第一篇：第6章 城市管理體制

現代城市管理概論

第六章

城市管理體制

城市管理體制是城市管理的物質載體和保證，它的科學與否將決定著城市管理目標能否實現以及實現的程度。因此，必須高度重視和搞好城市管理體制改革和建設。本章從城市管理體制的含義、類型、發展歷程著手，介紹了我國城市管理體制的現行模式，分析了我國城市管理體制改革的必要性，提出我國城市管理體制改革的原則、目標與對策，并對我國城市政府機構改革進行了一些探討。

第一節 我國城市管理體制概況

一、城市管理體制的含義

（一）城市管理體制的界定

一般認為，城市管理體制是指城市的組織形式、管理制度和管理方法的總稱，是整個國家管理體制的主要組成部分。

具體地說，城市管理體制是一種由城市管理機構的設置、管理權限的劃分、管理方式的確定以及管理機制的運用等綜合起來的一種比較穩定的體系。城市管理體制是城市管理的物質載體和保證，是支撐城市管理系統的骨架支柱，它的科學與否將決定著城市管理目標能否實現以及實現的程度，同時它也是一個城市文明程度和現代化水平高低的重要標志。

城市管理體制有廣義和狹義之分。廣義的城市管理體制范圍很廣，包括城市的政治管理體制、財稅金融等經濟管理體制以及科教、文化、衛生、體育等管理體制，是城市政治、經濟和社會管理體制的綜合；狹義的城市管理體制僅指城市行政管理機構設置、地位、職責和內部權責關系及相關規章制度通過一定方式和形式構成的具有某種格局的整體，包含的范圍較小。我們這里主要介紹狹義的城市管理體制。

（二）城市管理體制的內部關系 城市管理體制是一個綜合性的概念，其核心是城市管理各機構間的職、權、責的配置問題。從國內外城市管理的實踐來看，它主要包括以下三個方面的關系：

1、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。它包括城市管理系統中的行政隸屬關系；領導與被領導及協調與被協調關系；各自的管理幅度與管理層次等。城市管理系統各組織機構的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

2在城市綜合管理體系中的關系。一般來說，市級具有宏觀決策指導與綜合協調職能，擁有政策制定權；區級具有分解與協調及決策職能，擁有決策指導權；街道級具有執行職能，擁有執行處理權等等。

3市政府同企事業單位之間的關系。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。政企關系、政事關系、事企關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的經濟利益的矛盾。

二、城市管理體制的基本類型

根據不同的標準，可以將城市管理體制劃分為不同的類型，如以城市管理所依托的社會制

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城市管理體制

度不同，可劃分為資本主義城市管理體制和社會主義城市管理體制；以城市的規模大小，可劃分為大城市管理體制、中等城市管理體制和小城市管理體制；根據城市性質，可劃分為政治中心城市管理體制、旅游城市管理體制、工礦業型城市管理體制等；從決策體系的集權和分權程度，可劃分為中央集權型城市管理體制和企業分權型城市管理體制，等等。

從世界范圍來看，一般可根據城市政府在經濟管理中的作用，將城市管理體制比較典型地劃分為外在環境型、全面干預型和有限干預型三種模式。

1、外在環境型。外在環境型城市管理體制是基于政府對市場能力的充分信賴，認為在市場這只“看不見的手”的引導下，每個個體單獨地追求私有利益的行動會自動地、有效地促進社會公共利益的增加。在這種信念的支撐下，城市政府的職能主要是保證公共產品和公共服務的充分提供，限制城市公害品對市場的損害，維持城市經濟活動的基礎設施和市政公共設施的高效運轉，創造公眾滿意的城市生活居住條件等城市經濟活動所需的外在基礎環境和條件。

2、全面干預型。在計劃經濟體制下，計劃代替市場成為資源配置的惟一手段，城市政府對經濟生產進行直接的管理，上至制定城市經濟發展總體規劃，下至企業的生產管理，可以說是無所不包，全面、直接、深入地介入到企業的經濟運行中去。

3、有限干預型。這種管理體制下，政府往往在協調私人利益和公共利益之間發揮作用，以糾正“市場失靈”所導致的經濟波動和無效運轉，建立穩定經濟運行的規則，減少消極的外在性引起的供給過剩，增加積極的外在性引起的供給不足，維持經濟穩定，協調資源配置。

在當今社會中，外在環境型和全面干預型城市管理體制都是非常極端的情況，具有較多的弊端，目前基本上已不存在，更多的是采用有限干預型，只是由于城市政府所處的經濟社會環境不同，在干預經濟的廣度和深度上有著很大的差別。

三、我國城市管理體制的發展歷程

1949年以后，我國城市管理體制發展的歷程大致可以劃分為以下四個階段：

第一階段，建立與調整期(1949～1965年)。這個階段從建立新中國到“文化大革命”發生。這期間，我國城市普遍呈現戰后重建和迅速發展的良好局面，一大批新興城市涌現出來，城市管理展現出前所未有的發展態勢。由于新中國初期的特殊歷史情況，這一時期初期的城市管理體制不可避免地帶有一些軍事化色彩，不少城市都設立了治安委員會這樣的機構。直到1956年，才初步設立和形成按產品、按行業分工的部門管理機構設置模式，這種模式因為適應計劃經濟體制因而一直延續了近30年。

1957～1965年是全面建設我國社會主義的十年。這一時期城市管理機構有過幾次較大規模的精簡和調整，在專業性的行政管理部門越分越細的基礎上，進一步形成和鞏固了按口設置委辦的格局，逐步形成高度集中和集權的城市管理體制。

第二階段，分化與改組期(1966～1976年)。這一階段處于“文化大革命”的十年。1966年開始的“文化大革命”使國家的政治生活、經濟生活和社會生活陷入了全面**，各級城市政府管理機構都受到了很大的沖擊。這期間，城市管理體制處于動蕩、分化與改組的潮流中，原有城市政府機構大多處于停頓或半停頓的狀態?！案锩瘑T會”成立以后，取代了原來的城市政府和黨委的工作，其下屬機構設組，先有批斗組、毛主席著作學習組、組織機構組、奪權組、“抓革命、促生產”組和建立革命秩序組，以后又逐步演變和形成了辦事組、政治組、文教組、工交城鎮組、財貿組、農村組、計劃組、政法組、外事組、專案組和接待組的基本格局，使城市管理體制由淡淡的“軍事色彩”向濃濃的“革命色彩”轉變。

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第三階段，改革與探索期(1977～1992年)?！拔幕蟾锩苯Y束后，我國進入了社會主義建設的新時期，也是城市政府機構進一步恢復和發展的重要時期。20世紀70年代末各地城市政府陸續恢復了文化大革命前的機構設置，并陸續增設了一些新的經濟管理機構，結果出現一些機構臃腫、部門林立、人浮于事、辦事效率低的現象。為了改變這種狀況，1982年，中央著手進行了改革，一方面將大部分的經濟管理機構改為公司；另一方面又將業務相近的機構合并，調整精簡城市管理的內部機構。同時，實行簡政放權，賦予區級政府一定的權力，區一級對應設立相應機構，并界定了市、區兩級的職責權限和任務分工。

1983年1月到1984年6月，國務院先后批準江蘇、遼寧兩省在全省范圍內撤銷原有的地區行署，推廣和實行市領導縣的管理體制，其他省、自治區也先后進行了試點。此后，我國市管縣體制有了巨大的發展，到目前，我國不少城市都已形成了下設多個委、局、辦公室并共同領導周邊數縣的行政管理體制。總的來看，這一階段城市管理體制改革的成就不太明顯，政企不分、行政干預建設企業的行為非常普遍。

第四階段，轉型與發展期(1992年至今)。這一階段是我國城市管理體制改革步子邁得最快、成果也最顯著的時期。這期間，城市管理體制改革按社會主義市場經濟體制的要求，主要是理順關系、協調溝通，嘗試進行體制上的宏觀框架搭建工作。城市管理的職能體系也日臻明確，重新分配了城市規劃、建設和管理的職能，試圖扭轉“輕規劃、重建設、輕管理”的局面，并著手解決“政企不分、政事不分”等問題。

四、我國城市管理體制的現行模式

由于各個城市自身歷史、地理以及人文基礎的不同，各地城市管理體制差異較大，形成了各具特色的城市管理體制模式。僅就大中城市看，雖然基本確立了“條塊結合、以塊為主”的兩級政府管理體制，但職能卻大不相同，大致可分為四類：

一是建管合一、直接管理型。這種模式將城市規劃職能同城市建設與管理分離，突出“規劃領先”的原則，強調了城市規劃的權威地位，是城市規劃與管理形成必要的制約?！敖ü芎弦弧钡哪Ｊ阶?0世紀90年代實施《城市規劃法》后開始出現。一些改革開放比較早的城市，如上海、大連、珠海、海口、廈門等，都先后采取了該管理模式。實踐中，該模式仍然把城市建設作為側重點，而相關的城市管理職能并未引起足夠的重視，“重建輕管”問題依然十分突出。

二是建管分開、直接管理型。如深圳、青島、重慶等城市，市政府成立城市(市政)管理委員會，下設辦公室作為行政實體單位，各區設置相應機構，直接管理城市市政、園林綠化、市容環境衛生等具體工作，建立直屬的監察隊伍實施監察、執法工作。這種模式體現了整體間相互制約的原則和專業化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之間協調關注的不夠。

