第一篇：理順城市管理體制 構建大城管格局

理順城市管理體制 構建大城管格局

區人大常委會第一調查小組

根據區人大常委會工作安排，在區人大常委會副主任李仕民的帶領下，第一調查組于10月25日至11月3日先后深入到開發區科技園、區公安分局、區城管局、回風街道辦事處、區三小、南池市場、西客站等地點和單位，重點就“如何理順城市管理體制,構建大城管格局”進行了調查。現將調查情況匯報如下：

一、城管體制的歷程和現狀

（一）城管體制的發展歷程。我區的城市管理體制建設共經歷了聯合執法、委托代管、綜合協調三個階段。第一階段：聯合執法。1997年4月，按照“建管分離”的原則，原巴中市委、市政府研究并報地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理辦公室，為政府序列正科級事業單位，內設綜合協調科、宣傳教育科、監督檢查科、集鎮管理科、綜合執法科五個科室;1997年6月，成立了城管創衛綜合執法大隊，隸屬城管辦領導和管理，在城管、公安、工商、建設、衛生、交通等職能部門選派人員聯合執法。第二階段：委托代管。2001年9月，區人民政府將區城管辦人、財、物成建制委托區公安分局代管，由區政府參照公務員管理辦法來管理，城管辦主任由區公安分局副局長兼任，內設綜合協調科、宣傳教育科、規劃管理科、協管員管理科、集鎮管理科、城管綜合執法大隊。2003年9月，城管辦更名為城市管理局，其人員編制、內設機構、職能職責不變。2005年7月，根據城市管理工作需要，區城管局機構進一步調整，內設辦公室、督查科、規劃科、協管員管理科、集鎮管理科、綜合執法大隊。第三階段:綜合協調。2006年8月，區政府辦一名副主任兼任區城管局局長，區城管局內設機構調整為辦公室、財務科、法制督查科、占道經營管理科、廣告入城管理科、宣教科、集鎮管理科、綜合執法大隊。履行著綜合執法、協調管理城市的職能。

（二）城管體制的現實狀況。區城管局現有財撥事業編制44人，自收自支

2人，借調2人,履行著總攬全區城市管理工作，督查考核相關職能部門及鄉鎮、集鎮的城鎮管理工作和履職情況，依法對違反城市管理相關法律法規違規行為的查處和城管綜合行政執法，占道經營、戶外廣告設置（含店招、店牌等）的規劃、審批、管理，貨車、三輪車入城的審批和管理，負責市民的宣傳、教育、引導，非機動車（含摩托車）定點停放的日常管理，領導和管理城市協管員等職責。在實際工作中，區城管局僅履行了占道經營管理、戶外廣告設置、車輛入城、宣傳教育和協管員管理的部分職能。其執法依據是1997年6月10日原巴中市第13屆人民代表大會常務委員會第35次會議批準的《巴中市城市市容和環境衛生管理實施細則》。但所行使的相對集中處罰權未經國務院、省人民政府批準，區城管局的行政執法地位仍然處于尷尬境地。公安、衛生、工商、文體、交通、建設、環保、房管、教育、環衛等部門各自履行法律法規賦予的城市管理職能。

二、現行城管體制存在的主要問題

（一）法律地位不適格。目前，全國、全省沒有統一制定有關城市管理的法律、法規和規章，使城管局處于“國家無部委，省里無廳局”的境地。區城管局雖然履行著城市管理的行政職能，但其不是適格的行政執法主體，沒有行政執法的法律法規依據，管理中不能使用法律手段，導致城管局只能采取“死守、硬看、軟纏”的辦法進行管理。

（二）執法責任不明確。建立市場經濟以來，城市成為一個極其復雜的社會綜合體和多功能的有機體，要維持正常的市場秩序，社會呼喚法制建設。從一定意義上講市場經濟就是法治經濟，已成共識。但在我國現行的法律體系中，有關城市管理的行政執法主體分散，執法隊伍龐雜，行政職能交叉，執法責任不清，在工作中相互扯皮甚至制約的現象也有發生。如發生在城市道路上的違法行為，有時公安、工商行政、衛生、建設、環衛等部門都可以去管理，正如群眾反映的“8頂大蓋帽，對準1頂小草帽”。由于執法職責不清，容易造成“有利時爭著罰，無利時不管它”，導致行政處罰一方面存在著重復處罰——“濫”，侵犯了

