第一篇：論政府職能轉變與行政管理轉型

府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經驗，重點研究機制和方法的創新，突出行政成本和社會成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經濟和社會的發展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經濟運行的風險，維護社會、經濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。第二，計劃經濟體制下，行政許可是傳統行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經濟和社會發展。第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、～溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發展，無法適應市場經濟條件下的經濟和社會發展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續行政監督檢查執法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執行許可規定的情況和履行法定義務，遵守法律規范情況進行監督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現實的結果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經濟全球化，市場經濟體系進一步完善，融入國際經濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月xx發布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會作出了執政為民，加強執政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。正文

一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現了建設法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。《行政許可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變為“守夜人”，體現有限、公正、責任、透明、服務的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現執政為民，用權為公。長期以來，由于監督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、～溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發展。《行政許可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發展觀，遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展，實現科學行政，為公為民。

2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權。一是堅持行政權力只源自法律授權的行政法治原則，政府應當依照法律行使法律授予的職權，政府實施行政管理，法無規定不得為之，法定事項依法為之，規范用權；二是“依法”不僅是依照行政實體法規定的規范和標準，還要依照行政程序法規定的程序，用權規范。以往行政立法對實體規范規定較多，管理程序的規定很少，政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責任，其設定法定程序更具嚴肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實體規范和法定實施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制，對立法行為缺乏制約和規范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設定行政管理事項或范圍，政府自己立法、自己設權、自己執行，政府管理的權力和范圍無限，責任和義務有限。一個無所不管的無限政府，必然抑制經濟和社會發展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權限范圍、行政管理事項和權限的設定范圍，規范了政府立法行為、規范了行政管理的事項和職權的設定程序，建立了行政許可評價制度，對行政權力進行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應當集中精力管好法律規定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠自律管理的事務，政府不需要去管理，也不應干預市場行為。

4、責任政府的要求。權利義務對等、權力責任對稱，是法治的基本要求，政府行使權力，實質是履行職責、承擔責任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權力、管理相對人義務的設置，而政府的義務、行政法律責任虛化，權力和責任不對稱，體現行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權責”觀念，明確了政府的職責和責任，二是違法設定管理權力、行使權力，不依法履行法定監管職責，應承擔法律責任；三是違法增加管理相對人義務，應承擔法律責任；一是應當履行許可事項的后續監督檢查職責；四是損害當事人合法權益應承擔賠償責任。同時，一個負責任的政府同時也應當是誠信的政府。《行政許可法》為此確立了行政管理社會信賴保護原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護公共利益撤銷許可對合法權益的損害賠償制度和補償制度等。責任政府、誠信政府的建設成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務公開、公開行政、執法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標準和條件、對當事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機構的地址、電話，都頗費周折，辦事疲于往返，不堪反復，導致社會成本增加，行政效能低下，監督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續自發推進行政審批制度改革和政務公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本。《行政許可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應當依法公開聽證。《行政許可法》對行政許可公開的要求，也即對行政管理的要求，則更為具體：政府不得實施未公布法律依據的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據、數量、條件和標準、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監督檢查記錄，并執行“法定權利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息，政務公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務型政府，就是行政管理轉型，政府改變管理方式，以服務的方式進行管理，并提高服務效率和質量，提供優質社會公共產品。計劃經濟體制實行的是以行為許可為主導的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監管。正是由于缺乏對當事人執行被許可事項，履行法定義務的監督檢查，且對當事人從事活動是否依法獲準的監督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴肅性。實踐表明，到位到邊的事后監管相對于行政許可的事前管理，更具實效。缺乏后續監督檢查執法的行政許可主導的行政管理只能是單向、低效的。任何服務必定是雙向性的，良好的服務必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統一、效能的原則以及事后監管制度，行政管理轉型，提供優質、高效的公共服務，一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動；二是改變以“行政許可主導”為“事后監管為主導”；三是按非歧視原則平等對待服務客體；四是自然開發和公共資源配置，要求采用招標、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數據交換、數據電文、互聯網等高科技手段，推行電子服務；六是整合管理操作程序，相對集中或綜合實施，減少或聯合、集中程序環節，再加全面的政務公開，提高服務的便利性和效能。

二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發展社會、經濟的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領域有了長足的發展，非常值得我們學習、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對公務員的考核偏重了事后評價，如采取行政監察、會計審計等事后監察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評價機制，政府部門在一些重大問題的決策上出現了錯誤的判斷。如歷經七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現此目標努力，這一過程就是政策評價。根據政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發、公共事業等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發現問題進行勸告或者提出建議。

2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統的張榜公布改為通過政府網絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網上完成。這種網絡招標，企業在自己的辦公室就可以招標，節省了大量人力、物力，而且有效杜絕

許可法的規定作出書面決定、送達申請人等法定程序操作。三是行政管理的行為習慣延續性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習慣于行政許可方式進行執法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對于行政管理轉型，事后監督方式缺乏超前研究，使后續監管措施滯后。四是法定行政許可依據的修訂滯后。《行政許可法》規定，法律、法規設定行政許可應當明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設定行政許可的法律、法規，未規定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實施的操作難度，另一方面給以細化為由，增加許可條件、材料、程序環節，留下了缺口。五是部門規范性文件制定需監督規范。有的政府部門制定規范性文件仍有設定或變相設定行政許可事項、條件、材料、程序環節，以及增加管理相對人義務的現象，且時有變化調整，隨意性較大。這些規范性文件的制定基本上未按照規范程序進行，未經法制機構審核和組織的論證。此外規范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對違法的文件監督審查和處理糾正不嚴格、不到位。六是關聯性行政許可事項的“并聯實施”難度較大。根據行政許可法規定，地方政府應創造條件，實行關聯性行政許可事項聯合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復，但仍不完全到位，同時，由于部門權力、利益本位意識的影響，有關行政許可的實施機關對于聯合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項制度的推行難度較大。七是行政過錯責任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責任追究制度”，違法或過錯行為模式及責任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規定，但因種種原因，執行情況并不理想，行政許可、執法監管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究，權力與責任不對稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰許可、誰監督”的原則和相對集中處罰權的矛盾。目前，各地實行的相對集中行政處罰權，一支隊伍綜合執法的機制，在提高執法效能等方面發揮了重要作用。根據《行政許可法》的規定和精神，實施行政許可的機關應履行監督檢查的職責，包括未經許可的活動和行政許可的內容執行情況的監督檢查。兩者如何協調需要深入研究，特別是出現違法行為危害不大可以采取補辦許可手續等補救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾。《行政許可法》規定，行政許可的委托實施和受理初審要有規章以上法律依據。有的行政許可事項，上級部門要求或委托下級機關受理、初審管理事項的申請，但又沒有法定依據規定，而根據“下級服從上級”的組織原則，下級部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應的法定行政強制措施加以保障，以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關，加以保障，但即便如此，管理相對人欠費、逃費現象仍比較嚴重，難以按標準足額征收。按照《行政許可法》要求，實施行政許可不得收費（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執法職責任務的矛盾。以往很多行政機關依靠關聯收費保障行政許可實施和監管執法工作。行政許可法施行后，行政機關實施行政許可不得收費，同時監管執法的職責大增，現有行政經費、執法人員已難以應對行政許可和監管執法任務要求，而另一方面，地方政府公共財政體系尚未建立，經費和人員又未相應增加，行政許可實施和監管執法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議針對行政管理、行政執法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責任、權力”共同體的意識。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《xx全面推進依法行政實施綱要》的學習、宣傳教育活動。以各級領導干部、執法人員為重點，普及到黨政機關全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學習教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領會實質、學以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學教對象在學法中獲得物質利益；采用專題培訓、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強執法人員的學習教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學教，推動觀念轉變，樹立“權責”意識，提高法治素養。

