第一篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財(cái)稅管理以及科技、文化、衛(wèi)生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發(fā)展建設(shè)的主導(dǎo)管理部門(mén)，即城市行政管理機(jī)構(gòu)體系。

一、當(dāng)前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國(guó)城市管理成績(jī)穩(wěn)步提升，管理體制改革也有很大的進(jìn)展，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，尤其在中國(guó)加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應(yīng)改革開(kāi)放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統(tǒng)的城市管理體制過(guò)于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規(guī)范的有序進(jìn)行。現(xiàn)行的城 市管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮著重要的作用，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，舊體制越來(lái)越顯示出他本來(lái)的局限性。

2、管理法規(guī)并不與之相匹配

國(guó)家制定的相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》

等型關(guān)法律的出臺(tái)，各地城市也相應(yīng)的制定了一些管理法規(guī)和行政規(guī)章。但有些指導(dǎo)性的法規(guī)尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對(duì)較少，在如今的城市現(xiàn)代化建設(shè)中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負(fù)荷不斷增加，由于管理措施相對(duì)落后，很

多城市出現(xiàn)了較多的環(huán)境問(wèn)題。政府在城市建設(shè)上投入相對(duì)較多，但是卻在管理上投入相對(duì)較少，造成了管理工作跟不上，建設(shè)好的設(shè)施得不到應(yīng)有的維護(hù)。

4、社區(qū)管理職能較弱

城市社區(qū)管理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在很大的差異。我國(guó)城市 社區(qū)的管理職能主要由街區(qū)政府承擔(dān)。區(qū)街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區(qū)街政府處在一個(gè)非常嚴(yán)重的條塊分離狀態(tài)。區(qū)街的職能權(quán)限非常的不完整，因此街區(qū)可稱為“不完整政府”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)步伐的加快，城區(qū)管理的矛盾也就越來(lái)越大。

二、現(xiàn)行城市管理模式的缺陷

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設(shè)部門(mén)與管理部門(mén)等其他相關(guān)部門(mén)之間存在職能交叉，管理弱化等問(wèn)題。目前，我國(guó)城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來(lái)的是建設(shè)委員

會(huì)。他的特點(diǎn)是：城市的管理職能與建設(shè)職能合一，行

政關(guān)系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會(huì)把大多

數(shù)的職能都放在了建設(shè)上，因此，相對(duì)來(lái)說(shuō)管理的職能

較弱。

（2）綜合協(xié)調(diào)模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會(huì)執(zhí)行。他的特點(diǎn)是：管理協(xié)調(diào)性好，但是，城市管理職能缺乏常規(guī)性。城管辦不是政府職能部門(mén)，有的甚至還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)或者事業(yè)單位，很難正常行使政

府部門(mén)的職責(zé)。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設(shè)城管辦，只設(shè)置市容

環(huán)境衛(wèi)生管理局，主管城市環(huán)境衛(wèi)生的工作。他的特點(diǎn)

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（4）實(shí)體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會(huì)是基礎(chǔ)，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來(lái)行使。他的特

點(diǎn)是：從管理的內(nèi)容上來(lái)說(shuō)相對(duì)較具體實(shí)在，但從體制

上來(lái)說(shuō)并沒(méi)有擺脫臨時(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是“重建輕管”的思想意識(shí)從根本上沒(méi)有得到改變。在具體行動(dòng)和工作中，往往用建設(shè)職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對(duì)不到位。現(xiàn)行的城市管理職能范圍相對(duì)狹小，管理嫩、管理內(nèi)容上單一，管理機(jī)構(gòu)不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛(wèi)生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設(shè)部門(mén)的事。三是職能不明確。職能交叉重復(fù)在政府部門(mén)之中經(jīng)常出現(xiàn)，是城市管理體制發(fā)育不良的重要原因。四是城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。就全國(guó)而言，城市的管理體制模式多種多樣，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。

二、國(guó)外城市管理組織模式

1.美國(guó)城市管理組織模式

世界各國(guó)的城市組織中，以美國(guó)的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類(lèi)型：市經(jīng)理制、市長(zhǎng)議會(huì)制、市委員會(huì)制和市行政長(zhǎng)制。

（1）城市經(jīng)理制。市議會(huì)由議員若干人組成，負(fù)責(zé)決定市政方

針行政方面的工作由市議會(huì)聘請(qǐng)市經(jīng)理負(fù)責(zé)。市議會(huì)如同

商業(yè)團(tuán)體的董事會(huì)，負(fù)責(zé)制定業(yè)務(wù)政策，城市經(jīng)理等同于

公司的經(jīng)理，有權(quán)管理一切行政，并任免各部門(mén)負(fù)責(zé)人和

職員。這種體制在美國(guó)50萬(wàn)人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長(zhǎng)議會(huì)制。市長(zhǎng)議會(huì)制起源很早，迄今世界上許多國(guó)家的城市仍沿用這種體制。市長(zhǎng)議會(huì)制又分為弱市長(zhǎng)制和強(qiáng)

市長(zhǎng)制。所謂弱市長(zhǎng)制，即市長(zhǎng)只有名譽(yù)，缺乏行政權(quán)，政府各部門(mén)的首長(zhǎng)，都由市民參與以投票的形式選出。市

長(zhǎng)無(wú)法對(duì)下屬形式處分的權(quán)利，對(duì)市議會(huì)的決定雖有否決

權(quán)，但市議會(huì)大多數(shù)議員通過(guò)的決定，可使市長(zhǎng)的否決權(quán)

無(wú)效。弱市長(zhǎng)制的缺點(diǎn)在于，行政不統(tǒng)一，責(zé)任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過(guò)弱市長(zhǎng)制在美國(guó)仍有少

數(shù)城市在實(shí)行此制。

強(qiáng)市長(zhǎng)制是指行政集中于市長(zhǎng)之手，同為民選產(chǎn)生，互相平衡。市民

有權(quán)任免市長(zhǎng)，不受議會(huì)的制約。市議會(huì)只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務(wù)。強(qiáng)市長(zhǎng)制的缺點(diǎn)在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯(lián)系，因而不能充分發(fā)揮城市的政治功能。強(qiáng)市長(zhǎng)制雖不完善，但被大多數(shù)的城市采用

（3）市委員會(huì)制。市委員會(huì)是由民選出產(chǎn)生的5人委員會(huì)組成，擁有立法與行政權(quán)力，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)。重大問(wèn)題集體討

論合議。市委員會(huì)制符合精簡(jiǎn)原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點(diǎn)在于，5人各行其是，意見(jiàn)不統(tǒng)一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長(zhǎng)制。市行政長(zhǎng)制是20世紀(jì)中葉在美國(guó)出現(xiàn)的一種

新制度，即市長(zhǎng)由民選舉產(chǎn)生，為一市的領(lǐng)袖，其下設(shè)一

個(gè)行政長(zhǎng)，協(xié)助市長(zhǎng)處理市行政事務(wù)。但市行政長(zhǎng)只有協(xié)

調(diào)各部門(mén)工作的權(quán)利，而不能監(jiān)督人事，法律及預(yù)算等重

大事宜，實(shí)際上是一般管理顧問(wèn)。

根據(jù)美國(guó)市政統(tǒng)計(jì)年鑒表明，20世紀(jì)中后期美國(guó)中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬(wàn)以上的大中城市實(shí)行的是市長(zhǎng)議會(huì)制，不少亞洲國(guó)家如日本、韓國(guó)等也都采取了類(lèi)似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國(guó)城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機(jī)構(gòu)；另一方面為適應(yīng)市民的需要，擁有一定自治權(quán)，辦理地方公共事務(wù)，以達(dá)到為民服務(wù)的目的。