公民、法人或其他組織的合法權益；另一方面存在著該管的不管---“軟“，影響了國家對社會的有效管理，損害了社會秩序和公共利益。

（三）執法力量不充足。由于現有的城市管理執法力量主要集中在區級，而城市管理的主要任務和工作難點又在街道辦事處、重點集鎮，街道辦事處和鄉鎮也沒有執法主體資格，形成“有權管的看不見，看得見的無權管”，導致城市管理工作無法落實到位。

（四）執法行為不規范。由于城市管理執法隊伍整體素質不高、城市管理經費撥付不充足等原因，城市管理中存在以收費代替管理，以罰款代替執法的現象。這不僅違背依法管理的初衷，而且不利于城管隊伍的廉政建設，更嚴重的是影響了黨和政府在人民群眾心目中的地位和形象。

三、理順城管體制的建議

根據我區城市管理的實際和依法行政的需要，建議由區人民政府常務會議制定一部城市管理的規范性文件，明確區城管局為城市管理的行政主管部門，授權區城管局相對集中行使城市管理中的市容環衛、市場、交通、文化、公安等方面的部分法律、法規、規章和規定的行政處罰權，界定城市管理相關職能部門、城區街道辦事處和重點鄉鎮的責、權、利，建立自上而下的全方位覆蓋、全過程監管的城市管理長效機制，形成相互協調、分工明確、齊抓共管的大城管格局。

（一）法律依據。我國《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”為更好貫徹實施這一原則性的規定，國務院于二○○二年八月二十二日制定了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》國發〔2002〕17號文件，明確了相對集中行政處罰權的范圍，即“實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，目前主要是城市管理領域。”四川省人民政府于二○○三年一月二

十日制定了《貫徹實施國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定的通知》川府發［2003］3號文件，對如何進一步推進相對集中處罰權作出了具體規定。

（二）外地經驗。長期以來，湖南省岳陽市的城市管理處于“借法執法”、“執法無據”的被動局面，沒有專門的法律法規是困擾城市管理和城管執法的最大難題，2006年9月，岳陽市人民政府制定了《岳陽市城市管理辦法》,作為該市城市管理最基本的規范性文件，對市容和環境衛生管理、園林綠化管理、市政設施和城市道路管理、燃氣管理、道路照明設施管理、公共客運管理等城市管理工作進行了規范，明確了市城管局是城市管理的行政主體，界定了該局12項行政許可項目，對妨礙城市管理、破壞城市基礎設施等行為作出了具體的處罰規定，是城市管理的主要執法依據。另外，江蘇省揚州市、湖南省衡陽市等也在此方面進行了大膽地探索。

(三)管理模式。區人民政府界定區城管局的行政責任主體，明確區城管局與公安、工商、建設、衛生、交通、城區街道辦事處等部門的職責和管理范圍，規范市容和環境衛生管理、園林綠化管理、市政設施和城市道路管理、燃氣管理、道路照明設施管理、公共客運管理等城市管理工作。區城管局成立城市管理綜合執法大隊，負責主要街道的管理，并指派城市管理綜合執法中隊常駐街道辦事處和重點集鎮，接受區城管局、街道辦事處或鄉鎮的雙重領導，負責小街小巷和集鎮的管理，以此形成城市管理主體合法、分工明確、責任落實、齊抓共管的大城管格局。（區十六屆人大常委會第八次會議參閱材料）

第二篇：積極進行大城管格局的城市管理體制體會

要使城市管理和諧發展、城市建設突出以人為本，就必須針對掣肘城市管理的重要因素進行革新，使體制更加科學、管理更加規范、運行更加正規。通過調查研究，我科認為應在以下幾方面努力：

一、建立完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制。

建立現代城市管理體制，是經濟社會發展、城市文明進步的必然要求。就我市而言，只有全面推進改革，逐步形成市區銜接、部門協調、權責對應、執法有力的城市管理體制，才能消除由于處罰權新體制與管理權、審批權老體制并存而產生的種種矛盾和弊端，使城市管理運行順暢、高效。按照“城市管理重心下移”的理念，實行“二級政府、三級管理、四級網絡”格局，從組織機構、考核機制、隊伍配置等方面著手，進一步完善了城市管理體制機制，逐步形成以“條”宏觀管理、指導、監督、協調、審批、檢查，“塊”直接負責，全民參與的管理模式。如在違法建設查處工作中，我們可以這么運作，積極構建三級網絡管理體制：行政主管部門負責巡查、發現和考核；各街鎮組建城管辦；村一級聘用協管員，做到了村里一有違法建設苗頭，協管員及時發現和報告給鎮，鎮就能及時靠上做工作，使違法建設消除在萌芽狀態；同時區還與有關部門、各街鎮簽訂目標責任書，把全年控制目標細化分解，落實到街鎮、園區，同時實行部門、街鎮、村級聯合巡查，每個村成立一個制止違法建設辦公室、社區設立制止違法建設專職人員，并給村（居）配一名行政執法聯絡員，從而建立了從上到下的管理網絡體系。