2、強化行政立法保障。進一步加強行政立法工作，在保證原則性的同時，增強可操作性，減少執法機關隨意“細化、延伸”的空間，最大限度地實現執法機關依法即可操作。一是調整立法思路。在立法內容設置上，應當盡可能減少行政許可事項設定，降低社會成本和行政成本；設置行政許可的，就應當依照行政許可法規定，明確許可實施的各項要素；二是加強監管保障。規定事后監督檢查、法定行政征收等行政執法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監督檢查執法的義務、履行的法定義務進行細化，明確其法律責任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標準，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執法予以法治保障；四是明確執法關系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執法的，應當在立法中明確可委托下級機關或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調查取證等某個或莫些程序環節的執法，為委托執法提供法定依據。

3、創新市場監管執法機制。政府應當加快職能轉變，充分發揮市場和行業自治自律作用，同時對于法定行政執法職責應當依法履行，并著力于執法機制創新，提高行政執法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務，并規定具有普遍約束力的管理規范和要求，然后再進行行政執法，作出具體行政行為。隨著市場經濟和法治的發展，這一模式的適應性減弱，需要轉變。“行政合同”模式的內涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個體規范、合同義務；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規范、標準、條件、要求以及管理相對人的義務和責任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務和責任，合同當事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權利、獲得利益，并履行約定義務；合同當事人不履行約定義務的，依法按合同追究違約責任，以達到行政管理的目的。二是調動社會資源參與監督管理。單純依靠政府行政執法人員不足以應對市場主體違法行為的查處。政府應當充分調動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執法效能。應當利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監督舉報競爭對手的違法違規行為；充分鼓勵利害關系人，監督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調動人民群眾的積極性，監督舉報各類違法違規行為。對于違法行為的舉報線索政府應當及時受理并調查處理，并對有效線索舉報人予以適當獎勵。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監督效能不高，執法信息不暢，監督缺乏參照和依據，是一重要原因。因此，政府應當通過新聞媒體、互連網等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關管理相對人履行法定義務情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規行為及其查處情況的不良信息，包括未經法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務行為，并進行公開譴責。通過及時披露行政執法公共信息，為社會監督市場主體行為創造條件。

4、加強政府執法內部監督制約制度建設。人的觀念和意識轉變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執法內部監督制約制度，加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執法工作以及規范性文件制定流程中各個環節、崗位行使權力進行制約，對履行職責的程序規范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監督。一是科學調整崗位設置方式。將流程環節和崗位的“串聯式”設置，改為“并聯式”設置，變封閉運行為開放運行，形成上游環節對下游環節的復核，各環節和崗位相互制衡，分散權力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀檢監察等機構對執法人員履行職責情況進行不定期的抽查，并將執法工作情況納入執法人員年度考核，行政許可執法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執法人員考核以數量為先，考核應當獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；三是落實“過錯責任追究制度”。沒有制度應盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴格執行，切實查處不依法履行職責、違法執法行為，追究責任，落實到位，體現“權力責任”對等原則。同時政府要對這項制度的執行落實情況、查處追究情況進行監督檢查。在此基礎上要探索建立行政執法“領導問責”制度，把住關鍵一環；四是建立行政執法崗位輪換制度。結合政府防治～廉政體系建設，建立輪崗制度，行政執法工作人員應當定期輪換，并結合實際對執法崗位性質、職權大小、重要程度進行研究、分類，分別規定相應、科學的輪崗期限，避免執法崗位，特別是關鍵崗位人員“掌權”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創新。一是調整現行相對集中處罰權執法體系。不能片面理解相對集中處罰權就是集中到一個部門、一支隊伍執法，應當在考慮執法效能的同時，考慮減少當事人損失，降低社會成本。行業系統內行業關聯度高，行業主管部門對于系統內各關聯行業的情況相對熟悉，與系統其他行業執法部門長期聯系配合、溝通協作，基礎相對較好，因此，按行業系統實行相對集中處罰權執法不僅是可行的，也是科學的。二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應增加行政經費，并確保滿足行政執法實際需求，予以充分保障。三是加強執法隊伍建設。針對行政執法工作任務，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監督檢查職責任務，相應增加執法檢查人員編制，并增加、改善執法裝備，加強硬件保障。四是加快行業協會清理。行業協會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉變行業協會“二政府”，政府通過協會“遙控”行業管理的現狀。政府不再主導行業協會的組建，不再直接參與行業協會的管理事務，實現行業協會由行業單位自行發起成立，自治自律，自行承擔責任，還行業協會以原本屬性，充分發揮中介組織的市場自律作用。

第二篇：論政府職能轉變與行政管理轉型

府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經驗，重點研究機制和方法的創新，突出行政成本和社會成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經濟和社會的發展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經濟運行的風險，維護社會、經濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。第二，計劃經濟體制下，行政許可是傳統行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經濟和社會發展。第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發展，無法適應市場經濟條件下的經濟和社會發展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續行政監督檢查執法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執行許可規定的情況和履行法定義務，遵守法律規范情況進行監督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現實的結果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經濟全球化，市場經濟體系進一步完善，融入國際經濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月國務院發布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中國共產黨十六屆四中全會作出了執政為民，加強執政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。正文

一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現了建設法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。《行政許可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變為“守夜人”，體現有限、公正、責任、透明、服務的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現執政為民，用權為公。長期以來，由于監督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發展。《行政許可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發展觀，遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展，實現科學行政，為公為民。

2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行，政府部門在一些重大問題的決策上出現了錯誤的判斷。如歷經七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現此目標努力，這一過程就是政策評價。根據政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發、公共事業等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發現問題進行勸告或者提出建議。

2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統的張榜公布改為通過政府網絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網上完成。這種網絡招標，企業在自己的辦公室就可以招標，節省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現象。日本于2001年9月引進了電子招標制度。國大交通省是日本中央政府機構中規模最大、權限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設項目中引進了電子招標，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業務中的約4萬多項目實行電子招標，并將于2010前在所有公共工程中采用電子招標。公共工程以外的采購也采用了網絡公布和招標的方法進行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網頁上統一公布，任何企業和個人都可以自由檢索。而且，招標資格的標準也統一了。企業只要通過某一省廳的招標資格審查，就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現行的法律和政令中規定了許多許可的內容。根據日本總務廳發表的《1999年規制緩和自律書》的統計，中央所管的許可大約有11000項，其中法律規定的約有8100項，政令規定的約有400項，府省令、規則規定的約有2200項，其他約有380項。行政許可的目的是國家根據經濟和社會發展的要求，通過對公民和企業的活動進行干預，防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是，隨著經濟的發展和社會的變化，一些行政許可失去了實際意義，成為阻礙資源有效分配和經濟發展的障礙,削弱了經濟和社會的活力。為此，20世紀90年代以來，日本開始進行改革，著手對行政許可進行清理。改革主要體現在以下幾個方面：一是盡量減少為經濟目的設立的行政許可，將為社會目的而設立的許可控制在必要的和最小的范圍內；二是由事前許可型向事后許可型轉變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內容和審查標準應當明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時間；四是改進許可的審批方法，充分發揮民間機構的作用。在強化企業自主檢查、自我約束機制的同時，對確需政府檢查的，在具體實施時也要充分發揮民間檢查機構的作用；五是改革資格制度。對各種資格制度進行清理，取消不必要的資格，同時對新設的資格要審查、把關。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內消費和投資增加，日本經濟發展也因此得到了一定促進。我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經驗做法，針對我國行政許可的情況，經過一段時間的艱難探索，進行了大膽的創新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關系。行政許可法的頒布和實施，為依法行政建設法制社會、責任政府提供了有力的法律依據，使我國的行政許可發生了根本性轉變。