以英國(guó)為例，在英國(guó)。城市設(shè)市議會(huì)，市長(zhǎng)由市參議員與參議員選舉產(chǎn)生。在英國(guó)不同地區(qū)，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個(gè)首都區(qū)，各區(qū)沒(méi)有區(qū)議會(huì)。區(qū)議會(huì)下設(shè)各個(gè)委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)下設(shè)總干事一名，負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會(huì)所管的行政工作。市議員任命市經(jīng)理，負(fù)責(zé)管理市政工作。首都區(qū)還設(shè)置聯(lián)合委員會(huì)，即總委員會(huì)，成員由各區(qū)指派代表組成。

歐洲不少國(guó)家城市行政體制中的“城市行政長(zhǎng)體制”，對(duì)我國(guó)城市利用專業(yè)人才加強(qiáng)城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對(duì)城市進(jìn)行專業(yè)化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續(xù)性。這種城市管理模式目前已被愛(ài)爾蘭、德國(guó)、挪威等許多國(guó)家所采用，說(shuō)明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。

第二篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過(guò)程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級(jí)管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問(wèn)題。一般而言，城市管理體制具有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等。總之，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”體制。首先是三級(jí)管理中的職能分工，如市級(jí)的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級(jí)的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級(jí)的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級(jí)的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級(jí)的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級(jí)上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級(jí)的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級(jí)的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類(lèi)社會(huì)組織大多由市政主體的政府來(lái)出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來(lái)，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過(guò)程。從世界范圍的城市管理來(lái)看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周?chē)氖挛锵嗦?lián)系而存在的，沒(méi)有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的管理實(shí)踐，因而與周?chē)挛锏穆?lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個(gè)方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類(lèi)。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過(guò)程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素。總體環(huán)境與具體環(huán)境只是一個(gè)相對(duì)概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時(shí)地會(huì)轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對(duì)城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因?yàn)樗c周?chē)h(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動(dòng)因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，力求建立一個(gè)有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋阂环矫娉鞘泄芾眢w制的運(yùn)行本身就是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點(diǎn)來(lái)看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過(guò)程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過(guò)程中各資源因素的性質(zhì)特點(diǎn)，如執(zhí)法檢查中的車(chē)輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；

三、城市管理實(shí)踐中的知識(shí)含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計(jì)城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來(lái)說(shuō)，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過(guò)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來(lái)。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門(mén)的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對(duì)外界變化的適應(yīng)程度。現(xiàn)實(shí)工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個(gè)明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢(shì)，可能是另一種情況下的劣勢(shì)。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實(shí)踐工作者要區(qū)別對(duì)待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會(huì)心理系統(tǒng)。這是人本觀點(diǎn)在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價(jià)值觀。但同時(shí)，影響“人”行為的因素還包括由諸多個(gè)體組成的群體的社會(huì)心理系統(tǒng)。它既包括個(gè)人的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個(gè)體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實(shí)踐也越來(lái)越多地關(guān)注“人”及社會(huì)的心理因素對(duì)體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過(guò)程中衡量、評(píng)判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國(guó)往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來(lái)說(shuō)，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)城市管理體制，其過(guò)程都是統(tǒng)一的：即為了實(shí)現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過(guò)程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、這幾年來(lái)的改革成就可以簡(jiǎn)單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制的格局，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過(guò)程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問(wèn)題。

四、城市管理體制改革的幾個(gè)取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對(duì)象)的要求，并能與周?chē)沫h(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來(lái)城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個(gè)極端：即事無(wú)巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤(pán)推向市場(chǎng)、由市場(chǎng)主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見(jiàn)效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會(huì)出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場(chǎng)更不可取，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使本來(lái)利小或無(wú)利可圖的福利性的城市管理陷入無(wú)序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場(chǎng)性。

其次，在價(jià)值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價(jià)值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價(jià)值取向。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場(chǎng)條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價(jià)值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說(shuō)來(lái)，城市管理的手段可以概括為三個(gè)方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對(duì)外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該

體現(xiàn)出開(kāi)放性的特點(diǎn)，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實(shí)質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡(jiǎn)性。

相對(duì)精簡(jiǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因?yàn)椋?/p>

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢(shì)在必然。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來(lái)。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊(duì)伍必須與社會(huì)資源和財(cái)力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端。控制機(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門(mén)不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門(mén)和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個(gè)職位都定事定責(zé)。

3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實(shí)施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化，相對(duì)靈活地作出調(diào)整。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來(lái)，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對(duì)的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門(mén)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門(mén)與綜合管理部門(mén)分別實(shí)行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國(guó)的國(guó)情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無(wú)章無(wú)法。

4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗(yàn)反饋等一系列管理活動(dòng)的依據(jù)。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會(huì)事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問(wèn)題、新情況，造成信息量的增長(zhǎng)。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯(cuò)綜復(fù)雜。再一方面是由于社會(huì)生活節(jié)奏加快，市場(chǎng)信號(hào)也越來(lái)越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點(diǎn)。正是由于信息的諸特點(diǎn)，造成城市管理對(duì)信息的依賴性越來(lái)越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對(duì)信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個(gè)開(kāi)放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)上上下下、左左右右都相互連成一個(gè)整體的系統(tǒng)，以便及時(shí)地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過(guò)對(duì)信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對(duì)象及外部環(huán)境，通過(guò)檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

從現(xiàn)狀分析，廈門(mén)市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問(wèn)題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問(wèn)題。在城市急劇擴(kuò)張中，人們愈來(lái)愈重視城市建設(shè)的速度，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)城市管理的效率，有時(shí)對(duì)以人為本的思想沒(méi)有得到全面堅(jiān)持，城市管理服務(wù)意識(shí)沒(méi)有得到明顯增強(qiáng)，城市管理法制建設(shè)沒(méi)有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時(shí)重行政權(quán)力的運(yùn)作，管理中存在利益驅(qū)動(dòng)，有利的多部門(mén)爭(zhēng)著管、不利的有關(guān)部門(mén)推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問(wèn)題。為了加強(qiáng)城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會(huì)、土地管理委員會(huì)、市容考評(píng)委等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門(mén)，這些決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也存在有時(shí)銜接不夠的問(wèn)題，有關(guān)資源需要進(jìn)一步整合、機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步精簡(jiǎn)。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，沒(méi)有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向；同時(shí)城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難以奏效的情況下，有時(shí)又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門(mén)管理，不僅沒(méi)有法定依據(jù)，而且多一個(gè)與相關(guān)城市管理部門(mén)爭(zhēng)權(quán)、扯皮的機(jī)構(gòu)，有時(shí)是越協(xié)調(diào)越不順。三是城市管理體制中存在職責(zé)不清的問(wèn)題。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門(mén)涉及諸多部門(mén)，部門(mén)之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車(chē)場(chǎng)管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財(cái)政、物價(jià)等多部門(mén)管理以及市、區(qū)、街多級(jí)管理，結(jié)果是難以確定一個(gè)主管部門(mén)或?yàn)橹鳡款^負(fù)責(zé)的部門(mén)。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理事權(quán)下放尚待進(jìn)一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過(guò)程中，是通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時(shí)性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問(wèn)

題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問(wèn)題。就城市管理相對(duì)集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過(guò)程中涉及違法占用土地的行為并沒(méi)有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個(gè)違法行為還是多個(gè)部門(mén)處罰。就我市市區(qū)兩級(jí)城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，也存在職責(zé)分工不明確、市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問(wèn)題。

我市城市管理體制中需要改進(jìn)和完善的主要問(wèn)題包括

（一）創(chuàng)新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關(guān)重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實(shí)施正確的城市發(fā)展目標(biāo)。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強(qiáng)行政管理服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)效管理的必然途徑。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進(jìn)法治城市建設(shè)。

（二）重構(gòu)城市管理模式

當(dāng)前廈門(mén)市城市管理模式主要是協(xié)調(diào)型，主要特點(diǎn)是各部門(mén)行使管理職責(zé)，城管辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。雖然目前存在各部門(mén)職責(zé)不清而協(xié)調(diào)又不力的缺陷，但是我們認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)型城市管理模式還是符合本市城市管理實(shí)際的，不必推倒重來(lái)，而是應(yīng)對(duì)癥下藥，在理順職責(zé)的同時(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。國(guó)家一個(gè)建設(shè)部，而到了廈門(mén)就有了建設(shè)局、市政園林局、規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個(gè)部門(mén)，多個(gè)部門(mén)之間職責(zé)界面不清，同時(shí)多部門(mén)工作需要進(jìn)行必要的銜接，這都需要有一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時(shí)城市管理需要建立長(zhǎng)效的機(jī)制，要實(shí)施長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀調(diào)觀也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評(píng)工作也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展。因此，有必要建立一個(gè)城市綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是：

