第一篇：城市規劃的制度化與政府職能的轉變

城市規劃的制度化與政府職能的轉變 摘要：現代城市規劃已不僅僅是技術性的規劃活動，同時也是一種政治性的活動。本文首先闡述了我國城市發展的現狀及現有規劃體系存在的問題，并探討了產生這些問題的歷史根源，進而從政府職能的角度探討政府在城市規劃衷所扮演的角色，并指出城市規劃要走向體制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.關鍵詞：城市規劃；政府職能；路徑選擇；體制化

Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional

契子：

從世界范圍看，現代城市規劃在100多年前誕生時就不僅是作為物質規劃手段出現的，而是以社會改革思想為基礎，作為一項政府職能，在法律法規保證的前提下，施于城市建設和發展的一種干預力量，在成長過程中又融合了建筑學、社會學、經濟學、地理學、管理學等多方面的內容。城市規劃體系的特征通常反映其所處的社會環境，社會經濟環境又決定了城市規劃的必要性和可能求諸的措施。經濟基礎和上層建筑的變革，均會帶來規劃思想的變革，從而影響規劃體系的變化。

我國城市規劃體系的發展歷程正是在環境的不斷變化中發展演變而來，但是隨著經濟改革的深入，傳統規劃體系的缺陷日益明顯，以往的規劃體系已經不能適應改革后的全新環境。當前，中國正處于一個人文環境的多元轉型時期，這種轉型涵蓋了社會生活的各個側面，既包括經濟體制及增長方式的轉變、傳統與現狀文化和心理的沖突與整合，也包括決策層所作的改革及寬松政策環境的獲得。在這樣一種社會環境中，土地開發投資主體多樣化，私有產業增長和國企比重下降，決策地方化和實用主義觀念加強，種種問題，使得我國城市規劃面臨巨大的挑戰。如何有效的轉變政府職能，促進城市規劃的制度化已成為一個值得探索的問題。

1.城市規劃發展現狀及問題

1.1 現實困境帶來的挑戰

經濟和城市的快速發展。經濟的快速發展進一步導致城市的快速發展，使城市規劃無法跟上快速的城市發展速度。首先是流動人口的大規模增長和城市的不斷蔓延，使得城市規劃很難預測城市未來的人口規模和土地需求。其次是環境的不斷惡化和不可持續態勢。人口高密度與耕地的不斷減少，使城市呈現危機，并威脅到經濟、環境的長期效益。

雙重土地使用體制。目前我國初步形成的有償有期限使用城市土地的制度，對成同時發展起到了很大的促進作用。同時，原有的無償無期限使用城市土地的制度仍未完全取代，兩種體制的并存造成了城市建設的無序化。市場機制和行政干預共同作用下的土地使用導致了土地使用性質的隨意改變以及城市蔓延。另一方面，在當地競相吸引外資以及土地開發的特

殊模式激勵下，城市逐漸開始蔓延。

1.2來自歷史遺留的挑戰

主要表現在對經濟計劃的固有依賴，以及城市規劃和經濟計劃之間缺乏協調。過去，城市規劃屬于從屬地位，長期服從于經濟計劃，其主要目的是為生產活動及其相應的居住安排物質空間，以實現經濟計劃的目標。城市規劃無法對國家重大建設項目進行直接控制。只有“注冊在案”的項目才能獲得資源、土地及規劃的支持。由于這些遺存，規劃者無法處理和控制不斷增長的非政府計劃的項目。總體規劃要與經計委編制的項目規劃協調。事實上這是難以實現的，因為總體規劃主要考慮一個城市最為理想的空間結構，而較少考慮到操作性因素，例如投資、財政或制度上的制約。總體規劃無法指定哪個部門投資哪個項目，而經濟計劃卻可以。因此，經濟計劃更接近于決策過程，而規劃過程則與土地利用決策分離開來。這就不難理解為何總體規劃難以實施了。此外，“計劃發展”意識還普遍存在。通過國家干預的城市規劃被賦予太多任務而難以操作。

2.城市規劃體制本身的缺陷

改革開放20年，中國的城市規劃工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市規劃的初步體系。但就整體而言，城市規劃仍然受到各種力量的挑戰，甚至被指責為阻礙了經濟發展。在規劃行業，許多專家、學者進行了理性的分析，研究規劃工作存在的不足，以探索中國城市規劃進步的有效途徑。

2.1 首先是在價值體系對接上的矛盾。城市規劃是以社會的綜合最優發展為目標，并且更傾向于對社會弱勢群體和公益事業的保障。由于與“最大經濟效益”的政府目標體系的不吻合，造成了在規劃價值目標和規劃理念的偏差，經常出現反復、混亂、無序的現象。

2.2 法規建設和實施的環境還不完備，其系統性、適應性和可操作性存在不足。具體表現在法規體系、主干法內容、相關法的銜接和整合以及法規與社會經濟發展的適應性等方面。

2.3 政府管理架構與城市規劃體系的不協調。主要表現在中央與地方行政權力的分配和平衡，行政權力體系的縱向性與城市規劃在區域、城市的整體協調性，現行財稅體制與城市規劃實施，政府部門權利分割與城市規劃運作實施過程，政府的權威決策體制與城市規劃發展要求等等。