三是監督檢查、協調管理型。這種模式的城市管理職能主要是有一個非常設的城市管理機構即城市管理委員會行使。城市管理委員會由市長兼主任，有關分管市長兼副主任，下設辦公室，簡稱“城管辦”，對各職能部門的工作進行指導、協調、監督、檢查，對工作交叉、職責不清的工作進行協調裁決，具體行政行為由專業職能部門實施，監督執法也由各職能部門的監察隊伍執行。福州市等一些城市實行的就是這種城市管理模式。

四是多頭分散管理模式。這種模式不設建設委員會，城市管理職能部門分別行使行業管理權。如建設局管規劃，市政管理局管市政，環衛管理局管環境衛生，園林管理局管理園林綠化。其特點是：城市管理職能過度分散，難以形成“綜合管理”的拳頭；同時幾個部門在經費分配、３

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業務分工上也時有扯皮現象。

這些管理體制模式可以說各有千秋，優勢和不足都很明顯。因此，需要繼續進行城市管理體制改革的探索，進一步改革和形成適應市場經濟體制的城市管理新體制，為我國的現代化城市管理做出努力。同時，這些管理體制模式多元并存和多樣化的特點，也決定了其發展和改革的重點也會有所不同。

第二節 我國城市管理體制改革

一、我國城市管理體制改革的必要性

我國的城市管理體制改革從中央十一屆三中全會以來已經進行了很多大膽有益的嘗試，并且取得了一定的成績，但同時我們必須認識到我國現行的城市管理體制還存在著很多問題，仍然制約著城市經濟社會的協調發展，必須從根本上盡快加以改革。

城市管理體制現存的問題具體表現為：

1、政企不分、政事不分，城市管理職能錯位和空缺。在現行的體制下，城市管理中的很多部門，如市政、環衛、綠化、園林等管養維護單位，多數政企、政事、管養不分，集具體作業、行政管理、行政執法于一身。既是教練領隊——負責城市發展戰略的制定，指導城市經濟社會的發展，又是運動員——直接參與到企事業的生產經營中去；既提供公共產品和公共服務，又參與競爭行業，還兼裁判；既是政府部門，又是企事業的領導部門，呈現角色多元化的局面。這種做法的結果是城市該管的事情，如市政建設、產業結構的優化調整、城市精神文明建設等無暇顧及或難以管好，而不該管、不該做的事情又不放手，既搞建設又抓養護，出現了瞎指揮，亂彈琴的局面。

2、政出多門、條塊分割，管理不力。橫向上政府部門的政出多門，多頭管理，機構設置重復，職能瑣碎和縱向上的市區兩級雙管齊下，導致責權利不明，管理關系不順，難以綜合協調、檢查監督。所謂“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”，就是一個非常形象的表達。

由于城市條塊分割嚴重，并且城市一級職能部門擁有較大的管理權限和較多的管理資源，導致“條條”因精力有限，管理不到位，不能“一竿子插到底”；“塊塊”因缺乏相應的權限和資源，很多事情難以管好。這種條塊分割使得城市難以實現專業化、協作化社會大生產，影響城市經濟效益和管理效率的提高，造成資源的極大浪費。

3、機制僵化，人浮于事，效率低下。這種現象在我國城市政府行政部門普遍存在，特別是那些經濟落后的城市更為嚴重。由于缺乏激勵、約束和監督機制以及干部選拔制度的不合理，即使再懶散的職工，其工資也是“旱澇保收”；即使再能干的職工，也要等到熬成白發才能“修成正果”。其結果是，許多城市政府部門工作人員養成并習慣了坐“鐵交椅”、吃“大鍋飯”、拿“固定工資”的思想，人浮于事，得過且過。

經過20多年的改革開放和市場經濟體制的建設，雖然上述現象有了很大的改觀，但不少城市的行政管理單位仍然或多或少地存在著這些問題?！耙槐杷恢?，一張報紙看半天，檢查收費閑聊天，逍遙自在過一年”，這種情況是需要從根源上徹底解決的時候了。

4、城市管理的法規不健全，執法力度不夠。由于城市管理方面的法制建設起步較晚，城市管理法規體系沒有完全形成，難以科學地指導工作。有的法規內容本身制定不夠完善，操作困難，處罰過輕，難以起到強有力的約束作用。執法監督力量薄弱，力度不夠，有些專業部門

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缺少執法監察隊伍和措施，難以及時發現和糾正違規行為。有的是執法隊伍素質不高，“不作為”和“亂作為”的事情相當嚴重。這些既直接損害了城市政府的形象，破壞了政府和人民之間的關系，同時也削弱了城市管理工作的力度。

另外，城市功能擴張而城市管理投入體制的相對滯后也是目前城市管理體制的一個不容忽視的問題。

進行城市管理體制的改革，就應該著眼于解決這些“痼疾頑癥”，興利除弊，構建科學、高效的城市管理體制框架。

二、城市管理體制改革的原則

1、堅持符合社會主義市場經濟體制的原則。城市管理體制改革必須堅持社會主義市場經濟體制，改革那些與社會主義市場經濟發展不適應的機構設置、職能配置和管理運行方式方法，真正實現政企分開、政事分開、事企分開、政社分開。徹底劃清政府部門、事、企單位、社會中介組織和微觀經濟單位之間的職能關系，市場能解決的要堅決交給市場，政府集中精力做好自己分內的事情。

2、堅持實事求是、因地制宜原則。在進行城市管理體制改革的過程中，可以借鑒國外和其他城市的先進經驗，為我所用，但一定要根據本市的實際情況，創造出符合自己的東西來。因為，城市制度、規模、地域特征、經濟和社會狀況以及城市發展定位都不可能完全一樣，城巾之間的管理體制也小可能一樣。這就要求我f『j既不能形而上學、教條主義地執行上級要求，也不可能照搬外地經驗，不然，城市管理體制改革就會出差錯，甚至偏離方向。

3、堅持有利于依法行政的原則。依法治國是黨的“十五大”提出的基本治國綱領，在建立社會主義市場經濟體制的形勢下，對社會和經濟生活的管理將逐步由單一的行政指令向依法行政轉變，由人治向法治轉變。同樣，城市管理體制改革也要順應這一要求和趨勢，在城市管理機構的設置和職能分配上要有利于各項專業法規的執行；在具體工作部門的實際運作，要由行政管理向依法管理轉變。

4、堅持權力下移，立足基層原則。我國城市政府應合理調整市、區分塊，實行管理重心下移，分級管理，除特殊情況下，基本上實行轄區管理。根據職責分工，該下放的事權，逐級下移。職責、事權調整后，市職能部門主要是加強宏觀管理，行使規劃、指導、協調、監督權；區級政府職能部門承擔起城市管理的主要工作，并有相應的管理權和審批權；街道主要負責社區管理和服務，逐步建立起“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，形成“統一領導、分級負責、以塊為主、條條保證、社會監督、依法治城”的城市管理格局。

5、堅持有利于群眾參與和民主監督原則。群眾路線是城市政府制定各項政策的基石，在城市管理體制改革中，應充分發揮廣大市民的積極作用，讓政府機構和廣大群眾都發揮管理主體作用，建立起以城市政府為主導，社會組織和群眾廣泛參與的城市管理主體模式。

6、堅持精簡機構，提高效率原則。精簡機構是我國城市管理體制改革的主要內容，從1949年至今，城市管理機構雖然有過幾次大規模的精簡和調整，但總的來看，城市管理機構規模呈增長的趨勢，近幾年雖有所精簡，但效果并不明顯。當然，這其中的原因是很多的。精簡機構的最有效方法是搞好編制工作：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

三、我國城市管理體制改革的目標與對策

（一）建立黨政分開、政企分開、政事分開，建管分開，行業管理與市場運作相分離的現

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首先，堅持黨政分開，把黨的領導機構中與政府部門重復的職能轉移到政府，撤銷黨的系統中與政府部門對口的職能機構，使黨的領導真正落實在路線、方針、政策上。

其次，堅持政企分開，轉變政府的管理職能，對政府權力進行剝離，使政府對企業從直接管理為主轉變到間接管理為主，由行政手段管理為主轉變到以經濟、法律手段管理為主。把企業的人事權、生產經營權和投資決策權真正交還給企業，調動企業的積極性。

再次，堅持政事分開，市政管理部門如環衛、園林、道路養護等要由事業單位向企業單位轉變，逐步將現存的事業單位性質改變為企業性質，政府管理部門與這些行業公司建立新的工作關系，以經濟契約形式實行委托管理作業。由管理部門與這些行業專業公司簽訂承包合同，按計劃指標和全年實際工作量，撥付養護、修繕工程款，并由管理部門按合同規定對公司的業務工作實行專業檢查、監督和考核。通過完善“市場化的運作機制”，運用經濟利益原則進行運作，達到既定的城市管理目標，以促進城市管理的規范化、科學化和法制化。

最后，堅持建管分開，理順建設和管理的關系，形成建設與管理相互促進、相互協調的機制，從根本上解決多年來“重建輕管”的問題。特別需要提出的是，城市建設運行體制應盡快由行政部門操作向市場運作方式轉變，如城市基礎設施建設應全部進入建設工程交易市場，采用項目總承包模式，由中標企業實施全過程、集成化管理，從融資、采購到設計、施工、運作、維護一攬子包到底。城市基礎設施的維護應由各類專業修繕公司和生產經營公司進行，同時通過競爭上崗，擇優錄取。