二、要順應現代城市發展趨勢，實行“大城管”管理體制。

以實行綜合執法為突破口，進行城市管理體制的改革，是一種發展趨勢，也是改革的方向。目前，深圳、寧波等市城市管理局，統管城市市政、園林綠化、市容環衛等綜合管理和執法工作。這種“大城管”的綜合管理體制，從根本上解決了機構重疊、職能交叉、扯皮推諉、效率低下的弊端。我市應結合自身實際，著手把整個城市管理體制的綜合改革提上議事日程，優化整合職能，最終走向“大城管”管理模式。

三、建立數字化城管，為和諧城市管理奠定基礎。

數字化城管模式是現代城市管理理念的運用和實踐。它是依靠現代信息網絡技術，用單元網格管理法和城市部件管理法相結合的方式，對城市空間進行精確劃分和定位，運用實時采集、傳輸城市管理信息的手段，及時發現和處理問題。它對于及時解決城市管理中的問題，促進城市管理水平的提高具有很重要的現實意義。

如就我市可以如下運作，市區在我市率先實施數字化城市管理新模式的建設工作，從空間層次上形成四個層面：第一個層面是××市區整個區域，城市管理的責任人是區政府；第二個層面是7個街道，責任人是街道辦事處；第三個層面是各個社區，責任人是社區居委會；第四個層面是劃段單元網格，責任人是駐地單位和管理責任人。該區改革原有城市管理體制，按照監管分離的原則，建立城市管理監督中心(管理監控和評價機構)和城市管理指揮中心(協調和處理機構)，監督中心負責收集城管監督員發來的問題信息和接受市民舉報，分析處理信息后轉到指揮中心，指揮中心將監督中心發來的信息分類后，交各個專業部門處理。

第三篇：理順管理體制經驗交流會材料

理順管理體制 促進事業發展

內蒙古自治區紅十字會

內蒙古自治區紅十字會于1987年5月正式恢復工作，1995年5月理順管理體制，機構單獨設置，規格為正廳級，現內設辦公室、業務處、宣傳籌資處3個處室，核定事業編制16名。下設一個備災救災培訓中心為處級事業單位，內設培訓科、倉儲科，核定事業編制8名。截至2007年底，全區12個盟市和101個旗縣（市區）紅十字會全部理順了管理體制，成為全國第一個全部理順縣級以上紅十字會管理體制的省區。盟市紅十字會機構規格為處級，人員編制多數為5—10人，最多的有15人，旗縣（市區）紅十字會機構規格為科級，人員編制多數為3—5人，最多的有10人。現全區共核定編制517名，實有專職工作人員592人，全部參照公務員制度管理。基本上形成了自上而下的組織機構和工作體系，為我區紅十字事業的又好又快發展奠定了堅實基礎。

一、理順管理體制的主要做法

（一）認真貫徹落實《紅十字會法》和《自治區實施辦法》，依法推進理順管理體制工作。

1993年10月31日，“紅十字會法”頒布實施后，我會加大了“紅十字會法”的宣傳貫徹力度，1995年，配合自治區人大常委會開展了貫徹落實“紅十字會法”、制定“自治區實施辦法”調研活動。同年11月17日，自治區人大頒布實施了“自治區實施辦法”。“實施辦法”結合內蒙古的實際，就各級紅十字會的職責、組織機構、人員編制、經費等作了進一步明確，更具有可操作性和針對性，為依法理順管理體制提供了法律保障。之后，自治區紅十字會緊緊抓住這個法律武器，依法全面推進理順管理體制。

一是做好宣傳工作為理順管理體制創造良好氛圍。紅十字會是一個以人道主義為宗旨的社會救助團體，由于歷史原因紅十字會的社會知名度不高，社會影響不夠廣泛，不論是黨政領導，還是各界群眾都不甚了解紅十字的宗旨、性質和職責，再加上恢復工作時間短，紅十字會的作用還沒有得到充分發揮，在這種情況下要想理順管理體制，確實存在著許多困難和阻力。因此，要理順管理體制，首先要解決好認識問題。多年來，全區各級紅十字會始終把宣傳貫徹落實“紅十字會法”和“實施辦法”作為一項長期任務，常抓不懈，列入了各級黨委和政府“四五”、“五五”普法規劃，并借助宣傳媒體進行廣泛深入宣傳，讓黨政領導和社會各界廣泛了解紅十字會，理解、認同紅十字會的重要作用，為理順管 2 理體制創造了良好的輿論氛圍。