三、存在的問題和困擾目前，國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經深入開展，《行政許可法》的學習、宣傳力度加大，各級法規文件清理，行政許可、行政管理事項的清理，整合規范工作程序等工作初步完成，政務公開、加強事后監管，配套制度建設等工作取得一定成效，同時，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實《行政許可法》的要義，政府行政管理轉型依然任重道遠：

1、思想觀念問題是行政管理轉型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉型的主動性不強，思想觀念的轉變跟不上市場經濟和民主法治建設形勢發展。長期傳統計劃經濟體制下形成的意識是：政府強制、本位型管理，權力無限，責任有限。這樣的意識主導的“管理就是審批，審批就是權力”的觀念仍然存在，把許可和監管作為權力、地位、利益的來源，權威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權力，因此不可能真正從轉變職能，以民為本、執政為民、責任政府、行政服務、依法行政的高度，認識貫徹《行政許可法》，行政管理轉型的實質和意義，表現出推一下、動一下的被動應付。二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉型，因為，利用其與許可部門、經辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優勢”，可以達到壓制、排擠競爭對手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。 

四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議針對行政管理、行政執法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責任、權力”共同體的意識。&nsp;加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》的學習、宣傳教育活動。以各級領導干部、執法人員為重點，普及到黨政機關全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學習教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領會實質、學以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學教對象在學法中獲得物質利益；采用專題培訓、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強執法人員的學習教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學教，推動觀念轉變，樹立“權責”意識，提高法治素養。

2、強化行政立法保障。進一步加強行政立法工作，在保證原則性的同時，增強可操作性，減少執法機關隨意“細化、延伸”的空間，最大限度地實現執法機關依法即可操作。一是調整立法思路。在立法內容設置上，應當盡可能減少行政許可事項設定，降低社會成本和行政成本；設置行政許可的，就應當依照行政許可法規定，明確許可實施的各項要素；二是加強監管保障。規定事后監督檢查、法定行政征收等行政執法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監督檢查執法的義務、履行的法定義務進行細化，明確其法律責任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標準，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執法予以法治保障；四是明確執法關系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執法的，應當在立法中明確可委托下級機關或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調查取證等某個或莫些程序環節的執法，為委托執法提供法定依據。

3、創新市場監管執法機制。政府應當加快職能轉變，充分發揮市場和行業自治自律作用，同時對于法定行政執法職責應當依法履行，并著力于執法機制創新，提高行政執法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務，并規定具有普遍約束力的管理規范和要求，然后再進行行政執法，作出具體行政行為。隨著市場經濟和法治的發展，這一模式的適應性減弱，需要轉變。“行政合同”模式的內涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個體規范、合同義務；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規范、標準、條件、要求以及管理相對人的義務和責任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務和責任，合同當事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權利、獲得利益，并履行約定義務；合同當事人不履行約定義務的，依法按合同追究違約責任，以達到行政管理的目的。二是調動社會資源參與監督管理。單純依靠政府行政執法人員不足以應對市場主體違法行為的查處。政府應當充分調動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執法效能。應當利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監督舉報競爭對手的違法違規行為；充分鼓勵利害關系人，監督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調動人民群眾的積極性，監督舉報各類違法違規行為。對于違法行為的舉報線索政府應當及時受理并調查處理，并對有效線索舉報人予以適當獎勵。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監督效能不高，執法信息不暢，監督缺乏參照和依據，是一重要原因。因此，政府應當通過新聞媒體、互連網等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關管理相對人履行法定義務情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規行為及其查處情況的不良信息，包括未經法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務行為，并進行公開譴責。通過及時披露行政執法公共信息，為社會監督市場主體行為創造條件。

4、加強政府執法內部監督制約制度建設。人的觀念和意識轉變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執法內部監督制約制度，加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執法工作以及規范性文件制定流程中各個環節、崗位行使權力進行制約，對履行職責的程序規范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監督。一是科學調整崗位設置方式。將流程環節和崗位的“串聯式”設置，改為“并聯式”設置，變封閉運行為開放運行，形成上游環節對下游環節的復核，各環節和崗位相互制衡，分散權力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀檢監察等機構對執法人員履行職責情況進

行不定期的抽查，并將執法工作情況納入執法人員考核，行政許可執法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執法人員考核以數量為先，考核應當獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；三是落實“過錯責任追究制度”。沒有制度應盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴格執行，切實查處不依法履行職責、違法執法行為，追究責任，落實到位，體現“權力責任”對等原則。同時政府要對這項制度的執行落實情況、查處追究情況進行監督檢查。在此基礎上要探索建立行政執法“領導問責”制度，把住關鍵一環；四是建立行政執法崗位輪換制度。結合政府防治腐敗廉政體系建設，建立輪崗制度，行政執法工作人員應當定期輪換，并結合實際對執法崗位性質、職權大小、重要程度進行研究、分類，分別規定相應、科學的輪崗期限，避免執法崗位，特別是關鍵崗位人員“掌權”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創新。一是調整現行相對集中處罰權執法體系。不能片面理解相對集中處罰權就是集中到一個部門、一支隊伍執法，應當在考慮執法效能的同時，考慮減少當事人損失，降低社會成本。行業系統內行業關聯度高，行業主管部門對于系統內各關聯行業的情況相對熟悉，與系統其他行業執法部門長期聯系配合、溝通協作，基礎相對較好，因此，按行業系統實行相對集中處罰權執法不僅是可行的，也是科學的。二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應增加行政經費，并確保滿足行政執法實際需求，予以充分保障。三是加強執法隊伍建設。針對行政執法工作任務，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監督檢查職責任務，相應增加執法檢查人員編制，并增加、改善執法裝備，加強硬件保障。四是加快行業協會清理。行業協會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉變行業協會“二政府”，政府通過協會“遙控”行業管理的現狀。政府不再主導行業協會的組建，不再直接參與行業協會的管理事務，實現行業協會由行業單位自行發起成立，自治自律，自行承擔責任，還行業協會以原本屬性，充分發揮中介組織的市場自律作用。

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第三篇：論政府職能轉變與行政管理轉型

府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經驗，重點研究機制和方法的創新，突出行政成本和社會成本控

制。本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經濟和社會的發展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經濟運行的風險，維護社會、經濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。第二，計劃經濟體制下，行政許可是傳統行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經濟和社會發展。第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發展，無法適應市場經濟條件下的經濟和社會發展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續行政監督檢查執法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執行許可規定的情況和履行法定義務，遵守法律規范情況進行監督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現實的結果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經濟全球化，市場經濟體系進一步完善，融入國際經濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月國務院發布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會作出了執政為民，加強執政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。正文

一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現了建設法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。《行政許可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變為“守夜人”，體現有限、公正、責任、透明、服務的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現執政為民，用權為公。長期以來，由于監督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發展。《行政許可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發展觀，遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展，實現科學行政，為公為民。

2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權。一是堅持行政權力只源自法律授權的行政法治原則，政府應當依照法律行使法律授予的職權，政府實施行政管理，法無規定不得為之，法定事項依法為之，規范用權；