總之，通過黨政分開、政企分開、政事分開以及建管分開，實現城市政府行業管理與市場運作相分離的管理運作模式。

(二)建立統一領導、分級負責、“以塊為主、條條保證”的新型城市管理體制 首先，遵循分級管理、管事和管人相結合、責權利相統一的原則，建立起市政府統一領導，區政府全面負責，街道辦事處具體落實的市區分工分級管理體制。所謂統一領導，就是加強市政府對規劃、建設、管理中的領導作用，強化市政府在城市管理中的宏觀調控、組織指揮、監督和協調的功能。所謂分級負責，就是在堅持市政府集中統一領導的前提下，進一步明確市、區、街道之間的城市管理任務，合理劃分三級事權，堅持“重心下移、立足基層”的改革思路，盡量把城市管理的事權下放給區政府和街道辦事處，強化屬地管理功能，進一步明確區和街道的職能和職責，并賦予其相應的管理權限，并在經費等方面給予配合和落實。增強街道辦事處、居民委員會的功能和責任，實行街道辦事處對轄區內管理負總責制，確立街道辦事處在城市管理中的基礎地位，以充分調動和發揮各級組織的積極性，共同搞好城市的建設和管理。

其次，正確處理條塊分工，理順條塊的關系。我國中央和省的條條、塊塊在城市交叉存在，而且城市本身也有條條、塊塊。這種雙重的條塊分割，使城市難以實現專業化、協作化、社會化的大生產，影響城市經濟效益和管理效率的提高，影響城鄉經濟的協調發展。

因此，必須實行條塊的合理分工。在條與塊的關系的處理上，應堅持“條塊結合、以塊為主”。管理層次越高，越強調“條”的分清和協調；管理層次越低，越應強調“塊”的綜合性，避免條塊分割，扯皮推諉。實行條塊的合理簡政放權，“條”要把集中過多、統得過死的工作放給“塊”管理，以便把工作重點轉向規劃、協調、服務和監督為主的方面上來。

(三)建立公眾參與、社會監督、依法治市的城市管理體制

首先，要建立公眾參與、社會監督的機制。通過一定的途徑和相應的措施，增進市民在城市規劃、建設管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引人民參與現代城市管理，并使城市

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建設與開發活動在“公平、公正、公開”上原則下透明開放地進行。

其次，加強立法、執法和司法，實現依法治市。通過制定包括法律、法令、法規等在內的法規體系，用立法的形式把管理要素確定下來，用法律來調整、理順城市建設和管理中各方面的關系，使城市管理條文化、規范化，并將工作重點放在加強執法上。建立專業執法和綜合執法相結合的完善的執法體系，提高執法隊伍的素質，確保對執法的投入。通過建立完善的執法體系，實現依法治市的良好效果。

第三節 我國城市政府機構改革

一、城市政府機構改革的目標與要求

為了保證城市政府職能的有效落實，提高城市管理效率，必須積極推進城市政府機構改革。九屆全國人大一次會議通過的政府機構改革的決議，確定機構改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。這實際上也是我國城市政府機構改革的目標。具體來說，城市政府機構改革的目標，是建立勤政務實、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的城市政府。

為了實現上述目標，城市政府機構改革的基本要求應當是：

第一，轉變政府職能。其一，由“劃槳”向“掌舵”轉變。城市政府應從諸多繁雜的具體事務中解放出來，凡是社會、市場能夠解決的問題，就應該交給社會，交給市場。合理劃分政府與社會的公共權益、政府與市場的作用范圍，既要避免城市政府權力過大、管得過寬的問題，又要防止出現無政府主義和調控不到位的現象。其二，重心由經濟管理向社會管理和服務轉變，切實把政府職能轉變到以經濟調節、市場監管、社會管理、生態管理和公共服務為主上來。

第二，合理劃分權限。在明確政府職能的基礎上，改變權力過度集中的狀況。要把黨政之問，政府部門的上下之間、左右之間、內外之問的各種關系做出明確的劃分和規定，使每個組織和單位有權有責，盡職盡責。保證政府各部門在自己的管理領域內有相應明確的職責．在各個部門交叉的管理領域內，能夠分工合作，共同搞好各個方面的管理工作。

第三，完善管理機構的運行機制。既要完善各種會議的工作制度，使其真正成為議事、決策的會議，解決政出多門的問題；還要建立嚴格的崗位責任制、首問負責制和行政首長負責制，該哪一級處理的問題就由哪一級處理，該哪一個部門負責的工作就由哪一個部門負責，使整個管理機構的工作井然有序。

第四，加速行政立法。制定包括機構設置、職能劃分、人員編制和運行機制等內容的行政法規，使政府機構的管理工作法制化、制度化。同時要將每一個崗位的職權都用法律、條例等形式固定下來，保證每一個政府工作人員都能清楚地知道自己的權責，堅決糾正現實城市管理中存在的“人治”現象。

二、城市管理機構改革的原則

衡量城市管理機構改革成敗的標準，就是看改革后的城市政府機構是否提高了活力，能否克服官僚主義，提高工作效率，能否調動和發揮基層和城市居民的積極性。根據社會主義市場經濟體制的要求和加入世貿組織之后中國城市政府管理的實際，根據這個判斷標準．

在今后城市管理機構改革中仍然要堅持精簡、效能、統一及法治的原則：

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（一）精簡的原則 按照精簡原則進行機構設置和改革時，首先需要注意政府機構層次的簡化，在決策部門和職能部門之間，盡量不設中間環節，以便充分發揮職能部門的作用。同時，政府機構的分工應注意宜簡不宜繁：一個機構可以辦的事，就不設多個機構；一級機構可以辦的事，就不沒幾級機構；一個人可以辦的事，就不要配備幾個人；對于工作交叉、業務相近而又難以由一個部門負責的工作，應通過部門之間的協調機制來解決，必要時可以建立必需的協調性機構來處理。

（二）效能的原則 效能原則是機構設置與改革的另一重要原則。所謂效能，一般講，包括工作的數量、質量、速度、效果。數量多、質量好、速度快、效果好，就是高效能；反之，就是低效能?！靶堋迸c“效率”不同?！靶省狈从车闹饕撬俣?，高效率意味著高速度，至于工作的數量、質量與效果則很難體現。很明顯，效能的含義更寬廣，內容更豐富，意義更重要。機構改革不但要保證政府機構工作的高效率，更重要的是實現政府機構進行城市管理工作的高效能。提高政府機構的工作效能，是政府機構建設和改革工作中的核心問題。

（三）統一的原則 城市管理工作紛繁復雜，涉及城市管理的各級、各個部門或機構。一方面，只有這些機構組成上下貫通、左右協調的統一整體，合理分工，相互協調，才能步調一致地完成城市管理任務；另一方面，城市管理各個級別、各個機構之問的相互協調，既需要一個統一的協調機制與機構，更需要一個統一的領導者。城市管理體制改革中所提到的市級統一領導就是這一原則的表達。當然，在貫徹統一原則的時候，要正確處理好統一領導與分級管理，統一領導與分工負責的關系。

（四）法制的原則 所謂法制原則，是指通過法律制度的形式確定城市管理機構建立與撤銷的程序，規定城市管理機構之問的關系，賦予其相應的職權；通過法律確定行政人員的選拔、任免以及編制；通過法律確定城市管理活動的方式和內容。城市管理機構改革中的法制原則，就是要求這種改革必須依法進行，改革中出現的問題也要依法處理等等。因為只有這樣，才能保證改革后的城市政府機構的權威性。

三、城市政府機構改革的思路與措施

黨中央早在黨的“十五大”報告中指出：“要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業；根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務水平；把綜合部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織?！秉h的“十五大”報告為我國城市管理機構改革指明了方向，提供了思路。

（一）建立城市綜合管理機構 根據“兩級政府、三級管理”的城市綜合管理體制的要求，建立一個具有高度權威的綜合性城市管理機構來承擔城市管理工作的宏觀調控職能。

這個綜合管理機構應由政府主要領導掛帥，各有關部門參加，享有獨立的經濟主體和執法主體地位，在區、街設立派出機構，統一城市綜合管理機構指揮。同時，組成城市綜合管理監察大隊，內部根據職責不同設若干監察中隊。城市綜合管理監察大隊與城市綜合管理機構合署辦公，確保行政管理和執法機構的權威性，也有利于精簡機構，便于管理。

（二）加強城市管理宏觀調控 要積極調節政府的組織結構和人員結構。在機構設置上，要按照政企分開的要求，大力精簡、合理調整或撤并專業經濟管理部門和綜合部門內部的專業司局，減少管理層次。撤銷因人設置的機構，裁減人浮于事的人員，加強為政府決策服務的參謀機構和工作機構，充實強化決策咨詢、調節監督、信息反饋、審計、法制等宏觀調控的職能

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現代城市管理概論

部門，建立科學、高效的城市管理體系。

（三）進一步提升社區自治能力 社區服務與管理是城市管理中非常重要的方面或內容。為使社區服務與管理合法、合理、順利地開展，必須不斷提升社區自治能力。

為此，必須做好以下工作：一是明確社區組織的權利。社區自治組織依法擁有自主權、協管權和監督權。有關方面要積極促成社區自治組織的建立與健全，并制定相關政策措施，保證社區組織有權力、有人力、有財力完成各種協辦事項，實現社區居民依法享有當家作主的權利。二是明確政府部門的指導職能。政府要轉變角色，明確定位，對社區的主要職能，從過去的領導轉到指導、從指令轉到協調、從管理轉到服務上來，不能直接插手社區事務，不能行政包辦社區工作。

（四）培育和發展社會中介組織 培育和發展社會中介組織，充分發揮社會中介組織承擔的部分政府職能中“外移”出的微觀管理和社會服務職能，是實現城市政府職能轉變的基礎與重要途徑。