（1）綜合機(jī)構(gòu)。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評(píng)、交通等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室進(jìn)行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施；（2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門(mén)的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門(mén)、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。僅有協(xié)調(diào)沒(méi)有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評(píng)有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）法定機(jī)構(gòu)。通過(guò)立法明確該機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實(shí)行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機(jī)構(gòu)時(shí)，還要注意這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是對(duì)外行使行政管理權(quán)的職能部門(mén)，不屬于增設(shè)一個(gè)行政部門(mén)，特別是要避免代替有關(guān)行政部門(mén)行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng)界定在宏觀決策及行政部門(mén)之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎(chǔ)上進(jìn)行充實(shí)調(diào)整，整合本市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的職責(zé)，由市政府設(shè)立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃和計(jì)劃并組織實(shí)施，綜合組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負(fù)責(zé)城市管理考核及投訴處理工作，指導(dǎo)各區(qū)城市管理工作，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上擬定相關(guān)工作方案，報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。

（三）理清城市管理職責(zé)

對(duì)城市管理中涉及的有關(guān)部門(mén)職責(zé)必須進(jìn)行梳理，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行必要的厘清，還要對(duì)部門(mén)與部門(mén)的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會(huì)自治及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。

在理清管理職責(zé)時(shí)，我們認(rèn)為需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）職責(zé)法定性。對(duì)部門(mén)職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，這是依法辦事的必然要求。對(duì)城市管理部門(mén)之間的職責(zé)界面及結(jié)合部進(jìn)行重點(diǎn)研究。有幾種情形：一是對(duì)法定明確的，落實(shí)責(zé)任單位；二是對(duì)法定職責(zé)不明的，需要明確主管部門(mén)；三是對(duì)職責(zé)重疊的，確定牽頭責(zé)任單位；四是對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門(mén)職責(zé)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定形式予以調(diào)整。（2）合理適當(dāng)性。為了增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，對(duì)職責(zé)依法界定的同時(shí)，有必要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市管理職能，對(duì)城市管理部門(mén)職責(zé)進(jìn)行必要的調(diào)整，做到權(quán)責(zé)一致。行政管理職責(zé)該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應(yīng)予以減少，讓社會(huì)共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將有關(guān)管理職責(zé)建立相應(yīng)信息數(shù)庫(kù)，同時(shí)建立相應(yīng)的城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投拆處理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行數(shù)字化城市管理。

目前廈門(mén)市正在進(jìn)行行政執(zhí)法依據(jù)梳理，該項(xiàng)清理工作需要進(jìn)一步總結(jié)，特別是對(duì)各部門(mén)之間、上下級(jí)之間的職責(zé)“結(jié)合部”、需要再清理，明確其職責(zé)界面。有些職責(zé)還需要經(jīng)過(guò)法定程序進(jìn)行必要的調(diào)整。這項(xiàng)工作可由市政府確定一個(gè)牽頭部門(mén)（如果成立了綜合管理機(jī)構(gòu)，就可由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)）來(lái)負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市管理職責(zé)理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學(xué)水平，建議將經(jīng)協(xié)調(diào)確定后城市管理職責(zé)信息編入管理數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)建立城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投訴處理網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開(kāi)，接受監(jiān)督，實(shí)行城市數(shù)字化管理。

（四）完善城市管理執(zhí)法體制

城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)制度之后，有下列幾個(gè)方面需要進(jìn)一步予以完善：一是進(jìn)一步擴(kuò)大集中行政處罰范圍，對(duì)各區(qū)的行政處罰權(quán)范圍也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關(guān)于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責(zé)分工，應(yīng)盡快出臺(tái)辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責(zé)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)管理權(quán)限層級(jí)分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實(shí)際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)問(wèn)題。為了解決街道行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊(duì)，街道執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實(shí)施行政處罰。但是對(duì)街道執(zhí)法隊(duì)的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關(guān)于綜合執(zhí)法問(wèn)題。為了提高執(zhí)法效率，常常實(shí)行有關(guān)行政部門(mén)集中進(jìn)行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，不能視管理相對(duì)人為“敵人”，動(dòng)不動(dòng)就用幾個(gè)“大蓋帽”去管一個(gè)“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無(wú)理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。

為此，建議落實(shí)以下幾項(xiàng)工作：一是對(duì)我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界定工作方案，對(duì)實(shí)踐中有的自行擴(kuò)大處罰權(quán)的做法進(jìn)行清理，對(duì)需要擴(kuò)大處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法程序、法定委托或者報(bào)省政府批準(zhǔn)等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工的具體辦法，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實(shí)解決有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。

第三篇：淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

學(xué)生姓名 學(xué)號(hào) 班 組 指導(dǎo)教師 學(xué)區(qū)、輔導(dǎo)站

寫(xiě) 作 目 的

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是我黨十六大從全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)出發(fā)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建和諧社會(huì)，社區(qū)建設(shè)與管理是關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社區(qū)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，現(xiàn)行城市社區(qū)管理體制越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)下社區(qū)自治的要求，建設(shè)和諧社區(qū)。必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，規(guī)范政府與社區(qū)責(zé)權(quán)利關(guān)系，完善社區(qū)組織體系和治理結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市開(kāi)始了社區(qū)管理體制的改革實(shí)驗(yàn)，特別是1999年民政部啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)工作以后，七里河區(qū)社區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，社區(qū)規(guī)模趨向合理，社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)，社區(qū)民主自治水平逐步提高，社區(qū)服務(wù)品牌不斷創(chuàng)造，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善。但也存在一些問(wèn)題，如社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯、社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡等。如何能夠在現(xiàn)有體制下創(chuàng)新社區(qū)管理模式，使社區(qū)在和諧社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。筆者通過(guò)與社區(qū)建設(shè)專家交流，深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準(zhǔn)方向，又要立足實(shí)際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，并按照依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)提出了五

個(gè)方面的建議和想法，即建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系；轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程；健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能；加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持。

寫(xiě) 作 提 綱

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點(diǎn)

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

（二）社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

（二）社區(qū)管理體制的變遷

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對(duì)策

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用(三)完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能

(五)加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型變革，大量的社會(huì)管理事務(wù)從政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，其管理、服務(wù)和自治的任務(wù)日益繁重。而作為社區(qū)工作主要承擔(dān)者的社區(qū)基層組織，其現(xiàn)有的管理體制已明顯不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，已成為建設(shè)現(xiàn)代化城市社區(qū)的迫切需要。為此，我結(jié)合七里河區(qū)實(shí)際，就對(duì)如何創(chuàng)新社區(qū)管理體制問(wèn)題進(jìn)行了思考和分析，探索出了其中的一些規(guī)律，并形成了一些初步的認(rèn)識(shí)。

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點(diǎn)

七里河區(qū)位于蘭州市中南近郊，東接城關(guān)、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區(qū)隔河相望，南北長(zhǎng)33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區(qū)共轄2鄉(xiāng)4鎮(zhèn)9個(gè)街道，有65個(gè)行政村、76個(gè)社區(qū)居委會(huì)（含7個(gè)“村改居”社區(qū)），戶籍總?cè)丝?0．19萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口10．55萬(wàn)人。2007年全區(qū)地區(qū)完成生產(chǎn)總值132.29億元，人均GDP 28518元，實(shí)現(xiàn)地區(qū)性財(cái)政收入16.1億元，一般預(yù)算收入2.83億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入4898元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9251元。