二是“依法”不僅是依照行政實體法規定的規范和標準，還要依照行政程序法規定的程序，用權規范。以往行政立法對實體規范規定較多，管理程序的規定很少，政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許

可》由于明確了行政違法的法律責任，其設定法定程序更具嚴肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實體規范和法定實施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制，對立法行為缺乏制約和規范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設定行政管理事項或范圍，政府自己立法、自己設權、自己執行，政府管理的權力和范圍無限，責任和義務有限。一個無所不管的無限政府，必然抑制經濟和社會發展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權限范圍、行政管理事項和權限的設定范圍，規范了政府立法行為、規范了行政管理的事項和職權的設定程序，建立了行政許可評價制度，對行政權力進行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應當集中精力管好法律規定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠自律管理的事務，政府不需要去管理，也不應干預市場行為。

4、責任政府的要求。權利義務對等、權力責任對稱，是法治的基本要求，政府行使權力，實質是履行職責、承擔責任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權力、管理相對人義務的設置，而政府的義務、行政法律責任虛化，權力和責任不對稱，體現行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權責”觀念，明確了政府的職責和責任，二是違法設定管理權力、行使權力，不依法履行法定監管職責，應承擔法律責任；三是違法增加管理相對人義務，應承擔法律責任；一是應當履行許可事項的后續監督檢查職責；四是損害當事人合法權益應承擔賠償責任。同時，一個負責任的政府同時也應當是誠信的政府。《行政許可法》為此確立了行政管理社會信賴保護原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護公共利益撤銷許可對合法權益的損害賠償制度和補償制度等。責任政府、誠信政府的建設成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務公開、公開行政、執法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標準和條件、對當事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機構的地址、電話，都頗費周折，辦事疲于往返，不堪反復，導致社會成本增加，行政效能低下，監督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續自發推進行政審批制度改革和政務公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本。《行政許可法》等三部法律建立了“公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應當依法公開聽證。《行政許可法》對行政許可公開的要求，也即對行政管理的要求，則更為具體：政府不得實施未公布法律依據的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據、數量、條件和標準、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監督檢查記錄，并執行“法定權利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息，政務公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務型政府，就是行政管理轉型，政府改變管理方式，以服務的方式進行管理，并提高服務效率和質量，提供優質社會公共產品。計劃經濟體制實行的是以行為許可為主導的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監管。正是由于缺乏對當事人執行被許可事項，履行法定義務的監督檢查，且對當事人從事活動是否依法獲準的監督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴肅性。實踐表明，到位到邊的事后監管相對于行政許可的事前管理，更具實效。缺乏后續監督檢查執法的行政許可主導的行政管理只能是單向、低效的。任何服務必定是雙向性的，良好的服務必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統一、效能的原則以及事后監管制度，行政管理轉型，提供優質、高效的公共服務，一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動；二是改變以“行政許可主導”為“事后監管為主導”；三是按非歧視原則平等對待服務客體；四是自然開發和公共資源配置，要求采用招標、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數據交換、數據電文、互聯網等高科技手段，推行電子服務；六是整合管理操作程序，相對集中或綜合實施，減少或聯合、集中程序環節，再加全面的政務公開，提高服務的便利性和效能。

二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發展社會、經濟的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領域有了長足的發展，非常值得我們學習、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對公務員的考核偏重了事后評價，如采取行政監察、會計審計等事后監察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評價機制，政府部門在一些重大問題的決策上出現了錯誤的判斷。如歷經七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現此目標努力，這一過程就是政策評價。根據政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發、公共事業等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發現問題進行勸告或者提出建議。

2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統的張榜公布改為通過政府網絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網上完成。這種網絡招標，企業在自己的辦公室就可以招標，節省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現象。日本于2001年9月引進了電子招標制度。國大交通省是日本中央政府機構中規模最大、權限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設項目中引進了電子招標，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業務中的約4萬多項目實行電子招標，并將于2010前在所有公共工程中采用電子招標。公共工程以外的采購也采用了網絡公布和招標的方法進行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網頁上統一公布，任何企業和個人都可以自由檢索。而且，招標資格的標準也統一了。企業只要通過某一省廳的招標資格審查，就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現行的法律和政令中規定了許多許可的內容。根據日本總務廳發表的《1999年規制緩和自律書》的統計，中央所管的許可大約有11000項，其中法律規定的約有8100項，政令規定的約有400項，府省令、規則規定的約有2200項，其他約有380項。行政許可的目的是國家根據經濟和社會發展的要求，通過對公民和企業的活動進行干預，防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是，隨著經濟的發展和社會的變化，一些行政許可失去了實際意義，成為阻礙資源有效分配和經濟發展的障礙,削弱了經濟和社會的活力。為此，20世紀90年代以來，日本開始進行改革，著手對行政許可進行清理。改革主要體現在以下幾個方面：一是盡量減少為經濟目的設立的行政許可，將為社會目的而設立的許可控制在必要的和最小的范圍內；二是由事前許可型向事后許可型轉變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內容和審查標準應當明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時間；四是改進許可的審批方法，充分發揮民間機構的作用。在強化企業自主檢查、自我約束機制的同時，對確需政府檢查的，在具體實施時也要充分發揮民間檢查機構的作用；五是改革資格制度。對各種資格制度進行清理，取消不必要的資格，同時對新設的資格要審查、把關。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內消費和投資增加，日本經濟發展也因此得到了一定促進。我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經驗做法，針對我國行政許可的情況，經過一段時間的艱難探索，進行了大膽的創新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關系。行政許可法的頒布和實施，為依法行政建設法制社會、責任政府提供了有力的法律依據，使我國的行政許可發生了根本性轉變。

三、存在的問題和困擾目前，國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經深入開展，《行政許可法》的學習、宣傳力度加大，各級法規文件清理，行政許可、行政管理事項的清理，整合規范工作程序等工作初步完成，政務公開、加強事后監管，配套制度建設等工作取得一定成效，同時，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實《行政許可法》的要義，政府行政管理轉型依然任重道遠：

1、思想觀念問題是行政管理轉型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉型的主動性不強，思想觀念的轉變跟不上市場經濟和民主法治建設形勢發展。長期傳統計劃經濟體制下形成的意識是：政府強制、本位型管理，權力無限，責任有限。這樣的意識主導的“管理就是審批，審批就是權力”的觀念仍然存在，把許可和監管作為權力、地位、利益的來源，權威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權力，因此不可能真正從轉變職能，以民為本、執政為民、責任政府、行政服務、依法行政的高度，認識貫徹《行政許可法》，行政管理轉型的實質和意義，表現出推一下、動一下的被動應付。二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉型，因為，利用其與許可部門、經辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優勢”，可以達到壓制、排擠競爭對手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。

2、行政權力的監督和制約機制不健全一是內部監督制約機制。目前，雖然政務公開已制度化、經常化，但公開的主要是行政許可和管理的依據、條件、申請材料、申請材料、時限等，而政府內部相對封閉運行，社會外部監督條件不完備。同時，政府自身的內部監督、制約機制尚未健全，行政許可和管理工作自受理到決定，內部運行流程中各環節及崗位設置大多為“串聯式”，而非“并聯式”，難以相互監督、制約，特別是當行政許可和管理存在自由裁量空間和變量的，腐敗違法行為就有機可乘。二是外部監督的實效性。受“官官相護”、“屈死不告官”等傳統觀念影響，以及非獨立司法制度、司法效能存在的問題影響，行政管理相對人，特別是長期進行市場經營的一些企業、組織，為了避免訴累及招致今后的阻礙，與政府部門、經辦人員能長期友好相處，以期獲得各種長期“便利”，“以和為上”、“和氣生財”，而不愿或不敢對行政違法行為提出復議、行政訴訟，放棄監督的權力，也使行政行為的司法監督不到位。