為此，要積極出臺有效政策，加強對社會中介組織的培育、引導和監督，具體措施包括：切實簡政放權，讓社會中介組織承擔服務性、社會性的職能；盡可能減少對社會中介組織的行政干預，創設社會中介組織平等競爭的制度環境；完善法規，強化管理，將社會中介組織納入法制化、規范化的軌道；要有計劃、有重點、有步驟地發展社會中介組織，同時要積極引入競爭機制，允許國外的一些中介組織進入我國，促進我國社會中介組織的發展。

（五）加快政府管理信息化建設 當前，在建設數字城市的過程中，數字政府一直被作為重要的方面來建設。通過數字政府的建設，推廣電子政務，公開辦事程序，明確政府管理的職責與權限，不斷提高城市政府管理工作的效率和監管的有效性。同時，數字政府的建設，也有利于糾正政府工作人員中的以權謀私等各種壞作風，防止腐敗的發生。還有利于精簡機構，減少政府工作人員，減輕國家財政的負擔。

另外，政府管理信息化建設，還是城市政府進行民意測驗，大興調查之風，了解城市管理真實情況，傾聽服務對象的呼聲，切實解決城市居民反映強烈和不滿意問題的重要途徑。而且，加快政府管理信息化建設，也才能更好地適應加入世貿組織的要求，轉變政府職能，加大城市各級政府管理體制的改革和創新力度。

據《南方都市報》2003年1月18日報道：

深圳市吸收了英國、美國、新加坡、中國香港等國家和地區的成熟經驗，籌劃“行政三分制”相關改革，打造一個決策、執行、監督“行政三分制”的全新政府架構。實行“行政三分制”改革后，深圳將出現若干決策局、執行局和一個監察局?！皼Q策局只有決策權而沒有執行權；而執行局只有執行權沒有決策權。監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄?！?/p>

深圳已初步形成大行業、大系統歸口管理的機構設置．比如除計劃局外，將原有的主要經濟管理部門統一整合為兩個局，一個管內經貿，一個管外經貿。同時按大交通、大文化、大系統的要求，設置了相應的機構。深圳的一些局職權范圍與內地的數個政府部門相當。

改革方案基本定稿并獲中編辦原則同意。深圳準備在今年上半年推行此項改革，現在的許多政府部門可能將就此消失。

據悉，深圳是全國唯一推行此類試點改革的城市。

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第六章

城市管理體制

思考題：

1、城市管理體制概念中包含哪些方面的關系；

2、我國城市管理體制的現行模式如何；

3、試論我國的城市管理體制的改革；

4、我國城市政府機構改革的目標與要求是什么；

5、試淪我國城市政府機構改革的思路與措施。

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第二篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等。總之，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環境。環境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環境和具體工作環境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執行、監督等相關聯的具體因素?？傮w環境與具體環境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環境。

環境對城市管理體制的作用主要表現在以下兩個方面：一是環境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環境的變化而發生相應的變化。二是環境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩定是因為它與周圍環境的協調性大于抵觸性；同樣，它與環境的不協調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統結構，是同其他相關的環境有機地聯系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態結構，它一直不斷地從環境中攝取影響其發展的積極或消極因素。環境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態性和不確定也隨之加大。尋求與環境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發生直接聯系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯性很大。一般來說，體制規定的操作程序及標準，都是通過技術來實現的，因而體制與技術必須統一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協調途徑；三是對外界變化的適應程度?，F實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區別對待，綜合處理，體現出彈性原則。

3、社會心理系統。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰略目標。戰略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰略目標在我國往往與“遠景規劃”、“戰略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統內的職能配置、機構設置、決策、執行、監督及其與系統外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統一的：即為了實現城市管理總體戰略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰略目標，城市管理的過程就是戰略目標實施的不同階段。一旦戰略發生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規等也都必須發生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優化城市管理的內部結構，初步明確了規劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規劃、重建設、輕管理現象。

2、逐步明確并初步界定了市、區、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作，初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同群眾監督及社會監督相補充的執法監察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環境相適應。社會主義市場經濟的大環境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統辦統攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統包統攬肯定會出現“管不了也管不好”的局面。然而，統統推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現出宏觀指導性〈如訂立法律規章、頒發政策等〉，二是能體現出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現經濟杠桿的作用，實現間接管理。而法律手段則是為了實現規范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該

體現出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數量上，應該體現出精簡性。

相對精簡的數量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端?？刂茩C構數量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環節中，能夠根據管理對象和外部環境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現網絡化的特點。

現代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

從現狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴張中，人們愈來愈重視城市建設的速度，越來越強調城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權力的運作，管理中存在利益驅動，有利的多部門爭著管、不利的有關部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協調力度不夠的問題。為了加強城市管理，市政府設立了城市規劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設辦公室分別掛靠在規劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協調機構之間也存在有時銜接不夠的問題，有關資源需要進一步整合、機構可以進一步精簡。為協調城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發揮了一定的協調作用，但是這個機構在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監督等職責，其協調力有被弱化的傾向；同時城管辦的協調主要依賴行政干預，手段單一，效果不佳；在協調難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責，代替部門管理，不僅沒有法定依據，而且多一個與相關城市管理部門爭權、扯皮的機構，有時是越協調越不順。三是城市管理體制中存在職責不清的問題。一方面，從橫向結構而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責存在界面不清現象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設、規劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區、街多級管理，結果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責的部門。另一方面，從縱向結構而言，城市管理事權下放尚待進一步規范。在城市管理權限下放過程中，是通過行政手段實現的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責分工不清的問

題。四是城市綜合執法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執法局行使，導致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區兩級城市管理行政執法權分工而言，也存在職責分工不明確、市級對區級執法監督和指導不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進和完善的主要問題包括

（一）創新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關重要。在城市管理理念創新上，做到以下三個轉變：一是從以物為本向以人為本的思維轉變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發展環境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調控職能，制定和實施正確的城市發展目標。二是從以效率至上向服務至上的思維轉變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協調職能，增強行政管理服務意識，實現城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉變。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究是實現城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管理體制中監督職能，不斷推進法治城市建設。

（二）重構城市管理模式

當前廈門市城市管理模式主要是協調型，主要特點是各部門行使管理職責，城管辦負責協調。雖然目前存在各部門職責不清而協調又不力的缺陷，但是我們認為，這種協調型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應對癥下藥，在理順職責的同時，強化協調的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機構的問題。國家一個建設部，而到了廈門就有了建設局、市政園林局、規劃局、房產管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環保、工商等多個部門，多個部門之間職責界面不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構進行協調和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規劃和宏觀調觀也需要一個綜合機構牽頭運作；城市管理的統一監督與考評工作也需要一個綜合機構來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構。這個綜合管理機構應是：

（1）綜合機構。直接隸屬市政府，將城市規劃、土地、市容考評、交通等協調機構辦公室進行整合，相關職責交由這個綜合機構統一實施；（2）協調機構。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責，指導和協調各部門、各區的城市管理以及執法工作，實現城市管理的合力；（3）監督機構。僅有協調沒有監督是難以保證力度的，監督與考評有關城市管理工作，有利于有關方面嚴格依法辦事，實現城市管理目標的實現。（4）法定機構。通過立法明確該機構的法律地位及其職責，實行依法決策、依法協調、依法監督。在建立城市管理綜合機構時，還要注意這個機構不應是對外行使行政管理權的職能部門，不屬于增設一個行政部門，特別是要避免代替有關行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責主要應界定在宏觀決策及行政部門之間協調和監督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎上進行充實調整，整合本市有關規劃、土地、市容等方面的協調機構辦公室的職責，由市政府設立城市綜合管理機構，具體負責編制全市城市管理的發展戰略、中長期規劃和計劃并組織實施，綜合組織協調、監督檢查全市城市管理工作，負責城市管理考核及投訴處理工作，指導各區城市管理工作，指導城市管理執法局執法工作，負責城市管理數字化管理與應急處理等。相關組建工作可在進一步研究的基礎上擬定相關工作方案，報有關部門批準后實施。

（三）理清城市管理職責

對城市管理中涉及的有關部門職責必須進行梳理，對市、區兩級政府有關部門的職責進行必要的厘清，還要對部門與部門的關系、職能管理與行業管理的關系、行政管理與社會自治及市場調節的關系需要理順。

在理清管理職責時，我們認為需要注意以下幾個問題：（1）職責法定性。對部門職責的界定應當嚴格依法進行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責界面及結合部進行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責任單位；二是對法定職責不明的，需要明確主管部門；三是對職責重疊的，確定牽頭責任單位；四是對相關法規規定存在矛盾或者部門職責需要調整的，應當通過法定形式予以調整。（2）合理適當性。為了增強服務意識，對職責依法界定的同時，有必要進一步轉變城市管理職能，對城市管理部門職責進行必要的調整，做到權責一致。行政管理職責該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規規定需要修訂的，應當適時修訂。（3）管理數字化。在理清城市管理職責的基礎上，將有關管理職責建立相應信息數庫，同時建立相應的城市管理指揮網絡和投拆處理網絡，實行數字化城市管理。

目前廈門市正在進行行政執法依據梳理，該項清理工作需要進一步總結，特別是對各部門之間、上下級之間的職責“結合部”、需要再清理，明確其職責界面。有些職責還需要經過法定程序進行必要的調整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機構，就可由該機構承擔）來負責組織、指導和協調城市管理職責理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學水平，建議將經協調確定后城市管理職責信息編入管理數據庫，同時建立城市管理指揮網絡和投訴處理網絡，向社會公開，接受監督，實行城市數字化管理。

