jīng)辦人員要端正工作態(tài)度，嚴謹、慎重、一絲不茍地為參合患者服務。要增強法制觀念，加強自律意識，堅決杜絕基金截留和挪用，甚至貪污現(xiàn)象的發(fā)生，如發(fā)現(xiàn)違紀、違規(guī)和違法現(xiàn)象，將依法依規(guī)追究經(jīng)辦人員和直接領導的相關責任，絕不姑息。三是完善新農(nóng)合相關文件、材料、參合信息等資料整理、歸檔工作。新農(nóng)合資料的保存和歸檔是新農(nóng)合制度可持續(xù)發(fā)展的歷史財富，各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員要高度重視新農(nóng)合資料的整理、歸檔工作，切實從各年的籌資票據(jù)、參合信息、相關制度文件、各種臺賬入手，進一步加強新農(nóng)合檔案管理工作，提升新農(nóng)合工作水平，對新農(nóng)合檔案資料管理不善造成的損失將直接追究經(jīng)辦人員的責任。

（二）創(chuàng)新籌資繳費機制。

受農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟體制、社會文化特點、農(nóng)牧民價值觀等因素影響，在相當長的時期內，采用農(nóng)牧民自愿繳費方式籌資仍然會有一定的難度。要解決新農(nóng)合籌資困難的問題，讓農(nóng)牧民切實地感受這項政策帶來的優(yōu)惠。一是嘗試采取三定籌資。如利用村級便民服務室實行定點、定時、定量籌資。二是采取常年滾動籌資。農(nóng)牧民在一年內任何時間都可以為次年參合進行繳費，給外出務工農(nóng)牧民給予方便參合。三是積極探索長效、低成本的籌資機制。

（三）加大輿論宣傳力度。

一是各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村及各級定點醫(yī)療機構要進一步加大對新農(nóng)合政策的宣傳力度，各定點醫(yī)療機構要對新農(nóng)合政策上墻宣傳，對一些新農(nóng)合標語要張貼在醒目位臵，并制作報銷具體流程圖表，對一些不予報銷的藥品和診療項目進行告示，正確引導參合農(nóng)牧民就診。二是旗合管辦借助新農(nóng)合管理能力建設項目，加強對各新農(nóng)合相關工作人員的業(yè)務

指導。

（四）加強經(jīng)辦機構能力建設。

一是加大對各級新農(nóng)合管理人員的培訓。新農(nóng)合管理必須有一支業(yè)務精湛、技術全面的管理隊伍。因此必須強化培訓，以提高相應人員政策水平、管理能力，杜絕各種違紀、違規(guī)、違法行為發(fā)生，確?；鸢踩⒂行А⒎忾]運行，以適應新農(nóng)合各項管理工作的需要。二是改善辦公條件，落實辦公經(jīng)費。各級政府應提高辦公經(jīng)費，為新農(nóng)合經(jīng)辦機構配備相應的辦公設施，改善辦公條件，保證其正常、高效運轉，為農(nóng)牧民提供便利、快捷、周到的服務。

（五）加強對定點醫(yī)療機構的監(jiān)管。

一是合理制定《定點醫(yī)療機構考核辦法》，采取定期或不定期的方式進行考核。二是結合新農(nóng)合運行分析報表和一些典型個案，圍繞住院率、次均費用、實際補償率、直報率、藥占比、目錄外用藥率等指標進行量化考核。三是以考核結果為標準，建立“三級防線”，并采取多種有效措施，加強對定點醫(yī)療機構的監(jiān)管。四是建立健全定點醫(yī)療機構檢查、治療和用藥等方面的制度和規(guī)定，嚴格執(zhí)行醫(yī)療收費標準和藥品價格，杜絕亂收費行為。五是將新農(nóng)合醫(yī)藥用品納入政府采購范圍，完善購、銷制度，降低醫(yī)療成本。六是發(fā)揮藥監(jiān)局、物價局等部門的職能作用，規(guī)范藥品及服務價格，最大限度地讓利于民。七是探索推行單病種最高限價制度，并逐步擴大限價病種，切實降低患者醫(yī)療費用。八是應賦予合管辦在監(jiān)督定點醫(yī)療機構上一定的行政執(zhí)法權，用以進一步規(guī)范和引導新農(nóng)合，使基金和經(jīng)辦機構工作經(jīng)費等方面能夠做到依法籌集、依法使用、依法管理，促進新農(nóng)合科學、合理、健康、持續(xù)運行。

（六）進行補償基金公示。

新農(nóng)合補償公示是提升新農(nóng)合運行質量的一個關鍵環(huán)節(jié)，也是接受全社會監(jiān)督的最有效途徑，基金使用和費用補償要堅持旗、鄉(xiāng)、村三級定期公示制度。一是蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦機構要將參合農(nóng)牧民補償信息表在兌付補償基金前后及時進行公示，公示地點在各鄉(xiāng)、村、組不少于6處，公示期限不少于7天。二是各定點醫(yī)療機構必須在單位醒目位臵設立新農(nóng)合公示欄，長期公示新農(nóng)合各項政策、規(guī)章制度和實施辦法，公示醫(yī)療機構服務項目及價格、新農(nóng)合基本用藥目錄及價格，公示參合農(nóng)民就診流程、補償比例、起付和封頂線、補償審核程序，公示新農(nóng)合監(jiān)督舉報電話，每月公示參合農(nóng)牧民門診和住院補償情況。三是對于公示內容要全面、真實，形式要嚴謹、科學，方便群眾監(jiān)督，保證參合農(nóng)牧民參與權、知情權和監(jiān)督權，增強基金使用的透明度。

（七）強化部門配合協(xié)作。一是旗新農(nóng)合管委會、監(jiān)委會等領導機構定期開展工作，加強相關部門配合與協(xié)作，充分發(fā)揮各組成部門優(yōu)勢。二是新農(nóng)合管委會、監(jiān)委會、物價、藥監(jiān)、專家組成員對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌資工作和定點醫(yī)療機構進行考核，規(guī)范藥品及服務價格，最大限度地讓利于民。三是積極主動與公安部門形成聯(lián)動機制，打擊造假票據(jù)套取新農(nóng)合資金等違法行為，真正形成齊抓共管的工作機制，推進各項工作開展。

第三篇：調研與思考

失地農(nóng)民社會保障問題調研與思考

摘 要： 失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點關注和解決的民生問題，是涉及貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要問題。當前失地農(nóng)民面臨的兩大難題是社會就業(yè)的出路問題和養(yǎng)老保障的退路問題。根據(jù)政府關于失地農(nóng)民的一系列政策，在實踐中必須積極探索切實可行的途徑和方法，要確?！耙酝恋負Q保障”政策的落實到位；要確立失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先的理念，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)；要充分體現(xiàn)惠及全體農(nóng)民的“低水平、有彈性、廣覆蓋”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的精神，實事求是地制定、完善和落實相關的配套政策。

關鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)和社會保障政策;社會保障制度

二元經(jīng)濟結構是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉變的必然結果。隨著我國工業(yè)化城市化進程的加快，城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地。土地無疑是失地農(nóng)民對城市化的巨大貢獻，但是目前失地農(nóng)民的補償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民出路上的作為不得力和不到位，顯然影響到這一群體的民生問題，影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的大局。筆者通過在陜西省咸陽市大量調查研究，對失地農(nóng)民的社會保障問題作了一些思考。

一、失地農(nóng)民面臨的兩大難題

由于政府在城市化進程中對失地農(nóng)民的相關政策配套的不完善，可以說相當一部分失地農(nóng)民目前處于“進無出路、退無保障”的兩難境地。

（一）出路問題

被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本出路在于就業(yè)。從調查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀，以咸陽市秦都區(qū)陳楊寨街道辦事處為例，截止到2006年7月底，8個村10 233名失地農(nóng)民中，勞動年齡段內（男16-60歲，女16-50歲）的有9 001人，其中目前暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8 309人，失業(yè)率高達84%。

失地農(nóng)民就業(yè)難，既有自身條件的原因，也是現(xiàn)行征地安置政策不夠健全的結果。首先，農(nóng)民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產(chǎn)資料，不得不拋棄世代相傳的生產(chǎn)方式，而在競爭激烈的就業(yè)市場中，他們則明顯處于劣勢，這集中表現(xiàn)為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能三個方面。調查顯示，陳楊辦勞動年齡段內的9 001位失地農(nóng)民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技術缺乏或無技術專長的占88.2%，35-45歲年齡段的占45.6%。上述三大就業(yè)弱勢，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。即使已實現(xiàn)了就業(yè)轉移的失地農(nóng)民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當其中被裁減。其次，隨著企業(yè)用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式（對失地農(nóng)民的征地、拆遷、就業(yè)等進行的一次性貨幣補償）解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題,貨幣安置引發(fā)的突出問題是，在大量的失地農(nóng)民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社會功能，在市場經(jīng)濟條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計。

（二）退路問題

養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔心的問題。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補償，就業(yè)機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養(yǎng)老需求則沒有充分考慮；其次，現(xiàn)行征地價格滿足不了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。據(jù)咸陽市勞動和社會保障部門測算，僅養(yǎng)老保險一項的費用，若按低標準（全年社會平均工資的17%）繳費、低標準享受的“雙低”標準一次性交費方案，每個失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險需要5.18萬元,而現(xiàn)行的安置補助費每人只有3萬元，缺額2.18萬元。再次，一次性貨幣的補償金直接發(fā)到農(nóng)民手中，則可能因為他們只注重眼前利益或使用不當,反倒成為對解決養(yǎng)老保障問題的一個不利因素。事實上，調查顯示，咸陽市秦都區(qū)陳楊辦2006年7月20日前，10 233名失地農(nóng)民中，幾乎沒有人參加基本養(yǎng)老保險。

短期看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn)，給社會穩(wěn)定留下隱患。

二、對失地農(nóng)民的保障政策

2004年以來，咸陽市政府根據(jù)國務院28號文件及《關于進一步完善土地補償制度的指導意見》等文件的有關精神，為解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，制定了一系列的政策，其精神是:

（一）促進就業(yè)

第一,把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。市政府有關文件規(guī)定：凡勞動年齡段內的失地農(nóng)民，均可進入城鎮(zhèn)勞動力市場，享受就業(yè)培訓、擇業(yè)指導、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務，在接受職業(yè)培訓、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受與市區(qū)城鎮(zhèn)人員、就業(yè)困難人員同等政策待遇等。

第二,重點加強失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓，提高他們的就業(yè)競爭能力。秦都區(qū)陳楊辦的經(jīng)驗是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓項目（對失地農(nóng)民實行菜單式和訂單式培訓），以競爭選擇培訓機構（對就業(yè)技能培訓機構實行面向全社會的招標制），以補貼促進參與（對參加就業(yè)技能培訓的失地農(nóng)民按照每人1 000元額度予以補助）。據(jù)不完全統(tǒng)計，陳楊辦通過培訓的農(nóng)民就業(yè)率達到了60%以上。



（二）改變貨幣補償方式,建立基本養(yǎng)老保障制度

第一是分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障。咸陽市政府規(guī)定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費能滿15年的，給予參加者城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；不能滿15年的，參加市政府規(guī)定的“低標準繳費、低標準享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險金；對征地時年齡在50-60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險或“雙低”基本養(yǎng)老保險的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補助制度。第二是資金籌集主要源于失地農(nóng)民的土地征用款，個人無需額外繳費。無論是市政府的“兩大部分”（70%在征地安置補償費和征地補償費中列支，30%在政府土地出讓金收益或社會保險后備金中列支），還是秦都區(qū)的“四個渠道”（安置補助費、土地補償費的60%、從級差地租總額中提取20%和從招標拍賣增值收益中提取部分資金），養(yǎng)老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

第三是留地安置。咸陽市政府2004年6號文件規(guī)定，對失去土地的8個村實行留地安置，即每人35平方米的開發(fā)用地，用以解決失地農(nóng)民的長遠生計。

咸陽市的這幾項很有針對性的新政策既為為失地農(nóng)民打開就業(yè)出路，又為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，體現(xiàn)出解決失地農(nóng)民問題的一條求真務實、講究實效的新思路。

三、對失地農(nóng)民保障的現(xiàn)行政策中需解決的問題

自20世紀80年代以來，失地農(nóng)民的安置工作大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發(fā)放生活費，第三階段是一次性貨幣補償，第四階段才把養(yǎng)老保險提上議事日程。第一階段招工安排的失地農(nóng)民，由于已經(jīng)轉變了身份，是按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策解決問題的?，F(xiàn)在的問題集中在第二類和第三類。第二類失地農(nóng)民每月領取85元或100元生活費，有無工作，政府的生活費必須照發(fā)。如果沒有工作，這樣的待遇又確實太低了。第三類在把一次性貨幣補償用完以后，一旦生活發(fā)生困難，政府就“難辭其咎”，所以實際上成了一個難以擺脫的包袱。目前主要存在著以下問題：

（一）新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個層面：一是養(yǎng)老制度本身的銜接問題，二是失地農(nóng)民安置政策的銜接問題。