2.4 體系的開放性不足，由此造成規劃本身的公共認可度較差。體系內部似乎完善，但外界交接時容易受到沖擊。

3.現代城市規劃的歷史根源

3.1 特殊的“移植”背景導致對城市規劃認識的偏差。

中國近代城市化的開始，不是工業正常發展的結果，而是表現為租界、租借地、通商口岸等形式的畸形發展特征。因此，中國現代城市規劃的產生方式與西方不同，不完全是工業化與城市化進程的必然結果，而是首先表現為在中國近代被迫開放的社會背景下，由殖民者輸入與移植的產物。德國學者自己都承認，“這是一個由外國決定的現代化，因為中國方面不能控制這個過程”。由于是處于殖民者的利益，作為中國現代城市規劃產生的作用力之一的租界、租借地，在城市建設方面主要反映的是西方先進的技術與設施，所體現的規劃內容是局部的、片面的，忽略了現代城市規劃最重要的基礎部分——城市規劃思想。

3.2 后天的成長環境未能觸及現代城市規劃的思想本質。

首先，西方資本主義國家的現代化過程是生產力與思想意識的現代化同時進行，兩者互為因果。中國的現代化歷程是在外力的作用下，沿著“器物、制度、精神”的不同層次軌跡

進行的。中國現代化過程從一開始就處于一種被動狀態。

其次，中國的現代化進程還存在代表生產力發展水平的經濟基礎與思想意識形態的上層建筑之間的不同步特點。思想變革的背后，沒有相應的經濟基礎，必然導致思想變革的變形。對建立在產業革命和社會改造運動基礎上的西方現代城市規劃的認識和學習，是不徹底、不全面的。中國獨特的現代化進程，也使中國現代城市規劃在最初的成長階段，沒有條件理解現代城市規劃的思想本質。

再次，中國的現代城市規劃試驗大多數還處于方案階段，由于社會正常發展進程的中止，使之沒有機會看到規劃實施的結果以及相應的問題，因此缺少總結經驗并改正提高的機會。

3.3 社會的歷史進程突顯城市規劃的理想化傾向。

在我國，倫理文化的傳統是建立在自然經濟和宗法制度的傳統社會生活基礎上，等級主義精神、特權思想和官本位意識主宰著整個社會生活。在傳統社會中，人們生活在狹窄、封閉的圈子里，家庭和家族利益成為人們現實生活中的唯一利益，從而滋生出牢固的家族主義精神。民眾與國家的關系，是臣民與帝王、奴仆與主子的關系，民眾只有義務，而毫無權利可言；這種強制性的義務對民眾來說是一種枷鎖，又迫使人們向往一種“桃花源”式的無政府理想。正是這種家族主義精神和無政府主義思想，使中國人缺乏現代“公民意識”，對法律的理解和遵守局限在家族、鄉里和單位的小圈子里，越過這個圈子，其行為就往往發生變異。雖然傳統社會已成為過去，但傳統意識和習慣至今依舊殘存，現代公民意識、現代法規制度、現代市場經濟機制還遠未真正建立起來。過于理想化的傾向的影響是，一方面導致對城市規劃的催生，另一方面導致規劃與現實的距離。

3.4 政治基礎的缺陷使城市規劃缺乏制度環境建設。

歐美國家地方自治歷史長，很早就形成所謂“市民階層”；而且因為城市化時間以久，大量人口聚居城市，城市在國家生活中占據統治地位，因此特別重視市政研究。即便是因此西方對城市規劃的要求首先來自民眾的呼聲，其中表現出來的強烈的社會改造意識和政府干預行為，反映出西方現代城市規劃的產生有著廣泛的群眾基礎和普遍分法制保障。

從社會發展的大背景來說，中國近代社會改革是在清王朝受到外國列強侵略的殘酷現實下不得不采取的措施，由于中國近代社會“自上而下”的現代化特征，使得政府和官員的施政方向，成為經濟和城市發展的最主要的推動力之一，導致各種政策推行過程中都帶有強烈的權利色彩。而且中國城市具有從產生的時候起，就與權利政治結合在一起的淵源——城市首先是各級政權的所在地，所以權利政治對中國城市發展的影響，往往超過經濟因素。城市發展政策不可避免地要通過城市規劃反映，同時使指導城市建設和發展的城市規劃帶上國家或地方政府的權利色彩。

至少從表現特征來看，現代城市規劃中作為政府職能的特點和規劃所體現的社會改造思想，在中國的現代城市規劃試驗中都有所體現，但缺乏制度環境，使規劃沒有實施的正常機制。現代城市規劃作為政府的一項行政職能勿庸置疑，但這一基本含義在中西國家的理解是不同的。西方國家是由于資本主義在大發展過程中給城市帶來很多負面效應，必須由政府出面來協調公私矛盾，平衡階級利益。在中國，城市規劃作為政府職能卻更多地體現為表達政府對城市發展的設想，成為一種體現長官意志的工具。所以，中國城市規劃的政府職能只能是表現在地方長官的權利基礎上，是某個人的職能，并不是真正的政府職能。

4.城市規劃走向制度化

哈耶克曾經說過：“懷制度會使好人做壞事，好制度會使壞人做好事。”