（四）完善城市管理執法體制

城市管理執法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權制度之后，有下列幾個方面需要進一步予以完善：一是進一步擴大集中行政處罰范圍，對各區的行政處罰權范圍也應盡可能統一，以利于監督管理。二是關于市區城市管理執法局執法職責分工，應盡快出臺辦法。在界定市區執法局職責時，應注意相關管理權限層級分工要求，既考慮管理與執法的實際需要，又要兼顧執法效率和效果。三是區城市管理執法局在街道、社區設立分支機構問題。為了解決街道行政執法權問題，有的區城市管理行政執法局在街道設立執法隊，街道執法隊以區城市管理行政執法局的名義實施行政處罰。但是對街道執法隊的監督管理顯得較為重要。四是關于綜合執法問題。為了提高執法效率，常常實行有關行政部門集中進行綜合執法，但這種執法應該嚴格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執法、無理執法、濫用聯合執法等傾向，以構建和諧的執法環境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執法局行政處罰權范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴大處罰權的做法進行清理，對需要擴大處罰權的，應當通過立法程序、法定委托或者報省政府批準等方式予以解決；二是擬定市、區城市管理行政執法局之間職責分工的具體辦法，報市政府批準后實施；三是建立和完善城市管理行政執法的監督制度，切實解決有法必依、執法不嚴等問題，努力提高城市管理執法水平。

第三篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財稅管理以及科技、文化、衛生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發展建設的主導管理部門，即城市行政管理機構體系。

一、當前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國城市管理成績穩步提升，管理體制改革也有很大的進展，隨著社會主義市場經濟體制的建立，尤其在中國加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應改革開放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統的城市管理體制過于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規范的有序進行。現行的城 市管理體制在計劃經濟體制下發揮著重要的作用，但是隨著市場經濟體制的建立，舊體制越來越顯示出他本來的局限性。

2、管理法規并不與之相匹配

國家制定的相關法規如《土地管理法》、《房地產管理法》

等型關法律的出臺，各地城市也相應的制定了一些管理法規和行政規章。但有些指導性的法規尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規模日益擴大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對較少，在如今的城市現代化建設中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負荷不斷增加，由于管理措施相對落后，很

多城市出現了較多的環境問題。政府在城市建設上投入相對較多，但是卻在管理上投入相對較少，造成了管理工作跟不上，建設好的設施得不到應有的維護。

4、社區管理職能較弱

城市社區管理職能與市場經濟的發展存在很大的差異。我國城市 社區的管理職能主要由街區政府承擔。區街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區街政府處在一個非常嚴重的條塊分離狀態。區街的職能權限非常的不完整，因此街區可稱為“不完整政府”。隨著市場經濟的不斷發展，城市建設步伐的加快，城區管理的矛盾也就越來越大。

二、現行城市管理模式的缺陷

長久以來，我國逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設部門與管理部門等其他相關部門之間存在職能交叉，管理弱化等問題。目前，我國城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來的是建設委員

會。他的特點是：城市的管理職能與建設職能合一，行

政關系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會把大多

數的職能都放在了建設上，因此，相對來說管理的職能

較弱。

（2）綜合協調模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會執行。他的特點是：管理協調性好，但是，城市管理職能缺乏常規性。城管辦不是政府職能部門，有的甚至還是臨時機構或者事業單位，很難正常行使政

府部門的職責。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設城管辦，只設置市容

環境衛生管理局，主管城市環境衛生的工作。他的特點

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環境衛生方面，這是遠遠不夠的。

（4）實體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會是基礎，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來行使。他的特

點是：從管理的內容上來說相對較具體實在，但從體制

上來說并沒有擺脫臨時常設機構的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問題時有出現，具體表現在以下幾點：一是“重建輕管”的思想意識從根本上沒有得到改變。在具體行動和工作中，往往用建設職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對不到位?，F行的城市管理職能范圍相對狹小，管理嫩、管理內容上單一，管理機構不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設部門的事。三是職能不明確。職能交叉重復在政府部門之中經常出現，是城市管理體制發育不良的重要原因。四是城市管理機構設置不規范。就全國而言，城市的管理體制模式多種多樣，機構設置不統一。

二、國外城市管理組織模式

1.美國城市管理組織模式

世界各國的城市組織中，以美國的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類型：市經理制、市長議會制、市委員會制和市行政長制。

（1）城市經理制。市議會由議員若干人組成，負責決定市政方

針行政方面的工作由市議會聘請市經理負責。市議會如同

商業團體的董事會，負責制定業務政策，城市經理等同于

公司的經理，有權管理一切行政，并任免各部門負責人和

職員。這種體制在美國50萬人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長議會制。市長議會制起源很早，迄今世界上許多國家的城市仍沿用這種體制。市長議會制又分為弱市長制和強

市長制。所謂弱市長制，即市長只有名譽，缺乏行政權，政府各部門的首長，都由市民參與以投票的形式選出。市

長無法對下屬形式處分的權利，對市議會的決定雖有否決

權，但市議會大多數議員通過的決定，可使市長的否決權

無效。弱市長制的缺點在于，行政不統一，責任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過弱市長制在美國仍有少

數城市在實行此制。

強市長制是指行政集中于市長之手，同為民選產生，互相平衡。市民

有權任免市長，不受議會的制約。市議會只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務。強市長制的缺點在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯系，因而不能充分發揮城市的政治功能。強市長制雖不完善，但被大多數的城市采用

（3）市委員會制。市委員會是由民選出產生的5人委員會組成，擁有立法與行政權力，直接對選民負責。重大問題集體討

論合議。市委員會制符合精簡原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點在于，5人各行其是，意見不統一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長制。市行政長制是20世紀中葉在美國出現的一種

新制度，即市長由民選舉產生，為一市的領袖，其下設一

個行政長，協助市長處理市行政事務。但市行政長只有協

調各部門工作的權利，而不能監督人事，法律及預算等重

大事宜，實際上是一般管理顧問。

根據美國市政統計年鑒表明，20世紀中后期美國中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬以上的大中城市實行的是市長議會制，不少亞洲國家如日本、韓國等也都采取了類似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機構；另一方面為適應市民的需要，擁有一定自治權，辦理地方公共事務，以達到為民服務的目的。

以英國為例，在英國。城市設市議會，市長由市參議員與參議員選舉產生。在英國不同地區，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個首都區，各區沒有區議會。區議會下設各個委員會，每個委員會下設總干事一名，負責執行委員會所管的行政工作。市議員任命市經理，負責管理市政工作。首都區還設置聯合委員會，即總委員會，成員由各區指派代表組成。

歐洲不少國家城市行政體制中的“城市行政長體制”，對我國城市利用專業人才加強城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對城市進行專業化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續性。這種城市管理模式目前已被愛爾蘭、德國、挪威等許多國家所采用，說明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。

第四篇：淺談城市社區管理體制創新

畢 業 論 文

論文題目 淺談城市社區管理體制創新

學生姓名 學號 班 組 指導教師 學區、輔導站

寫 作 目 的

構建社會主義和諧社會是我黨十六大從全面建設小康社會的宏偉目標出發提出的一項重大戰略任務。構建和諧社會，社區建設與管理是關鍵。隨著經濟體制的轉軌和社區結構的復雜化，現行城市社區管理體制越來越不適應新形勢下社區自治的要求，建設和諧社區。必須創新社區管理體制，切實轉變政府職能和管理方式，規范政府與社區責權利關系，完善社區組織體系和治理結構。

20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，七里河區社區建設取得了長足進步，社區規模趨向合理，社區黨組織建設逐步加強，社區民主自治水平逐步提高，社區服務品牌不斷創造，社區服務網絡逐步完善。但也存在一些問題，如社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯、社區居委會行政化傾向嚴重、社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡等。如何能夠在現有體制下創新社區管理模式，使社區在和諧社會建設中發揮更大的作用。筆者通過與社區建設專家交流，深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據和標準，并按照依據和標準提出了五

個方面的建議和想法，即建立新型社區管理體系，理順社區組織關系；轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用；完善社區自治機制，加快社區民主建設進程；健全社區服務體系，強化社區服務功能；加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持。

寫 作 提 綱

一、全區社區管理體制概況及特點

（一）社區規模趨向合理

（二）社區黨組織建設逐步加強

（三）社區民主自治水平逐步提高

（四）社區特色品牌逐步建立

（五）社區服務網絡逐步完善

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

（二）社區管理體制的變遷

（三）社區管理創新的依據

四、社區管理體制創新的主要對策

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

淺談城市社區管理體制創新

隨著經濟社會的轉型變革，大量的社會管理事務從政府機關、企事業單位轉向社區，社區的地位和功能發生了重大變化，其管理、服務和自治的任務日益繁重。而作為社區工作主要承擔者的社區基層組織，其現有的管理體制已明顯不適應新形勢新任務的要求，深化社區管理體制改革，創新社區管理體制，已成為建設現代化城市社區的迫切需要。為此，我結合七里河區實際，就對如何創新社區管理體制問題進行了思考和分析，探索出了其中的一些規律，并形成了一些初步的認識。

一、全區社區管理體制概況及特點

七里河區位于蘭州市中南近郊，東接城關、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區隔河相望，南北長33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區共轄2鄉4鎮9個街道，有65個行政村、76個社區居委會（含7個“村改居”社區），戶籍總人口50．19萬人，其中農業人口10．55萬人。2007年全區地區完成生產總值132.29億元，人均GDP 28518元，實現地區性財政收入16.1億元，一般預算收入2.83億元，實現農民人均純收入4898元，城鎮居民人均可支配收入9251元。

近年來，七里河區的社區建設工作，以黨的十七大精神、為指導，高舉科學發展觀偉大旗幟，按照省、市社區建設的總體部署和要求，立足區情，逐步形成了“兩級政府，三級管理”、“條塊結合、以塊為主”的社區管理體制?？偟目?，主要呈以下幾個特點：