在咸陽這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，目前同時運行著四套養(yǎng)老保障制度，即社會養(yǎng)老保障制度、“雙低”基本養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。咸陽市目前的做法是根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，讓他們分別參加不同的養(yǎng)老保險制度。自新政策實施之日，農(nóng)民的養(yǎng)老保障關系基本理順。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題，實際上是養(yǎng)老保險基金的支付能力問題。按咸陽市的現(xiàn)行辦法，一個失地農(nóng)民一次性繳納24 128元，達到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數(shù)據(jù)測算，預計基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預期壽命70歲計算，還差2年半。秦都區(qū)按目前的情況測算還有很大缺口，填補這個缺口只有靠政府的財政托底。這一點必須引起必要的重視。

（三）保障失地農(nóng)民利益與優(yōu)化投資環(huán)境的關系問題

據(jù)秦都區(qū)有關人士介紹，該區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方案幾易其稿成型后，區(qū)五套班子歷時一年，先后幾次召集鎮(zhèn)(街道)領導會議統(tǒng)一思想，才得以公布實施。一個重要的因素就是，即將實施的新辦法會提高征地價格，增加企業(yè)用地成本，對企業(yè)投資產(chǎn)生不利影響，降低區(qū)域經(jīng)濟的競爭力。如何既保障農(nóng)民的切身利益，又能優(yōu)化投資環(huán)境，是地方政府較為頭痛的問題。事實上，秦都區(qū)把失地農(nóng)民享受的最低生活保障金額確定在只相當于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準上，是平衡各方利益的結果。

（四）就業(yè)觀念轉變問題

目前失地農(nóng)民鄰近城區(qū)，陳楊寨村是城中村，出租私房收入可觀，經(jīng)濟較為寬裕。據(jù)陳楊辦干部介紹，這里有相當一部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到800元以上或不坐辦公室以外的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓抱有無所謂的態(tài)度，甚至有相當一部分人存有對政府“等、靠、要”的消極態(tài)度。如何幫助失地農(nóng)民轉變就業(yè)觀念，不能就培訓抓培訓，而要引導他們增強市場就業(yè)意識。

（五）讓農(nóng)民分享城市發(fā)展成果的問題

就失地農(nóng)民這一特定群體而言，咸陽市現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度基本實現(xiàn)了全覆蓋，在城市化

進程中，城市近郊農(nóng)民無疑也是受益者。然而就長遠和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體農(nóng)民，如何使失地農(nóng)民和全體農(nóng)民能夠分享城市化的發(fā)展成果，還有很長的路要走。尤其是連片土地被國家征用儲備的城市近郊農(nóng)村，無論是集體還是個人，都是城市化進程的參與者，也理應是受益者。［2］57

四、解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題的幾點對策

解決這個問題的指導思想就是要穩(wěn)步推進農(nóng)村社會保障體系建設。農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險并為老年農(nóng)民建立社會養(yǎng)老補貼制度，不僅從根本上解決了廣大農(nóng)民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應農(nóng)村城市化、戶籍制度改革的發(fā)展需要，必須積極創(chuàng)造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負擔的新型農(nóng)村基本農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，加快原有的各種養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌，形成城鄉(xiāng)相對完善的社會保障制度。

（一）確保實行“以土地換保障”政策，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度

“以地換保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。咸陽市的實踐表明，只要政府堅持科學發(fā)展觀，注重城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，在土地被征用過程中，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題就能夠切實可行。這是因為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計的唯一資本，政府在這種時候積極引導農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。［3］

（二）更新理念，制定合理的政策，促進失地農(nóng)民充分就業(yè)

要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制失地農(nóng)民的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使失地農(nóng)民真正享受市民待遇。

要以強化失地農(nóng)民培訓教育為重點，著力提高失地農(nóng)民的素質和就業(yè)競爭能力；要按照 “政府促進就業(yè)，個人自主擇業(yè)，市場調節(jié)就業(yè)”［4］79的原則，制定促進失地農(nóng)民就業(yè)配套政策；大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民；要制定和完善關于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟發(fā)展的政策，鼓勵失地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”［2］的良性循環(huán)。當然，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比相距甚遠。調查顯示，秦都區(qū)陳楊辦征地補償安置費每畝只有6.55萬元，而政府公開拍賣價格每畝在40萬以上；有些村最高的征地補償安置費每畝只有7.4萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝達到50萬元以上。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地換保障”是對現(xiàn)行征地補償標準偏低的修正，除了養(yǎng)老保險以外，實際上也可以一并考慮解決就業(yè)問題和醫(yī)療問題。這樣才是切實保障“可持續(xù)生計”被中斷的失地農(nóng)民權益的良性補償。

（三）抓住城市化進程的歷史機遇，積極探索惠及全體農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度的框架從土地被征用的角度看，農(nóng)村居民大體可以被分成兩類人群：已經(jīng)失地的農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民。雖然有研究表明，目前全國失地農(nóng)民的總數(shù)估計在4 300萬人左右，每年還要新增200多萬人，如何抓住目前能夠“以土地換保障”這一歷史機遇期，從戰(zhàn)略高度認識并開始著手探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度，是政府應盡早籌謀的大事。這需要處理好以下三大關系：

一是農(nóng)村中兩類不同群體養(yǎng)老保障制度的關系。對于失地農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民，咸陽市現(xiàn)行低門檻進入的基本養(yǎng)老保障制度具有一定的優(yōu)越性。今后可能更需要解決的是農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。事實上，相對于失地和可能面臨失地的農(nóng)民，純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份的經(jīng)濟實力和抵抗風險的能力最差，他們的土地又難以變現(xiàn)，為了真正促進糧食生產(chǎn)，逐漸地把他們的養(yǎng)老保障一并考慮進來最好。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的關系。從咸陽市的情況看，城鄉(xiāng)居民中目前并存的四種基本養(yǎng)老保障制度，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“雙低”基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險以及社會基本養(yǎng)老保險制度并存。四種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉(xiāng)一體的基本的養(yǎng)老保障制度是新制度設計中需要面對的問題。

三是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度與提升城市競爭力的關系。城市發(fā)展需要優(yōu)化投資環(huán)境，而降低企業(yè)發(fā)展成本和城市建設成本是重要方面之一，也恰恰是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是制度設計需要考慮的問題。我們在完成調研后的初步設想是：農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度應本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進行設計。

所謂低水平，指的是低標準繳費、低標準享受。實際繳費基數(shù)、繳費比例和繳費年限，以居民達到法定退休年齡，每月領取的養(yǎng)老金應以當?shù)鼗旧钚枨髽藴蕿橐?，其?shù)額至少不能低于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準。這個問題屬于政府的基本職責之一。