3、貫徹《行政許可法》工作中存在的問題。一是執行《行政許可法》還未完全到位。已被公布取消的行政許可事項還在實施審查的現象仍然存在；有些本屬行政管理的事項如備案等卻按許可方式實施；有些行政管理事項，在形式上未明文設許可，在實際操作中時有增設許可事項、許可條件、前置審核或將管理要求與法定許可事項掛鉤，加以前置的現象，“只做不說”，有的甚至已墨守成規。二是行政許可事項按法定程序規范操作還沒完全到位。由于時間等多方面的原因，有的許可事項未按許可法的規定作出書面決定、送達申請人等法定程序操作。三是行政管理的行為習慣延續性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習慣于行政許可方式進行執法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對于行政管理轉型，事后監督方式缺乏超前研究，使后續監管措施滯后。四是法定行政許可依據的修訂滯后。《行政許可法》規定，法律、法規設定行政許可應當明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設定行政許可的法律、法規，未規定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實施的操作難度，另一方面給以細化為由，增加許可條件、材料、程序環節，留下了缺口。五是部門規范性文件制定需監督規范。有的政府部門制定規范性文件仍有設定或變相設定行政許可事項、條件、材料、程序環節，以及增加管理相對人義務的現象，且時有變化調整，隨意性較大。這些規范性文件的制定基本上未按照規范程序進行，未經法制機構審核和組織的論證。此外規范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對違法的文件監督審查和處理糾正不嚴格、不到位。六是關聯性行政許可事項的“并聯實施”難度較大。根據行政許可法規定，地方政府應創造條件，實行關聯性行政許可事項聯合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復，但仍不完全到位，同時，由于部門權力、利益本位意識的影響，有關行政許可的實施機關對于聯合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項制度的推行難度較大。七是行政過錯責任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責任追究制度”，違法或過錯行為模式及責任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規定，但因種種原因，執行情況并不理想，行政許可、執法監管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究，權力與責任不對稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰許可、誰監督”的原則和相對集中處罰權的矛盾。目前，各地實行的相對集中行政處罰權，一支隊伍綜合執法的機制，在提高執法效能等方面發揮了重要作用。根據《行政許可法》的規定和精神，實施行政許可的機關應履行監督檢查的職責，包括未經許可的活動和行政許可的內容執行情況的監督檢查。兩者如何協調需要深入研究，特別是出現違法行為危害不大可以采取補辦許可手續等補救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾。《行政許可法》規定，行政許可的委托實施和受理初審要有規章以上法律依據。有的行政許可事項，上級部門要求或委托下級機關受理、初審管理事項的申請，但又沒有法定依據規定，而根據“下級服從上級”的組織原則，下級部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應的法定行政強制措施加以保障，以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關，加以保障，但即便如此，管理相對人欠費、逃費現象仍比較嚴重，難以按標準足額征收。按照《行政許可法》要求，實施行政許可不得收費（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執法職責任務的矛盾。以往很多行政機關依靠關聯收費保障行政許可實施和監管執法工作。行政許可法施行后，行政機關實施行政許可不得收費，同時監管執法的職責大增，現有行政經費、執法人員已難以應對行政許可和監管執法任務要求，而另一方面，地方政府公共財政體系尚未建立，經費和人員又未相應增加，行政許可實施和監管執法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議針對行政管理、行政執法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責任、權力”共同體的意識。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》的學習、宣傳教育活動。以各級領導干部、執法人員為重點，普及到黨政機關全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學習教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領會實質、學以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學教對象在學法中獲得物質利益；采用專題培訓、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強執法人員的學習教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學教，推動觀念轉變，樹立“權責”意識，提高法治素養。

2、強化行政立法保障。進一步加強行政立法工作，在保證原則性的同時，增強可操作性，減少執法機關隨意“細化、延伸”的空間，最大限度地實現執法機關依法即可操作。一是調整立法思路。在立法內容設置上，應當盡可能減少行政許可事項設定，降低社會成本和行政成本；設置行政許可的，就應當依照行政許可法規定，明確許可實施的各項要素；二是加強監管保障。規定事后監督檢查、法定行政征收等行政執法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監督檢查執法的義務、履行的法定義務進行細化，明確其法律責任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標準，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執法予以法治保障；四是明確執法關系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執法的，應當在立法中明確可委托下級機關或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調查取證等某個或莫些程序環節的執法，為委托執法提供法定依據。

3、創新市場監管執法機制。政府應當加快職能轉變，充分發揮市場和行業自治自律作用，同時對于法定行政執法職責應當依法履行，并著力于執法機制創新，提高行政執法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務，并規定具有普遍約束力的管理規范和要求，然后再進行行政執法，作出具體行政行為。隨著市場經濟和法治的發展，這一模式的適應性減弱，需要轉變。“行政合同”模式的內涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個體規范、合同義務；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規范、標準、條件、要求以及管理相對人的義務和責任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務和責任，合同當事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權利、獲得利益，并履行約定義務；合同當事人不履行約定義務的，依法按合同追究違約責任，以達到行政管理的目的。二是調動社會資源參與監督管理。單純依靠政府行政執法人員不足以應對市場主體違法行為的查處。政府應當充分調動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執法效能。應當利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監督舉報競爭對手的違法違規行為；充分鼓勵利害關系人，監督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調動人民群眾的積極性，監督舉報各類違法違規行為。對于違法行為的舉報線索政府應當及時受理并調查處理，并對有效線索舉報人予以適當獎勵。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監督效能不高，執法信息不暢，監督缺乏參照和依據，是一重要原因。因此，政府應當通過新聞媒體、互連網等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關管理相對人履行法定義務情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規行為及其查處情況的不良信息，包括未經法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務行為，并進行公開譴責。通過及時披露行政執法公共信息，為社會監督市場主體行為創造條件。

4、加強政府執法內部監督制約制度建設。人的觀念和意識轉變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執法內部監督制約制度，加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執法工作以及規范性文件制定流程中各個環節、崗位行使權力進行制約，對履行職責的程序規范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監督。一是科學調整崗位設置方式。將流程環節和崗位的“串聯式”設置，改為“并聯式”設置，變封閉運行為開放運行，形成上游環節對下游環節的復核，各環節和崗位相互制衡，分散權力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀檢監察等機構對執法人員履行職責情況進行不定期的抽查，并將執法工作情況納入執法人員考核，行政許可執法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執法人員考核以數量為先，考核應當獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；三是落實“過錯責任追究制度”。沒有制度應盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴格執行，切實查處不依法履行職責、違法執法行為，追究責任，落實到位，體現“權力責任”對等原則。同時政府要對這項制度的執行落實情況、查處追究情況進行監督檢查。在此基礎上要探索建立行政執法“領導問責”制度，把住關鍵一環；四是建立行政執法崗位輪換制度。結合政府防治腐敗廉政體系建設，建立輪崗制度，行政執法工作人員應當定期輪換，并結合實際對執法崗位性質、職權大小、重要程度進行研究、分類，分別規定相應、科學的輪崗期限，避免執法崗位，特別是關鍵崗位人員“掌權”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創新。一是調整現行相對集中處罰權執法體系。不能片面理解相對集中處罰權就是集中到一個部門、一支隊伍執法，應當在考慮執法效能的同時，考慮減少當事人損失，降低社會成本。行業系統內行業關聯度高，行業主管部門對于系統內各關聯行業的情況相對熟悉，與系統其他行業執法部門長期聯系配合、溝通協作，基礎相對較好，因此，按行業系統實行相對集中處罰權執法不僅是可行的，也是科學的。二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應增加行政經費，并確保滿足行政執法實際需求，予以充分保障。三是加強執法隊伍建設。針對行政執法工作任務，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監督檢查職責任務，相應增加執法檢查人員編制，并增加、改善執法裝備，加強硬件保障。四是加快行業協會清理。行業協會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉變行業協會“二政府”，政府通過協會“遙控”行業管理的現狀。政府不再主導行業協會的組建，不再直接參與行業協會的管理事務，實現行業協會由行業單位自行發起成立，自治自律，自行承擔責任，還行業協會以原本屬性，充分發揮中介組織的市場自律作用。