（一）社區規模趨向合理

從2000年起，七里河區對街道和居委會進行了重新調整定位，以現有居民區為基礎，以地域性為特征，認同感為紐帶，按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社 5

區成員自治的原則，撤銷了原華坪街道，將原崔家崖鄉改為了秀川街道，把原有的210個居（家）委會進行了合并調整，設立了69個社區居委會，調整合并面達到了67%，平均管轄范圍由原來的500戶擴展為2000戶左右，使社區資源得到有效整合，實現了社區管理全覆蓋。社區建設涉及多方面，制定和完善社區建設制度，是保障社區建設快速、全面、協調發展的關鍵所在。為此，七里河區相繼出臺了《關于加強城市社區建設的實施意見》、《蘭州市七里河區社區居委會選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區城市社區組織選舉產生指導意見》等指導性文件，各相關部門制定了明確具體的工作措施，使社區建設規范運行，整體推進了全區社區建設健康快速發展。

（二）社區黨組織建設逐步加強

在街道、社區調整的基礎上，在所有社區建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區黨支部的黨建工作任務。按照“領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業績好、群眾反映好”的目標要求，不斷加強社區黨組織自身建設，各社區普遍建立了社區黨建指導委員會、社區黨建協調委員會，開展了爭創“黨建工作示范社區”活動，為和諧社區建設提供堅強組織保證，使社區黨組織和廣大黨員在服務群眾、凝聚人心的實踐中保持黨的先進性。全區69個社區（不含7個“村改居”社區），設社區黨總支18個，黨支部51個，共有黨員2640人。2007年全區69個社區進行了換屆選舉（7個“村改居”社區未參加），69個社區選舉產生黨組織委員324人，占社區黨員12.3%，社區干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產生社區書記69名，主任69名，書記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數民族6人，占4.5%。6

共選出社區成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當選社區居委會成員，當選率98.5%。其中，在10個社區成功試行了直選。全區社區工作人員共有620多人，各社區普遍在7-11人，由書記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業專干、計生專干、殘聯專干等組成。新當選的社區組織成員與上屆相比,本屆社區組織成員年紀較輕,文化程度高,有工作經驗者居多。

（三）社區民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強化社區民主自治這一目標，切實加大工作力度。一是抓制度，為推動民主自治構筑有效載體。全區76個社區就社區黨建、社區居民選舉、民主決策、社務公開、社區服務承諾、社區評議等建立了各項制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監督打下基礎。同時建立社區居民代表大會和社區協商議事會，樓棟理事會，社區義工等自治組織和活動載體，實現社區居民自己的事務自己管，自己的財務自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊伍，為開展民主自治提供人才保障。社區工作者素質的高低決定社區民主自治水平的高低，如何引領社區居民開展自我管理，自我教育，自我服務，必須具有較高素質的人才能擔當這一重任。根據新形勢對社區干部提出的新要求，七里河區對社區干部管理體制進行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創新意識強、敬業精神好”的要求，在全區范圍內采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區干部中擇優選拔了140名年紀輕、文化高、能力強的優秀干部到社區任職,分（調）配了80多名大中專畢業生到社區工作，通過公開招聘，選舉了83名優秀失業人員到社區居委會擔任副主任，大膽改革了社區干部用人體制，充實了社區干部隊伍。通過每年在區黨校專開的“社區干部培訓班”，提高了社區干部的素質和工作能力，為社區建設的長遠發展奠定了堅實的基礎。三是抓組織，構建了新型社區管理體系。全區 7

各街鎮依照黨章及有關法律、法規，民主選舉，在各社區建立了社區黨組織，成立了以社區黨支部為核心的社區成員代表大會、社區居民委員會和社區協商議事委員會，設置了人民調解、社會保障、治安聯防、雙擁創建、計劃生育、公共衛生等工作委員會，搭建起了社區工作的組織框架，構建了新型社區管理體系，為社區工作全面開展提供了有力的組織保證。四是抓公開，提高了社區工作透明度。在狠抓街道政務公開的同時，大力推行社區居務公開，通過規范社區財務、檔案管理，設置舉報、監督電話、居務公示欄、“三牌”（門牌、桌牌、胸牌）等形式，對社區財務收支、救助款項發放等涉及群眾切身利益的事項全部張榜公布，主動接受群眾監督，做到公開透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區已建成街道政務大廳8個，社區居務大廳47個。

（四）社區特色品牌逐步建立

七里河區按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區的實際出發，充分發揮轄區各種資源優勢，集中人力、物力和財力，積極打造富有特色的社區服務品牌。一是整合利用社區政治資源創特色。利用一些轄區單位黨組織核心作用明顯、黨員素質普遍較高的優勢，將轄區黨代表、人大代表、政協委員和社區黨員組織起來，劃分一定的責任區域，安排一定的工作任務，讓兩代表一委員和社區黨員發揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯絡站、“愛心超市”、“圖書銀行”等一系列活動載體來發揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛心社區。二是整合利用社區經濟資源創特色。隨著社會轉型，社區工作實際上是轄區單位工作的延伸，因此，七里河區在社區建設中注意與轄區單位多聯系、多溝通、多提供服務，爭取他們的理解和支持，轄區單位在地皮、資金、設備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務示范社區，三是整合利用社區文化資源創特色。利用一些社區文化資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創辦了 “4點半工程”“文化藝術節”、“納涼晚會”、“相約星期二”等一系列文化活動載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區特色的文化社區。四是整合利用社區人力資源創特色。利用轄區內中央、省市駐區單位，人力資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位，優先錄用社區下崗失業人員，積極支持社區服務事業，并經常性地組織開展扶貧濟困活動，創辦了“民生在線”、“真情1+1服務站”、“鄰里守望制”等一系列活動載體，建成了武威路、柳家營等一批平安社區。

（五）社區服務網絡逐步完善

發展社區事業，服務社區群眾，是社區建設工作的出發點和落腳點，也是構建和諧社區的前提。為此，七里河區緊緊圍繞群眾需求，在構建和諧社區方面狠下功夫。一是拓寬社區服務。緊緊圍繞社區群眾生活需要，大力發展社區服務業，為社區群眾提供便民利民的生活服務、再就業服務、醫療衛生服務、法律咨詢服務、中介服務等多種形式的服務。各社區結合轄區居民生活和下崗失業人員的不同情況，因地制宜，開發了“三?！保ū０?、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托?。?，“三服務”（家政服務、配送服務、保健服務）等就業崗位。目前，全區各社區已先后開展服務項目30多種，建成便民服務網點（站）210多個，優先安置零就業家庭，共安置195人，使我區195戶“零就業”家庭至少實現1人就業，2007年全區新增就業人員7210人。全區每年為90歲以上的高齡老人發放高齡補助18萬元。開展社區“居家養老”試點工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區的21位老人解決了養老問題。社區服務領域的拓展，不僅有效地服務了社區群眾，一定程度上也增加了社區的收入。目前全區有21個社區年收入達到了1萬元，15個社區年收入達到了2萬元，7個社區年收入超過了5萬元。二是發展社區衛生。目前全區已建成12個社區衛生服務中心，38個社區衛生服務站，覆蓋人口近38萬人，覆蓋率達95%以上，社區衛生服務從業人員580人，其中專業技術人員430 9

人，占總數的75%，初步形成了以社區衛生服務為基礎的新型城市衛生服務體系。2008年區財政將城市社區居民公共衛生補助由人均1元增加到人均2元，達到人均12元。不斷豐富社區衛生服務內涵，逐步落實了預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育技術指導等社區衛生服務“六位一體”功能，突出了精神衛生、老年關懷、中醫藥等特色服務。統一開設了便民、優惠、優質服務措施，通過實行免收掛號費、出診費，適當降低B超、心電圖等檢查費用和藥品價格,大大降低了社區居民的就醫成本。建立了各類檔案系統，為社區70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認真審查社區衛生服務機構和從業人員執業資格，嚴格規范社區衛生服務機構的人員準入。制定了《防范和處理醫療事故及公共衛生突發事件的應急預案》。對社區衛生服務機構實行末位淘汰和獎懲制度。實施機構達標建設，全區社區衛生服務中心業務用房面積均達1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區環境。通過開展爭創“衛生社區”活動，把營造良好的社區環境作為“服務轄區居民、共建和諧社區”的一項重要工作來抓，建立責任區域保潔制度，組織專門人員進行全天候地保潔，目前，全區已有32個社區被評為“衛生社區”。四是豐富社區文化。在各社區建成社區文化娛樂室、圖書室，普遍組建了晨練隊、秧歌隊等群眾組織來豐富文化生活。動員駐社區各單位面向社會開放了本單位職工活動的文體活動場地和設施。近年來，各社區廣泛開展了豐富多彩的文化活動，西園街道每年舉辦的“鄰里節”，土門墩街道每年組織的社區文化周等活動深受廣大居民好評，營造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區精神生活，提升了社區文明程度。全區3個社區被評為省級文明社區，18個社區被評為市級文明社區，區級文明社區新達標36個。五是構建平安社區。積極開展“無毒社區”創建活動，啟動了社區戒毒（康復）試點工作。建立健全社區治安防范管理體系，充分發揮社區綜治員的作用，加強對重點地段、重點時段的巡邏控制，有效改善了社會治安環境，大大增 10