所謂有彈性，是指在基本保險的基礎上配套設計一個市場化運作的補充保險部分。其繳費水平由用工單位和個人根據(jù)自身經(jīng)濟實力自主確定，可采用個人帳戶的方式，多繳多得。所謂多覆蓋，體現(xiàn)在農(nóng)村中各類人員均可參保，尤其是純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份也能得到基本養(yǎng)老保障。顯然，制度的低水平設計在兼顧提升城市競爭力和各種制度可相互折算轉換的同時，也確保了所有農(nóng)民有條件參與；制度的彈性化處理適應了不同經(jīng)濟水平人群的多元化養(yǎng)老保障的需求。

良好的制度設計需要輔之相應的資金保障。筆者的看法是：政府應及時抓住城市化進程中“以土地換保障”的歷史機遇期，放眼長遠和全局，著眼于全體農(nóng)民，盡力籌措可以惠及全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金。資金來源可以由以下幾部分組成：被征地單位的征地補償費、政府土地出讓金收益提成；政府財政每年專項列支。這筆基金主要用于兩個方面：一是充實基本養(yǎng)老保障制度中基本保險部分，二是對農(nóng)民職業(yè)技能培訓費用進行補貼。

總之，失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點關注和解決的民生問題，這就要求各級政府在工作中積極探索切實可行的途徑和方法，以科學發(fā)展觀為指導，制定相宜的系列配套政策。

參考文獻：

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第四篇：調研文章貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)信息化思考

農(nóng)業(yè)信息化是通過現(xiàn)代信息技術和智能工具在農(nóng)業(yè)中的廣泛應用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、自動化和生產(chǎn)管理的科學化、智能化過程。它通過信息和知識及時、準確、有效的獲取、處理、傳播和應用，把農(nóng)業(yè)信息及時準確地傳達到農(nóng)民手中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理、農(nóng)產(chǎn)品營銷信息化，加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、升級，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、管理和經(jīng)營決策水平。農(nóng)業(yè)信息化內涵豐富，外延廣泛，其內涵至少應該包括以下方面：農(nóng)業(yè)經(jīng)營信息化、農(nóng)業(yè)市場信息化、農(nóng)業(yè)科技信息化、農(nóng)業(yè)環(huán)境信息化、農(nóng)民生活信息化。顯然，農(nóng)業(yè)信息化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，尤其是貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)加快發(fā)展的必由之路。

一、農(nóng)業(yè)信息化對貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

由于地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡規(guī)律，貧困山區(qū)大多還處于信息化起步階段。信息化建設進程十分遲緩，信息化水平相當?shù)停r(nóng)業(yè)信息市場供給和需求嚴重不足，信息渠道不暢，對農(nóng)業(yè)信息技術應用缺乏統(tǒng)一管理和高層規(guī)劃，加之小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)意識的作用，使得原本分散起步的研究項目中還有不少是重復性的工作，既浪費了資源，也破壞了信息技術應用和推廣工作的連續(xù)性。因此，農(nóng)業(yè)信息化對貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著深遠的影響。

⒈農(nóng)業(yè)信息化將推動貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。貧困山區(qū)基礎差、經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢。一方面由于農(nóng)業(yè)技術落后，農(nóng)業(yè)對自然生物過程、土地、氣候等自然因子的依賴性較強；另一方面由于人口的急劇增長和對森林、植被、土地的過度使用，許多地區(qū)水土流失嚴重，干旱缺水，自然災害頻繁，甚至形成荒漠、荒山，使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展十分艱難。農(nóng)業(yè)信息資源的開發(fā)將為貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定堅實的基礎，使人們更加重視各種農(nóng)業(yè)技術信息和經(jīng)濟信息的作用，設法減輕農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴，降低農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的自然風險；還可以減少農(nóng)業(yè)對自然生態(tài)環(huán)境的不利影響，使農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的可控性增強，建立起人與自然的和諧關系，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

⒉農(nóng)業(yè)信息化將提高貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。信息技術不僅自身形成強大的新興產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟新的增長點，而且日益向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門滲透，使得這些部門的技術、結構、組織方式以及生產(chǎn)力等都發(fā)生了巨大變化。農(nóng)業(yè)信息化將改變貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)科研的方式方法，大大縮短農(nóng)業(yè)科研的周期，盡快實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學技術及成果的推廣和普及。信息和知識在貧困山區(qū)的運用，將極大地增強農(nóng)民信息意識，提高農(nóng)民的科技意識和自身素質。從而，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。

⒊農(nóng)業(yè)信息化將變革貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。在貧困山區(qū)，農(nóng)業(yè)是最主要的物質生產(chǎn)部門，農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方式基本上是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟管理方式，農(nóng)業(yè)企業(yè)組織方式大多是集體合作或家族式的組織方式。隨著農(nóng)業(yè)信息化的推進，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)除作為物質生產(chǎn)部門之外，加工、貿(mào)易、觀賞、服務、環(huán)保等復合性功能將會越來越多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構也趨向多元化。信息技術的普遍應用使得人們收集、處理和使用信息的流程縮短，使企業(yè)的資本周轉速度普遍提高，“信息（知識）——技術——市場”的鏈條變得越來越短，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，改善農(nóng)業(yè)就業(yè)結構，有效地促進農(nóng)村勞動力轉移。

⒋農(nóng)業(yè)信息化將拓展貧困山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品交易市場。貧困山區(qū)地處偏僻邊遠，區(qū)位優(yōu)勢較差，交通不便，信息不暢，農(nóng)業(yè)基礎薄弱。農(nóng)民迫切需要知道各種農(nóng)產(chǎn)品的需求量、供應量，應當種什么，怎么種，養(yǎng)什么，怎么養(yǎng)。充分利用現(xiàn)代信息技術造就的網(wǎng)絡體系，能為農(nóng)民提供及時有效的的信息，極大地擴大傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的銷售規(guī)模和交易范圍，加快貧困山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品交易的頻率和速度，降低其銷售成本，有效地彌補地理位置、交通和通信所帶來的劣勢。從而，引導農(nóng)民根據(jù)市場變化調整農(nóng)業(yè)結構，培育、推廣優(yōu)良品種，提高產(chǎn)品質量，不斷拓展農(nóng)產(chǎn)品交易市場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

二、貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)信息化現(xiàn)狀及存在的問題

目前，貧困山區(qū)的農(nóng)業(yè)信息化程度還很低，尤其是農(nóng)業(yè)信息資源開發(fā)、利用，仍然存在較大差距。據(jù)了解，貧困山區(qū)農(nóng)民主要通過看電視獲取生產(chǎn)經(jīng)營方面的信息，居第一位；聽收音機獲取信息的，居第二位；親友傳遞取得信息的，占第三位；其它農(nóng)業(yè)組織提供信息的，占第四位；網(wǎng)絡獲取傳遞信息的居最后。這種原始落后的信息交流方式和緩慢的信息傳遞速度，使不少信息喪失了時效性。從而，嚴重地制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下方面：

