第一篇：弱勢群體的社會保障問題

關于建立健全失地農民社會保障制度的調研報告

作者：石峰區政協副主席熊華生

發表日期：2009-11-5 14:48:48 閱讀數：202

5隨著“兩型社會”建設的推進和“兩新”戰略的實施，我區城市建設速度明顯加快，大量土地被征用，出現了大批失地農民，他們成了介于農民與城市居民之間的特殊群體。一方面，完全喪失了賴以生存的土地，不具備傳統意義上的農民身份。但同時，他們又沒有完全融入城市并享有城市居民應有的一切權利，其地位具有過渡性。為進一步了解我區失地農民的生存現狀，建立健全失地農民社會保障制度，2008年3月至5月，區政協根據全年工作安排，組織專門力量，進行了專題調研，調研采取收集資料、實地調查、召開座談會等方式。其間，課題組走訪了清水、建設等村的干部和部分農民，外出長沙和浙江等地進行考察，現將調研情況匯報如下。

一、我區農民的失地現狀

近十年來，我區已征用農民集體用地13096畝，產生失地農民10540 人，全區五個街道皆有涉及，銅塘灣街道被征土地最多，已征用集體土地2776畝，其中映峰、清霞兩個社區的居民已整體失地后轉城，清水和建設兩村人均耕地已不足0.2畝，被征用的土地主要用于城市道路建設、城市基礎設施建設和工業園區建設等。目前，我區的失地農民有60%左右已轉城，成為城市無業人員，對社會的穩定和諧產生了一定影響。隨著清水塘循環經濟工業區等重點工程項目的啟動，今后幾年，我區將再次產生一大批失地農民。據調查，僅清水塘循環經濟工業區在近幾年的建設過程中，就計劃征用土地3000多畝，將會新增近5000位失地農民，涉及近2000戶農村家庭。為進一步了解我區失地農民的基本情況，調查組以清水、建設、長石和霞灣新村等地的3659位失地農民為例進行了抽樣調查：

從上述數據來看，我區失地農民呈現出如下基本特征：一是年齡結構老化。3659位失地農民中女45周歲，男55周歲以上人口占總人口比例達29%。二是受教育程度整體偏低。勞動年段內失地農民有69 %以上只接受了高中（中專）以下的教育，甚至有35%的農民只接受了小學教育，這嚴重阻礙了農民失地后的就業

轉移。三是農民參保率低。農民失地前的主要生活來源于土地，參保意識不強，抽樣調查發現，除有74.8 %的農民參加了新型農村合作醫療保險外，養老和失業保險的參保率均為0。

二、存在的主要問題

從調查情況看，我區廣大農戶識大體顧大局，對各類建設項目用地給予了積極配合，大多數農民對補償安置比較滿意。但也有一部分農民因此而失去土地，變成了“種田無地、就業無門、低保無份、創業無錢”的特殊群體。歸納起來，主要存在以下五方面的問題：

（一）單一的貨幣補償不利于農戶的可持續發展。目前，補償標準問題是農戶反映較強烈的問題，一方面是同類土地因征用項目和征地年段不同而補償標準不同，引起了農民的攀比和不滿，導致征地后一系列遺留問題。另一方面是我區各村普遍存在著人多地少的狀況，如建設和清水村人均耕地均不足0.2畝，按照目前的補償標準，每位農民失地后所得到的補償費僅為3—4萬元，這筆補償款僅夠農民維持2—3年的生活。在失地農民再就業極為困難的背景下，農民所得的貨幣補償費遠遠不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社會功能，有限的補償資金難以為失地農民再造一個可持續生計。

（二）失地農民的就業狀況相當嚴峻。現階段，土地仍是農業最基本的生產要素，對農民起著重要的就業保障作用，農民以土地為后盾，外出務工等臨時性收入可以作為農外補貼。然而，失地農民的境遇就大不相同，在社會保障體系尚未建立健全的情況下，一旦未能就業，他們便沒有了任何生活來源和社會保障，因此，就業直接影響著失地農民的生活狀況。從調查情況看，我區失地農民的就業率相當低，以銅塘灣街道映峰社區為例，截止2009年4月，該社區1248名失地農民中，勞動年齡段內有858人，其中目前暫無業和處于失業狀態的747人，失業率高達87%。失地農民就業難，既有自身條件的原因，也是現行征地安置政策不夠健全帶來的后果。首先，失地農民在競爭激烈的就業大軍中明顯表現出年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農勞動技能三大劣勢。在抽樣調查的2296名勞動年段內失地農民中，初中及以下文化程度的占35%，技術缺乏或無技術專長的占87%。三大就業弱勢，再加上農村就業信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民向二、三產業轉移。即使已實現了就業轉移，一旦合同期滿或精簡人員，他們往往首當其沖被裁減，就業難這一現狀使失地農民的生活遠景不容樂觀。

（三）農民失地后生活水平普遍下降。據調查，農民失地后生活水平普遍受到一定影響，有的甚至會陷入貧困。我區農民人均占地少，征地后得到的補償費用普遍偏低，即使精打細算，也難免在征地后3—5年內成為貧困戶。據統計，70%的農戶征地后比征地前的生活水平有所下降，青壯年農民能夠實現就業的，生活勉強可以維持，年老和年幼以及無法實現就業的，生活就很困難。總體來看，對土地收益的高度依賴和就業難，是農戶失地后減收的最主要因素。在收入水平總體下降的同時，失地農民的生活消費支出卻普遍上升，征地前，農民家庭的食品消費主要靠自己生產，失地后多數食品靠從市場購買；再加上醫療、教育、水電和物業等費用支出的增加，致使生活成本增加。

（四）社會保障成了失地農民的后顧之憂。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障的雙重功能，其參保意識較弱。抽樣調查的農民中，其養老和失業保險的參保率均為0，一旦土地被征用，農民的社會保障便有了后顧之憂，而目前單一的貨幣安置方式并不能解決農民社會保障這一難題。一是貨幣安置只為失地農民提供了短期內必要的生活補償，對其就業和社會保障需求則沒有充分考慮。二是如果由農民單方面支付養老保險金,現行征地價格滿足不了失地農民養老保障制度的需要。三是一次性貨幣補償金直接發到農民手中，則可能因為農民的短視或使用不當，反倒成為對解決社會保障問題的一個不利因素。

三、建立健全失地農民社會保障制度的幾點建議

建立健全失地農民社會保障制度，事關我區經濟社會的發展，事關石峰的和諧穩定。政府應積極轉變職能，引導和促進失地農民盡快實現身份的置換和職業的轉化，并做好其它相關社會保障工作，讓失地農民逐步與城鎮居民享受同等權利。同時，考慮到區財政的承受能力有限，在相關制度推行的初期，可以一定年限為界，實行新老政策雙軌并行的辦法。