城市規劃制度建設的重要性不言而喻。制度包括正式規劃制度和非正式規劃制度。正是規劃制度是指相關法律、法規以及規范性文件等，非正式規劃制度是在實踐中形成的風俗、習慣、口頭承諾等。“從新制度經濟學理論的角度看，城市規劃決策制度與其他制度一樣，具有降低交易成本、產生經濟價值、創造合作條件、提供激勵和約束機制四個方面的功能”。西方國家的城市規劃歷史說明，制度保障是城市規劃中的生命線。如英國的《城鎮與鄉村規劃法》（Town and Country Planning Act）使得“自由運行的市場作用所造成的擴張和凌亂開發已經得到了遏制”。而法國城市基礎設施委托管理制度則可以解決公共財力不足的問題，分散經營風險。

我國的當務之急是要完善城市規劃的法規體系，包括以《城市規劃法》為主的主干法及其相關法律。其中包括兩個方面的要求，首先是要明確控規的法律地位。城市規劃是通過規劃管理來實施的。城市總體規劃主要是對長遠目標的控制和宏觀的指導，是輪廓性的粗線條的規劃，它難以指導詳細規劃和建設管理工作，需要下一層次的分區規劃、控制性詳細規劃作為管理的依據。目前，各城市編制的分區規劃的控制性詳細規劃法律地位很不明確。受法令約束的規劃在規劃體系中十分有必要。

其次是健全規劃訴訟體系。規劃實施體系通過頒發土地利用規劃許可證，賦予規劃全力機構權力，來確保被提議的開發符合城市規劃。規劃必須保持一定程度的彈性，而彈性過多就等于無法控制。沒有一個合適的監視程序，規劃原則很容易被歪曲。城市規劃委員會的設置和控規合法化設立，能減少規劃實施過程中的行政意志。然而，要使規劃法令化，應加強當前的規劃訴訟體系并制度化，以處理對規劃的不同意見。

5.政府職能的轉變

傳統城市政府管理體系的一大弊端就是政府的統治功能過強，而社會的自治功能過弱，城市政府被認為是全能的、無所不知和無所不能的。這種政府全能的觀念導致政府職能的嚴重錯位，管了許多“不該管、管不了”的事。城市政府是整個城市的權力中心，而社會必然受制于這一中心，給城市經濟和社會發展造成了不良后果。

城市職能的轉變，意味著城市政府職能結構的重心位移，也即為了適應不同時期社會環境系統對城市政府行為方向的基本任務的重心的不同要求而作出的整體性結構調整。根據我國國情，轉變城市政府職能，就要從分解城市政府的權力入手，把眼光從行政系統轉向廣闊的市場和社會。

5.1 計劃的制定者轉向未來發展的先知者

5.1.1 城市經營意味著城市政府職能的轉變

在計劃經濟體制下，城市政府是微觀經濟活動的直接組織者，政企、政事職責不分。由于強調基礎設施建設，公共服務的公益性和服務性一般由政府無償提供。政府的獨家生產和提供，使城市政府既要作為城市建設的決策者，又要充當城市資產的管理者和協調者。政府職能的混亂和對市場機制的排斥，嚴重地影響了城市功能的發揮和城市的發展。城市經營通過發揮市場機制的作用，實現了城市存量資源和增量資源效益的最大化，提升了城市的價值和城市的競爭力；城市經營使政府逐步從微觀經營領域脫離出來，可以把更多的精力放到對有關城市發展宏觀層面的把握和監督，從而促進政府從“劃槳”到“掌舵”的職能轉型。

5.1.2 整合城市規劃的主體力量

“城市規劃作為體現政府職能的一個完整的體系，可以認為是由行政和技術支撐體系兩者構成的”。這兩者在不同的歷史時期扮演了不同的角色，而現代西方城市規劃則注重兩者的緊密結合，注重規劃公共行政體系和技術支撐力量的公益性。與西方國家建立在完善的市場經濟體系，市民社會以及公民文化基礎上的背景不同，我們的城市規劃長期建立在單一的計劃經濟體制下，不具備超越個體利益的土壤。

我國的城市規劃必須在堅持公共性的前提下，強化政府規劃部門的權威，樹立城市規劃

部門的形象。畢竟，作為一項基礎的政府職能，城市規劃的宏觀性，全局性特征要求政府要發揮主導力量。此外，我們還需認識到政府部門自身能力的有限性，需要重視市場規劃力量的作用。我國現有的市場化以及半市場化城市規劃力量都是從原來的規劃管理部門分離出來，它們主要是城市規劃中的技術支撐力量，擁有很強的技術勢力，在城市規劃中需要發揮它們的作用。但是需要注意的是，必須克服它們的自利傾向。其三，目前社會上存在一些非政府、非盈利的技術服務機構、自治團體，它們代表了不同利益群體尤其是弱勢群體的利益，是城市規劃中的不同聲音，具有一定的社會功能，他們的聲音同樣不可忽視。

5.2 計劃的執行者轉向市場的監控者

過去政府的職能是自己定計劃自己去執行。而市場環境下，政府所起的作用更多不是自己執行而是制定游戲規則。城市規劃是一個平臺，政府是執法者，各相關團體有市場的，所有者、開發商、建筑商、居民、環境保護者等等，這些人都在一個統一平臺上進行博弈或者稱作為游戲。政府建立博弈的游戲規則，監督參與博弈的各方按照規則來進行。

5.2.1 公眾參與城市規劃

從總體上看，我國目前城市規劃中的市民參與還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。加強公眾參與，需要完善更有利于公眾參與的決策、監督和制約機制，建立起官員、專家與公眾共同發揮作用的機制。要充分發揮公眾的作用，就要建立開放的公眾參與制度和一個互動的城市規劃體系，政府管理者要以更加開放的心態和方式與社會上的各個團體合作，利用規劃展覽，市民咨詢的方式征求市民的意見，并將合理的意見在方案修改中體現出來，這才是城市規劃正真需要的東西。