⒈農(nóng)業(yè)信息化重視不夠。貧困山區(qū)的一些政府部門的工作思路和思維方式存在問題，片面強調客觀條件差，經(jīng)濟困難，對農(nóng)業(yè)信息化建設重視不夠?；ヂ?lián)網(wǎng)、信息化與當?shù)卣块T、基層干部、群眾相距甚遠?；鶎痈刹拷^大部分不懂電腦操作，更不知怎么上互聯(lián)網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)技術的應用和服務體系基本上還是空白。從而，形成農(nóng)業(yè)信息化發(fā)展嚴重滯后的局面。

⒉農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡不發(fā)達。信息交流方式落后，傳遞速度緩慢，信息市場發(fā)育的基本條件落后，信息傳遞速度慢，交互性差，信息內容單調，信息產(chǎn)品和技術的實用性差，使信息失去時效性，失去價值。

⒊信息技術人才相對缺乏。農(nóng)民自身素質偏低，缺乏既懂現(xiàn)代信息技術又懂農(nóng)業(yè)科學技術的高級人才。在計算機應用上，人才培養(yǎng)落后，信息標準不統(tǒng)一，信息網(wǎng)絡不健全，高新技術開發(fā)不力，成果推廣力度不夠等。

⒋信息服務產(chǎn)業(yè)化水平低。貧困地區(qū)農(nóng)民收入較低，獲取信息的成本偏高，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模對信息消費者和生產(chǎn)經(jīng)營者收益空間的制約，信息咨詢服務滯后，不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研、教學和管理對信息的需求。

二、加快貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)信息化建設的對策

世紀是信息經(jīng)濟的時代，信息化正在逐步成為推動社會進步的主要動力。利用現(xiàn)代信息技術改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，使信息技術與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)有機結合，是貧困山區(qū)加快發(fā)展的路徑選擇，是全面建設小康社會的基本要求，亦是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內容。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信息化，必須切實解決好以下幾個問題：

⒈明確農(nóng)業(yè)信息化的重要性。推進農(nóng)業(yè)信息化必須牢固樹立信息觀念，增強信息意識，實施“信息興農(nóng)”戰(zhàn)略。要加強對農(nóng)民信息知識的普及，擴大農(nóng)民對信息的需求，使之真正認識到信息就是資源、信息就是財富、信息就是效益，只有掌握準確完備的農(nóng)業(yè)信息才能生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品，才能在激烈的市場競爭中獲勝。針對農(nóng)業(yè)信息的公共特性和廣大農(nóng)村還不具備農(nóng)業(yè)信息化的物質基礎和技術力量，政府應承擔起農(nóng)業(yè)信息化的責任，對農(nóng)業(yè)信息的基礎設施建設給予大力支持，加快計算機硬件和軟件開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)信息處理系統(tǒng)的自動化水平，大力開發(fā)高質量的農(nóng)業(yè)信息資源，加強農(nóng)業(yè)動態(tài)信息的收集，做好預測，增加信息的有效供給。

⒉加快信息基礎設施建設。按照“集中、統(tǒng)一、規(guī)范、效能”的原則，集中建設統(tǒng)一兼容、資源共享、高效適用的各級網(wǎng)絡中樞平臺環(huán)境，形成全國統(tǒng)一、規(guī)范、暢通的信息網(wǎng)絡體系。一是建設完善國家、省、市、縣四級網(wǎng)絡中樞平臺，完善配套相應的網(wǎng)絡和計算機硬件設備，開發(fā)配套各級中樞平臺上下貫通、統(tǒng)一兼容的運行軟件，建立網(wǎng)絡集中管理和安全系統(tǒng)。二是依托國家公共通訊設施，建設高效暢通的農(nóng)業(yè)信息傳輸通道，實現(xiàn)以中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)為核心，省、地（市）、縣三級信息網(wǎng)絡為輔助的計算機網(wǎng)絡。貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平落后，農(nóng)民素質較差，收入較低，讓農(nóng)民購買計算機上網(wǎng)是不現(xiàn)實的。因此，應在廣大農(nóng)村大力發(fā)展廣播電視和通訊工程，通過農(nóng)民樂于接受的媒介形式普及農(nóng)業(yè)科技，傳播市場信息，尤其要加強有線電視網(wǎng)絡和電話線鋪設以及自動程控交換機的建設工作，使農(nóng)民將來可以通過有線電視同軸電纜或電話線上網(wǎng)。

⒊開展電腦網(wǎng)絡普及教育?；ヂ?lián)網(wǎng)、信息化的發(fā)展在貧困山區(qū)任重道遠，網(wǎng)絡距離農(nóng)民還有漫長而崎嶇的路要走。當務之急是電腦應用與互聯(lián)網(wǎng)技術的普及教育和推廣。一是建立地方性的電腦網(wǎng)絡實用技術培訓中心。面向社會多辦實事，開展多層次、社會化的互聯(lián)網(wǎng)知識技術的教育，提高人們的信息意識和網(wǎng)絡技術素質。二是繼續(xù)抓好在職干部的計算機操作培訓。培訓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村信息站的信息員，有了信息站與信息員，信息的收集與發(fā)布問題就可解決。讓電腦和網(wǎng)絡成為人們日常工作、生活中必不可少的工具。三是抓好基層政府上網(wǎng)工程。以圖、文、聲、像的形式及時、生動地向農(nóng)民傳播農(nóng)業(yè)科技知識，有效地指導農(nóng)民科學種田，適應了我國農(nóng)村信息用戶的知識水平，變農(nóng)民適應技術為技術適應農(nóng)民，提高了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)高科技信息的接受程度和吸收水平。只要堅持下去，打好網(wǎng)絡化、信息化的社會基礎，讓網(wǎng)絡走進農(nóng)村，讓信息服務農(nóng)民，就會使信息產(chǎn)生巨大的財富。

⒋建立農(nóng)村信息服務市場。推進農(nóng)業(yè)信息化，使農(nóng)業(yè)信息產(chǎn)業(yè)能夠被充分發(fā)揮和利用，其前提是把利用網(wǎng)絡信息指導農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營作為突破口，建立農(nóng)村信息服務市場。一是創(chuàng)辦信息載體。要創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、廣播電臺、報刊，以無償或微利形式向廣提供農(nóng)業(yè)信息，以改變當前農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀。二是開展信息咨詢業(yè)務。運用靈活多樣的形式，對原始農(nóng)業(yè)信息進行深度加工，為農(nóng)民選擇項目提供咨詢性意見，或接受農(nóng)民委托，進行市場調查，為其生產(chǎn)經(jīng)營決策提供依據(jù)。三是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)信息社會服務機構。充分發(fā)揮信息服務機構對信息進行收集、加工、處理、傳輸專業(yè)優(yōu)勢，促進農(nóng)業(yè)信息市場發(fā)育。四是要加法制建設，堅決制止信息壟斷，打擊虛假信息，增強信息的準確性、真實性、充分性。