（一）發揮政府公共服務職能，建立基本社會保障制度

1、建立健全失地農民社會養老保險制度。應依照城鎮職工靈活就業人員養老保險辦法，建立起完全覆蓋第二、三、四年齡段失地農民的養老生活保障制度。而第一年齡段內的失地農民，在達到就業年齡后，自行參加相關的社會保險。要規定養老保險資金的籌集以及繳納標準。就目前我區經濟發展水平而言，失地農民的養老金單靠區級財政撥款或農民自行負擔都行不通，必須通過政府、村集體和個人共同分擔的原則籌資。政府和村集體承擔部分依照《湖南省被征地農民社會保障資金管理辦法》中的有關規定，從征地農民社會保障費、25%的土地補償費和20%以上的土地使用權出讓純收益中按比例列支；個人承擔部分可從安置補償費中列支。要實行統帳結合的模式。政府和村集體負擔部分，用作養老保險基金，建立養老保險統籌帳戶，以個人從安置補償費中列支的資金建立個人帳戶。根據權利與義務對等的原則，采取個人繳費的方法來充實個人養老帳戶，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳，失地農民的養老保障待遇與繳費多少直接掛鉤。要健全基金的管理及運行制度。要建立健全失地農民社會保障基金管理制度，將其納入財政專戶管理，實行收支兩條線，單獨建帳、專款專用。確立多元化投資理念，提高基金的投資回報率。

2、進一步完善失地農民醫療保障制度。醫學技術的進步，提高了醫療服務水平。但同時，醫療費用也大幅攀升，高額的醫療費用支出，對失地農民而言，顯然有巨大的壓力。因此，醫療保障也是失地農民社會保障的一個基本層面，給予失地農民尤其是殘疾人和老年人實施醫療保險極其必要。失地農民轉化成城鎮居民后，勞動人事社保局應盡快將其納入城鎮居民合作醫療保障體系。一方面，要擴大對現行醫保政策的宣傳力度，引導和激發失地農民參與醫保的積極性和主動性。另一方面,要完善醫療保障體系建設。在建立起失地農民大病、重病救助制度的同時，充分發揮社區醫療衛生服務機構的優勢，強化其軟硬件建設，真正搭建起“小病在社區、大病進醫院”的失地農民醫療救助平臺，使其病有所醫。

3、建立適當水平的最低生活保障制度。長期以來，清水塘地區污染嚴重，對當地居民的身體健康造成了較大影響，據調查，該地區殘疾人所占比例明顯偏高。另一方面，我區失地農民人口老化現象明顯。殘疾人和老齡人是社會弱勢群體，應納入最低生活保障的范疇。然而，目前農村低保能力有限，其覆蓋率僅3%，不能將這一部分人全部納入保障范圍。同時，農村低保的保障水平偏低，僅30元/人.月。因此，建議民政部門將符合條件的失地農民納入城市最低生活保障體系，盡早實現農保到城保的接軌，并做到應保盡保。同時，對于第四年齡段的失地農民，可建立按月發放一定標準老年基本生活費的制度，使其老有所養。

（二）加強就業引導和培訓，實現農民就業轉移

1、健全就業服務網絡，創造就業崗位。要進一步完善區、街、村（居）就業服務網絡。設立專門的就業服務熱線，為農民提供及時的、有價值的就業信息和免費的中介服務。實施失地農民“零就業”家庭就業援助計劃，并將其列入區勞動人事部門年度考核目標。積極組織勞務輸出，實現異地就業。鼓勵支持失地農民自主創業，對自謀職業和自主創業的農民發放《再就業優惠證》，享受企業下崗失業職工同等的再就業優惠政策。要積極創造就業崗位。要抓住“兩型社會”建設這一發展機遇，大力發展民營經濟，支持勞動密集型企業，為失地農民搭建就業平臺；政府每年出資補貼一定數量的公益性崗位，優先安置失地農民就業，尤其是“4050”人員。要建立征地企業安置失地農民制度。建立企業安置失地農民數量與用地規模掛鉤制度，要求征地企業必須依照一定比例招用安置失地農民；對承接產業轉移和外來投資企業招用、安置一定數量失地農民，并簽訂一年以上勞動合同的，除享受職介和培訓等補貼優惠政策外，還可享受一定年限的稅費減免。

2、推行訂單式技能培訓，提升就業競爭力。我區失地農民的文化素質和勞動技能普遍偏低，解決他們的就業難題，除就業安置外，其根本問題是要幫助他們建立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，提升就業競爭力。據調查，僅區內民營中小企業每年就約有6000個工作崗位的需求，而其中70%左右屬于一般技工崗位，這為失地農民提供了就業空間。因此，區勞動人事部門應創新就業培訓體系，與轄區內的大中專職業院校進行對接，依據企業的崗位需求，為失地農民量身訂做培訓內容，促成企業與失地農民的雙向互動，并向勞動年段內的失地農民發放1—3個專業的免費“技能培訓券”，憑券到指定培訓機構參訓，使失地農民真正擁有一技之長，快速實現就業轉移。

（三）建立居住安置機制，提高失地農民生活質量

1、改善居住條件，使農民“失地而不失居”。居住環境的改變是促使農民改變生活方式乃至思維方式、快速向市民轉變的關鍵一步。今后幾年，我區對失地農民的居住安置任務較重，安置對象主要集中在清水塘循環經濟工業區拓展區的建設、霞灣、長石、新橋、映峰等地居民戶數1660戶,人口5499人，房屋總棟數1990棟，總面積392425平方米。拆遷安置涉及人口眾多，資金需求量大。要廣開渠道籌措安置資金。要借助清水塘循環經濟工業區建設這一平臺，對園區內需進行移民安置的1624戶4896位農民，向國家申請比照國家大型庫區移民安置政策，爭取專項資金支持。要建立健全居住安置政策。要以市場為導向、以法律法規為依據，公正合理優惠地制定失地農民居住安置政策。由政府統一選址，按貨幣換房的方式對失地農民進行集中安置，安置過程中既要考慮城市發展的需求，又要兼顧失地農民的長遠利益與眼前利益。要償試預留建設用地制度。政府返還一部分被征地作為失地農民建設用地，依照統一建設、委托管理、收益按股共享的原則，由政府統一規劃，原村集體組織失地農民出資聯合建設成出租房或物業房，發展新型房東經濟。

2、遵循“三統一”原則，與農民共享發展成果。要統一規劃。按照“科學規劃、合理布局、綜合開發、配套完善”的原則，把失地農民安置小區納入循環經濟工業區建設總體規劃，統一規劃建設。要統一拆遷安置。對符合安置政策的失地農民，符合照顧條件的失地農民都一律根據實際情況給予安置，安置過程中合理計算拆遷面積、合理確定補償標準，充分照顧困難群眾利益。要統一配套設施。對失地農民安置小區，統一安裝配備水、電、通訊、有線電視、綠化等設施，在有關費用上采取政策性減免，最大限度的降低失地農民的生活成本，盡早使農村平房變成高樓，村民變成市民，村莊變成社區，讓失地農民共享改革發展成果。