5.2.2 從技術工具到公共政策

“公共政策過程本質是一個政治過程，是各種社會主體運用其所掌握的政治資源，表達其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最后的政策結果中，使自己的利益偏好得到優先照顧，實現自我利益最大化的過程；是政府決策者運用其所掌握的政治權力，對各種社會利益需求進行折衷和平衡，進行社會價值權威性分配的過程”。單純的物質規劃高度依賴于先進的技術手段，而當城市規劃突破物質規劃的藩籬，融合了技術、目的、價值等因素的以后就成為一項具有廣泛社會關聯性的政府職能和事業。所以，城市規劃已經不再僅僅是技術工作，而是要逐漸向公共政策手段過渡，承擔起調節社會利益關系、化解社會矛盾的職能。

結語：

在市場經濟體制下，城市規劃并不是一項單一的技術性規劃活動。有學者指出，“我們的城市在經歷了住房、交通、環境等幾大難題之后，下一個難題將是城市的社會問題”。因而，社會公正問題以及公民參與問題在城市規劃中顯得日益重要，并且成為現代城市規劃不可缺少的重要組成部分。這其中，政府的角色和功能要及時地適應這一變化。政府合理地、有效地和公正地創造有序的城市生活空間環境，實現社會政治經濟的決策及實現這種意志的法律法規和管理體制，同時也包括實現這種意志的工程技術、生態保護、文化傳統保護和空間美學設計，以指導城市空間的和諧發展，滿足社會經濟文化發展和生態保護的需要。

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指導教師：周劍云

學生：賀奇（建筑設計及其理論）

學號：200620101983

2007-4-5

第二篇：政府職能轉變

對南京轉變政府職能的幾點思考

政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

30多年來，市場化改革不僅使原來高度集中僵化的經濟體制格局發生了明顯的甚至帶根本性的變化，而且保持了國民經濟的快速發展。但是，中國在建立和完善社會主義市場經濟體制的進程中，仍然存在著許多問題，其中加快轉變政府職能，提高政府效率至關重要。

一、政府職能轉變的必要性和迫切性

當前，隨著經濟全球化的進一步發展，我國正處在經濟轉型、擴大內需、保障民生的重大變革時期，國際國內經濟社會發展的新形勢，對我國行政體制改革提出了一系列新的要求和挑戰，進一步轉變政府職能成為適應經濟社會發展新形勢的重要任務。

首先，政府干預企業的現狀還沒有完全改觀。目前比較普遍的情況是，企業的經營自主權雖然多數得到了落實，但普遍到位不足，眾多的政府主管部門仍然在或明或暗地侵犯著企業的經營自主權。通過翻牌公司繼續掌握企業的經營權是一種典型的表現，而通過項目審批，能源、運輸和重要物資的分配，以及人事任命等方面進行的直接或間接干預，將政府部門的意志強加給企業的現象仍沒有清除。長期以來形成的“政府管企業，企業管社會”的局面改變不大，企業的社會負擔仍然較重。

其次，政府管理經濟的行為不規范。這至少表現在三個方面：政府的職能不規范，不該管的事仍在管，該管的沒有管好，政府效率仍較低；政府的權力不規范，如前所說仍在干預企業的自主權；政府的責任和義務不規范。目前，我國政府承擔了許多本不應該承擔的義務和責任，如社會就業、企業破產等。不必要的責任義務過多，加重了政府的負擔，影響了政府的效率。

第三，政府機構改革還不盡人意。行政機構臃腫膨脹是目前轉變政府職能的一大疾患，并引發了管理效率低下、行政經費高漲、行政職能交叉、行政指令紊亂等現象，還造成了人浮于事、官僚主義和行政干預過多等結果，嚴重阻礙了企業經營機制的轉換和建立新體制的進程。在一定程度上，行政機構臃腫和膨脹是轉變政府職能的嚴重阻礙。

因此，從目前狀況來看，中國要使改革繼續深入下去，建立健全社會主義市場經濟體制，必須加快轉變政府職能，從根本上改變政府職能轉變滯后的問題。而南京政府對此做出了一些有益的嘗試。

二、南京市轉變政府職能的有益探索

近年來，南京市委、市政府對轉變政府職能，實現管理創新高度重視，在新一輪轉型發展和政府機構大部制改革背景下，以創新體制機制為重點，加快改革步伐，努力建設依法治理、務實勤政、運轉高效、清正廉潔的政府，取得了積極成效。改革主要包括以下六個部分：

一是大力推行政府機構改革。根據中央和省的統一部署，本著突出重點、上下銜接、因地制宜、平穩推進的原則，做好機構改革工作。機構改革突出建設責任政府的目標，明確政府各部門促進科學發展的責任，嚴格按照中央和省的部署及職能有機統一的大部制要求，整合職能相近部門，實行綜合設置，理順部門職責關系。本次南京市政府機構改革，涉及調整變動的機構共26個，實際減少9個局級機構，增設了市行政服務大廳。市政府部門由原來的42個減少到38個，同時還積極推進區縣政府機構、鎮街機構改革。