總之，貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)信息化是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，其發(fā)育和成長需要一個長期的過程，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)信息化。我們一定要抓住機遇，努力工作，采取有力措施加快貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)信息化建設，提升和改進我國農(nóng)業(yè)在世界市場的競爭力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的跨躍式發(fā)展。

第五篇：訴調對接的探索與思考

“訴調對接”機制的探索與思考

正確處理調解與裁判的關系，拓寬訴訟調解的適用范圍，實現(xiàn)人民調解、行政調解和訴訟調解的有機結合，推動多元化糾紛解決機制的建立和完善，最大限度地化解矛盾糾紛已成為社會所需，減輕群眾“訴累”在 2008年《最高人民法院工作報告》中成為一大亮點，并被確定為最高人民法院2008年重點改革項目。面對社會利益關系日趨復雜，矛盾沖突日益多樣，建立一個功能互效，程序銜接，能滿足社會主體多種要求的多元化糾紛機制十分重要?！霸V調對接”工作便應運而生，呼之而出，成為中國特定的時代背景下和司法制度資源基礎上探索多元化糾紛解決的一種路徑，是社會轉型期特殊需求的舉措。

一、“訴調對接”的重大意義和現(xiàn)實作用

全國人大代表陳繼延說：俗話講“法不容情”，可是調解是“法、理、情”于一身的司法制度，它能較好地平衡當事人之間的利益。目前社會利益訴求趨于多元化，要積極探索建立和完善多元化糾紛解決機制，包括訴訟的和非訴訟的糾紛化解機制，不同的矛盾用不同的方式去解決效果會更好。他一席話，是對享有“東方經(jīng)驗”之譽的調解工作最好的詮釋。全力構建訴調對接的平臺，真正實現(xiàn)訴調“無縫對接”，有效解決社會矛盾糾紛，意義重大。

1、有利于平衡法律、政策、利益三者的關系。從國家職能重心轉變角度看，大調解機制使得法院處理糾紛的方式得到有效拓展和改善；從社會糾紛多樣性看，有些糾紛很難找到法律根據(jù)，用調解的方式解決更適宜和更具優(yōu)勢；從調解的特點看，調解以自愿為基礎，比裁判更能體現(xiàn)社會效果。

2、有利于緩解法院工作壓力。法院工作處于社會矛盾的風口浪尖，法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院有限審判力量的矛盾；人民群眾的司法需求日益高漲與司法權威相對不足之間的矛盾日益突出，而傳統(tǒng)的非訴解決糾紛功能的弱化，法院判決之后又不能完全定紛止爭，上訪問題的因擾等。實際上，很多糾紛沒有必要到法院解決，訴訟既不是化解矛盾糾紛的唯一途徑，也不是“萬能良藥”，即便到了法院，也沒有必要由法官來解決，完全可以將一部分化解矛盾的工作分流給社會力量，既能緩解司法資源短缺的矛盾，又能減輕執(zhí)行工作的壓力。通過“訴調對接”工作，將處理矛盾的關口前移，最終實現(xiàn)前期工作做的好，后期工作就輕松的良性循環(huán)。

3、有利化解矛盾，促進社會和諧。社會轉型時期，利益沖突的多元化、社會主體間關系的復雜化，影響社會和諧穩(wěn)定的因素大量存在，正確應對各種社會矛盾和糾紛，妥善協(xié)調處理多方利益關系，有效平息矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定，充分發(fā)揮“訴解對接”的程序便利性、非對抗性，真正將多數(shù)矛盾糾紛有效化解在基層和萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

二、“訴調對接”機制的探索與思考

1、機構的建立。

“訴解對接”工作是一項系統(tǒng)的工程，是深化司法改革，推進和諧司法的一項重大舉措，是化解社會矛盾糾紛的一項全局性工作，需要全社會的重視和參與，依靠法院掌握的社會資源來主推“訴解對接”是不夠的，甚至存在“剃頭挑子一頭熱”。要破除各自為陣的局面，在組織上走出網(wǎng)絡特色，必須依賴于“地方黨委積極主導，職能部門通力合作，社會力量廣泛參與”的工作格局，調動社會力量參加訴調對接的主動性和自覺性，并將“訴解對接”工作納入綜合治理考核。通過整合資源，打造工作平臺，加強對接等方式，實現(xiàn)多元糾紛解決機制之間互補、共贏的良性互動局面。以縣級單位設臵“訴調對接”機制為例，應成立由縣(區(qū))委一名副書記任組長，縣委政法委書記、法院院長、司法局局長為副組長，縣級相關行政執(zhí)法部門負責同志為成員的“訴解對接”工作領導小組，負責“訴解對接”工作的決策部署和督查工作，領導小組下設辦公室，可附設在法院或司法局內，至少確定一名專職人員，負責計劃部署，組織實施，數(shù)據(jù)統(tǒng)計等日常工作。同時在法院內設立專門的調解室，由人民調解員，社區(qū)居委會力量輪流派駐調解糾紛，負責訴前的調解工作。各行政機關成立行政調解組織，確定專職行政調解人員，負責本部門的行政調解工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立矛盾糾紛調處中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安辦、法庭、司法所、派出所以及場鎮(zhèn)居委會組成，負責本轄區(qū)的人民調解工作。調處中心也應確定一名專職人員，負責與“訴調對接”領導小組辦公室以及調處中心各成員單位的聯(lián)絡和工作對接，同時各街道社區(qū)、村社設人民調解員，形成橫向到邊，縱向到底，縱橫聯(lián)動，上下聯(lián)絡的大調解工作格局。