第二篇：解決弱勢群體社會保障問題的政策措施

解決弱勢群體社會保障問題的政策措施

對弱勢群體的支持，是政府的一項基本責任，隨著我國經濟實力和國家財力的逐步增強，要把解決弱勢群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置。

(一)以新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度為重點推進農村社會保障事業發展。一是加快推進新型農村合作醫療制度建設。新型農村合作醫療制度在運行和管理中仍存在較大問題。主要表現在制度本身與農民之間缺乏良性互動，籌資、管理和監督成本偏高。下一步，應注意增加農民對新型農村合作醫療制度設計和運行的參與，加強民主管理和社會監督，切實體現其“合作”特色，在此基礎上鼓勵農民適當提高繳費水平。

二是進一步做好對貧困農民的基本生活保障工作。農村低保工作的開展有利于保障貧困農民(包括貧困老年人)的基本生活，減輕農村養老工作面臨的壓力。各地可積極探索在對特困戶救助、農村“五保”戶供養、口糧救濟等制度進行整合的基礎上，建立統一的農村最低生活保障制度。

(二)創造條件，逐步建立農村養老保險制度。

養老保險作為一種社會保險制度，是建立在社會化大生產基礎上的，是工業化和城市化進程的產物，從本質上是與小農經濟和農村社會不相容的。目前，在我國大規模推行農村養老保險制度還不具備經濟實力。從目前我國的實際情況出發，農村養老保障仍應以家庭為主，同社區保障、國家救濟、計劃生育獎勵扶助等制度相結合，對生活確有困難的，可通過建立農村低保制度解決。

(三)解決失地農民和進城農民工社會保障問題，推進城鄉社會保障統籌發展。

失地農民社會保障政策既要針對其自身的實際情況，因地制宜，因人而異，也要立足于現有的城鎮和農村社會保障制度框架。對有勞動能力的失地農民，首先應著眼于促進其就業。在實現就業的基礎上，以企業職工或靈活就業人員的身份參加城鎮社會保險來解決其養老、醫療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關規定享受城市醫療救助和最低生活保障等政策。對無勞動能力的失地農民，若領取土地補償費后生活仍有困難的，在城市規劃區以內的，可優先考慮將其轉為城鎮戶口，并按規定享受城鎮居民最低生活保障制度和城市醫療救助制度。未轉為城市戶口的，符合條件的可按當地有關規定享受農村特困戶救助和農村醫療救助，還可在自愿的基礎上參加新型農村合作醫療制度。有條件的地區，也可以探索在整合養老保障、失業保障和最低生活保障等功能的基礎上為失地農民建立基本生活保障，通過失地農民個人繳費、集體扶持和政府適當補助的方式建立失地農民基本生活保障基金，在農民失地后逐月向其發放基本生活費，保障其基本生活。

對農民工，首先應保障他們獲得相當于自己勞動價值的工資收入，并保證及時足額到位。其次應該盡快將盡可能多的農民工納入城鎮工傷保險，解決他們在工作中遭受事故傷害或者患職業病時的醫療救治和經濟補償問題。

(四)進一步完善公共財政體制，調整財政支出結構，增加對社會保障事業的投入。解決弱勢群體的社會保障問題，必要的財力支持是關鍵。從國際經驗看，社會保障支出在很多國家是財政支出的最主要部分。近年來我國財力已經有了明顯增強，進一步增加社會保障支出規模和比重是有可能的。

第三篇：加強對弱勢群體的社會保障

文章標題：加強對弱勢群體的社會保障

摘要：

本文的弱勢群體是指創造財富能力較弱的人群，比如目前城鎮中有很多下崗、失業人員靠領取失業救濟金、下崗職工基本生活保障金或者城鎮居民最低生活保障費來維持生活。這種狀況不改變，會加劇社會矛盾影響社會的穩定。本文從弱勢群體的分類以及弱勢群體和社會保障的關系談起，結合實際，進而指

出我國現階段救助弱勢群體的措施，從而實現構建和諧社會的目標。

關鍵詞：弱勢群體，社會保障，社會救助

1背景鏈接

國務院總理朱銘基在向九屆人大五次會議所作的《政府工作報告》中，鄭重地使用了“弱勢群體”這一學術語，表示了對弱勢群體的關懷，城鎮弱勢群體的問題成為人們關注的話題之一。如何讓城鎮弱勢群體走出貧困，成為一個待解決的社會問題。

從某種意義上，社會保障制度是國家以再分配為手段而達到社會安定目標的一種正式的制度安排，它的主要內容包括社會保險、社會救濟及社會福利。這一制度涉及到國家的權利與義務問題，它是工業化的產物，所以我們稱它為現代社會保障制度[1]。

社會保障并不是只面向弱勢群體的制度安排，作為一個社會制度體系，它的保障對象是全體公民，但是社會保障制度與弱勢群體社會保護之間存在著內在的緊密聯系。表現在社會弱勢群體構成了社會保障制度最基本的具體對象，而社會保障制度又是以向弱勢群體提供最低生活保障為最基本的職責，進而以促使全體社會成員在免于淪為弱勢群體的同時盡可能地過上平等幸福的生活為歷史使命。社會保障制度是對弱勢群體進行社會保護的重要制度之一，在弱勢群體社會保護方面起著不可或缺的重要作用。

目前很多城鎮和農村貧困人口靠領取失業救濟金、下崗職工基本生活保障或者城鎮居民最低生活保障費來維持生活，一些人甚至沒有享受到最基本的醫療、住房、教育的待遇。這種情況不改變，會加劇社會矛盾影響社會的穩定。目前，我國正處于社會轉型、經濟體制改革的重要階段，弱勢群體的社會保護問題顯得尤為重要和突出。要順利實現我國社會經濟發展目標，就必須加快社會保障制度改革，盡快建立健全社會保障制度，使之真正成為一個與市場經濟發展相適應的分層合理、銜接緊湊、保障縝密的社會安全網，從而在弱勢群體保護方面發揮更大的作用。

2弱勢群體問題研究

2.1社會保障制度涉及的弱勢群體

從社會保障制度的主要內容和弱勢群體的主要特征來看，社會保障制度所涉及的弱勢群體主要是社會救濟制度的對象群體。從理論上講，社會救濟制度作為人類生存權的經濟保護制度，它的對象群體應該涵蓋所有需要國家和社會幫助與支持的弱勢群體，包括所有的生理性弱勢群體和社會性弱勢群體成員。但是在具體實踐中，由于經濟發展水平的限制和社會救濟制度本身以及相關具體配套制度、法規的不完善，部分弱勢群體實際上還沒有被納入到我國現有的社會救濟制度保護范圍之內。弱勢群體是指創造財富、聚斂財富能力較弱，力較差的人群[2]。具體來說，我國社會保障知道涉及的弱勢群體主要包括：