第四篇：轉變政府職能深化行政管理體制改革

黨的十一屆三中全會以來的30余年中，在中國共嚴黨的正確引領下，我國各項事業得到了迅猛發展，取得了舉世矚目的成就。經濟發展尤為明顯，經濟總量不斷增加，人均GDP持續增長。經濟的發展得益于經濟體制的改革，也得益于行政體制的改革，即由過去大包大攬的管制型政府向現代宏觀調控的服務型政府轉變。

在這30多年里，黨和政府一直高度重視行政管理體制改革，先后進行了六次政府機構改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府機構改革，對我國經濟社會發展貢獻巨大。2008年，黨的十七屆二中全會又專門研;.了深化行政管理體制改革的問題，在《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出了現階段我國行政管理體制改革的總要求、總目標。即“深入貫徹落實科學發展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治 政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能，理順關系，優化結構，提高效能，做到權責一致，分工合理，決策科學，執行順暢，監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障”，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。據此，也提出了轉變政府職能，推進機構改革，落實“三定”(定職能、定機構、定編制)方案，加強法制建設，完善組織實施的根本路徑。

一、我國行政管理體制改革的基本進程

1.第一輪行政管理體制改革一一國務院組成部門大調整

1982年進行第一輪政府機構改革時，我國的經濟體制是“計劃經濟為主，市場調節為輔”，經濟性質是計劃經濟。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務院機構改革的決議，要求國務院各部門進行機構改革。這次改革歷時3年，是建國以來規模較大、目標性較強的一次行政管理體制改革。

2.第二輪行政管理體制改革一一調整經濟管理部門

到1988年進行第二輪行政管理體制改革時，我國的經濟體制是“有計劃的社會主義商品經濟”，盡管加了諸多限制，但性質已經是商品經濟了。1988年機構改革首次提出轉變職能的概念，裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構，減少專業部門對企業的干預，提高政府宏觀調控能力。

3.第三輪行政管理體制改革—調整中央與地方財權關系

到1993年推動第三輪行政管理體制改革時，我國已確立要建立“社會主義市場經濟體制”。1993年的行政管理體制改革，進一步適應市場經濟的要求，改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業經濟部門和職能交叉的機構，將部分專業經濟部門轉化為經濟服務實體，將綜合部門的工作重點轉到t觀調控上來。中央與地方財權關系是此輪改革的重點。

4.第四輪行政管理體制改革—建立適應社會主義市場經濟要求的行政管理體制

1998年的機構改革是改革開放以來力度最大的一次改革，實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業的脫鉤，同時大幅度裁并國務院組成部門，精簡人員編制。

5.第五輪行政管理體制改革—建立適應加入WTO條件下的政府職能體系

2003年的行政管理體制改革，著重對國有資嚴管理、宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生嚴監管、人口與計劃生育等方面的體制進行調整。

6..第六輪行政管理體制改革—探索建立職能有機統一的大部門體制

黨的十七大報告提出了關于探索實行政府大部門體制的新思路，即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會議甲議通過國務院機構改革方案，探索職能有機統一的大部門體制。這次改革的重點是保障和改善民生，加強社會管理和公共服務，對職能相近的部門進行整合和綜合設置，理順部門職責關系。既邁出了重要的改革步伐，又保持國務院機構的相對穩定性和改 革連續性，為今后的進一步改革奠定了堅實的基礎。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執行、監督”分立的傾向。

二、行政體制改革中的成就和不足

1982年第一輪行政體制改革開始廢除領導干部職務終身制，精簡了各級領導成員，推動了干部隊伍的年輕化。但也存在著一定的局限性，表現在沒有改變計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變，政府機構和人員編制也沒有真正減少。

第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經濟原因，改革措施沒有貫徹執行，地方機構改革沒有同步推進，后來經濟過熱又導致政府機構迅速膨脹起來。

第三輪行政體制改革中，國家進行了分稅制財政體制改革，逐步建立了規范的政府間財政轉移支付體系。到2002年進行所得稅改革后，完成了建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強的重大制度創新。

第四輪行政體制改革中，政企關系進一步理順，同時建立并完善了國家公務員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉變不夠徹底，很多政府職能改由事業單位承擔，從而加劇了政事分開的難度。

第五輪改革的主要成就表現為，政府機構進一步精簡，部門職責進一步理順，抓住了當時經濟社會發展階段的突出問題，政府職能調整合理。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯位的現象依然比較嚴重，政府機構設置不合理、職能交叉的現象非常普遍。

上述五輪行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1 982年的政府機構改革，幾乎是一次數量增減性的改革，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到1988年，中央提出轉變政府職能的要求;1 993年更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制;2003年政府機構改革適應我國加入世界貿易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農民負擔清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環。

我國已開始從生存型社會進入發展型社會。與30多年前相比，新階段日益突出的兩大矛盾是:經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾;公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共嚴品短缺的突出矛盾，這兩大矛盾對政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機構改革，需要實現兩大任務:一是由管制型政府轉向服務型政府，二是由經濟建設型政府轉為公共治理型政府。

三、轉變政府職能，深化行政體制改革，建設高效政府

1.改革行政管理方式

行政管理方式是行政管理的形式和方法問題，常常影響到行政相對人的自由，也決定了行政機關與相對人之間形成的關系。例如，采用行政許可、處罰的方式管理，就會形成命令服從的關系;采用合同、指導的方式管理，就會形成平等協商的關系。隨著時代的發展和科技的進步，行政管理的方式也將發生深刻變化。特別是我國加入WTO后，行政管理方式改革是政府行政管理改革的必然。行政管理方式改革的重點將面臨兩個挑戰:一是經濟體制由計劃向市場的轉軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉變:二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革，WTO的規則和管理規程，要求政府行為增強透明度，避免暗箱操作，實行陽光行政，由管理型向管理服務型轉變。

2.建立科學決策機制

政府在決策的過程中，應貫徹落實科學發展觀，突顯民生、和諧、長效的理念，把公共決策的思維建立在真正代表、維護和實現廣大人民群眾的根本利益和長遠利益之上;把立足點放在全國經濟社會全面發展與本地區經濟社會全面發展相統一上來。把落腳點置于真正解決現實中的實際問題，促進經濟社會環境協調發展，使人民群眾得到實惠上來。深入基層、實際，開展調查研究，提高決策的科學性;充分發揮政策法規研究機構的職能作用，提供決

策的預見性和創造性;對涉及全局性、長遠性和公眾性的重大問題，必須依據法律法規和國家相關政策進行決策;對事關經濟社會發展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，必須廣泛征求社會各界意見，增強決策的民主性;對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究當事人的責任。