二是積極爭取人大采取執法檢查、執法調研等措施，依法推進理順管理體制工作。2004年，自治區人大常委會副主任、時任紅十字會名譽副會長寶音德力格爾親自帶隊，由人大常委會組成人員、人大教科文衛委員會和紅十字會組成檢查組，在委托盟市自查的基礎上，就貫徹落實“紅十字會法”和“實施辦法”先后對阿拉善盟等8個盟市和14個旗縣（市區）進行了執法檢查。2005年，新當選的自治區紅十字會會長寶音德力格爾同志再次帶領自治區人大執法調研組，對全區5個盟市的9個旗縣（市區）進行重點抽查。各盟市也開展了類似活動，通過這兩次執法檢查和執法調研活動，收到了明顯的整改效果。一是各級政府貫徹落實“紅十字會法”和“實施辦法”的力度進一步加大，各盟市政府都轉發了自治區政府《關于切實加強紅十字會工作的意見》，或制定了實施意見。二是理順管理體制工作有了突破性進展，特別是旗縣級紅十字會理順步伐明顯加快，機構規格、人員編制、經費等問題得到了較好的解決。三是紅十字會的交通、辦公條件等得到了明顯改善。

（二）積極爭取各級黨委、政府的重視和支持，為理順管理體制提供根本保證。理順管理體制對于紅十字事業的發展具有非常重要的意義，是事業發展的需要。要理順管理體 3 制首先要做好工作，要用工作成效和業績來證明理順管理體制的必要性。同時要做好宣傳開發黨政領導的工作，積極爭取黨委、政府和有關部門的理解和支持。自治區紅十字會每年都要向黨委和政府作一次全面工作匯報，平時主動找黨政分管領導、有關部門勤匯報，介紹工作開展情況和存在的問題，提出意見和建議，得到了黨委和政府及有關部門的高度重視和支持，為理順管理體制工作提供了根本保證。經過上下共同努力，全區12個盟市紅十字會在歷次機構改革中不僅沒有削弱，而且得到了加強，全部理順了管理體制。為了加強全區的宣傳籌資工作，2006年在寶音德力格爾會長的親自協調爭取下，自治區編委在其他黨政部門精簡的情況下，專門研究調劑為自治區紅十字會機關增設了宣傳籌資處，增加編制3名；自治區發改委在嚴格控制和清理黨政機關新建辦公樓的情況下，特批了自治區紅十字會備災救災綜合樓項目，并投資1200多萬元，6700多平米的綜合樓即將投入使用。

今年是我會恢復工作20周年，我們緊緊抓住舉行復會20周年慶祝活動的機會，邀請到了彭珮云會長、江亦曼常務副會長等總會領導和自治區黨政軍13位省級領導參加慶祝活動，自治區黨委書記儲波、自治區黨委副書記、自治區主席、名譽會長楊晶參加了慶祝大會，楊主席發表了重要講話，4 高度贊揚了各級紅十字會在自治區經濟社會發展中所做出的重要貢獻，并對進一步重視和加強紅十字會工作提出了明確的要求。全區12個盟市和101個旗縣（市區）政府分管領導以及自治區各委辦廳局、人民團體、各大企業單位的領導參加了慶祝大會。借助慶祝大會的成功舉辦，同時召開了工作經驗交流會和成就展示活動，有力地宣傳了紅十字會，進一步加深了各級黨政領導對紅十字會工作的了解和認識，必將進一步推進我區紅十字事業又好又快發展。