二是著力改革行政審批制度。按照機構改革后重新確定的職能，調整確認權力事項，對市政府部門的2899項行政權力、區縣政府及其部門的1.4萬項行政權力，逐項進行了主體、事項、流程的確認及轉移行使，重新編制外部流程、內部流程，細化行政處罰自由裁量權基準。經過清理，市級權力事項減少為2113 項，減少27%。進一步完善了網上動態管理機制。

三是及時清理規章與規范性文件。機構改革后，南京市根據國家、省要求，在市區兩級開展文件清理。納入市級清理的規章97件、規范性文件407件。經清理廢止111件，占文件總數的22%；修改95件，占保留文件總數的24%，清理結果經市政府常務會議審議通過向社會正式公布。

四是著力保障和改善民生。通過在民生重點領域推行各項積極有效的政策，著力解決民生熱點問題。如，繼續降低民間資本準入門檻，放寬市民創業的注冊資本、經營范圍核準、投資者出資方式和經營場所限制；穩步提高社會保障水平，強化社會保險擴面征繳，社保總量增長10%以上；實現養老保險城鄉全覆蓋，推進新型農村養老保險與國家和省政策的對接，提高農村居民養老保險待遇；加大住房保障力度，按計劃開工建設廉租房、經濟適用房、中低價商品房、租賃房和人才公寓。

五是不斷完善政府信息公開機制。政府重大行政決策通過網絡、媒體公開。2010年舉辦政府新聞發布會61場，市政府網站發布信息69241條，市政府部門發布信息11803條，區縣政府發布信息4966條。年終政府工作接受服務對象的大檢閱和監督，市政府質監、藥監、住建委等10個重點部門工作向服務對象述職，人民群眾走進電視臺直播現場，與重點工作部門面對面交流。為進一步方便群眾，提高行政效率，政府還與媒體聯動開辟多個節目、專欄，開通了“12345”政府服務熱線。

六是著力加強法治政府建設。2010年8月，全國全省依法行政工作會議后，南京市研究制訂《南京市法治政府建設四年行動計劃》，計劃以2014年承辦第二屆青奧會為時間節點，用四年時間，把法治政府建設提高到一個新水平。同時，注重依法行政考核，每年根據法治政府建設的新要求，對市級機關和區縣政府的依法行政考核指標體系進行全面修改，不斷創新考核方式，調整考核體系，完善保障機制。在制度建設上，我們堅持立法服務發展的導向，堅持突出實現民意充分博弈，探索實施開放式、多元化的政府立法機制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度體系為重點，起草了《南京市規范性文件管理規定》，《南京市政府規章和規范性文件評估工作方案》制定了文件審查備案工作規范，積極推進規范性文件數據庫建設。在執法規范化建設方面，積極開展執法規范化創優活動，突出強化行政執法證件管理，探索制定《南京市行政執法證件管理規定》和《南京市行政執法協管人員管理辦法》，推進市和區縣兩級政府建立特邀行政執法監督員體系。在行政復議創新方面，南京市正積極啟動集中行政復議權和行政復議委員會籌建工作。

三、南京市轉變政府職能中存在的問題

轉變政府職能、創新政府管理，是優化發展環境、提升城市綜合競爭力的重要基礎。多年來，南京市在積極推進政府職能轉變的過程中積累了豐富的經驗，但依然存在一些現實問題。

一是認識上不夠到位。政府及其工作人員“官本位”思想依然存在，對轉變政府職能重要性認識不足，致使政府職能轉變滯后，影響行政效率提高，同時產生腐敗。

二是部門職能交叉產生矛盾。南京市政府部門機構改革，在精簡機構和人員、減少行政審批等方面取得了顯著成效。但由于多方面原因，部門職責不清、職能交叉、重管理輕服務、政務公開缺乏力度等問題仍不同程度存在，有的甚至比較突出，也說明科學劃分政府、市場與社會的治理邊界在實踐中顯得猶為重要。

三是協調機制不健全。政府與社會管理的協調機制尚未完全確立，社會自我管理、自我服務的功能還不健全，在一定程度上使政府無法脫離某些原本應由社會自主管理的領域，嚴重制約了政府職能轉變的速度。

四是舊的管理模式未擺脫。由于傳統行政體制的慣性運作，政企不分、政資不分、政事不分等現象還不同程度地存在。在具體操作過程中，對政府管理與社會管理的領域不能進行科學明確的規范，因此實際上在很多領域依然沿用傳統的管理方式，影響職能轉變的效果。

五是政府部門權力配置不盡合理。政府職能履行需要制度體系、財力資源、機構設置和人力資源等權力結構合理配置的支撐。當前，政府職能轉變面臨的重要問題，是權力配置的不合理，因此以優化權力配置促進政府職能轉變，不斷推進與政府職能轉變相適應的政府機構改革，確立財政分權和公共產品分層供給的制度框架十分必要。

面對這些問題，南京從其實際出發，借鑒外地經驗，整體推進政府職能轉變。多年來，南京市以依法行政促進政府職能轉變，取得了初步成效。根據《南京市法治政府四年行動計劃》的要求，下一階段要在廣泛借鑒外地經驗的基礎上，進一步深化行政體制改革，固化已有機構改革的成果，進一步理順行政職能，完善配套制度建設，整體推進政府職能轉變的深化。