一、城鎮和農村貧困人口

城鎮和農村貧困人口是“三無”人員。這部分人員無論是在改革前還是在改革后，始終都是城鎮貧困人口的一個組成部分，但是到20世紀末，他們占貧困人口總數的比重已經大大下降了。二是貧困的失業人員。20世紀末，這部分人員在城鎮貧困人口的比重急劇上升，逐漸成為城鎮貧困人口的主要來源。三是因病致貧的人員。在改革前，城鎮的勞保醫療制度相當健全，很少出現因病致貧的現象。改革以后，舊的制度不能有效運轉，新的制度一時又不能銜接上來，不少城鎮勞動者由于健康原因導致收入急劇下降，因病致貧陷入生活困境。四是貧困的老年人口。由于一部分企業在破產之前沒有為職工辦理養老保險，有一部分企業根本不在基本養老社會保險統籌范圍之列，其職工在年老退休之后就失去了固定的收入來源。還有一些人領取的退休金水平過低，由于其原來的生活處境就不大寬裕，這些居民也往往成為城鎮貧困人口的一部分。

二、城鎮新生貧困群體

除了原有的城鎮“三無人員”以外，其主要包括城鎮新的待業人員、下崗失業人員、效益欠佳企業的職工及部分離退休職工和他們的贍養人口。在全球化趨勢下，我國企業將面臨更加嚴峻的挑戰，尤其是傳統的制造業和金融、貿易等服務性行業將被迫參與到全球性的競爭中去，這對長期以來習慣于在有限市場競爭中生存的中國企業來說，無疑是一次巨大的考驗，許多企業由于經驗不足和準備不夠將陷入倒閉的危險。失業下崗人員的數量將會進一步上升，而傳統行業的就業空間會進一步壓縮，如何適應WTO和全球化的挑戰，可能是每一個企業和城市居民今后不得不考慮的重點，尤其是那些長期生活在“單位”體制內的人群，生活隨時都可能發生變故。與失業下崗相伴隨的是，城鎮部分居民的貧困問題日益突出，

第四篇：我國城鎮弱勢群體社會保障

湖南涉外經濟學院繼續教育學部

畢業論文

題 目 我國城鎮弱勢群體社會保障

問題透視與制度構建

姓 名 魏 巍

考 籍 號 9*** 專業、年級 公共事業管理2009級 聯 系 電話 *** 指 導 老師 占金剛

2011年4月8日

目 錄

內容摘 要………………………………………………………………1 關鍵詞………………………………………………………………1 正文……………………………………………………………………1

一、城鎮弱勢群體的界定………………………………………?2

二、城鎮弱勢群體社會保障問題的透視…………………………2

1、城市貧困人口…………………………………………………………3

2、經濟結構調整過程中的失業、下崗人員………………………………4

3、農民工是在城鄉二元經濟結構和戶籍制度束縛下形成的一種 就業弱勢群體…………………………………………………………4

4、城鎮老齡人口既是一種年齡弱勢群體，也是一種生理性弱 勢群體……………………………………………………………………6

三、完善城鎮弱勢群體社會保障的對策建議………………………6

1、完善弱勢群體社會保障法律體系………………………………………6

2、完善最低生活保障制度…………………………………………………7

3、積極推進社會保障制度………………………………………………7 結束語…………………………………………………………8 參考文獻………………………………………………………………9

我國城鎮弱勢群體社會保障問題透視與制度構建

【內容摘要】隨著社會的急劇轉型、經濟體制的轉軌，城鎮弱勢群體社會保障問題日益凸現，成為影響經濟發展和社會穩定的風險因素。建構制度化的社會保障體系，為城鎮弱勢群體提供針對性的社會保障支持，是社會保障制度理性的重要表現。

【關鍵詞】弱勢群體 制度構建 社會保障

隨著社會的急劇轉型、經濟體制的轉軌，城鎮弱勢群體問題日益凸現，成為困擾我國經濟社會協調發展的瓶頸因素之一。社會保障制度在現代社會中具有舉足輕重的作用，被譽為社會的“穩定器”，經濟運行的“減震器”，實現社會公平的“調節器”。因此，構建制度化的社會保障體系，為弱勢群體提供針對性的社會保障支持，對于社會的和諧發展有著十分重要的意義。

一、城鎮弱勢群體的界定

二十世紀九十年代以前，中國弱勢群體的提法尚未出現。而今經過十幾年的發展，“弱勢群體”已成了一個被大眾習以為常的詞了，可見弱勢群體的問題也已顯性化了。由于個人認知的不同，各國的學者給出了不同的界定。鄭杭生提出：“社會弱勢群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的困難者群體。” 陳成文認為：“社會弱勢群體是一個在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次和承受力的脆弱性的特殊社會群體。” 在國外，弱勢群體被描述為那些由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處于不利地位的人群。美國社會工作專家羅斯曼（Rothman）認為：“弱勢群體是指那些由缺乏生活機會而造成的依賴性的人群，他們包括身體或精神殘疾的人、年老體弱的人、喪親或父母喪失資格的兒童。” 而吉特曼(Gitterman)和舒爾曼(Shulman)認為，弱勢群體是那些“由他們無力控制的環境和事件所壓倒的人”，他們包括艾滋病人、無家可歸者、性虐待者、社區和家庭暴力的犧牲者。

城市弱勢群體是整個弱勢群體的一個組成部分，主要指生活在城鎮里的經濟弱勢群體。按著名經濟學家董輔礽的說法，這個群體是指“在城市中那些被排除在社會經濟發展進程之中，不能享受到經濟發展的成果，生活處于困境的人。” 城市弱勢群體最根本的特征就是經濟上的匱乏。具體講可以分為以下幾種類型：