強了社區居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動人口登記、房屋租賃等三個環節，采取“以房管人”措施，加大對流動人員的管理。加強對“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過實行落實機構和人員、落實責任的“兩個”落實工作機制，強化對人員的管理和幫教措施。對“法輪功”練習者實行“一包一”責任制，重點做好思想轉化和非法宣傳品的收繳工作。進一步強化人民調解工作，全區建設完成141個民調室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產和消防工作，實行宣傳、走訪檢查和責任落實的“三統一”，在營造良好的安全生產和消防工作社會氛圍的基礎上，形成齊抓共管的格局。

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區城市社區建設與發展管理體制、運行機制普遍確立起來，在城市社區建設與發展中起到了應有作用，但是，在實踐中仍然存在一些問題，需要進一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

目前，各社區黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時，由于社區內黨員來自多種行業和單位，差異性較大，給社區黨員的教育管理工作帶來許多困難，影響了社區黨建工作的開展。另外，由于社區黨組織與城市各職能管理部門和駐區單位沒有直接隸屬關系，共駐共建機制不夠完善，社區內一些資源得不到有效利用，出現了“小社區”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區黨建綜合管理、條塊結合、資源共享、共駐共建的效果難以實現。

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門的工作爭先進入社區，在社區掛牌子、搶位子、派任務、建組織。同時由于各部門對社區職能定位認識不清，出現了部門對社區分 11

派任務多，下放權力少、回報投入少的現象，社區居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區居民群眾自治組織自治功能的有效發揮，削弱了社區居委會自治組織的管理職能。據不完全統計，目前，社區居委會承擔著119項具體工作，屬于社區自治范疇的只有10余項，社區居委會85％以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作，根本無暇顧及社區居民自治工作。

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

相對于社區建設的高要求，相當一部分社區在硬件設施建設和社區服務方面存在著承載能力不足的現象，特別是地處老城區的社區，有的還十分薄弱。通過調查來看，全區69個社區中，辦公場所達不到220平方米的還有15個，有的社區還需要租房辦公。同時，絕大部分社區沒有創收渠道，只能靠上級財政補貼，辦公經費明顯不足。由于這些社區硬件設施建設水平較低，財力投入不足，加上社區工作者數量偏少，社區內資源得不到有效的整合利用，社區服務工作也受到限制，不能很好地適應社會形勢的發展和居民群眾的需求。

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

上世紀80 年代倡導社區建設以來，社區一詞在我國逐漸成為一個熱點術語?！吧鐓^”是社會學的一個基本概念，也是一個越來越普及的名詞。一般認為，“社區”這個概念是由德國社會學家滕尼斯最早提出來的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現在稱作的“社區”，含義是共同體和親密的伙伴關系。20世紀30年代初，以費孝通為首的燕京大學社會學系的學生，根據滕尼斯的原意首先使用中文“社區”一詞。費孝通在其《二十年來之中國社區研究》一文中說，“當初Community這個詞介紹到中國來的時候，那時的譯法是‘地 12

方社會’，而不是‘社區’。當我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個不同的概念時，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會’一詞不恰當，那時，我還在燕京大學讀書，大家談到如何找一個確切概念。偶然間，我想到了‘社區’這兩個字，最后經大家援用，并慢慢流行開來。這就是‘社區’一詞的由來”?！睹裾筷P于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。同時，該文件還明確指出了城市社區的范圍，“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區改革后做了規模調整的居民委員會的轄區”。從80 年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區概念的理解趨于一致，社區具有一些基本的構成要素：具有一定數量的、以一定社會關系聯結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

（二）社區管理體制的變遷

社區管理就是“管理社區”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質如何？學者們的認識并不一致。有學者認為，社區管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現象性表述，尚不足以揭示社區管理的內在屬性，也不足以說明社區管理的構成要素。有人認為，社區管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區的各項公共事務和公益事業進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。有人認為，社區管理是指以促進社區經濟的發展，滿足社區居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區規劃和社區發展目標對社區內的社會公共事務所展開的各項管理工作。綜上幾種定義，社區管理是指在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項 13

公共事務和公益事業進行的自我管理。

社區管理體制背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉向政府—公民社會—多元社區治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區相協作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現國家—社會—公民三者的良性互動，社區自治真正讓社區居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家—弱社會”或“弱國家—強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統一的立場來審視國家與社會關系，就會發現國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現代化歷史中考察時，就會發現，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標是實現國家與社會的共同發展。

（三）社區管理創新的依據

社區管理體制也體現治理變革。治理意味著“統治的含義發生了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統治社會?！敝卫砝碚摰闹饕獎撌既酥涣_森瑙在代表作《沒有政府統治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統治不同，治理指一種由共同目標支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現。治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現在政府本身各個層級之間的相對獨立和自 14

主。總而言之，現代政府正日益從統治走向治理，從善政走向善治,從政府的統治走向沒有政府的統治。統治追求的是統治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統治權威是政府，施威方式通過自上而下的發號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協商、伙伴關系來共同實現對公共事務的更有效率的管理。我國的“社區熱”興起于20世紀80年代，20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，社區建設的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽、武漢、寧波等城市在社區管理體制改革實踐中取得了初步的成效和經驗，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實際上，我國城市的社區建設是在初始條件的限制下漸進地展開的，社區管理體制改革也沒有固定的一成不變的模式來套用。通過不斷地與社區建設專家交流，以及深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，我也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據。

四、社區管理體制創新的主要對策

社區是社會的一個重要載體，因此，創新社區管理體制必須適應經濟社會的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務居民，有利于推進社區民主自治，有利于黨和政府的領導的基礎上，按照關系順、權責明，既分工負責、相互配合，又相互制約的原則，建立一個共同把社區管理好、建設好的統一管理體系。

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

隨著形勢的發展，原來以社區黨組織和社區居委會為主要組織形式的社區管理體制，已明顯不適應社區工作開展的需要，特別是職能不清、角色錯位的問題成為制約社 15

區發展的一大瓶頸，創建一種新的社區管理模式，成為理順社區組織關系的重要突破口。

1、完善社區內部組織結構。改革過去由社區黨組織和社區居委會構成的“二元化”管理模式，在每個社區成立建立健全社區黨支部、社區居委會、業主委員會、物業管理部門“四位一體”的新型社區管理服務模式，構建四家組織共同合作的聯席議事平臺，從不同的角度和方位服務于廣大業主。社區黨支部要充分發揮其核心領導作用，建立健全聯席會議制度，協調社區居委會、物業管理公司、業主委員會共同商討社區內部事務，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區居委會要充分體現“執政為民”的思想，從醫療保障、計生服務、社區警務等方面服務于廣大人民；物業管理要為業主提供便捷、舒適的服務；業主委員會作為業主大會的執行機構和自治機構，要監督和支持物業公司的工作，體現業主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區管理模式，能有效改善過去社區行政性工作過于繁多，社區黨組織和社區居委會被事務性工作困擾，領導和自治職能難以發揮的問題，從而有效緩解了社區繁重的事務性工作與工作力量不足的矛盾，為社區組織更好地為群眾服務提供保障。

2、優化社區工作運行機制。首先，在縱向管理上，要建立具有權威性的市、區級社區建設領導機構，制定本地區的社區建設中、長期規劃并指導實施。街居組織逐步退出自辦經濟項目，轉向創造優良社區經濟發展環境，大力發展多種所有制經濟，豐富社區稅源，在此基礎上，實行稅收增量比例返還和“費隨事轉”、事權與財權相統一的辦法，來解決社區組織的經費來源，并形成一種良性的基層財力機制。其次，在橫向管理上，要明確、細化社區各組織的工作職責，找準它們之間協調工作的基本規律，理順它們之間的關系，制定符合實際的工作程序。同時，建立社區管理組織與駐地單位緊密聯系、共駐共建的責任機制，有效整合社區內部財力、人力、物力等資源，為社區工作的開展增添動力。

3、理順社區行政隸屬體制。首先，要明確三個關系，即：明確政府部門與社區的指導與協助、服務與監督的關系；明確街道辦事處對社區的指導、協調和服務的關系；明確社區各組織與駐地單位、物業管理單位之間指導與監督的關系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區自治的職能以及部門主辦需要社區協助的職能。同時，要合理進行分權和放權，將行政管理事務與社會管理事務區分開來，建立起條塊機構之間的協調組織，在社區這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統一的綜合體制。此外，在市、區、街應根據根據新的社區管理權限及其目標，逐步健全各項規范化的管理制度，如社區管理協調制度(條與塊之間協調)、社區管理決策制度、社區管理咨詢與協商制度、社區管理崗位責任制度、社區管理考核、監督制度等。

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用

社區黨組織是社區各項工作的領導核心，然而，原有的黨建工作模式已經不能適應形勢發展和社會組織結構的變化，制約了其領導核心作用的發揮。因此，創新黨建工作模式，優化社區黨組織資源配置，成為社區管理體制創新的一項重要內容。

1、推行社區黨建“網格化”管理方式。本著便于聯系、便于組織、便于開展工作的原則，把社區劃分為三種類型網格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網格；一種是單元型，一個封閉的居民區或若干座居民樓形成一個網格；一種是單位型，一個市場、一個單位或幾個相鄰的單位形成一個網格。凡社區自管黨員人數超過50名的，原社區黨支部一律改為社區黨總支，其轄區內劃分的網格均建立黨支部；自管黨員人數不足50名的社區，保留原社區黨支部不變，以社區網格為單位設立若干黨小組，使每一個社區網格都形成有領導機構、黨員隊伍、工作制度的社區黨建工作基點。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區單位、新經濟組織、社會組織拓展，做到凡是與社區單位、企業相關，以社區為載體開展的工作都納入社區范圍，形成小職權擔大任、小舞臺唱大戲的工作新格局。