第三篇：政府職能轉變

約政府職能轉變的諸多客觀因素。一是鄉鎮蘇木債務沉重，財政困難。鄉鎮債務問題一直是我國鄉鎮政府面臨的主要問題。機構改革后，隨著鄉鎮的合并，債務問題進一步凸顯，少則幾_t萬，多則幾百萬，有的甚至達到上千萬。農業稅取消后，從現有蘇木鄉鎮實際和地方財力來看。蘇木鄉鎮的正常運轉已經有不少困難，根本沒有能力解決這些債務。債務問題已經成為制約蘇木鄉鎮行政能力的一個嚴重問題二是部分縣鄉公務員隊伍和事業單位工作人員結構不盡合理。機構改革后．由于鄉鎮撤并，科級干部重新安置和一般干部分流，鄉鎮蘇術普遍存在著行政空編缺崗問題，有的地方只能用事業單位的人員頂崗。另外，一些民族蘇木鄉鎮民族十部缺乏，不利于工作的開展。與行政缺編相比，專業技術人員缺乏更加嚴重。由于在改革中有些專業技術人員在改革中競聘到別的崗位，有些享受政策提前離崗，而專業服務單位又受到編制和經費的限制．無法吸收大中專院校畢業生，各地普遍反映專業技術人員不足，甚至出現“懂行不在崗、在崗不懂行”現象．技術服務出現斷層。幾點對策與建議壤黲蔫菱

1、深化行政體制改革，理順政府職能關系。目前有關鄉鎮蘇木政府的職能界定已經明確，機構設置也基本合理。要真正落實政府職能的轉變，關鍵是進一步推進行政體制改革，理順職能關系，優化鄉鎮蘇術政府的行政生態環境。要切實理Ⅲ頁鄉鎮蘇木與旗縣的關系．科學界定和明確鄉鎮蘇木的權利和責任、事權和財權．進一步規范和完善條塊管理體制和運行機制，擴大鄉鎮蘇木政府組織的自主性：要加快縣級政府改革，推動縣級政府自身的職能轉變，改變縣級政府工作方式，切實按照法規明確的上下職責推進各項工作，保障蘇木鄉鎮依法履行職能：要支持和推動農村牧區各類民間組織的發展，尤其是要大力扶持農牧民經濟合作類組織、社會服務類組織的發展，提高農牧民組織化程度。為鄉鎮蘇木政府職能轉移創造條件。

2、進一步轉變思想觀念，創新工作方式方法。面對改革后的新形勢，廣大鄉鎮干部必須切實轉變觀念和工作作風．盡快實現鄉鎮職能方式由指令型向指導型、由管理型向服務型、由行政推動型向引導示范型、由指揮型向協調型轉變。各地應積極探索新的服務方式，進一步創新工作方式和方法，從制度上減少辦事程序和環節，方便群眾辦事，提高工作效率，為農牧民提供更加優質的服務，消滅服務盲區。

3、加大對蘇木鄉鎮財政支持力度，積極化解蘇木鄉鎮債務，保障基層工作正常運行。一定的財政能力是政府履行職能的基礎條件。也是影響鄉鎮蘇木政府職能轉變的重要因素。應根據“一級政府一級財政”和“財權與事權相對應”的原則．進一步創新縣鄉財稅管理體制．提高鄉鎮蘇木政府的財政能力；要根據改革后鄉鎮蘇木行政范圍擴大、工作量加大和經費支出大幅度增加、辦公生活條件差的實際情況，科學地測算核定蘇木鄉鎮財政需求，加大對蘇木鄉鎮的財政轉移支付力度．以保障蘇木鄉鎮各項工作的正常運行；同時，各級黨委、政府要充分認識蘇木鄉鎮債務問題久的不利影響．積極采取有力措施，推動蘇木鄉鎮債務的逐步有序化解。

4、加強干部隊伍建設，改善人員結構、提高人員素質。要統籌安排、合理調整旗縣政府機關及鄉鎮政府機關人員．盡快解決因鄉鎮改革人員向旗縣流動而造成的鄉鎮空編、旗縣超編的問題，解決部分鄉鎮政府缺員的問題。在基層干部隊伍的配置上要特別重視補充民族干部，以解決民族干部缺乏帶來的問題。同時，要加大對蘇木鄉鎮干部的培訓力度，使他們轉變觀念、明確職責、提高技能、掌握方法，適應新形勢下的工作需要。另外，要盡快補充一些大中專畢業生充實事業單位．以改善事業單位人員結構，提高隊伍素質．增強服務能力口

1、旗縣鄉鎮蘇木財政自我保障能力差

由于興安盟經濟發展落后，債務負擔沉重，雖有轉移支付資金的支撐，但只能保證低水平運轉，保了人員工資，卻沒有錢辦事，不能適應全面建設小康社會的需要，縣鄉財政體制改革能否達到預期效果，還需要中央加大轉移支付力度，規范轉移支付運作，以緩解縣鄉財政困難。

2、機構改革人員分流難

鄉鎮蘇木改革過程中人員分流成為第一大難事。其一因興安盟經濟欠發達，觀念陳舊，分流人員很難找到出路，又不能簡單推出去不管，因此勢必造成財政供養人員過多，這更加劇了財政困難；其二是正是因為財政困難，對分流人員無法進行一次性補償，使被分流人員不愿意走，人名長期掛在花名冊上，拿著補助金，形成了慢性不治綜合癥。