2、人員配備。

調解人員的素質決定著調解工作成效。(1)人員選擇上?！度嗣裾{解委員會組織條例》中第3條規(guī)定：“人民調解委員會除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外，由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可連選連任”。第4條規(guī)定“為人公正、聯(lián)系群眾、熱心人民調解工作，并有一定知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員”。除上述規(guī)定外，主要應結合各地實際情況，選用德才兼?zhèn)洌绕涫窃诋數(shù)赜新曂陀绊懙娜藖頁握{解員。(2)人員培訓上。法院應積極配合司法行政機關，制定培訓計劃，并選派具有豐富法律知識和審判經(jīng)驗的審判人員對調解員進行專門常規(guī)培訓，不定期的邀請調解員旁聽案件審理，提升調解人員的業(yè)務技能和調解藝術。同時加大對個案調解的指導力度，人民調解員在調解工作中遇到困難，可請求法院及時給予法律問題的咨詢，幫助指導其規(guī)范工作程序、制度、調解方式及文書制作。(3)人員互動上。法院調解室、矛盾糾紛調處中心、行政調解組織應將所轄范圍的調解員，專職工作人員，機關職能部門的組成人員名單、工作范圍、職責、聯(lián)系方式等基本情況統(tǒng)一編制成冊，發(fā)放到各調解機構和調解員，確保聯(lián)終暢通，實現(xiàn)人員聯(lián)動。

3、經(jīng)費保障。

俗話說“巧婦難做無米之炊”，為確保“訴調對接”工作的順利開展，各地各部門應切實加大投入，加強物質保障?！度嗣裾{解委員會組織條例》第11條規(guī)定“人民調解委員會調解民間糾紛不收費”，第4條規(guī)定“對人民調解委員會委員，根據(jù)情況，可以給予適當補貼、人民調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員會的補貼經(jīng)費，由村民委員會或居民委員會解決”。而根據(jù)相關規(guī)定，矛盾糾紛調處中心與人民調解委員會實際上是兩塊牌子“一套人馬”，當然調處中心的經(jīng)費主要由村民委員會或居民委員會解決，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟狀況相差大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)村民委員會或居委會資金匱乏，這就導致調處中心“無米下鍋”，工作無以為繼，有的地方有部分投入也是“杯水車薪”，難以確保“訴調對接”工作深入有效進行。既然“訴調對接”工作是維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧的社會系統(tǒng)工程，那么政府應納入綜合治理工程來抓，切實加大經(jīng)費投入，配齊硬件設施，落實保障強基礎。為充分調動調解員的工作積極性，政府應建立調處中心資金投入長效機制，充分調動調解員的工作積極性，確?！霸V解對接”工作順利開展。對調解員參加調解活動而支出的交通、就餐費用以及工作補貼等，政府應安排落實專項資金，根據(jù)各地實際予以補助解決，對調解員主持的個案調解工作，可根據(jù)件數(shù)確定補助標準，如調解一件補助50—100元等。

4、工作開展。

(1)強化宣傳認識。有了機構，人員和經(jīng)費，矛盾糾紛調處中心開展工作的首要任務是搞好宣傳，提高其知名度，由于長期以來形成的解決糾紛習慣，使人民群眾對調處中心的職能和優(yōu)勢性認識不足，發(fā)生糾紛后，往往想到的是走訴訟解決。為充分發(fā)揮調處中心在新形勢下解決民間糾紛的“第一道防線”作用，使人民群眾在發(fā)生糾紛后首先能想到調處中心，樂于到調處中心解決問題，就必須加大宣傳力度，利用新聞媒體，網(wǎng)絡平臺，橫幅標語，宣傳欄，黑板報等途徑提升調處中心的知名度；同時開通咨詢熱線，提供法律咨詢服務，充分打造“訴調對接”機制和調處中心的品牌意識，提升品牌效應。比如消費者權益受到侵害，會馬上想到12315；當遇到犯罪侵害時，會想到撥打110；當發(fā)生火災時會撥打119，這就是品牌效應，因此，“訴調對接”機構也可以設立訴調特服號，當糾紛發(fā)生后就可以直接撥打該號以尋得專業(yè)的幫助、指導和解決，確保訴調對接的質量和效率。

(2)設立立案引導。對于當事人起訴的同一轄區(qū)的婚姻家庭糾紛，小額債務糾紛等案件，法院在受理案件時，訴導員應首先詢問當事人是否已經(jīng)過調處中心進行調解，如未經(jīng)調處中心調解，應向當事人釋明訴前調解的特點和優(yōu)勢，告知訴訟風險和成本，建議當事人先到調處中心進行調解。但筆者認為，在尊重當事人的意愿下選擇到調處中心調解的同時，為有利于節(jié)約訴訟資源，更有效的把各種矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，在立法上應設立案受理前臵程序，對權利義務關系明確以及小額標的糾紛，應當先經(jīng)過矛盾糾紛調處中心或行政調解程序，只有在調解無效的情形下，才能選擇訴訟方式解決，(3)加大庭前調解。對當事人執(zhí)意要求法院受理的案件，人民法院在立案受理后，除法律規(guī)定不適用調解程序的案件外，均應按照“繁簡分流”原則，根據(jù)糾紛性質，請求目的以及當事人情緒等因素，先行調解或速裁促成當事人達成調解、和解協(xié)議，對于涉及面廣、突發(fā)性強、矛盾易激化的糾紛，人民法院在立案前可先轉入人民調解室，由訴前調解合議庭會同調解員進行庭前調解，努力將矛盾化解在進入訴訟程序之前。

(4)探索委托調解。對于在同一轄區(qū)的婚姻家庭，繼承糾紛，相鄰關系糾紛等適宜進行委托調解的案件，訴前、庭前以及執(zhí)行前在征得當事人同意的前提下，可委托調處中心，人民調解員進行調解。承辦法官在與調處中心、人民調解員取得聯(lián)系，確定調解時間、地點，并出具委托調解函，當事人持法院函件到調處中心接受調解。

(5)拓展協(xié)助調解。為有效避免當事人對法院公正執(zhí)法的合理懷疑，同時緩解人力短缺的問題。在訴前、訴中以及執(zhí)行各環(huán)節(jié)，根據(jù)案情，邀請人民調解員、有關專業(yè)技術人員協(xié)助進行調解，也可以將所轄范圍內的調解員名單及調解員的基本情況提供給當事人，當事人可以從中任意選擇調解員參與調解，從而增強社會力量在調解中的參與率，有效化解矛盾糾紛。

(6)落實案后回訪。對一些疑難復雜、社會影響面大的案件，即使案件在訴訟中調解不成，在裁判后應落實承辦人定期回訪。承辦法官在判決后應與當事人所在地的調處中心和人民調解員保持聯(lián)系，關注和了解案件判決后的發(fā)展變化，如發(fā)現(xiàn)有矛盾惡化或不穩(wěn)定因素，應委托調處中心和人民調解員及時介入，落實穩(wěn)控措施，或直接參與化解矛盾，徹底解決糾紛。