3.推進政府信息公開

信息公開直接關系到公眾的知情權，即公民了解法規政策、政府運作信息的權力。在民主政治社會，公眾有知情極、參與權、聽證權、話語權，而且是制約行政權的有效手段。推進政府信息公開，基礎是利用現代科技，以建設電子政府為深化改革的重要突破口，利用信息化手段，打破信息壁壘，實現政府信息公開，變模糊管理為透明管理。完善政務公開機制，擴大政務公開范圍，保障公眾的知情權、參與權、監督權;對政府的重大決策和關系到廣大人民群眾切身利益的重大事項，通過舉辦政策咨詢會、聽證會等形式，提高決策的正確性和公正性;建立政府公告制度，通過新聞媒體和現代信息網絡，向社會公開政府規章、措施及政務活動;建立健全對重大決策的制定和重大項目的審批監督約束機制。

4.完善依法行政機制

堅持依法治國、依法行政，是新形勢新任務對黨領導人民更好地治國的基本要求，也是提高黨的執政能力的重要方面。依法行政是依法治國的重要環節，是各級政府的基本準則。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責任、監督”原則，使政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面更好地發揮作用，為建設法治政府提供良好的體制環境。

5.建設一支高素質的公務員隊伍

轉變政府職能，建設高效政府，必須造就一支思想政治素質堅定，文化水平高，業務能力強，身心健康的高素質公務員隊伍。建設高素質的公務員隊伍，要注重觀念轉變，使廣大公務員正確應對行政管理體制改革帶來的挑戰，正確對待改革帶來的對傳統權利觀、利益觀的沖擊;加強廉政建設，使人民賦予的權力始終置于廣大群眾監督之下;加強政風建設，密切聯系群眾，反對形式主義、主觀主義和個人主義，為公眾樹立良好形象。

第五篇：論政府職能轉變與機構改革（精選）

論政府職能轉變與機構改革

邢文璟

摘要：隨著我國社會的不斷的發展，為了進一步適應時代發展的要求以及我國市場經濟體制改革，我國社會迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進政府職能轉變并相應地進行政府機構的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，機構間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對改革開放以來的歷次重大機構改革回顧的基礎之上，本文對中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區加以簡單論述。

關鍵詞：政府職能轉變 機構改革 公共服務職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會得以迅速發展，人民生活水平不斷提升；與此同時，我國政府當前面臨的行政環境較之前發生了重大變化。因此，面對我國社會的新形勢、新挑戰，我國政府要不斷地適時進行政府職能轉變及相應地進行機構改革，進而適應我國社會主義市場經濟社會的發展需要，最終實現我國的社會主義現代化建設。

一、我國政府進行職能轉變與機構改革的必要性

哲學知識讓我們明白了一切事物隨時間、地點、條件的不同而不同。政府應該具有的職能與機構設置也不會例外，因而政府有必要進行職能轉變與機構改革。

（一）政府適應時代發展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機構在一定時期內為實現國家利益和 推進社會發展而負有的職責和功能。由于社會歷史條件處于不斷的變化之中，因而政府應履行的職能也是不斷變化的。而當前政府正在履行的職能未必是政府應該履行的職能，所以政府要適時不斷調整自身職能，以適應不斷變化的行政環境與社會需要。而政府機構是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責以及權力的統一體。政府的任何職能都必須由一定的機構來履行，這樣政府的職能才能夠得以實現。與此同時，機構改革對政府職能也有一定的依賴，即政府機構設置是以政府職能為依據的。

上述社會歷史條件包括兩個方面的內容：國內環境與國際環境。就新中國成立以來我國的國內環境而言，建國初期主要體現為政治職能，即鞏固并發展社會主義政權；一段時期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對應的應該是逐漸增強經濟管理職能；就目前來說，應當是增強社會管理和公共服務職能。同樣，建國以來我國的國際環境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對立、逐漸開始并加強聯系；進而發展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經濟體制改革的迫切要求

當我國的社會主義政權得以鞏固之后，我國政府逐漸增強經濟職能。特別是1978年十一屆三中全會把我國的工作重心重新轉移到經濟建設之后，我國逐漸加大經濟方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會主義市場經濟的目標之后，經濟體制改革的進程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經濟職能較以前發生重大轉變。新時期，我國又致力于完善社會主義市場經濟；在此過程之中，我國由傳統的高度集中的計劃經濟體制逐漸向社會主義市場經濟轉變。不論在哪個時期，某些政府職能已不復存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強化或產生了新的職能；總歸都是為了適應和推進經濟體制改革及社會發展需要。

當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，不斷出現新問題、面臨新形勢，有待于進一步健全。因此，我國政府進行大刀闊斧的機構改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對于那行已不復存在、弱化了的政府職能，政府應當將與之相應的機構加以撤銷或調整；而對于需要強化、新產生的職能，政府應當將于之相應的的機構加以擴充和進行組建。只有這樣，政府職能機構的設置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經濟體制相匹配、相適應。

（三）我國政府自我革命的重要手段

社會主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創造了條件。同時也決定了“我國的國家機關是屬于人民群眾的、是為人民服務的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機關在本質上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認真辦事的、艱苦奮斗的、聯系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會發展現狀來看，我國某些行政權力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運作，有的權力運作甚至發生了嚴重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進一步推進我國政府的自我革命。而轉變政府職能以及進行政府機構改革是解決上述問題和保障上述國家機關性質、作用得以實現的主要手段。

當前，我國對內改革的不斷開展以及對外開放格局的不斷擴大和深化，我國社會結構與利益格局不斷得以調整。在此進程之中，將一些問題加以解決的同時也產生了新的問題。因而要求加快政府職能轉變的步伐，并相應地改革與調整政府機構，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉變與機構改革需要解決的問題

要想進一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進程之中政府應當解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉變與機構改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，職能在機構間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當前，我國政府的社會管理和公共服務職能依然相當薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當嚴峻。社會管理問題主要表現為：安居工程、就業問題、醫療體制問題、教育問題以及食品安全等等。現階段我國社會表現出的這些問題相當突出，這些我們從近年來頻繁發生的各種事件就可以得到佐證。當然，這些問題是各國社會發展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發展中的常態問題，但也是需要各國政府及時進行解決的關鍵問題。對于社會服務職能方面：首先是社會發展中人們的基本設施建設和社會保障建設相對比較滯后；其次 《中華人民共和國政府機構五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學院出版社2000年版，第35頁。①是一些涉及幾個部門交叉辦理的事務沒有良好的受理程序，是一些簡單事務不能得到及時解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機構改革對政府職能轉變的配套，及時依據社會需要新設或強化相應的社會管理、公共服務機構，從而真正地做到為人民辦好事、服好務。

（二）政府職能越位、錯位

當前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預微觀經濟活動的現象，特別是行政審批和審批事項仍然過多。如：政府對于車輛駕駛的管理是應當采取的必要措施；但政府應當只是設定考核標準及對其進行考核，而對于個人的這項能力習得不應該多做限制。而目前生活中有關部門卻作出相關限制規定。這些規定可以說是不合理、不正當的，同時也造成了一些本可以規避的行政權力不良運作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權力運作目的的現象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負面影響，更重要的是危機政府在民眾當中的公信力。不論中央下發多么完善的規范性文件，最終有些政策的執行力度到了地方總是趨于弱化。針對政府職能越位、錯位的現狀，一些越位、錯位行使的政府職能應當做出轉變和調整，相應的政府機構也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機構間的配置不合理