近年來(lái)，七里河區(qū)的社區(qū)建設(shè)工作，以黨的十七大精神、為指導(dǎo)，高舉科學(xué)發(fā)展觀偉大旗幟，按照省、市社區(qū)建設(shè)的總體部署和要求，立足區(qū)情，逐步形成了“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”、“條塊結(jié)合、以塊為主”的社區(qū)管理體制。總的看，主要呈以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

從2000年起，七里河區(qū)對(duì)街道和居委會(huì)進(jìn)行了重新調(diào)整定位，以現(xiàn)有居民區(qū)為基礎(chǔ)，以地域性為特征，認(rèn)同感為紐帶，按照便于服務(wù)管理、便于開(kāi)發(fā)社區(qū)資源、便于社 5

區(qū)成員自治的原則，撤銷(xiāo)了原華坪街道，將原崔家崖鄉(xiāng)改為了秀川街道，把原有的210個(gè)居（家）委會(huì)進(jìn)行了合并調(diào)整，設(shè)立了69個(gè)社區(qū)居委會(huì)，調(diào)整合并面達(dá)到了67%，平均管轄范圍由原來(lái)的500戶擴(kuò)展為2000戶左右，使社區(qū)資源得到有效整合，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理全覆蓋。社區(qū)建設(shè)涉及多方面，制定和完善社區(qū)建設(shè)制度，是保障社區(qū)建設(shè)快速、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，七里河區(qū)相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《蘭州市七里河區(qū)社區(qū)居委會(huì)選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區(qū)城市社區(qū)組織選舉產(chǎn)生指導(dǎo)意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，各相關(guān)部門(mén)制定了明確具體的工作措施，使社區(qū)建設(shè)規(guī)范運(yùn)行，整體推進(jìn)了全區(qū)社區(qū)建設(shè)健康快速發(fā)展。

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)

在街道、社區(qū)調(diào)整的基礎(chǔ)上，在所有社區(qū)建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區(qū)黨支部的黨建工作任務(wù)。按照“領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊(duì)伍好、工作機(jī)制好、工作業(yè)績(jī)好、群眾反映好”的目標(biāo)要求，不斷加強(qiáng)社區(qū)黨組織自身建設(shè)，各社區(qū)普遍建立了社區(qū)黨建指導(dǎo)委員會(huì)、社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)，開(kāi)展了爭(zhēng)創(chuàng)“黨建工作示范社區(qū)”活動(dòng)，為和諧社區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證，使社區(qū)黨組織和廣大黨員在服務(wù)群眾、凝聚人心的實(shí)踐中保持黨的先進(jìn)性。全區(qū)69個(gè)社區(qū)（不含7個(gè)“村改居”社區(qū)），設(shè)社區(qū)黨總支18個(gè)，黨支部51個(gè)，共有黨員2640人。2007年全區(qū)69個(gè)社區(qū)進(jìn)行了換屆選舉（7個(gè)“村改居”社區(qū)未參加），69個(gè)社區(qū)選舉產(chǎn)生黨組織委員324人，占社區(qū)黨員12.3%，社區(qū)干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產(chǎn)生社區(qū)書(shū)記69名，主任69名，書(shū)記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學(xué)以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數(shù)民族6人，占4.5%。6

共選出社區(qū)成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達(dá)96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當(dāng)選社區(qū)居委會(huì)成員，當(dāng)選率98.5%。其中，在10個(gè)社區(qū)成功試行了直選。全區(qū)社區(qū)工作人員共有620多人，各社區(qū)普遍在7-11人，由書(shū)記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業(yè)專干、計(jì)生專干、殘聯(lián)專干等組成。新當(dāng)選的社區(qū)組織成員與上屆相比,本屆社區(qū)組織成員年紀(jì)較輕,文化程度高,有工作經(jīng)驗(yàn)者居多。

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強(qiáng)化社區(qū)民主自治這一目標(biāo)，切實(shí)加大工作力度。一是抓制度，為推動(dòng)民主自治構(gòu)筑有效載體。全區(qū)76個(gè)社區(qū)就社區(qū)黨建、社區(qū)居民選舉、民主決策、社務(wù)公開(kāi)、社區(qū)服務(wù)承諾、社區(qū)評(píng)議等建立了各項(xiàng)制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督打下基礎(chǔ)。同時(shí)建立社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)，樓棟理事會(huì)，社區(qū)義工等自治組織和活動(dòng)載體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自己的事務(wù)自己管，自己的財(cái)務(wù)自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊(duì)伍，為開(kāi)展民主自治提供人才保障。社區(qū)工作者素質(zhì)的高低決定社區(qū)民主自治水平的高低，如何引領(lǐng)社區(qū)居民開(kāi)展自我管理，自我教育，自我服務(wù)，必須具有較高素質(zhì)的人才能擔(dān)當(dāng)這一重任。根據(jù)新形勢(shì)對(duì)社區(qū)干部提出的新要求，七里河區(qū)對(duì)社區(qū)干部管理體制進(jìn)行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、敬業(yè)精神好”的要求，在全區(qū)范圍內(nèi)采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區(qū)干部中擇優(yōu)選拔了140名年紀(jì)輕、文化高、能力強(qiáng)的優(yōu)秀干部到社區(qū)任職,分（調(diào)）配了80多名大中專畢業(yè)生到社區(qū)工作，通過(guò)公開(kāi)招聘，選舉了83名優(yōu)秀失業(yè)人員到社區(qū)居委會(huì)擔(dān)任副主任，大膽改革了社區(qū)干部用人體制，充實(shí)了社區(qū)干部隊(duì)伍。通過(guò)每年在區(qū)黨校專開(kāi)的“社區(qū)干部培訓(xùn)班”，提高了社區(qū)干部的素質(zhì)和工作能力，為社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是抓組織，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系。全區(qū) 7

各街鎮(zhèn)依照黨章及有關(guān)法律、法規(guī)，民主選舉，在各社區(qū)建立了社區(qū)黨組織，成立了以社區(qū)黨支部為核心的社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，設(shè)置了人民調(diào)解、社會(huì)保障、治安聯(lián)防、雙擁創(chuàng)建、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等工作委員會(huì)，搭建起了社區(qū)工作的組織框架，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系，為社區(qū)工作全面開(kāi)展提供了有力的組織保證。四是抓公開(kāi)，提高了社區(qū)工作透明度。在狠抓街道政務(wù)公開(kāi)的同時(shí)，大力推行社區(qū)居務(wù)公開(kāi)，通過(guò)規(guī)范社區(qū)財(cái)務(wù)、檔案管理，設(shè)置舉報(bào)、監(jiān)督電話、居務(wù)公示欄、“三牌”（門(mén)牌、桌牌、胸牌）等形式，對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)收支、救助款項(xiàng)發(fā)放等涉及群眾切身利益的事項(xiàng)全部張榜公布，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，做到公開(kāi)透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區(qū)已建成街道政務(wù)大廳8個(gè)，社區(qū)居務(wù)大廳47個(gè)。