3、鄉村集體債務化解難

雖然近年來各地想了很多辦法，但收效甚微，而大多數債務成為呆死賬，不靠外力無以化解。債務問題又是困擾各級干部群眾的一大難題，已經影響到當地的經濟發展和穩定，嚴重損害了債權人的利益。

4、教育布局調整進展緩慢

興安盟有些地區居住分散，交通不便，加上經濟困難，基礎建設跟不上，一定程度上影響了撤校并點的進程。已經撤并的學校，由于都地處偏遠，形成國有資產變現難，許多地區因缺少制度制約，造成了資產流失。

5、國有農牧場改革相對滯后

在相當長的歷史時期內，國有農牧場為國家做出了貢獻，也因此欠下了歷史債務。目前的農牧場仍然承擔著沉重的歷史包袱，步履蹣跚，如不加快改革勢必影響其今后的發展。針對以上問題，我認為應采取以下對策解決之：

第四篇：政府職能轉變

政府職能轉變

首先，推進行政審批制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但是還不完善。政府與企業、市場、社會的關系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產力發展的體制性障礙。解決這些問題的關鍵，在于適應社會主義市場經濟的內在要求和運行特點，推進行政審批制度改革，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善宏觀調控，促進國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行。

其次，推進行政審批制度改革，是建設法治政府的內在要求。建設法治政府的核心是促進各級政府依法行政，約束和規范行政權力，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效。推進行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求規范審批權和審批行為，有助于促進法治政府建設。

第三，推進行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進行政審批制度改革，有助于促使各級政府樹立和落實科學發展觀與正確政績觀，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設與和諧社會建設全面發展;有助于提高各級政府工作人員運用法律手段管理經濟和社會事務的能力，妥善協調各方面的利益關系;有助于正確處理中央與地方的關系，合理劃分經濟社會事務管理的權限和職責，在維護中央統一領導的同時，更好地調動和發揮地方的積極性。

第四，推進行政審批制度改革，是從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措。推進行政審批制度改革，規范行政審批行為，有利于建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，有利于增強行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對行政機關及其工作人員的監督，是從源頭上預防和解決腐敗問題的一項重大舉措。

行政審批制度的改革有力促進了政府職能轉變，進一步增強了市場配置資源的基礎性作用;有力促進了依法行政，進一步規范了政府行為;有力促進了政府管理創新，從而實現管理型向服務性轉變從而更好地釋放市場活力。

第五篇：轉變政府職能與[最終版]

轉變政府職能與

行政審批制度改革

轉變政府職能與行政審批制度改革 轉變政府職能與行政審批制度的改革 ●

政府職能轉變的意義和新一屆政府

主要采取的做法

●

如何在深化行政審批制度改革的基

礎上，依法全面正確履行政府職能。

●

全力協同推進簡單政放權，放管結

合和優化服務的問題。

轉變政府職能與行政審批制度的改革

一、政府職能轉變的意義和新一屆

政府主要采取的做法

內容為：

1、了解政府職能轉變的意義及轉變的政府采取的主要做法。

2、如何在轉變政府職能的基礎上，做到依法全面正確履行政府職

能。

3、在新的形式下，如何進一步簡

單放權，放管結合，優化服務。

（一）理清政府及其部門間的職責界限

我們在梳理清單的過程中會遇到很多問題，會有很多職責邊界不清的地方。

建立權力清單制度，我們就要理清中央政府與地方各級政府及其各部門間的職責邊界的問。

（一）理清政府及其部門間的職責界限

所以我們指的權利清單不僅僅是“

一張寫著政府部門權力和責任的紙

”，而是要通過對權力邊界的界定，解決好權力配置問題。

政府與部門的職權關系

有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經政府批準責令停業、關閉等處罰權。中央政府與地方政府的職權關系

地方政府管理本行政區域內行政工作，但關系國民經濟命脈的事項，包括：外匯、金融、國家稅收等等，由中央政府管理。另外，跨行政區域的，包括：海洋、流域管理，外交國防等等，由中央政府管理。

中央政府與地方政府的職權關系

我們說的能夠下放的權利，都是指中央專屬權力之外的共同事項，包括教育、科技、文化、行政的分級管理等等。垂直管理機構也要放到地方政府清單里，屬于另外一個系列，一定要區分開。

省級政府與市縣政府的職權關系

例如：行政審批、行政處罰（行政

處罰法規定，縣級以上行政機關都

可以行使行政處罰權。）

地方政府要做好上一級政府下放權

力的承接工作。另外，省一級政府

可以具體劃分地方各級政府的管理

權限。

省級政府與市縣政府的職權關系

市場監管原則上由市縣政府負責；對于涉及本地區重大規劃布局、重要資源開發配置的項目，應充分發揮省級部門在政策把握、技術力量等方面的優勢；要將基層政府承接能力作為重要考慮因素，不宜簡單地“一放到底”

省級政府與市縣政府的職權關系

省級政府要制定本地區推行權力清單制度工作方案，省市縣政府要明確本級保留包括直接行使、委托下級行使、授權下級行使、共同職權以及由上級決定等事項另外，上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查。

◆ 除了要理清部門和部門之間、部門和政府之間、上級和下級之間、不同級之間的關系之外，還要把握好幾個問題。

繼承創新

我們現在所做的工作，都是在原來基礎上創新的。2005年國辦要求建立行政執法責任制，更早的是邯鄲政府制定的市長責任權力清單，這些都是我們建立權力清單的探索過程和基礎。