1、在職職工中的困難群體；

2、下崗職工中的困難群體；

3、退休人員中的困難群體；

4、“三無”人員；

5、其他因喪失、缺乏勞動能力而無生活來源者。

二、城鎮弱勢群體社會保障問題的透視

在目前我國的社會現實生活中，我國社會保障制度涉及的城鎮弱勢群體主要包括城市貧困人口、經濟結構調整過程中的失業和下崗人員、進城的農民工等。

1、城市貧困人口

城市貧困人口是一種生活弱勢群體，主要包括傳統的城鎮“三無”人員、人均收入低于城市最低生活保障線的貧困人口。這一群體的典型特征是由于缺乏收入來源，普遍表現為收不抵支、高恩格爾系數、低消費和低營養標準。根據不同的口徑綜合估算，目前我國城市貧困人口占城市居民總數的5％～6％，需要救助的城市貧困人口約2000～3000萬人。貧困群體的存在，尤其是城市新貧困（Knight，2000）的出現，損害了社會公正原則并降低了社會的整合程度。城市貧困人口是經濟上的低收入階層，經濟上的貧困造成了生活上的貧困。經濟上的低收入造成了這一群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其它災害，他們很難具有足夠的承受能力。1999年9月28日國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》確認了貧困人口享有基本生活保障的權利，最低生活保障制度也成為了城市貧困群體的“安全網”和“生命線”。盡管最低生活保障制度在滿足城市貧困人口的最低生活保障需求方面起到了至關重要的作用（見表1），但是這一制度仍然存在著缺陷：我國城市貧困線定得偏低，不能滿足城市貧困家庭的需求，使得貧困家庭很難提高自助能力；城鎮最低生活保障線在實際執行時控制得非常嚴格，條件較為苛刻，因而保障范圍難以擴大到所有的救助對象。城市貧困人口長期處于貧困狀態，疾病發生率較高，這一比例可能高達60%以上。但是由于經濟貧困，這一群體普遍存在著醫療困境問題，很多貧困人口是因病致貧和因病返貧，由此無法擺脫貧困。由于我國的社會醫療保險制度是強制保險，它非常依賴正式的雇傭關系，并強調義務與權利相關，而城市貧困人口多數是無業人員，大多無力繳納醫療保險費，因而也就無法享受到醫療保險待遇，醫療救助需求與供給之間的矛盾非常突出。表1 最低生活保障制度開展以來情況 年份19992000 2001 2002 2003 2004 保障人數（萬人）265.9402.6 1170.7 2064.7 2246.8 2205 年增長率（％）44.451.4 190.8 76.4 8.8 －1.9資料來源：民政部公布2004年民政事業發展統計報告。城市貧困人口人力資本偏低，勞動能力和就業能力低下，正是由于這種能力上的弱勢使得他們在市場競爭中處于非常不利的地位。然而，由于諸多原因，城市貧困人口在教育資源的分配中處于弱勢地位，他們迫切需要政府完善教育救助制度，使自己及其子女接受更多的教育，特別是高等教育，從而提升人力資本，為他們自身的脫貧、致富提供內在動力。

2、經濟結構調整過程中的失業、下崗人員

經濟結構調整過程中的失業、下崗人員是一種典型的就業弱勢群體，在我國現階段主要由失業人員和未重新就業的下崗職工組成的。隨著我國體制轉軌、企業改革進程的加快和深入，以及勞動力市場的不斷發展，過去在“充分就業”政策下形成的隱性失業日益公開化，職工下崗與失業問題日趨凸顯。我國城鎮失業狀況無論從絕對數還是從相對數來考察，都呈現出逐年增長之勢。1990年城市登記失業人數為383.2萬人，登記失業率為2.5％，2004年城市登記失業人數為高達827萬人，登記失業率為4.2％。1990年城市登記失業人數相當于1990年的2.16倍，登記失業率比1990年增長1.68倍。這里的統計口徑只是城市中登記的失業人口，如果加上沒有登記的，2004我國城市失業下崗人數和真實的失業率遠高于827萬和4.2％。據測算，2004年城鎮真實的人口失業率從2003年的10.99%上升到了11.45%。對于下崗失業群體而言，工資收入是家庭生活的主要來源，失去職業意味著基本生活來源的斷絕，事實上會處于社會生活的不利地位。由于年齡相對偏大、知識技能相對較低，下崗失業群體在整體上處于就業競爭的不利地位。這一群體迫切需要政府提供就業保障，為其創造良好的就業環境，使失業者通過自由選擇的就業工作，獲得有保證的、可持續的生活條件。此外，下崗失業人員經濟普遍比較困難，在子女教育、住房、醫療等方面也存在諸多難題，迫切需要政府通過相應的社會保障制度安排，如教育補助金制度、住房專項補助廉租制度、醫療救助制度等，解決其子女教育、住房、醫療等問題，逐步改善下崗、失業人員的弱勢地位和生存條件。

3、農民工 農民工是在城鄉二元經濟結構和戶籍制度束縛下形成的一種就業弱勢群體

根據劉易斯（W·A·Lewis，1954)農村剩余勞動力流動的“二元結構模型”[1]、拉尼斯和費(G·Ranis & J·Fei, 1961)的“二元經濟發展模型” [2]和麥吉(McGee，1971)有關人口區域間流動的理論，農民向城市尤其是發達地區的城市流動并尋找就業機會，是城市化進程中的客觀現象。據國家統計局農調總隊抽樣調查結果顯示，2003年我國有1.139億農村勞動力外出務工，占農村勞動力的23.2％。國務院發展研究中心研究員陳淮預測，我國在未來5到10年左右的時間內，每年需向城鎮和非農產業轉移1500萬到2000萬農村剩余勞動力，總規 4

模達到1.5到 2 億人[3]。農民工不僅已經成為一個不容忽略的龐大社會群體，事實上已構成了城市社會特有的“二元結構”中的“一元”。農民工雖然脫離了傳統的土地保障的范圍，但是農村戶口的標識阻礙著其真正融入城市社會。這一群體在城市受到社會分層方面的排斥，他們在與城市居民的互動中處于劣勢地位。這種被排斥和劣勢地位的狀態，加上體制中就業、社會保障制度安排的障礙，使得農民工淪為事實上的城鎮弱勢群體。從現實情況來看，社會保障制度在很大程度上對農民工是缺失的，形成了農民工現實社會保障需求與供給不相適應的問題。

這主要表現在：

3.1、農民工難以享受到城市居民的最低生活保障待遇。客觀的文化、技能基礎決定了農民工只能從事技術要求非常低、勞動強度大、勞動時間較長、工作環境苦、報酬低廉的工作，但是他們沒有城市居民的最低生活保障，享受不到有城市居民身份的工人所能夠享受到的各種福利待遇，其社會保障幾乎完全依靠有限的個人積蓄、家庭保障和親友互助等，顯然這在市場經濟社會中是一種十分脆弱的保障。

3.2、農民工難以享受到失業保險。由于種種現實條件的限制和就業歧視，離開土地后的農民工在城鎮就業體系中總是處于不利的地位，存在嚴重的失業風險。而失業保險的缺失，加上傳統的土地保障功能的削弱，使得農民工失業后承受著巨大的經濟、社會和心理壓力。

3.3、當前的醫療社會保險制度并沒有覆蓋到具有農民身份的農民工。由于勞動強度大、勞動時間較長、工作環境苦等原因，農民工疾病發生率較高。而我國當前的醫療社會保險制度并沒有覆蓋到具有農民身份的農民工，農民工基本醫療保險和大病救助需求無法得到滿足。

3.4、農民工缺乏最基本、最必要的工傷保險。進城的農民工普遍從事著苦、累、臟、險的職業或工種，其中有很大一部分農民工在存在嚴重安全生產隱患的行業(如采礦業、建筑業、加工制造業等)就業，面臨著工傷和患職業病的風險。但是農民工缺乏最基本、最必要的工傷保險，當他們遭遇工傷事故時，不能獲得事故保險待遇或者只能獲得數額極少的一次性補償，農民工的基本權益無法得到保障。