2、改進社區黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個延伸，即向生活在社區的在職黨員延伸；向轄區內流動黨員延伸；向轄區內“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無差別管理為分類管理。針對社區不同類型黨員的特點需求，把社區黨員劃分為流動黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據不同類型黨員的特點采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統教育手段為現代化教育手段。充分利用電子技術、網絡技術、遠程通訊技術等豐富多樣的現代化手段開展教育活動，實現各級黨組織與黨員的信息交流與互動，增強教育效果。同時，開發“黨員信息管理系統”，建立電子檔案，實現區、街、社區三級黨組織之間黨員信息的互聯互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區黨建共建機制。區委牽頭，成立社區黨建工作指導委員會，成員由熱心社區建設的機關、企事業單位黨組織負責人組成，負責全面指導、協調全區的社區黨建工作，推動群團組織工作社區化，集合會員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區建設和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區黨建共建議事會，成員由轄區單位推薦，民主協商產生，組織發動社區單位黨組織參與和諧社區、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動，豐富社區文化，提高社區文明水平。社區黨組織牽頭，社區黨員代表組成社區黨建聯席會，引導和組織本社區的黨員參與社區各項活動，更好地為社區建設服務。通過區、街道、社區三級共建機構的建立，進一步明確社區黨組織與駐區單位黨組織的工作職責，通過簽訂目標責任書等形式，圍繞地區性、社會性、群眾性、公益性事務共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程

社區管理體制改革的方向是建立一種開放式的社區民主自治機制，因此，無論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應朝著社區民主自治的方向大步邁進。

1、明確社區定位，合理劃分社區。原有的居委會規模過小，區域界限不明顯，社區資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區功能的發揮；街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，在街道層面上組建社區，無法體現社區的自治性質。因此，社區的定位應當確定在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。在明確這種定位的基礎上，依據居民居住的自然地緣關系、社區的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同感，按照有利于社區管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來組建新社區。原則上每個社區管轄3000戶左右，同時，要適應城市社區建設需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進程奠定基礎。

2、推行社區直選，擴大基層民主。要建立健全社區居委會直接選舉制度，嚴格按照法定程序，通過推選產生社區成員代表、社區選委會、進行選民登記、推薦候選人、召開投票選舉大會等五個環節，動員社區居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權利，直接選舉出自己滿意的社區居委會成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進行投票選舉，另一種是有選舉權的全體選民進行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領導機構，進行廣泛的宣傳發動，對換屆選舉骨干人員進行分級、分段培訓。通過直接選舉，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有能力，真心實意為群眾辦實事的人選入社區居委會的班子。

3、健全民主制度，推進社區自治。社區居民和駐區單位的參與，是社區民主自治根本所在。要完善聽證會、協調會和評議會以及居委會工作評議、居務公開等制度，通過社區論壇、社區對話、民情懇談會等活動載體，引導社區成員、社區居民為社區建設 19

發展建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監督的權利。同時，進一步暢通民主渠道，探索建立由社區居民、駐區單位、民間組織、群眾團隊和社區黨政組織代表共同參與的社區成員代表會議制度，探索建立社區利益協調機制，在黨委領導和政府主導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、監督、評議。

(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

社區管理體制創新的最終目的就是服務人民群眾，因此，只有健全社區服務體系，探索社區服務社會化、市場化、產業化的新路子，不斷滿足社區群眾的需要，才能體現改革創新的成效。

1、健全社區服務網絡。根據不同層次居民的消費需要，在區、街建立社區服務中心，在社區居委會成立社區服務站，將服務職能從街、居其他機構中剝離出來，統一整合到社區服務中心、站點，形成以區級社區服務中心為龍頭，街道社區服務中心為主體，社區服務站點為基礎，社區志愿者組織為補充、駐區單位全面參與，條塊結合、全面覆蓋的社區服務網絡。社區服務中心、站點要不斷配套完善各類服務設施，按照服務職能類別的劃分，設崗定責，規范運作。社區服務職能可劃分為五類：第一類是綜合服務類，主要包括社區衛生、文化、教育、治安、計劃生育、消防安全、司法調解等工作；第二類是勞動保障類，主要包括退休、失業人員的工資發放和社會化管理工作；第三類是家政服務類，包括居家養老、家政服務項目的拓展運作和經營；第四類是物業管理類，包括社區內單位、樓宇及居住小區物業管理服務；第五類是生活保障類，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區社區服務中心統一成立綜合服務公司，負責社區服務項目的市場化、企業化運作，從而形成規范有序的“三級聯動、六位一體”服務體系。

2、規范社區服務協調機制。要想方設法爭取駐地單位的支持，充分利用社區內各類設施和資源，建立資源整合和共享機制，實現社區各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進社區內所有居民群眾共同實現“人的全面發展”。一是整合物質資源。以資源共享，優勢互補、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結合點，協調組織駐地單位的資金投向社區，并將各類硬件設施向社區群眾開放。二是整合人才資源。以黨、團員為主體，積極爭取社區內有專長特長的人才參與，組建志愿者服務隊，開展各種便民利民服務。三是整合組織資源。加強對業主委員會、小區管委會等社區內各種組織、社團的指導，使其按照有關章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調動起來，降低社區管理運作成本。

3、強化社區服務功能。繼續深化現有社區服務領域，按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，不斷加強“夕陽紅工程”、“民情流水線”、“四點半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務站”等便民、惠民服務，積極發展養老、托幼、助殘、家政和物業管理等系列服務，不斷完善服務網絡，深化服務內涵，構建便民利民的服務平臺。要把為居民服務作為社區建設的重中之重，根據群眾不同層次需求，堅持以人為本，突出五個重點，體現五種功能：以促進下崗職工再就業、面向困難群眾社會救助、福利服務為重點，體現社區服務的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點，體現社區服務的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點，體現社區服務的休閑娛樂功能：以維護社會穩定為重點，體現社區服務的減震疏導功能；以滿足高收入家庭多樣化、個性化服務為重點，體現社區服務的市場導向功能。走社區服務社會化、產業化的發展路子，以服務養服務，以服務促服務，形成網絡化、市場化、規?；阵w系，從而使社區服務由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發展造血型轉變。

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

建設一支年輕化、知識化、專業化的社區干部隊伍，是推進社區工作深入開展的重 21

要保證。為此，推進社區管理體制改革，創新社區管理模式，必須把加強和改進社區干部隊伍建設作為最關鍵的環節來抓。

1、轉變選人用人方式。一是上級選派。把社區作為青年干部培養鍛煉的基地，每年選派一批優秀年輕機關干部到社區進行掛職鍛煉，主要擔任社區黨組織書記、居委會主任助理等職，充分發揮青年干部思想新、活力強的優勢，來促進社區工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過社區黨員大會選舉和社區居民直選的方式，選舉產生社區黨組織和社區居委會班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負責人、長期工作生活在社區的人員都可以作為參選和被選舉對象，最大限度地整合社區人才資源。三是公開招聘。對于社區服務站等政府花錢買服務的社區工作機構，要面向社會進行公開招聘，參照公務員選拔辦法，通過筆試、面試等規定程序，擇優選拔知識化、年輕化、專業化的社區工作人員，有效提升社區工作者隊伍的整體素質。

2、切實抓好教育培訓。一是建立社區干部定期培訓制度。區、街要定期對社區干部進行集中培訓，在培訓內容上注重系統性、針對性和時代性，應重點學習社區服務、社區建設及城市管理等方面的知識。二是利用活動載體，加強對社區干部的經常性教育。要經常組織社區干部到那些社區工作搞得好的城市參觀學習，開闊視野，利用外地經驗，結合本地實際創造性地開展社區工作。三是有重點地調訓干部。組織、民政部門要有計劃、有重點地對年輕社區干部進行調訓，確保他們受到高層次培訓，盡快成為推動社區建設的中堅力量。同時，要加大社區后備干部的培養力度，建立社區后備干部專向檔案庫，實行動態管理，優勝劣汰，確保社區干部新老交替。

3、建立激勵約束機制。一是建立目標管理機制。針對社區干部存在的職責不明、責任感不強的問題，制定社區各組織成員工作職責，街道與每一名社區干部簽定任期目標責任書，定崗定責定目標，增強社區干部責任感。二是建立雙向考評制度。年末，社 22

區干部就工作目標完成情況向社區黨員代表、居民代表作述職報告，黨員和居民代表對其進行民主測評。街道把民主測評結果作為社區干部考核的主要依據，評出優秀、稱職、不稱職三個檔次，對不稱職者實行半年到一年的誡勉，對誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關規定進行辭退。三是建立激勵機制。要提高社區干部的生活待遇，將社區干部待遇與工作任務掛鉤，增加對社區干部的補助，實行社區干部養老、醫療、失業保險制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區干部政治待遇，各級黨組織要積極創造條件增加社區干部參政、議政的機會，如增加社區干部參加黨代會、人代會的名額，增強他們的自豪感。

參考文獻：

1、《沈陽干部學刊》城市社區管理體制改革與制度創新 2007年06期;作者：李力;

2、《山西師大學報》試析新型城市社區管理模式 2007年03期;作者：楊穌,賈明德;

3、《經濟師》對我國城市社區管理體制改革的若干思考 2008年02期;作者：謝守紅,彭琳;

4、《求實》制度經濟學視角下的城市社區管理體制創新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第五篇：城市基層管理體制轉型

二十世紀八十年代以來，我國城市現代化進程突飛猛進。不同經濟成分的快速發展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業將大量的社會和服務職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔。因此，建立適應社會主義市場經濟、符合現代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

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