繼承創新

推行政府權力清單制度，無先例可循，要大力推進改革創新，堅持攻堅克難，善于科學實施。

行政執法責任制和權利清單的區別

根據《國務院法制辦就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》，主要執法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等部分。行政執法責任制和權利清單的區別

清單實際上范圍應更廣，不 限于行政執法，而主要是行政職 權行使主體對外行使的影響相對 人權利義務的活動或權力。

行政執法責任制和權利清單的區別

理論上大致分為行政執法、行政管理、指導服務和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政裁決、行政確認、行政命令、行政補償、行政執行、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎勵、行政規劃、行政監督等。

動靜平衡

建立權力清單和運行流程 動態調整機制，及時調整 行政權力事項、優化權力 運行流程，根據機構改 革和調整的情況，相應調 整權力清單，及時在政府 網站等載體向社會公布，建立權力清單動態調整和 長效管理機制

點面配合

要在完善行政審批權力清單制度基礎上推行政府及部門權力清單制度，梳理各級政府及部門的行政權，科學界定行政審批與其他行政職權，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題

點面配合指導服務和其他行政職權的范圍和分類，規范行政裁量權，公開和優化權力運行流程

條塊結合

條塊關系：國務院各部門跟省 級政府的關系

塊塊關系：各地方不同層級政 府之間的相互關系

塊條關系：地方政府和垂直管 理機構的關系

條條關系：地方政府工作部門 和國務院主管部門的關系（有 業務領導關系、業務指導關系）

條塊結合目前國務院部門主要是推 行行政審批權力清單 地方政府主要是推行部門 權力清單

少數地方已推行政府權力 清單制度

◆按清單行權、履職與依法行政的關系

權力清單是政府職能轉變的體制創新也是依法行政的形式要求，但不能簡單將依法行政等同于依清單行政

上下聯動

推行政府及部門權力清單制度，是政府的自我革命，改革內生動力不足，而且各地的分類、范圍和標準等不統一。地方政府要按照中央的要求，確定省級政府權力清單的分類標準，而且省級政府要加強對市縣級的指導。

◆要及時出臺中央關于推行地方政府及其工作部門權力清單制度的工作手冊，加強頂層設計、整體規劃和分類指導

◆地方特別是省級在推行權力清單制度方面有一定的自主，可以加強對縣區工作的指導，明確本系統政府及部門權力事項的名稱、分類、依據、實施主體等口徑和標準，形成上下對應、相互銜接的職權體系。事前控制與事后監管關系 事前控制就是行政許可

一單兩表:首先確定，政府有哪 些權利；再確定政府有哪些職 責；再確立不依法行使權力，不依法履行職責，應當被問責 和追責的情形。三個內容：

1、權利；

2、職責；

3、不依法履行職責，應當被問責和追責的情形。

例：行政許可既是權利又是責任，受理----審查----決定—--送達。通過核查材料、抽檢、實地檢查或定期檢驗以及撤銷審批等法定方式和告知承諾、舉報獎勵等，履行監管責任。

◆加強事后監管，不能弱化作 為事前控制方式的行政許可

◆創新監管機制：實行綜合監 管和執法，健全監管制度

權力清單和責任清單的關系

按照權責一致，有權必 有責的要求，建立權力清單，同時要建立責任清單。已 經制定權力清單的，要盡快 制定責任清單；沒有建立權 利清單的，在建立權利清單 的同時，也要建立責任清單，盡量做到一單兩表。

浙江省成為全國最早公布省級部門責任清單（浙江模式）

四個方面：

一、部門的職責

二、相關部門的職責邊界

三、事中事后監管

四、公共服務

安徽省公布省級部門責 任清單（安徽模式）

兩個方面：1.職責 2.追責情形

責任、內涵、包括應盡

職責、追責、問責情形

的層面

責任的范圍：包括應盡職責 和追責情形兩個層面，逐一 厘清與行政職權相對應的責 任事項，明確責任主體和責 任范圍（如部門主要職責、對不依法行使權力和不依法 履行職責者的問責或追責情 形），建立責任清單，明確 責任主體

權力清單與負面清單

權力清單與負面清單

負面清單由國務院來制訂，地方政府需要調整，應由省政府報國務院批準，不得擅自增減市場錄入負面清單的條目。具體事務由國家商務部來操作

三定規定與清單關系

“三定”規定是中央機構委會編制辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規定的簡稱

三定規定與清單關系 “三定”規定六個方面：

一、主要職責

二、職責調整

三、人員編制

四、內設機構

五、其他事項

六、附則

三定規定與清單關系

三定規定是具有法定效力和規范體式的政策法規性文件。三定規定經過國務院常委會通過，其效力相當于行政法規。地級市以上的地方政府的三定規定，其效力相當于規章。

三定規定

縣區以上的地方政府的三定規定，其效力相當于規范性文件。2005年7月，國務院辦公廳《推行行政執法責任制若干意見 》里指出，三定規定也是依法行政的依據之一。◆

按照原商務部的文件，開發區管委會以及高新技 術產業開發區管委會等都 應是政府的派出機構。◆根據現有的國務院等部門 文件，開發區管委會是本 級政府的派出機構。

開發區管委會的三種模式：

一、法律法規授權，又同時具有行政職權的準政府的管委會體制

二、是開發區與行政區管理合一的管理體制

三、以企業為主體的開發體制