（三）做好指導協調工作，幫助理順管理體制和工作關系。對沒有理順管理體制的紅十字會進行集中分析，研究沒有理順的原因和問題，根據不同的原因，采取分類指導的方法。

一是根據不同的情況采取不同的指導措施。一種情況是由于紅會自身的問題不能理順體制，有的干部存在著等靠要的思想，工作的積極性、主動性不高，紅會的影響力不夠。對這種情況首先要解決好干部的思想認識問題，同時在工作上給與積極指導和扶持，幫助把干部的積極性調動起來，把工作搞起來。但是對確實不熱愛或不適合紅十字會工作的干部，則采取組織措施，批評教育甚至建議組織人事部門調離。另一種情況是雖然工作搞得好，但由于種種原因還沒有得到黨政領導和有關部門的重視。對這種情況主要是幫助做好地 5 方黨委和政府的協調工作，向地方黨政領導和有關部門介紹理順體制的必要性和各地理順情況，向他們提供法律和政策上的依據，提出我們的意見和建議。二是對存在問題較多的重點地區進行重點指導協調。如為了理順全區最后三個旗紅十字會的管理體制，幫助部分理順時間短的旗縣紅十字會解決實際困難，2007年10月，寶音德力格爾會長親自帶隊赴阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、通遼市、赤峰市的十個旗縣（市區）進行工作調研，實地察看紅十字會的辦公場所和工作開展情況，并就理順體制后在機構設置所等方面存在問題與黨政領導交換意見，提出明確要求，得到了較好的解決。針對個別盟市和一些旗縣長期不召開代表大會和不按照“紅十字會法”和章程的規定直接任命會長、副會長的做法，以會黨組的名義通過電話、信函等形式向各盟市委和組織部門提出建議。現全區101個旗縣（市區）已有63個召開了代表大會，其余也正在陸續召開，在2008年第一季度將全部完成換屆工作。通過換屆選舉，健全了理事會、常務理事會，配齊配強了領導班子，把那些年富力強、熱愛紅十字事業、具有開拓創新精神、奉獻精神的干部放到領導崗位上。實踐證明這些干部上任后，很快打開了局面，機關作風、干部的精神狀態煥然一新，促進了各項事業的發展。

（四）推行目標考核管理，進一步加強自身建設。隨著 6 理順體制工作的深入，加強機關自身建設顯得尤為重要。為了盡快建立既符合公務員管理要求，又符合紅十字會自身特點，能夠密切聯系群眾，充滿生機與活力的運行機制，在理順管理體制的基礎上，把工作重點轉移到鞏固理順成果，加強自身能力建設，增強綜合救助實力上來。一是結合機構改革和參照公務員制度管理，加強了制度化、規范化建設，建章立制，健全了各項工作制度和崗位職責，使各項工作有法可依、有章可循。二是從2005年起，在全區分級推行目標考核管理，并將考核結果書面通報當地黨委和政府。特別是在考核中將理順管理體制和召開代表大會作為考核一票否決內容，促使盟市黨委、政府和紅十字會把理順管理體制作為核心工作來落實。經過連續三年的實施，不僅加強了各級紅十字會機關的制度化、規范化建設，而且自上而下形成了一種爭先創優的工作氛圍；三是抓住全區鄉鎮機構改革的機會，協調旗縣黨委配齊配強了一批旗縣（市區）紅十字會領導班子，從而進一步加強了各級紅十字會領導班子建設。四是加強干部培訓工作力度，針對在理順管理體制過程中新人較多、人員變動大的實際，除參加全國各類培訓班外，層層舉辦業務培訓班，開展理論政策研究工作，使從事紅十字會工作的同志盡快熟悉業務，進入角色，發揮作用。五是積極爭取支持改善基礎設施和辦公條件。在政府的支持和資助 7 下，在通遼、包頭先后建成了兩個區域性備災救災中心。六是力爭經過五年的努力使旗縣級以上紅十字會都能夠達到與其他群團一樣的工作條件，特別是在提高救災救助綜合實力方面，要通過開展“博愛一日捐”活動和項目籌資、社會募捐等途徑，建立長效籌資機制，使紅十字會真正成為政府人道救助領域的得力助手。