(7)費用收取。為有效提升調處中心知名度，提高人民群眾的調解意識，對于當事人在調處中心調解化解糾紛的，以及人民法院委托調解達成調解協(xié)議的案件，應予全免費用。對于協(xié)助調解，庭前調解達成調解協(xié)議的，應按《訴訟費用交納辦法》所規(guī)定的標準減半收取，通過為當事人節(jié)省訴訟成本，從而打造調處中心在解決民間糾紛中的知名度。

5、調解效力。

人民調解協(xié)議、行政調解協(xié)議在訴訟中是否能得到確認，直接制約著“訴調對接”機制實際效用的發(fā)揮。如果在調處中心和人民調解員主持下達成的調解協(xié)議在法律上沒有強制力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為據(jù)申請人民法院強制執(zhí)行，這不但是對社會資源的一種浪費，也不利于樹立人民調解的威信，還會導致大量標的小，社會影響不大的民間糾紛涌至法院，增加訴累。(1)對于在調處中心和人民調解員主持下，依據(jù)當事人自愿、合法原則下達成的書面協(xié)議，經(jīng)雙方當事人簽字蓋章后，具有民事合同性質，應具有法律約束力。在協(xié)議書的形式要件上，應更注重其程序性和嚴肅性。對于經(jīng)調處中心和調解員主持達成的具有給付內容的協(xié)議，調解員應向當事人釋明其風險，告知其可以直接向人民法院申請確認，以確保將來進入執(zhí)行程序的快捷性。(2)對于經(jīng)調處中心或調解員主持達成的協(xié)議，當事人申請法院確認的，法院受理后，一般應按簡易程序審理，調處中心應將案件的卷宗材料以及相關證據(jù)移送法院，法院應對其協(xié)議書進行審查，重點審查程序和協(xié)議是否違反自愿、合法原則，對于調解協(xié)議內容清楚、合法的，人民法院應當制作調解書。對于經(jīng)審查后認為確實存在違反法律規(guī)定，需要變更或撤銷的，人民法院也不應輕易裁判予以變更，應及時與原調處中心和調解員溝通協(xié)調，可邀請原調解人員繼續(xù)參與調解，努力通過調解的形式予以彌補瑕疵，盡量避免判決變更，以切實維護人民調解協(xié)議在群眾中的威信和效力。如確實達不成調解協(xié)議的，應當及時作出裁判，避免久調不決。(3)對于一方當事人就調解協(xié)議反悔而向人民法院起訴請求變更、撤銷或者宣告無效的，經(jīng)人民法院審查，只要該協(xié)議不具備法律規(guī)定的可撤銷或者無效的情形外，一般不予支持。這既是對一方當事人的公平保護，也是對違反契約一方的制裁，同時也是當今社會需建立誠實信用原則與良性的市場經(jīng)濟體制和環(huán)境的必然要求。(4)對于已生效和具有給付內容的調解協(xié)議，只要符合《民事訴訟法》相關規(guī)定，當事人可向法院申請支付令和直接進入執(zhí)行程序。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，最高人民法院《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的司法解釋明確規(guī)定了人民調解協(xié)議具有民事合同的性質，而對行政調解協(xié)議的效力尚無相應規(guī)定，致使行政調解協(xié)議的效力由于缺乏法律上的依據(jù)，效力弱化，一旦一方當事人反悔，協(xié)議所確定的權利義務對雙方當事人而言便毫無約束力，行政調解人員為平息糾紛所作的努力便前功盡棄。目前，對行政調解協(xié)議效力的認定應比照人民調解協(xié)議效力確定的規(guī)定，同時應盡快出臺對行政調解協(xié)議效力認定的司法解釋，以便充分發(fā)揮人民調解，行政調解在多元糾紛解決機制中的整體效能。

6、運行模式。

為更好地發(fā)揮“訴調對接”機制的作用，應充分利用現(xiàn)有的社會資源建立橫向到邊，縱向到底的調解大格局。當糾紛發(fā)生后，當事人可能會選擇到調處中心或行政機關調解，但受傳統(tǒng)訴訟意識的影響，更多的會選擇訴訟渠道。如何把這三種化解矛盾糾紛的途徑有機結合，形成職能互補，資源共享的矛盾化解機制呢，現(xiàn)舉一列來展示其運行模式。如一離婚糾紛，當事人選擇到調處中心調解，可能會出現(xiàn)兩種情況，一是經(jīng)調處中心調解，雙方當事人達成一致協(xié)議，可憑該協(xié)議到民政機關或人民法院對協(xié)議內容予以確認，糾紛化解。二是雙方當事人達不成調解協(xié)議，只能依法進入訴訟程序。同理，當事人若選擇行政機關調解，經(jīng)行政調解達成調解協(xié)議后，依法確認其效力，達不成調解協(xié)議的，依法進入訴訟程序。運行模式更復雜的是當事人直接選擇到法院起訴的，人民法院通過立案引導，將該糾紛轉入調處中心或相關行政機關調解，人民調解和行政調解機關可以通過前述調解運行模式調解處理。人民法院也可以通過“繁簡分流”的原則，將該案件轉入法院內設的調解室予以調解，還可以在進入訴訟程序后，委托調處中心和行政調解機關調解，或邀請其協(xié)助調解。人民法院在訴訟過程中也應將調解貫穿于審判全過程，充分利用各種資源，最大限度地用調解方式化解矛盾糾紛，在上述方式均調解無效的情況下，人民法院應及時審理判決，但判后仍應落實回訪制度，不放棄最后一絲調解的希望，改變那種將權利載入判決，將矛盾還于社會的不良局面。

7、“訴調對接”的觀念研究。

“訴訟對接”既是對傳統(tǒng)人民調解資源的挖掘和利用，又為司法調解賦予了新內涵，注入了新活力，拓展了新途徑，具有鮮明的時代特色，然而“訴調對接”畢竟是一種新事物，尚處于探索階段，對存在的問題值得進一步去研究和思考，尤其是“訴調對接”工作中的觀念問題，有很多人認為法院在“訴調對接”工作中的做法有職能錯位之嫌。改革開放的總設計師鄧小平在改革開放之初有一句很經(jīng)典的論述“摸著石頭過河”，充分說明了一種好的機制建立需要不斷的探索，不是看它遵循了多少舊的東西，而是要看它創(chuàng)新了多少新東西，開展“訴調對接”工作是在中國特定的時代背景下和司法基礎上探索多元化糾紛解決的一種路徑，是社會轉型期特殊需求的舉措。我們應更注重訴調對接工作對化解矛盾，促進社會和諧方面發(fā)揮的巨大作用，要摒棄現(xiàn)代司法理念的糟粕，扭轉那種被動受案，簡單居中裁判的訴訟模式，變“教條主義”、“本本主義”為“實效主義”，積極有效化解矛盾糾紛，構建社會和諧。