3.5、農民工基本游離于現有的養老保險體系之外。目前，農民工基本養老保險的參保率極低，只有很小部分農民工非均衡地享有水平極低的社會保障。

4、城鎮老齡人口 老齡人口既是一種年齡弱勢群體，也是一種生理性弱勢群體

其中，獨居的高齡老人、無自理能力的老人更是成為明顯的弱勢群體。按照聯合國頒布的標準：凡是60歲以上人口超過10%或65歲以上人口超過7%，即為老齡化國家。依據此標準，我國已步入老齡化國家行列。我國的老齡化還同時伴隨著高齡化現象。隨著我國人口老齡化的迅速發展，養老問題越來越成為全社會關注的焦點問題。城鎮老齡人口經濟問題的核心是收入來源少，收入水平低。目前，我國社會養老體系覆蓋面窄、歷史包袱重，雖然參保人數逐年增加，但規模有限。自2000年以來，城鎮參保職工數的平均增長率只有4.04％，低于離退休職工數的平均增長率6.64％，繳費人員與退休人員之比從上世紀90年代初的10∶1迅速上升到目前的3∶1，2005年參加養老統籌的在職職工的負擔系數已大大超過了2001年的0.32。隨著我國老齡化高峰的到來，社會養老保險資金需求不斷增大，這對我國養老體系施加了新的壓力。老齡人口屬于年齡弱勢群體和生理性弱勢群體，這一群體患病率高，難治愈病多。由于老年人群體的收入有限，加上養老問題突出，無法承擔高昂的醫療費，因此，老年人群體普遍存在著醫療困境問題。

三、完善城鎮弱勢群體社會保障的對策建議

1、完善弱勢群體社會保障法律體系

由分散的、低層次的行政法規和行政規章走向統一的、宏觀的社會保障基本法和專門法并舉的立法模式是我國弱勢群體社會保障法律體系的選擇取向。依據我國的實際情況，在社會保障基本法方面，我國應盡快頒布《社會保障法》，規范弱勢群體社會保障中各主體的權利和義務，明確規定社會保障管理機構的設置、職責、權利的劃分，明確各項弱勢群體社會保障工作的法律責任，保證弱勢群體社會保障措施的有效實施；在社會保障專門法方面，對社會保障中覆蓋面廣、受益群體多的核心制度，如養老保險、失業保險和醫療保險等社會保障項目盡快制定法律并施行，使弱勢群體權益得到保障；在行政法規及地方立法方面，根據 6

不同的弱勢群體及其存在的困難，制定行政法規及地方性法規，有針對性地給予保障，如農民工的工傷保險和醫療救助、城市下崗失業的住房租購問題等。

2、完善最低生活保障制度

最低生活保障制度是保障城鎮低收入家庭最低生活需要的“生命線”制度，承擔著滿足貧困人口基本生存需求的責任。盡管最低生活保障制度在城市貧困人口方面起到了至關重要的作用，但是目前的最低生活保障制度仍然存在著缺陷，需要進一步完善。

2.1、最低生活保障線的制定要依據各地區的實際消費水平、收入水平等情況確定一個綜合指數，并與物價指數和生活質量的提高相銜接，逐期調整。

2.2、通過建立有效的家計調查系統，準確核實保障對象的家庭收入、家庭財產和勞動力就業狀況，及時掌握保障對象的動態情況，杜絕不符合條件者分享。

2.3、通過調整地方財政支出結構、開征社會保障稅、推行“負所得稅”方案、建立政府間的最低生活保障調劑資金、充分調動民間資金等方式建立穩定可靠的資金籌措機制，以此保證最低生活保障資金的連續性。

2.4、通過城市居民最低生活保障制度幫助城市中有勞動能力的貧困群體改變和重建他們的生產方式與生活方式以創造更多的就業機會，從而使他們與他們的家庭獲得可持續的生計。納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計可持續》一文中指出：“消除貧困的大目標在于發展個體、家庭和社區改善生計系統的能力”。

3、積極推進社會保障制度

建設推進社會保障制度建設，建立完善的社會保障體系，既是保護弱勢群體的社會安全閥，也是維護其社會可承受能力的底線。

3.1、積極推進失業保險制度改革，提升下崗失業人員的生存與發展能力。當前，要盡快將失業保險的覆蓋范圍擴大到城鎮各類企業及其職工、事業單位及其人員，逐步實現保障對象一體化；提高失業保險基金統籌層次，在更大的范圍內調劑使用失業保險基金；應當強化其促進就業的功能，如就業培訓、就業服務等，從而使失業保險制度在維護失業勞動者利益的同時，由消極的失業救濟與補助轉向積極的促進就業。

3.2、推進養老保險制度改革，化解人口老齡化所帶來的壓力。政府應通過變現或劃撥部分國有資產、發行政府認可債券、開征遺產稅等多種渠道籌集資金，逐步消化轉制成本；鼓勵個人儲蓄性養老保險，逐步形成多層次的養老保險體系，以適應不同收入層次人群的不同需求；加強社會養老保險基金的科學管理和運營，實現積累資金的保值增值。

3.3、盡快推進醫療保險制度改革，滿足包括弱勢群體在內的社會成員對疾病醫療服務的需求。要在醫療保險政策中注入福利公平的原則，將全體勞動者納入統一的醫療社會保險的覆蓋范圍，不論勞動者的收入狀況、職業狀況、性別差異，都能享有公平的醫療保險待遇；建立一個面向貧困人口的疾病醫療保障制度，主要包括醫療費減免、大病醫療救助基金、專項醫療補助、慈善醫療救助等方面的內容；建立和健全基本醫療保險基金管理和監督機制，保證其安全、合理、有效的使用；在醫療保險改革中應當以全民健康保障作為長遠目標來確實，在現階段可以采取多元化的制度安排，以適應不同群體的疾病醫療保障需要。

3.4、建立農民工的分類分層保障體系，保障農民工的合法權益。建立和強制推行以雇主責任制和以工傷賠償為核心的工傷保險制度，解決農民工遭受工傷事故傷害或其他職業風險時的經濟補償問題；建立農民工醫療保險制度，特別是大病醫療保險制度，增強農民工負擔醫療費用開支的能力，防止農民工因病致貧而使生活陷入困境；考慮到農民工就業的特殊性，可以采取積極的就業促進措施或失業援助計劃以及最低生活保障或救援制度來應對農民工的失業；根據農民工的實際情況，構建多樣化的農民工社會養老保險模式；強制推行生育保險，以維護女性農民工的合法權益。

結束語

經過兩個多月的努力，企業職位分析面臨的問題及策略論文終于完成 在整個設計過程中，出現過很多的難題，但都在老師和同學的幫助下順利解決了，在不斷的學習過程中我體會到：

寫論文是一個不斷學習的過程，從最初剛寫論文時對企業職位面臨的問題的模糊認識到最后能夠對該問題有深刻的認識，我體會到實踐對于學習的重要性，以前只是明白理論，沒有經過實踐考察，對知識的理解不夠明確，通過這次的做，真正做到林論時間相結合。