二、理順管理體制后紅十字事業得到了快速發展，作用得到了進一步發揮

理順管理體制的目的是為更好地依法履行職責，當好政府的人道工作助手，發揮更大的作用。實踐證明：理順管理體制后我區的紅十字事業進入了一個嶄新的發展時期，各項工作得到了快速發展，出現了前所未有的新局面。如2007年各地加大了宣傳工作力度，共刊發宣傳報道2798篇（次），比上年增加了782篇（次），無論是宣傳聲勢還是效果明顯好于往年，特別是通過舉辦復會20周年慶典和成就展示活動，社會影響力得到進一步提升；基層組織和會員隊伍不斷發展壯大，全區累計發展基層組織3374個，比上年增加了900個，會員105萬人，比上年增加了20萬人，志愿工作者7703人，比上年增加了1996人；各盟市成立了學校工作委員會，將紅十字青少年工作納入了教育部門目標考核之中，進一步推動了學校紅十字會工作的深入開展；多數盟市政府 8 下發了開展救護培訓的通知，成立了以政府分管領導為組長的領導小組，全面展開了救護培訓工作，培訓紅十字急救員34707人，普及救護防病知識27.4萬人，比上年增加了13萬人；造血干細胞捐獻工作社會影響越來越大，已初配成功67例，成功捐獻3例；特別是在開展備災救災和社會救助活動方面作用發揮得更為明顯，“二大”以來的三年時間募集款物近一億元，僅2006、2007年就投入款物5000多萬元，開展了救災和博愛送萬家、救助大病患者、資助貧困大學生、扶貧復明行動等多項大型救助活動，受益人口達61萬人，無論是救助規模、受益人數，還是社會影響都是前所未有的。因此，從2006年起，自治區政府決定委托紅十字會在全區范圍內開展“博愛一日捐”募捐活動，廣泛動員社會人道力量，募集更多的社會慈善資金，更好地協助政府開展人道救助活動。第一年募集善款1658萬元，2007年募捐善款3910萬元，超額完成了募捐總數翻了一番的目標任務。在開展“博愛一日捐”活動的同時，為了建立籌資工作長效機制，各地積極開展項目籌資工作，逐步拓展企業和社會募捐范圍。通過開展“博愛一日捐”和項目籌資活動，各級紅十字會的救災救助實力明顯增強，旗縣級以上紅十字會普遍建立了救災救助基金，凡是發生較大的自然災害或黨委政府號召的救助活動，各級紅十字會都能夠快速做出反應，實施救助行動。

總之，理順管理體制后紅十字事業得到了前所未有的快速發展，各級紅十字會以飽滿的熱情，積極協助政府開展卓有成效的人道救助工作，為政府分憂，為群眾解難，更好地發揮了人道工作助手作用，在經濟發展、社會進步中的重要作用日益凸現，在人民群眾中的影響越來越大，在黨政領導心目中的地位越來越高。

第四篇：關于理順市區管理體制的報告

**區建設局

關于理順市區城市建設與管理體制的報告

區政府：

根據區政府辦公室關于理順市區城市建設與管理體制的通知要求，區建設局結合自身業務實際，對市區管理體制進行了深入分析研究，提出了措施建議，現將有關情況匯報如下：

一、市級需進一步加大對區級城市建設管理工作的支持力度近年來，市委、市政府對城市建設工作的力度逐年加大，在資金、政策上對**區給予較大支持，作為中心城區之一，多年來我區一直高度重視城市建設工作，城市面貌發生了深刻變化，但是由于系老城區，城市基礎設施、城市發展、財力資金等方面與奎文、高新區等新建城區相比存在較大差距，進一步做好城市建設的壓力很大，為此，建議市里進一步加大對**區的政策、資金支持力度。

（一）城市基礎設施薄弱。作為老城區，**區城市規劃設計標準低，建設起點低，城市開發建設滯后，基礎設施建設相對薄弱。目前，全區共有129條背街小巷，這些背街小巷大多建成于上世紀七、八十年代，部分道路路面破損嚴重，缺乏基本的配套承載

功能，亟需綜合整治。

（二）城市發展任務重。近幾來，隨著城市建設步伐的加快，奧體中心體育公園、齊魯臺灣城、魯東物流中心等一大批城市重點項目落戶**，對**的發展帶來了契機，但日常維護、配套設施建設仍需要較大開銷。**區改造老城、建設新城任務重，我區的舊小區多為拆遷安小區，同樣存在建成時間長、基礎設施陳舊老化、配套功能差等問題。據統計，全區共有舊住小區49個，其中1998年以前建成的舊小區38個、居民樓2026棟，建筑面積380萬平方米，居民5.6萬戶、人口22.3萬。

（三）政府財政資金不足。**區離退休人員多、財政供養人口多，社會保障負擔重，基本上是“吃飯財政”。區財政用于城市建設的維護費用嚴重不足，據統計，自1994年分區（**區、++區）以來，每年的城維費用227萬元，由于建設材料、人工費的上漲，不足的城維費，制約了城建維護投入，加速了設施老化。多年來，市區兩級政府在月河路工程、舊居區改造、鳶都湖工程和區管道路養護等四個方面，對市政工作形成約7861.13萬元的欠款，這些欠款對城市發發展帶來了不利影響。