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

七里河區(qū)按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮轄區(qū)各種資源優(yōu)勢(shì)，集中人力、物力和財(cái)力，積極打造富有特色的社區(qū)服務(wù)品牌。一是整合利用社區(qū)政治資源創(chuàng)特色。利用一些轄區(qū)單位黨組織核心作用明顯、黨員素質(zhì)普遍較高的優(yōu)勢(shì)，將轄區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)黨員組織起來(lái)，劃分一定的責(zé)任區(qū)域，安排一定的工作任務(wù)，讓兩代表一委員和社區(qū)黨員發(fā)揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯(lián)絡(luò)站、“愛(ài)心超市”、“圖書(shū)銀行”等一系列活動(dòng)載體來(lái)發(fā)揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛(ài)心社區(qū)。二是整合利用社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源創(chuàng)特色。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社區(qū)工作實(shí)際上是轄區(qū)單位工作的延伸，因此，七里河區(qū)在社區(qū)建設(shè)中注意與轄區(qū)單位多聯(lián)系、多溝通、多提供服務(wù)，爭(zhēng)取他們的理解和支持，轄區(qū)單位在地皮、資金、設(shè)備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務(wù)示范社區(qū)，三是整合利用社區(qū)文化資源創(chuàng)特色。利用一些社區(qū)文化資源雄厚的優(yōu)勢(shì)，廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創(chuàng)辦了 “4點(diǎn)半工程”“文化藝術(shù)節(jié)”、“納涼晚會(huì)”、“相約星期二”等一系列文化活動(dòng)載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區(qū)特色的文化社區(qū)。四是整合利用社區(qū)人力資源創(chuàng)特色。利用轄區(qū)內(nèi)中央、省市駐區(qū)單位，人力資源雄厚的優(yōu)勢(shì)，廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)單位，優(yōu)先錄用社區(qū)下崗失業(yè)人員，積極支持社區(qū)服務(wù)事業(yè)，并經(jīng)常性地組織開(kāi)展扶貧濟(jì)困活動(dòng)，創(chuàng)辦了“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”、“鄰里守望制”等一系列活動(dòng)載體，建成了武威路、柳家營(yíng)等一批平安社區(qū)。

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

發(fā)展社區(qū)事業(yè)，服務(wù)社區(qū)群眾，是社區(qū)建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是構(gòu)建和諧社區(qū)的前提。為此，七里河區(qū)緊緊圍繞群眾需求，在構(gòu)建和諧社區(qū)方面狠下功夫。一是拓寬社區(qū)服務(wù)。緊緊圍繞社區(qū)群眾生活需要，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)群眾提供便民利民的生活服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、中介服務(wù)等多種形式的服務(wù)。各社區(qū)結(jié)合轄區(qū)居民生活和下崗失業(yè)人員的不同情況，因地制宜，開(kāi)發(fā)了“三保”（保安、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托病），“三服務(wù)”（家政服務(wù)、配送服務(wù)、保健服務(wù)）等就業(yè)崗位。目前，全區(qū)各社區(qū)已先后開(kāi)展服務(wù)項(xiàng)目30多種，建成便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)（站）210多個(gè)，優(yōu)先安置零就業(yè)家庭，共安置195人，使我區(qū)195戶“零就業(yè)”家庭至少實(shí)現(xiàn)1人就業(yè)，2007年全區(qū)新增就業(yè)人員7210人。全區(qū)每年為90歲以上的高齡老人發(fā)放高齡補(bǔ)助18萬(wàn)元。開(kāi)展社區(qū)“居家養(yǎng)老”試點(diǎn)工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區(qū)的21位老人解決了養(yǎng)老問(wèn)題。社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的拓展，不僅有效地服務(wù)了社區(qū)群眾，一定程度上也增加了社區(qū)的收入。目前全區(qū)有21個(gè)社區(qū)年收入達(dá)到了1萬(wàn)元，15個(gè)社區(qū)年收入達(dá)到了2萬(wàn)元，7個(gè)社區(qū)年收入超過(guò)了5萬(wàn)元。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生。目前全區(qū)已建成12個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，38個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，覆蓋人口近38萬(wàn)人，覆蓋率達(dá)95%以上，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)從業(yè)人員580人，其中專業(yè)技術(shù)人員430 9

人，占總數(shù)的75%，初步形成了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系。2008年區(qū)財(cái)政將城市社區(qū)居民公共衛(wèi)生補(bǔ)助由人均1元增加到人均2元，達(dá)到人均12元。不斷豐富社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)涵，逐步落實(shí)了預(yù)防、保健、醫(yī)療、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)等社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“六位一體”功能，突出了精神衛(wèi)生、老年關(guān)懷、中醫(yī)藥等特色服務(wù)。統(tǒng)一開(kāi)設(shè)了便民、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施，通過(guò)實(shí)行免收掛號(hào)費(fèi)、出診費(fèi)，適當(dāng)降低B超、心電圖等檢查費(fèi)用和藥品價(jià)格,大大降低了社區(qū)居民的就醫(yī)成本。建立了各類(lèi)檔案系統(tǒng)，為社區(qū)70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認(rèn)真審查社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格，嚴(yán)格規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員準(zhǔn)入。制定了《防范和處理醫(yī)療事故及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案》。對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行末位淘汰和獎(jiǎng)懲制度。實(shí)施機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)建設(shè)，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心業(yè)務(wù)用房面積均達(dá)1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區(qū)環(huán)境。通過(guò)開(kāi)展?fàn)巹?chuàng)“衛(wèi)生社區(qū)”活動(dòng)，把營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境作為“服務(wù)轄區(qū)居民、共建和諧社區(qū)”的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，建立責(zé)任區(qū)域保潔制度，組織專門(mén)人員進(jìn)行全天候地保潔，目前，全區(qū)已有32個(gè)社區(qū)被評(píng)為“衛(wèi)生社區(qū)”。四是豐富社區(qū)文化。在各社區(qū)建成社區(qū)文化娛樂(lè)室、圖書(shū)室，普遍組建了晨練隊(duì)、秧歌隊(duì)等群眾組織來(lái)豐富文化生活。動(dòng)員駐社區(qū)各單位面向社會(huì)開(kāi)放了本單位職工活動(dòng)的文體活動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)施。近年來(lái)，各社區(qū)廣泛開(kāi)展了豐富多彩的文化活動(dòng)，西園街道每年舉辦的“鄰里節(jié)”，土門(mén)墩街道每年組織的社區(qū)文化周等活動(dòng)深受廣大居民好評(píng)，營(yíng)造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區(qū)精神生活，提升了社區(qū)文明程度。全區(qū)3個(gè)社區(qū)被評(píng)為省級(jí)文明社區(qū)，18個(gè)社區(qū)被評(píng)為市級(jí)文明社區(qū)，區(qū)級(jí)文明社區(qū)新達(dá)標(biāo)36個(gè)。五是構(gòu)建平安社區(qū)。積極開(kāi)展“無(wú)毒社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，啟動(dòng)了社區(qū)戒毒（康復(fù)）試點(diǎn)工作。建立健全社區(qū)治安防范管理體系，充分發(fā)揮社區(qū)綜治員的作用，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地段、重點(diǎn)時(shí)段的巡邏控制，有效改善了社會(huì)治安環(huán)境，大大增 10

強(qiáng)了社區(qū)居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動(dòng)人口登記、房屋租賃等三個(gè)環(huán)節(jié)，采取“以房管人”措施，加大對(duì)流動(dòng)人員的管理。加強(qiáng)對(duì)“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過(guò)實(shí)行落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員、落實(shí)責(zé)任的“兩個(gè)”落實(shí)工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)人員的管理和幫教措施。對(duì)“法輪功”練習(xí)者實(shí)行“一包一”責(zé)任制，重點(diǎn)做好思想轉(zhuǎn)化和非法宣傳品的收繳工作。進(jìn)一步強(qiáng)化人民調(diào)解工作，全區(qū)建設(shè)完成141個(gè)民調(diào)室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產(chǎn)和消防工作，實(shí)行宣傳、走訪檢查和責(zé)任落實(shí)的“三統(tǒng)一”，在營(yíng)造良好的安全生產(chǎn)和消防工作社會(huì)氛圍的基礎(chǔ)上，形成齊抓共管的格局。

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區(qū)城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展管理體制、運(yùn)行機(jī)制普遍確立起來(lái)，在城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中起到了應(yīng)有作用，但是，在實(shí)踐中仍然存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

目前，各社區(qū)黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時(shí)，由于社區(qū)內(nèi)黨員來(lái)自多種行業(yè)和單位，差異性較大，給社區(qū)黨員的教育管理工作帶來(lái)許多困難，影響了社區(qū)黨建工作的開(kāi)展。另外，由于社區(qū)黨組織與城市各職能管理部門(mén)和駐區(qū)單位沒(méi)有直接隸屬關(guān)系，共駐共建機(jī)制不夠完善，社區(qū)內(nèi)一些資源得不到有效利用，出現(xiàn)了“小社區(qū)”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區(qū)黨建綜合管理、條塊結(jié)合、資源共享、共駐共建的效果難以實(shí)現(xiàn)。