參考文獻

[1]W·A·Lewis，Economic development with unlimited supplies of labor [J]，Manchester School of Economics and Social Studies，1954.[2]G·Rains·Fe，A theory of economic development [J]，American Economic Review, 1961.[3]陳淮，正視農村剩余勞動力轉移的挑戰[J]，經濟學動態，2002，(11)[4]納列什·辛格、喬納森·吉爾曼，讓生計可持續[J]，國際社會科學雜志（中文版）,2000,(11).9

致 謝

本畢業論文是在我的導師老師的親切關懷和悉心指導下完成的。從論文的選題到最終完成，占金剛老師都始終給予我精心的指導和嚴格的要求。特別讓我感動和記憶深刻的是，在我的論文初稿完成后，從論文的整體框架結構、內在邏輯聯系，到一個標點、一個錯別字，老師都給予認真仔細的批閱審定，并寫出修改意見。在跟從我的導師學習期間，我充分感到了老師嚴謹的治學態度，崇高的人格風范，淵博深廣的學識和寬大仁厚的胸懷。

此外我要感謝教過我們這個專業的諸位老師對我的教育和培養。在他們四年的細心指導和生動的講解下，對我的文學素養和人格品質等方面起到了莫大的幫助，在此，我向諸位老師表示深深的謝意!最后感謝所有關心和幫助過我的親人和朋友，他們讓我感受到親情和友情的溫暖。

第五篇：對新生弱勢群體社會保障問題的調查與思

對新生弱勢群體社會保障問題的調查與思考

衡海深

摘 要：當前隨著我國社會轉型的加快和改革進入攻堅階段，弱勢群體的范圍越來越廣，規模也越來越大, 并成為影響社會穩定與社會發展的重要風險因素之一。特別值得關注的是在市場經濟的發展和社會結構的急劇轉型過程中出現的新生弱勢群體，如何解決好這一群體的社會保障問題，最大程度的降低社會風險，維系社會的長治久安，成為一個重要現實問題。

關 鍵 詞：新生弱勢群體； 社會保障； 社會救助

隨著我國社會轉型的加快和改革進入攻堅階段，在市場經濟的發展和社會結構的急劇轉型過程中出現的新生弱勢群體，引發了社會的關注。這部分弱勢群體是主要由下崗失業人員、農民工、城鄉低收入人員等組成, 他們普遍存在著“六難”,即就業難、生活難、住房難、醫療難、子女教育難和法律救助難。他們的廣泛存在已經對我國社會的健康發展產生了負面影響，使國民經濟可持續發展和政治秩序穩定面臨嚴峻現實。

一、弱勢群體生活現狀

地處丘區的南部縣是百萬人口的國家級貧困縣，目前我縣弱勢群體對象約有151140人左右，占全縣總人口的11.6%，弱勢群體對象主要包括：一是農村低保對象和農村低收入人群93301人；二是城鎮低保人員和困難 職工24759人；三是農村五保對象12667人；四是下崗失業人員、失地無業農民、退役軍人75744人；五是殘疾人20413人。人員眾多、結構復雜、分布廣泛。

調查表明，以上五類弱勢群體目前的生活狀況存在以下共性：一是生活困難。多數家庭的收入只能維持溫飽，達不到當前我縣農民人均純收入4283元的標準，更遠低于城鎮居民人均可支配收入12523元。二是住房難。部分人仍然住在上世紀七、八十年代修建的房屋，且危房居多，面積偏小；三是子女上學難。30%的家庭因繳不起學費，子女不得不放棄高中、大學學業；四是看病難。雖然有醫保和大病救助機制，但金額偏小，自費的比例仍然巨大，很多項目并在不報銷之列，導致40%以上的病人無錢進醫院，采取拖磨和打游擊的冶療方式，陷入貧病交加的困境。五是再就業難。多數下崗失業人員年齡偏大，技能單一，就業能力和觀念不適應現代社會發展的需要，再就業十分困難。六是五保老人供養經費不足。我縣按分散居住月人均供養金150元、集中居住月人均供養金180元標準打卡直發，除此之外，再無其它經費來源渠道，資金缺口較大。

二、社會保障存在的問題

（一）救助體系不健全，資金投入不足

城鄉社會救助工作缺乏完整的政策體系，城市低保、農村低保、醫療救助、五保戶供養等制度由于初步形成，各部門救助制度之間缺乏銜接，有限的救助資源沒有系統規劃和有效的整合，影響了實施效果。同時，救助資金不足，影響了救助功效。2013年，我縣城市醫療救助年人平救助資金1200元，農村醫療救助年人平救助資金800元，保障水平遠遠不能滿足 困難群體的醫療救助要求。

（二）社會保障覆蓋不全面，金額偏低

我縣弱勢群體的規模大、分布廣。2012年，全縣享受最低生活保障人數132815人，共61132戶，其中城鎮居民最低生活保障人數24759人、11661戶，農村居民最低生活保障人數108056人、49471戶。仍有部分弱勢群體不能享受到優惠，他們的生活狀況得不到實質性改善，社會保障覆蓋不全面。政府提供的社會保障總額雖多，但具體落實到每個人頭上就很少了，不足以維持一些人的最低生活保障。2012年，我縣城鎮低保資金實際支出3905萬元，人均1577元；農村低保資金實際支出5888.5萬元，人均1190元。

（三）政策解讀不到位，執行不規范

我縣2007年才全面實施農村低保，個別鄉鎮領導和村社干部對此政策較為陌生，停留在原始的救助思維中，以 “擱平”為準，以平均主義思想，以照顧老年人的觀念，指導實施農村低保工作，造成標準不

一、執行混亂。

從走訪的情況來看，有三分之一的村存在認定低保對象是由村干部確定，未經過摸排、評審、評議、公示等工作程序，三分之二的村雖在評議中擴大了參評人員，但大部分未進行公示，更有甚者存在平均分配行為。一些鄉鎮不同程度的存在合戶享受低保的現象，把存折保留在村干部手中，由村干部代發，使低保打卡直發成為空話。頂名冒領低保資金的現象時有發生，個別鄉鎮低保金分配和低保戶本人完全分離，以低保戶頂名將低保金頂替下來，把存折放在村支部書記手中，由村上對低保資金進行集體分配。一些地方還出現了集中指標用來解決特殊矛盾的做法，如2012年，某 些鄉鎮為解決公路修建占地問題，統一把低保指標集中起來，用于解決土地糾紛問題。

（四）就業渠道不暢通，增收困難

弱勢人群本身在身體、技能和心理等素質方面就不占優勢，存在或多或少的缺陷，在就業方面與一般人相比，明顯處于劣勢，而針對這部分人群的綠色就業體系還相當薄弱，使得他們在就業道路上困難重重。例如，很多用人單位在招收員工時除了看學歷、技能和工作經歷以外，也非常看重個人形象，生理弱勢群體往往一見面就吃閉門羹。老張腿有殘疾，在一家倉庫給人守了七、八年門后被辭退，接下來三年多再也沒找到一份工作，年近50的他只好走上收破爛的路子。還有諸多如政治有污點、年齡偏大、體弱多病等人群，也因就業無門陷入了愈加貧困的境地。