二、市區亟需建立規范有序的城市建設管理運行機制

（一）問題矛盾突出。

落實“屬地管理”原則，理順市區管理體制。

（二）總體理順思路。

（三）具體理順事項及建議。

需重點理順四個方面的市區管理體制：一是市政管理方面；二是建筑工程管理方面；三是房產管理方面；四是拆遷管理方面。

三、市政府主導理順城市建設管理體制

理順管理體制一方面應充分征求市區兩級業務部門的意見和建議，另一方面應由市區兩級黨委、政府確定市區兩級業務主管部門的管理職責和權限。

二〇一〇年二月九日

第五篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等。總之，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環境。環境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環境和具體工作環境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執行、監督等相關聯的具體因素。總體環境與具體環境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環境。

環境對城市管理體制的作用主要表現在以下兩個方面：一是環境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環境的變化而發生相應的變化。二是環境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩定是因為它與周圍環境的協調性大于抵觸性；同樣，它與環境的不協調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統結構，是同其他相關的環境有機地聯系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態結構，它一直不斷地從環境中攝取影響其發展的積極或消極因素。環境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態性和不確定也隨之加大。尋求與環境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發生直接聯系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯性很大。一般來說，體制規定的操作程序及標準，都是通過技術來實現的，因而體制與技術必須統一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協調途徑；三是對外界變化的適應程度。現實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區別對待，綜合處理，體現出彈性原則。

3、社會心理系統。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰略目標。戰略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰略目標在我國往往與“遠景規劃”、“戰略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統內的職能配置、機構設置、決策、執行、監督及其與系統外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統一的：即為了實現城市管理總體戰略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰略目標，城市管理的過程就是戰略目標實施的不同階段。一旦戰略發生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規等也都必須發生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優化城市管理的內部結構，初步明確了規劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規劃、重建設、輕管理現象。

2、逐步明確并初步界定了市、區、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作，初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同群眾監督及社會監督相補充的執法監察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環境相適應。社會主義市場經濟的大環境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統辦統攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統包統攬肯定會出現“管不了也管不好”的局面。然而，統統推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現出宏觀指導性〈如訂立法律規章、頒發政策等〉，二是能體現出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現經濟杠桿的作用，實現間接管理。而法律手段則是為了實現規范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該

體現出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數量上，應該體現出精簡性。

相對精簡的數量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端。控制機構數量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環節中，能夠根據管理對象和外部環境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現網絡化的特點。

現代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

從現狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴張中，人們愈來愈重視城市建設的速度，越來越強調城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權力的運作，管理中存在利益驅動，有利的多部門爭著管、不利的有關部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協調力度不夠的問題。為了加強城市管理，市政府設立了城市規劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設辦公室分別掛靠在規劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協調機構之間也存在有時銜接不夠的問題，有關資源需要進一步整合、機構可以進一步精簡。為協調城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發揮了一定的協調作用，但是這個機構在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監督等職責，其協調力有被弱化的傾向；同時城管辦的協調主要依賴行政干預，手段單一，效果不佳；在協調難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責，代替部門管理，不僅沒有法定依據，而且多一個與相關城市管理部門爭權、扯皮的機構，有時是越協調越不順。三是城市管理體制中存在職責不清的問題。一方面，從橫向結構而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責存在界面不清現象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設、規劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區、街多級管理，結果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責的部門。另一方面，從縱向結構而言，城市管理事權下放尚待進一步規范。在城市管理權限下放過程中，是通過行政手段實現的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責分工不清的問

題。四是城市綜合執法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執法局行使，導致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區兩級城市管理行政執法權分工而言，也存在職責分工不明確、市級對區級執法監督和指導不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進和完善的主要問題包括

（一）創新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關重要。在城市管理理念創新上，做到以下三個轉變：一是從以物為本向以人為本的思維轉變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發展環境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調控職能，制定和實施正確的城市發展目標。二是從以效率至上向服務至上的思維轉變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協調職能，增強行政管理服務意識，實現城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉變。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究是實現城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管理體制中監督職能，不斷推進法治城市建設。

（二）重構城市管理模式

當前廈門市城市管理模式主要是協調型，主要特點是各部門行使管理職責，城管辦負責協調。雖然目前存在各部門職責不清而協調又不力的缺陷，但是我們認為，這種協調型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應對癥下藥，在理順職責的同時，強化協調的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機構的問題。國家一個建設部，而到了廈門就有了建設局、市政園林局、規劃局、房產管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環保、工商等多個部門，多個部門之間職責界面不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構進行協調和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規劃和宏觀調觀也需要一個綜合機構牽頭運作；城市管理的統一監督與考評工作也需要一個綜合機構來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構。這個綜合管理機構應是：