（二）社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門(mén)的工作爭(zhēng)先進(jìn)入社區(qū)，在社區(qū)掛牌子、搶位子、派任務(wù)、建組織。同時(shí)由于各部門(mén)對(duì)社區(qū)職能定位認(rèn)識(shí)不清，出現(xiàn)了部門(mén)對(duì)社區(qū)分 11

派任務(wù)多，下放權(quán)力少、回報(bào)投入少的現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區(qū)居民群眾自治組織自治功能的有效發(fā)揮，削弱了社區(qū)居委會(huì)自治組織的管理職能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著119項(xiàng)具體工作，屬于社區(qū)自治范疇的只有10余項(xiàng)，社區(qū)居委會(huì)85％以上的時(shí)間和精力放在完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)行政性事務(wù)工作，根本無(wú)暇顧及社區(qū)居民自治工作。

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

相對(duì)于社區(qū)建設(shè)的高要求，相當(dāng)一部分社區(qū)在硬件設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面存在著承載能力不足的現(xiàn)象，特別是地處老城區(qū)的社區(qū)，有的還十分薄弱。通過(guò)調(diào)查來(lái)看，全區(qū)69個(gè)社區(qū)中，辦公場(chǎng)所達(dá)不到220平方米的還有15個(gè)，有的社區(qū)還需要租房辦公。同時(shí)，絕大部分社區(qū)沒(méi)有創(chuàng)收渠道，只能靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，辦公經(jīng)費(fèi)明顯不足。由于這些社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)水平較低，財(cái)力投入不足，加上社區(qū)工作者數(shù)量偏少，社區(qū)內(nèi)資源得不到有效的整合利用，社區(qū)服務(wù)工作也受到限制，不能很好地適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和居民群眾的需求。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

上世紀(jì)80 年代倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來(lái)，社區(qū)一詞在我國(guó)逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)術(shù)語(yǔ)。“社區(qū)”是社會(huì)學(xué)的一個(gè)基本概念，也是一個(gè)越來(lái)越普及的名詞。一般認(rèn)為，“社區(qū)”這個(gè)概念是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最早提出來(lái)的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書(shū)名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系。20世紀(jì)30年代初，以費(fèi)孝通為首的燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系的學(xué)生，根據(jù)滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。費(fèi)孝通在其《二十年來(lái)之中國(guó)社區(qū)研究》一文中說(shuō)，“當(dāng)初Community這個(gè)詞介紹到中國(guó)來(lái)的時(shí)候，那時(shí)的譯法是‘地 12

方社會(huì)’，而不是‘社區(qū)’。當(dāng)我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個(gè)不同的概念時(shí)，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會(huì)’一詞不恰當(dāng)，那時(shí)，我還在燕京大學(xué)讀書(shū)，大家談到如何找一個(gè)確切概念。偶然間，我想到了‘社區(qū)’這兩個(gè)字，最后經(jīng)大家援用，并慢慢流行開(kāi)來(lái)。這就是‘社區(qū)’一詞的由來(lái)”。《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。同時(shí)，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。從80 年代以來(lái)出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)起來(lái)的、參與共同社會(huì)生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來(lái)說(shuō)是比較明確的；有一套相對(duì)完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會(huì)成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。

（二）社區(qū)管理體制的變遷

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰(shuí)來(lái)管理？管理什么？管理性質(zhì)如何？學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對(duì)人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說(shuō)明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門(mén)的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過(guò)程。有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開(kāi)的各項(xiàng)管理工作。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng) 13

公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。

社區(qū)管理體制背后透視著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。中國(guó)城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會(huì)的一元管理體制轉(zhuǎn)向政府—公民社會(huì)—多元社區(qū)治理體制，國(guó)家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會(huì)事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國(guó)家—社會(huì)—公民三者的良性互動(dòng)，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會(huì)還原為法定的自治屬性，給公民社會(huì)更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國(guó)家與社會(huì)的和諧互動(dòng)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，人們常常以對(duì)立的眼光來(lái)看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”或“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的理論模式。這兩種模式都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立、沖突、矛盾。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長(zhǎng)便會(huì)帶來(lái)另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場(chǎng)來(lái)審視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國(guó)家與社會(huì)關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國(guó)家與社會(huì)之間存在著對(duì)立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)展。

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

社區(qū)管理體制也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。”治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)這些管理活動(dòng)的主體未必是政府也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。治理強(qiáng)調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立和自 14

主。總而言之，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治,從政府的統(tǒng)治走向沒(méi)有政府的統(tǒng)治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過(guò)自上而下的發(fā)號(hào)施令，施威領(lǐng)域是在國(guó)家界限之內(nèi)。治理通過(guò)由公民社會(huì)組織、政府部門(mén)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來(lái)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的更有效率的管理。我國(guó)的“社區(qū)熱”興起于20世紀(jì)80年代，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市開(kāi)始了社區(qū)管理體制的改革實(shí)驗(yàn)，特別是1999年民政部啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)工作以后，社區(qū)建設(shè)的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽(yáng)、武漢、寧波等城市在社區(qū)管理體制改革實(shí)踐中取得了初步的成效和經(jīng)驗(yàn)，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實(shí)際上，我國(guó)城市的社區(qū)建設(shè)是在初始條件的限制下漸進(jìn)地展開(kāi)的，社區(qū)管理體制改革也沒(méi)有固定的一成不變的模式來(lái)套用。通過(guò)不斷地與社區(qū)建設(shè)專家交流，以及深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時(shí)，我也認(rèn)識(shí)到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準(zhǔn)方向，又要立足實(shí)際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)。

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對(duì)策

社區(qū)是社會(huì)的一個(gè)重要載體，因此，創(chuàng)新社區(qū)管理體制必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務(wù)居民，有利于推進(jìn)社區(qū)民主自治，有利于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，按照關(guān)系順、權(quán)責(zé)明，既分工負(fù)責(zé)、相互配合，又相互制約的原則，建立一個(gè)共同把社區(qū)管理好、建設(shè)好的統(tǒng)一管理體系。

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

隨著形勢(shì)的發(fā)展，原來(lái)以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)為主要組織形式的社區(qū)管理體制，已明顯不適應(yīng)社區(qū)工作開(kāi)展的需要，特別是職能不清、角色錯(cuò)位的問(wèn)題成為制約社 15

區(qū)發(fā)展的一大瓶頸，創(chuàng)建一種新的社區(qū)管理模式，成為理順社區(qū)組織關(guān)系的重要突破口。

1、完善社區(qū)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。改革過(guò)去由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)構(gòu)成的“二元化”管理模式，在每個(gè)社區(qū)成立建立健全社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理部門(mén)“四位一體”的新型社區(qū)管理服務(wù)模式，構(gòu)建四家組織共同合作的聯(lián)席議事平臺(tái)，從不同的角度和方位服務(wù)于廣大業(yè)主。社區(qū)黨支部要充分發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)共同商討社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區(qū)居委會(huì)要充分體現(xiàn)“執(zhí)政為民”的思想，從醫(yī)療保障、計(jì)生服務(wù)、社區(qū)警務(wù)等方面服務(wù)于廣大人民；物業(yè)管理要為業(yè)主提供便捷、舒適的服務(wù)；業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)，要監(jiān)督和支持物業(yè)公司的工作，體現(xiàn)業(yè)主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區(qū)管理模式，能有效改善過(guò)去社區(qū)行政性工作過(guò)于繁多，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)被事務(wù)性工作困擾，領(lǐng)導(dǎo)和自治職能難以發(fā)揮的問(wèn)題，從而有效緩解了社區(qū)繁重的事務(wù)性工作與工作力量不足的矛盾，為社區(qū)組織更好地為群眾服務(wù)提供保障。