（五）救助機制不科學，自主創業意識缺乏

弱勢群體中有相當部分是屬于可扶持的貧困戶，他們只是暫時的困難，通過幫扶完全可以脫貧致富。但由于缺乏科學的救助機制，長期以往，使他們對擺脫貧困感到遙遙無期，養成心理惰性，一味伸手“等、靠、要”，兩眼死盯“救濟金”，不愿再吃苦勞作了。我縣各類殘疾人達94820人，其中農村殘疾人數81634人，點總數的86.1%，自謀出路的比例還不到30%，大多靠的政府的救助、村社的救濟、鄰里的幫襯過日子，很少想過也沒有意愿靠自己獨立創業來擺脫貧困。

三、加強新生弱勢群體社會保障問題的思考

（一）完善救助體系，擴大救助覆蓋面

建立以完善最低生活保障為主體的城鄉社會救助制度，推進社會救助 法制化、制度化、規范化，健全以生活救助、醫療救助、五保供養、就業救助、教育救助、司法救助、水電費減免等配套政策，建立緊密銜接的救助體系，進一步加強協調各級各部門各方面的救助活動，切實保證社會救助活動的覆蓋率和高效益。

一是加大政策扶持力度。通過出臺相關政策，對城鎮弱勢群體在住房、醫療、子女教育、水電、煤氣等方面實行援助；對招用一定規模下崗失業職工的企業，實行稅費、貸款貼息、資金補償等多種扶持措施；對自謀出路創業的人員，工商、稅務、金融等部門要給予最大幅度的照顧和傾斜。二是建立定向幫扶制度。黨政機關、企事業單位的干部與城鎮弱勢群體建立“一對一”、“一幫一”、“一包一”的幫助掛鉤制度；動員全社會力量扶貧濟困，全方位關心、幫助、扶持弱勢群體。三是加強農村敬老院建設。要加強對農村敬老院的建設、改造和完善工作，最大限度地集中供養五保對象，很好地解決五保對象的生活、就醫等問題。四是加強“造血”救助力度。弱勢群體的弱勢主要表現在收入方面，歸根結底還是在于知識和技能的貧乏。致富技能和手段的缺失，使得弱勢群體處于弱勢境遇且具有長期性和潛在性，所以要建立科學的培訓機制，有序開展多種實用技能培訓，有效促進這一群體自我創業、主動致富。

（二）健全服務體系，拓寬就業安置渠道

促進城鄉弱勢群體就業，千方百計地增加城鄉貧困人口的收入，是解決弱勢群體生活困難的根本途徑。一要加強指導和服務。建立弱勢群體人員文化、年齡、技能、體質、家庭等情況臺賬，完善運行順暢、服務有效、指導有力的政府運作機制，為緩解弱勢群體就業問題做好基礎工作。二要 積極拓寬就業渠道。大力開發社會物業管理、家政服務、醫療保健、體育文娛設施經營、商品遞送、生活護理、修理等社會化的便民、利民服務業，并有重點地開發社區保安、市場管理、保潔保綠、環境管理等社區公益就業崗位，對自主合作、自籌資金從事社區服務的弱勢人員企業，要納入社區就業管理，給予優惠和方便。三要加大對弱勢人員就業援助力度。政府可花錢買斷社會公眾聚集場所的電話報刊亭、看車、浴業服務、車輛刷洗、便民商店等經營門面或攤位，進行統籌管理，安置弱勢人員就業；對極少數特別困難的弱勢人員，政府在為他們提供就業崗位外，還可為其繳納養老和醫療保險費。

（三）加快社保制度建設，充分發揮保險服務功能

保護弱勢群體的利益關鍵在于完善社會保險的三大制度。一是養老保險制度。養老保險制度是老年人最重要的保險制度，尤其在我國步入老齡化社會以后更是重中之重。整個養老保險制度的關鍵點應放在構建制度平臺上，即盡快建立符合國情、縣情的新型養老保險制度。二是失業保險制度。隨著下崗職工基本生活保障向失業保險并軌，失業保險制度面臨著增強抗風險能力的內在要求，應當開辟新的資金供應渠道。鑒于勞動力資源在長時期內依然過剩，以及產業結構調整所帶來的就業壓力，現行失業保險制度應當強化其促進就業的功能和失業保險的培訓功能。三是醫療保險制度。醫療保險改革應當以全民健康保障作為長遠目標來落實，以福利公平為指導原則，堅定不移地實行醫療保險、醫療(醫院)體制、醫藥體制三項改革同步推進。進一步引入市場經濟競爭機制，促進資源利用最優化，加強醫療管理，對藥品的供應、質量、銷售進行計劃調控，杜絕假藥、壟 斷、加價的行為發生，以降低醫療費用。

（四）完善法制規范，加強救助資金監管

政府每年針對弱勢群體救助的財政投入和公共政策決策并不少，且有每年不斷增長的態勢。但執行卻出現了偏差，隨著文件的層層下傳，被誤解的程度也越來越高，就其原因是政府對社會保障的法律規范和管理存在很大的漏洞。因此，除了要合理規劃使用資金以外，特別要抓好資金的監管和使用效率。必須加強對社保基金的統籌管理，強化事前預警和事后監督，保證救助資金全部落實到人，絕不允許挪用、擠占，貪污回流資金。同時，要注重資金的使用效益，加強對弱勢群體貧困狀況的監測工作。

（五）加強法律援助，促進社會公平正義

建立健全相關法律法規，滿足更多弱勢人群維權的實際需要。一要完善法律援助條例。把原則的規定細化和具體化，適時擴大受援范圍，盡可能地降低法律援助的門檻，讓更多的弱勢群眾享受法律援助的服務。二要認真落實法律援助免費服務的規定。各有關部門、單位要主動履行法定義務，認真執行法律規定，為經濟困難的群眾提供優質的法律服務。三要進一步增加經費投入。不斷加大經費投入，配齊配強工作人員，積極探索多渠道籌措法律援助經費的辦法，增強“應援盡援”的能力。

（六）發揮非政府組織作用，形成救助合力

政府救助主要是靠制度化的社會保障來進行的，而弱勢群體中相當一部分人是無法納入到政府有限的社會保障系統的（如農村中的弱勢群體），僅靠政府單一的社會支持遠遠難以滿足弱勢群體的需要。所以，政府要把各方面的社會力量都組織協調起來，充分發揮非政府組織的作用。這種非 政府組織包括各種非政府團體、慈善機構、社區組織、志愿團體以及熱心社會公益事業的家庭和個人。如為社會人士搭建“愛心”平臺，動員他們與貧困學生結對子、集體承包失輟學兒童重返校園任務；建立孤寡老人社區幫扶機制，征招自愿者居民，定期輪流上門服務；幫助籌辦本土援助基金，有針對性解決個別突出問題等。群體的力量是無窮的，如果加以有效引導和培育，非政府組織所發揮的巨大作用是單純的政府社會保障無法替代的。