目前，我國政府職能在機構間的配置不夠科學。首先是綜合管理職能與行業管理職能配置不科學。總體來看，我國綜合管理部門的權力過于集中，進而造成了行業管理部門統籌協調困難。其次是決策、執行和監督功能在部門內或部門間配置不科學。許多部門集決策和執行于一身，致使監督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規劃，又具體執行；進而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現象。解決這些問題重在于重新科學地進行政府職能配置，以致于國家對立法權、司法權和行政權的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現象

當前，我國政府機構設置未能完全解決過多過細的狀態，我國政府對于有些事務呈現多頭管理而產生職能交叉、政出多門現象；以致一些日常 事務不能夠及時解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉變與機構配套改革的重點和難點。就目前來說，我國呈現出的這一行政體制特點還不能得以消除。因而我國政府應以為民服務為出發點，設立一些綜合行政服務中心來處理那些日常事務，進而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現了一些令人匪夷所思的社會現象。一些部門一部門利益為行政立足點，當有利可圖時就互相爭利；相反，當主要是一些責任時各部門間就互相推諉、扯皮，出現了“拍皮球”現象。所以社會中就出現了兩個部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機構改革回顧及現狀

建國以來我國政府主要進行過十多次的機構改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機構改革不斷取得成就，推動著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點及經驗

1982年政府機構改革主要是為了提高政府效率，實現干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領導干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領導班子；三是加快了我國干部隊伍年輕化建設步伐。但此次改革并沒有觸動我國固有的高度集中的計劃經濟體制，政府職能未能適時得以轉變。

1988年政府機構改革是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的大背景之下進行的。在此次改革中，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。國務院在此次機構改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在此次改革中，我國政府將機構改革的重點放在適應建設社會主義市場經濟體制的需要上。建立社會主義市場經濟的一個重要改革任務就是充分發揮市場在資源配置中的主導作用，將我國政府由全能政府逐漸轉變為有限政府、服務型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經濟活動的主導作用。1998年機構改革是建國以來中央政府實施的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。改革中提出推進社會主義市場經濟發展是目的，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。在此次改革中，中央撤銷了原有計劃經濟體制下設立的工業專業經濟部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經濟活動的控制，使得市場配置作用得到更大發揮。

2003年政府機構改革是在我國加入世貿組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務；從而進一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標是：逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次機構改革抓住了社會經濟發展階段中的突出問題，進一步轉變了政府職能。

（二）我國政府機構改革的現狀

在學習西方發達國家大部制改革下政府職能整合的經驗與模式的基礎上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機構改革之后，我國政府組成部門減少到27個。經過歷次機構改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會的不斷發展，特別是社會主義市場經濟的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強社會管理與公共服務職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續改革完善中央政府組織機構；另一方面還得加大地方政府職能轉變與機構改革力度，不斷提升地方政府的執行力和政策的落實。

四、關于政府職能轉變與機構改革的一些思考

在推進我國的政府職能轉變與機構改革的過程之中，我國政府要在認清自身存在的影響因素的同時也不能忽視一些其他影響因素。此外，對于部分群體來說，一定要走出關于政府職能轉變與機構改革的一些誤區。

（一）中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用 中國共產黨是我國的執政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產黨是我國建設社會主義事業的領導核心；在日常政治生活中，中國共產 黨的執政理念和行為直接決定著行政意識和行政方向。“政府的組建、官員的任命、政策的制定，都是由中國共產黨這個唯一的執政黨其直接或間接的作用。”因而，中國共產黨的領導始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領域。

中國共產黨堅持全心全意為人民服務的宗旨以及立黨為公、執政為民的執政理念；這也就決定了我國政府的職能運行必須是以人民的利益作為根本出發點，不斷轉變政府職能以及相應地進行機構改革來努力構建服務型政府。

（二）走出對于政府職能轉變與機構改革的幾點誤區

誤區之一：轉變政府職能就是轉變政府經濟職能

改革開放以來，我國一直致力于經濟發展，政府職能在經濟方面的轉變較為突出。因而，如果沒有對于政府職能轉變有一定的科學理論知識學習，一些人可能會認為政府職能轉變就是轉變政府的經濟職能。其實不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經濟崩潰邊緣的社會現實，才使得我國政府不得不盡快走上推動經濟社會發展的道路。一些地區、一部分人先富起來的政策使得我國經濟社會得以迅速發展、國內生產總值持續攀升。但與此同時也造成了我國區域、城鄉間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會的基礎設施建設相對滯后、社會保障體系亟待建立健全。這些都表明當前我國政府應當盡快逐步增強社會管理以及公共服務職能。因而，在不同歷史時期政府面臨的職能轉變的側重點不盡相同。

誤區之二：先轉變政府職能，后進行機構改革

我國在1988年中央政府機構改革中抓住職能轉變這一關鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級政府在歷次機構改革中也確實把握住了這一核心。但是，在實際理解和執行中，一些政府人員、特別是一些領導人員在一定時期內沒有正確把握政府職能轉變與機構改革之間的關系，錯誤地將“先轉變職能，后進行機構改革”作為具體操作程序來遵循。

其實，正如前文所述，政府機構是政府職能的載體。政府機構若不存在，政府職能就無法運作；同樣，一個機構若不存在明確具體的職能，也 劉明，《從服務型政黨到服務型政府—中國政府職能轉變的關鍵因素》②②就失去了存在的意義。因而，轉變職能與機構改革是相統一的整體；政府職能轉變后就應有相應的機構設置，而機構設置要以政府職能為依據。所以政府的重點、難點任務是首先要在理念上認清其在所處社會階段應當具備的職能，然后根據職能相應地進行機構改革。否則，不論是分解、轉移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區之三：轉變政府職能就是要削減政府權力和精簡機構

政府職能是政府行使權力的過程和效能，政府職能的強弱取決于行政權力的大小。因而政府職能的變化必然導致行政權力的變化。但是我們不能據此認為轉變職能就是要削減權力。而且，隨著社會的不斷發展，行政權力具有不斷擴張的趨勢。比如說：隨著網絡技術的不斷發展，社會對于網絡及其相關產業的管理需求就不斷顯現出來；這必然就會賦予政府新的行政權力，相應地也必須要設立新的管理機構。

此外，削減政府權力和精簡機構作為一種政府職能轉變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯位的問題。而各個時期政府職能轉變問題不單單表現為政府職能越位、錯位的問題。面對那些政府職能缺位、不到位以及機構間配置不合理等問題，反而需要對政府相關行政權力予以加強或調整，相應地對相關機構加以擴充和調整改變。所以，政府職能轉變所帶來的權力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區之四：機構改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權力的行使與職能的履行就必然會有所花費，而政府的財政支出主要由稅費來提供。拿西方人的觀點來說，花費納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權力和履行職能時要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數量上的減少，還得具體分析行政開支的事項。

一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應當削減和節制的。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費現象，就可以有效地減輕我國人民的負擔、減少政府的財政支出。可以說，這應當也是政府進行機構改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會公共基礎設施建設和社會福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實施的問題。就目前我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務職能的不斷增強，我國政府用于公共設施建設以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。

新時期，要推進行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉變與機構改革的關系，推進政府職能轉變與政府機構的配套改革。在此進程中，不僅要堅持全面、統一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權回歸社會之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運用歷次政府職能轉變與機構改革改革的寶貴經驗。之后的政府機構改革，以科學發展觀為價值導向，逐漸增強社會管理與公共服務職能；以建設服務型政府為目的，進而全面促進經濟建設、政治建設、文化建設、社會主義現代化建設。

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