2、優(yōu)化社區(qū)工作運(yùn)行機(jī)制。首先，在縱向管理上，要建立具有權(quán)威性的市、區(qū)級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長(zhǎng)期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施。街居組織逐步退出自辦經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，豐富社區(qū)稅源，在此基礎(chǔ)上，實(shí)行稅收增量比例返還和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的辦法，來(lái)解決社區(qū)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并形成一種良性的基層財(cái)力機(jī)制。其次，在橫向管理上，要明確、細(xì)化社區(qū)各組織的工作職責(zé)，找準(zhǔn)它們之間協(xié)調(diào)工作的基本規(guī)律，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系，制定符合實(shí)際的工作程序。同時(shí)，建立社區(qū)管理組織與駐地單位緊密聯(lián)系、共駐共建的責(zé)任機(jī)制，有效整合社區(qū)內(nèi)部財(cái)力、人力、物力等資源，為社區(qū)工作的開(kāi)展增添動(dòng)力。

3、理順社區(qū)行政隸屬體制。首先，要明確三個(gè)關(guān)系，即：明確政府部門(mén)與社區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系；明確街道辦事處對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的關(guān)系；明確社區(qū)各組織與駐地單位、物業(yè)管理單位之間指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門(mén)、街道必須獨(dú)立承擔(dān)的行政管理職能，社區(qū)自治的職能以及部門(mén)主辦需要社區(qū)協(xié)助的職能。同時(shí)，要合理進(jìn)行分權(quán)和放權(quán)，將行政管理事務(wù)與社會(huì)管理事務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，建立起條塊機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)組織，在社區(qū)這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統(tǒng)一的綜合體制。此外，在市、區(qū)、街應(yīng)根據(jù)根據(jù)新的社區(qū)管理權(quán)限及其目標(biāo)，逐步健全各項(xiàng)規(guī)范化的管理制度，如社區(qū)管理協(xié)調(diào)制度(條與塊之間協(xié)調(diào))、社區(qū)管理決策制度、社區(qū)管理咨詢與協(xié)商制度、社區(qū)管理崗位責(zé)任制度、社區(qū)管理考核、監(jiān)督制度等。

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

社區(qū)黨組織是社區(qū)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，然而，原有的黨建工作模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變化，制約了其領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新黨建工作模式，優(yōu)化社區(qū)黨組織資源配置，成為社區(qū)管理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1、推行社區(qū)黨建“網(wǎng)格化”管理方式。本著便于聯(lián)系、便于組織、便于開(kāi)展工作的原則，把社區(qū)劃分為三種類(lèi)型網(wǎng)格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網(wǎng)格；一種是單元型，一個(gè)封閉的居民區(qū)或若干座居民樓形成一個(gè)網(wǎng)格；一種是單位型，一個(gè)市場(chǎng)、一個(gè)單位或幾個(gè)相鄰的單位形成一個(gè)網(wǎng)格。凡社區(qū)自管黨員人數(shù)超過(guò)50名的，原社區(qū)黨支部一律改為社區(qū)黨總支，其轄區(qū)內(nèi)劃分的網(wǎng)格均建立黨支部；自管黨員人數(shù)不足50名的社區(qū)，保留原社區(qū)黨支部不變，以社區(qū)網(wǎng)格為單位設(shè)立若干黨小組，使每一個(gè)社區(qū)網(wǎng)格都形成有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、黨員隊(duì)伍、工作制度的社區(qū)黨建工作基點(diǎn)。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結(jié)合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區(qū)單位、新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織拓展，做到凡是與社區(qū)單位、企業(yè)相關(guān)，以社區(qū)為載體開(kāi)展的工作都納入社區(qū)范圍，形成小職權(quán)擔(dān)大任、小舞臺(tái)唱大戲的工作新格局。

2、改進(jìn)社區(qū)黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個(gè)延伸，即向生活在社區(qū)的在職黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無(wú)差別管理為分類(lèi)管理。針對(duì)社區(qū)不同類(lèi)型黨員的特點(diǎn)需求，把社區(qū)黨員劃分為流動(dòng)黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據(jù)不同類(lèi)型黨員的特點(diǎn)采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統(tǒng)教育手段為現(xiàn)代化教育手段。充分利用電子技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遠(yuǎn)程通訊技術(shù)等豐富多樣的現(xiàn)代化手段開(kāi)展教育活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨組織與黨員的信息交流與互動(dòng)，增強(qiáng)教育效果。同時(shí)，開(kāi)發(fā)“黨員信息管理系統(tǒng)”，建立電子檔案，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)黨組織之間黨員信息的互聯(lián)互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區(qū)黨建共建機(jī)制。區(qū)委牽頭，成立社區(qū)黨建工作指導(dǎo)委員會(huì)，成員由熱心社區(qū)建設(shè)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全區(qū)的社區(qū)黨建工作，推動(dòng)群團(tuán)組織工作社區(qū)化，集合會(huì)員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區(qū)建設(shè)和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區(qū)黨建共建議事會(huì)，成員由轄區(qū)單位推薦，民主協(xié)商產(chǎn)生，組織發(fā)動(dòng)社區(qū)單位黨組織參與和諧社區(qū)、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動(dòng)，豐富社區(qū)文化，提高社區(qū)文明水平。社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)黨員代表組成社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)，引導(dǎo)和組織本社區(qū)的黨員參與社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)，更好地為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。通過(guò)區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)共建機(jī)構(gòu)的建立，進(jìn)一步明確社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的工作職責(zé)，通過(guò)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)等形式，圍繞地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性事務(wù)共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程

社區(qū)管理體制改革的方向是建立一種開(kāi)放式的社區(qū)民主自治機(jī)制，因此，無(wú)論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應(yīng)朝著社區(qū)民主自治的方向大步邁進(jìn)。

1、明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)。原有的居委會(huì)規(guī)模過(guò)小，區(qū)域界限不明顯，社區(qū)資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮；街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，是政權(quán)組織，在街道層面上組建社區(qū)，無(wú)法體現(xiàn)社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，社區(qū)的定位應(yīng)當(dāng)確定在小于街道辦事處、大于原來(lái)居委會(huì)的層面上。在明確這種定位的基礎(chǔ)上，依據(jù)居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同感，按照有利于社區(qū)管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來(lái)組建新社區(qū)。原則上每個(gè)社區(qū)管轄3000戶左右，同時(shí)，要適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

2、推行社區(qū)直選，擴(kuò)大基層民主。要建立健全社區(qū)居委會(huì)直接選舉制度，嚴(yán)格按照法定程序，通過(guò)推選產(chǎn)生社區(qū)成員代表、社區(qū)選委會(huì)、進(jìn)行選民登記、推薦候選人、召開(kāi)投票選舉大會(huì)等五個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)員社區(qū)居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權(quán)利，直接選舉出自己滿意的社區(qū)居委會(huì)成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進(jìn)行投票選舉，另一種是有選舉權(quán)的全體選民進(jìn)行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行廣泛的宣傳發(fā)動(dòng)，對(duì)換屆選舉骨干人員進(jìn)行分級(jí)、分段培訓(xùn)。通過(guò)直接選舉，真正把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有文化、有能力，真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事的人選入社區(qū)居委會(huì)的班子。

3、健全民主制度，推進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)居民和駐區(qū)單位的參與，是社區(qū)民主自治根本所在。要完善聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)以及居委會(huì)工作評(píng)議、居務(wù)公開(kāi)等制度，通過(guò)社區(qū)論壇、社區(qū)對(duì)話、民情懇談會(huì)等活動(dòng)載體，引導(dǎo)社區(qū)成員、社區(qū)居民為社區(qū)建設(shè) 19

發(fā)展建言獻(xiàn)策，充分行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。同時(shí)，進(jìn)一步暢通民主渠道，探索建立由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團(tuán)隊(duì)和社區(qū)黨政組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會(huì)議制度，探索建立社區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，對(duì)涉及具有社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進(jìn)行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評(píng)議。