（1）綜合機構。直接隸屬市政府，將城市規劃、土地、市容考評、交通等協調機構辦公室進行整合，相關職責交由這個綜合機構統一實施；（2）協調機構。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責，指導和協調各部門、各區的城市管理以及執法工作，實現城市管理的合力；（3）監督機構。僅有協調沒有監督是難以保證力度的，監督與考評有關城市管理工作，有利于有關方面嚴格依法辦事，實現城市管理目標的實現。（4）法定機構。通過立法明確該機構的法律地位及其職責，實行依法決策、依法協調、依法監督。在建立城市管理綜合機構時，還要注意這個機構不應是對外行使行政管理權的職能部門，不屬于增設一個行政部門，特別是要避免代替有關行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責主要應界定在宏觀決策及行政部門之間協調和監督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎上進行充實調整，整合本市有關規劃、土地、市容等方面的協調機構辦公室的職責，由市政府設立城市綜合管理機構，具體負責編制全市城市管理的發展戰略、中長期規劃和計劃并組織實施，綜合組織協調、監督檢查全市城市管理工作，負責城市管理考核及投訴處理工作，指導各區城市管理工作，指導城市管理執法局執法工作，負責城市管理數字化管理與應急處理等。相關組建工作可在進一步研究的基礎上擬定相關工作方案，報有關部門批準后實施。

（三）理清城市管理職責

對城市管理中涉及的有關部門職責必須進行梳理，對市、區兩級政府有關部門的職責進行必要的厘清，還要對部門與部門的關系、職能管理與行業管理的關系、行政管理與社會自治及市場調節的關系需要理順。

在理清管理職責時，我們認為需要注意以下幾個問題：（1）職責法定性。對部門職責的界定應當嚴格依法進行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責界面及結合部進行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責任單位；二是對法定職責不明的，需要明確主管部門；三是對職責重疊的，確定牽頭責任單位；四是對相關法規規定存在矛盾或者部門職責需要調整的，應當通過法定形式予以調整。（2）合理適當性。為了增強服務意識，對職責依法界定的同時，有必要進一步轉變城市管理職能，對城市管理部門職責進行必要的調整，做到權責一致。行政管理職責該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規規定需要修訂的，應當適時修訂。（3）管理數字化。在理清城市管理職責的基礎上，將有關管理職責建立相應信息數庫，同時建立相應的城市管理指揮網絡和投拆處理網絡，實行數字化城市管理。

目前廈門市正在進行行政執法依據梳理，該項清理工作需要進一步總結，特別是對各部門之間、上下級之間的職責“結合部”、需要再清理，明確其職責界面。有些職責還需要經過法定程序進行必要的調整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機構，就可由該機構承擔）來負責組織、指導和協調城市管理職責理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學水平，建議將經協調確定后城市管理職責信息編入管理數據庫，同時建立城市管理指揮網絡和投訴處理網絡，向社會公開，接受監督，實行城市數字化管理。

（四）完善城市管理執法體制

城市管理執法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權制度之后，有下列幾個方面需要進一步予以完善：一是進一步擴大集中行政處罰范圍，對各區的行政處罰權范圍也應盡可能統一，以利于監督管理。二是關于市區城市管理執法局執法職責分工，應盡快出臺辦法。在界定市區執法局職責時，應注意相關管理權限層級分工要求，既考慮管理與執法的實際需要，又要兼顧執法效率和效果。三是區城市管理執法局在街道、社區設立分支機構問題。為了解決街道行政執法權問題，有的區城市管理行政執法局在街道設立執法隊，街道執法隊以區城市管理行政執法局的名義實施行政處罰。但是對街道執法隊的監督管理顯得較為重要。四是關于綜合執法問題。為了提高執法效率，常常實行有關行政部門集中進行綜合執法，但這種執法應該嚴格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執法、無理執法、濫用聯合執法等傾向，以構建和諧的執法環境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執法局行政處罰權范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴大處罰權的做法進行清理，對需要擴大處罰權的，應當通過立法程序、法定委托或者報省政府批準等方式予以解決；二是擬定市、區城市管理行政執法局之間職責分工的具體辦法，報市政府批準后實施；三是建立和完善城市管理行政執法的監督制度，切實解決有法必依、執法不嚴等問題，努力提高城市管理執法水平。