(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能

社區(qū)管理體制創(chuàng)新的最終目的就是服務(wù)人民群眾，因此，只有健全社區(qū)服務(wù)體系，探索社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的新路子，不斷滿足社區(qū)群眾的需要，才能體現(xiàn)改革創(chuàng)新的成效。

1、健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)不同層次居民的消費(fèi)需要，在區(qū)、街建立社區(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)居委會(huì)成立社區(qū)服務(wù)站，將服務(wù)職能從街、居其他機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，統(tǒng)一整合到社區(qū)服務(wù)中心、站點(diǎn)，形成以區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心為龍頭，街道社區(qū)服務(wù)中心為主體，社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)為基礎(chǔ)，社區(qū)志愿者組織為補(bǔ)充、駐區(qū)單位全面參與，條塊結(jié)合、全面覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)中心、站點(diǎn)要不斷配套完善各類(lèi)服務(wù)設(shè)施，按照服務(wù)職能類(lèi)別的劃分，設(shè)崗定責(zé)，規(guī)范運(yùn)作。社區(qū)服務(wù)職能可劃分為五類(lèi)：第一類(lèi)是綜合服務(wù)類(lèi)，主要包括社區(qū)衛(wèi)生、文化、教育、治安、計(jì)劃生育、消防安全、司法調(diào)解等工作；第二類(lèi)是勞動(dòng)保障類(lèi)，主要包括退休、失業(yè)人員的工資發(fā)放和社會(huì)化管理工作；第三類(lèi)是家政服務(wù)類(lèi)，包括居家養(yǎng)老、家政服務(wù)項(xiàng)目的拓展運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)；第四類(lèi)是物業(yè)管理類(lèi)，包括社區(qū)內(nèi)單位、樓宇及居住小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)；第五類(lèi)是生活保障類(lèi)，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區(qū)社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)一成立綜合服務(wù)公司，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作，從而形成規(guī)范有序的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)、六位一體”服務(wù)體系。

2、規(guī)范社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。要想方設(shè)法爭(zhēng)取駐地單位的支持，充分利用社區(qū)內(nèi)各類(lèi)設(shè)施和資源，建立資源整合和共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)所有居民群眾共同實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”。一是整合物質(zhì)資源。以資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結(jié)合點(diǎn)，協(xié)調(diào)組織駐地單位的資金投向社區(qū)，并將各類(lèi)硬件設(shè)施向社區(qū)群眾開(kāi)放。二是整合人才資源。以黨、團(tuán)員為主體，積極爭(zhēng)取社區(qū)內(nèi)有專長(zhǎng)特長(zhǎng)的人才參與，組建志愿者服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展各種便民利民服務(wù)。三是整合組織資源。加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)、小區(qū)管委會(huì)等社區(qū)內(nèi)各種組織、社團(tuán)的指導(dǎo)，使其按照有關(guān)章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調(diào)動(dòng)起來(lái)，降低社區(qū)管理運(yùn)作成本。

3、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能。繼續(xù)深化現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，不斷加強(qiáng)“夕陽(yáng)紅工程”、“民情流水線”、“四點(diǎn)半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”等便民、惠民服務(wù)，積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、家政和物業(yè)管理等系列服務(wù)，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，深化服務(wù)內(nèi)涵，構(gòu)建便民利民的服務(wù)平臺(tái)。要把為居民服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的重中之重，根據(jù)群眾不同層次需求，堅(jiān)持以人為本，突出五個(gè)重點(diǎn)，體現(xiàn)五種功能：以促進(jìn)下崗職工再就業(yè)、面向困難群眾社會(huì)救助、福利服務(wù)為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的休閑娛樂(lè)功能：以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的減震疏導(dǎo)功能；以滿足高收入家庭多樣化、個(gè)性化服務(wù)為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向功能。走社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路子，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，以服務(wù)促服務(wù)，形成網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化、規(guī)模化服務(wù)體系，從而使社區(qū)服務(wù)由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發(fā)展造血型轉(zhuǎn)變。

(五)加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

建設(shè)一支年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的社區(qū)干部隊(duì)伍，是推進(jìn)社區(qū)工作深入開(kāi)展的重 21

要保證。為此，推進(jìn)社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，必須把加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)作為最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)來(lái)抓。

1、轉(zhuǎn)變選人用人方式。一是上級(jí)選派。把社區(qū)作為青年干部培養(yǎng)鍛煉的基地，每年選派一批優(yōu)秀年輕機(jī)關(guān)干部到社區(qū)進(jìn)行掛職鍛煉，主要擔(dān)任社區(qū)黨組織書(shū)記、居委會(huì)主任助理等職，充分發(fā)揮青年干部思想新、活力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，來(lái)促進(jìn)社區(qū)工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過(guò)社區(qū)黨員大會(huì)選舉和社區(qū)居民直選的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負(fù)責(zé)人、長(zhǎng)期工作生活在社區(qū)的人員都可以作為參選和被選舉對(duì)象，最大限度地整合社區(qū)人才資源。三是公開(kāi)招聘。對(duì)于社區(qū)服務(wù)站等政府花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，要面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘，參照公務(wù)員選拔辦法，通過(guò)筆試、面試等規(guī)定程序，擇優(yōu)選拔知識(shí)化、年輕化、專業(yè)化的社區(qū)工作人員，有效提升社區(qū)工作者隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2、切實(shí)抓好教育培訓(xùn)。一是建立社區(qū)干部定期培訓(xùn)制度。區(qū)、街要定期對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行集中培訓(xùn)，在培訓(xùn)內(nèi)容上注重系統(tǒng)性、針對(duì)性和時(shí)代性，應(yīng)重點(diǎn)學(xué)習(xí)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)及城市管理等方面的知識(shí)。二是利用活動(dòng)載體，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部的經(jīng)常性教育。要經(jīng)常組織社區(qū)干部到那些社區(qū)工作搞得好的城市參觀學(xué)習(xí)，開(kāi)闊視野，利用外地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展社區(qū)工作。三是有重點(diǎn)地調(diào)訓(xùn)干部。組織、民政部門(mén)要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)年輕社區(qū)干部進(jìn)行調(diào)訓(xùn)，確保他們受到高層次培訓(xùn)，盡快成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的中堅(jiān)力量。同時(shí)，要加大社區(qū)后備干部的培養(yǎng)力度，建立社區(qū)后備干部專向檔案庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰，確保社區(qū)干部新老交替。

3、建立激勵(lì)約束機(jī)制。一是建立目標(biāo)管理機(jī)制。針對(duì)社區(qū)干部存在的職責(zé)不明、責(zé)任感不強(qiáng)的問(wèn)題，制定社區(qū)各組織成員工作職責(zé)，街道與每一名社區(qū)干部簽定任期目標(biāo)責(zé)任書(shū)，定崗定責(zé)定目標(biāo)，增強(qiáng)社區(qū)干部責(zé)任感。二是建立雙向考評(píng)制度。年末，社 22

區(qū)干部就工作目標(biāo)完成情況向社區(qū)黨員代表、居民代表作述職報(bào)告，黨員和居民代表對(duì)其進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。街道把民主測(cè)評(píng)結(jié)果作為社區(qū)干部考核的主要依據(jù)，評(píng)出優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)檔次，對(duì)不稱職者實(shí)行半年到一年的誡勉，對(duì)誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辭退。三是建立激勵(lì)機(jī)制。要提高社區(qū)干部的生活待遇，將社區(qū)干部待遇與工作任務(wù)掛鉤，增加對(duì)社區(qū)干部的補(bǔ)助，實(shí)行社區(qū)干部養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區(qū)干部政治待遇，各級(jí)黨組織要積極創(chuàng)造條件增加社區(qū)干部參政、議政的機(jī)會(huì)，如增加社區(qū)干部參加黨代會(huì)、人代會(huì)的名額，增強(qiáng)他們的自豪感。

參考文獻(xiàn)：

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4、《求實(shí)》制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第四篇：城市基層管理體制轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國(guó)有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開(kāi)始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式。“小政府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來(lái)，交由社會(huì)或者市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。

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