第一篇：第二章土地權利制度

第二章土地權利制度

一、考試目的和考試大綱要求 目的是測試應考考人員對土地權利制度的理解與掌握程度。掌握：土地產權的概念及構成、土地所有權制度和土地使用權制度。

熟悉：國有土地所有權、使用權、集體土地所有權、使用權；土地他項權利制度。了解：主要國家和地區的土地制度。

二、典型答疑

1、以國有土地租賃方式取得的土地不得轉讓、轉租、抵押和修建永久建筑物嗎？

答：（1）要搞清國有土地租賃和土地使用權出租的區別。國有土地租賃，是以國家所有者為出租人，屬于國有土地使用權的原始取得；而土地使用權出租，是以出讓建設用地使用權人為出租人，屬于建設用地使用權部分權能的傳來取得。實際操作中，國有土地租賃，發生在土地一級市場，應作為國有建設用地使用權登記；國有土地租賃權涉及兩種登記，即初始登記和變更登記。土地使用權出租，發生在二級土地市場，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租，出租人應當依照規定辦理登記。

（2）國有土地租賃取得的土地，可轉讓、轉租、抵押、修建永久建筑物，但有條件的。在國有土地租賃期限內需改變租賃合同約定用途的，承租人應當向國有土地所有者代表和城市規劃管理部門提出申請，經批準，租賃雙方重新簽訂租賃合同或簽訂補充合同，并根據改變的用途相應調整租金。

2、2002年考試選擇題，食品公司以7500平方米土地向銀行申請抵押貸款時，下列說法正確的是（A）

A、食品公司應依照規定辦理抵押登記，銀行取得土地他項權利證明書

B、銀行辦理抵押登記，食品公司取得土地他項權利證明書

答：正確答案是A項。最終由土地抵押權人（即銀行）持有土地他項權利證明書。

3、村

三、內容輔導

（一）土地產權概念（掌握）

土地產權，是權利人在其權利存在的土地上，為達到其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的用益、流轉、管理權。土地產權，指對土地享有的直接支配和排他性權利，是有關土地財產的一切權利的總和。它包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權。

（二）土地產權的構成（掌握）

土地產權，指存在于土地之中的排他性完全權利，是一個權利束，包括土地所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等（如下圖所示）：

土地所有權

地上權

永佃權物權

地役權用益物權

土地產權土地發展權

他物權

擔保物權土地使用權（狹義）債權

土地租賃權

我國土地權利，總體上分為土地所有權、土地用益物權和土地他項權利三大類。其中他項權利，包括土地抵押權、地役權等項權利。

1、土地所有權

是土地所有制的法律表現形式，是國家或農民集體依法對歸其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、處分的權利。

2、土地用益物權

是依法對一定的土地占有并加以利用取得收益的權利，包括土地承包權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權。

3、土地他項權利

目前，土地他項權利，主要包括土地抵押權和地役權兩種。

1）土地抵押權

是土地使用權人在法律許可的范圍內，不轉移土地占有而將土地使用權作為債權擔保，在債務人不履行債務時，債權人有權對土地使用權及其地上建筑物、其他附著物依法進行處分，并以處分所得的款優先受償的擔保性土地他項權利。

2）地役權

是指按照合同約定利用他人的不動產，以提高自己不動產效益的權利。

（三）我國土地所有權制度（掌握）

1、土地所有權的含義

是土地所有制的法律體現形式，是土地所有者所擁有的，受到國家法律保護的排他性專有權利，可細分為土地占有權、使用權、收益權、處分權等權能。

（1）土地占有權，指對土地的實際占有、控制的權利。

（2）土地使用權，指對土地性能和用途進行事實上的利用和使用。

（3）土地收益權，指從土地上獲得收益的權利，是一項獨立的權能。

（4）土地處分權，指在法律允許的范圍內對土地進行處置的權利，它決定土地的歸屬，是土地所有權的核心。

2、國有土地所有權的權能及范圍

1）國有土地所有權的權能

（1）處分權

土地所有者代表依法將國家土地所有權的部分權能讓與土地使用者，國家對土地依法享有收益權，并保有最終處分權。縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使處分權的權限，按《土地管理法》規定確定。不具審批權限或超越審批權限處分國有土地，其處分行為無效。

（2）讓與權 國家土地所有者代表可依法通過出讓、出租和劃撥等方式將建設用地使用權讓與土地使用者。

（3）收益權

縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使收益權，應依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。《土地管理法》規定，國有土地收益中的新增建設用地土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關地方人民政府。

2）國有土地所有權的范圍

根據《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》規定，國有土地所有權的范圍，包括：

（1）城市市區，即建成區的土地，屬于國家所有。礦藏、水流、森林、山嶺、草原、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。《物權法》規定，礦藏、水流、海域屬于國家所有。城市的土地，屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。

（2）農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地，依法收歸國家所有。

（3）農村和城市郊區中已被國家依法沒收、征收、征購為國有的土地，屬于國家所有。

（4）因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的，原屬于遷移農民集體所有的土地。

（5）國家依法征收的土地。

（6）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地。

（7）根據《森林法》《草原法》和《漁業法》等有關法律和條例規定，農村中的國有土地還包括：A、名勝古跡、自然保護區等特殊土地（不包括區內集體所有的土地）；B、國營農、林、漁場

撥給國家機關、部隊、學校和非農業企業、事業單位使用的土地；C、國家撥給國家機關、部隊、學校和非農業企業、事業單位使用的土地；D、國家撥給農村集體和個人使用的國有土地。

3、集體土地所有權的權能及范圍

集體土地所有權的主體是農民集體。所謂農民集體，應具備三個條件：一是必須有一定的組織形式和組織機構，如集體經濟組織、村民委員會或村民小組；二是應當具有民事主體資格，這個集體組織是被法律承認的，能夠依法享受權利和承擔義務；三是集體成員應為長期生活于該集體內的農業戶口的農村居民。

集體土地所有權，包括村農民集體土地所有權、鄉（鎮）農民集體土地所有權、村內兩個以上農業集體經濟組織的土地所有權三種情形。

根據《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》規定，集體土地所有權的權能及范圍，包括以下內容：

1）集體土地所有權的權能

（1）集體土地所有者及其代表依法對集體土地享有占有、使用、收益和處分權能，其權利行使受法律限制。《物權法》規定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：屬于村農民集體所有的，由村集體組織或村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

（2）集體土地所有者代表對土地行使處分權的限制：受農民集體經濟組織成員共同意志的限制；受國家法律和政府管理的限制。

2）集體土地所有權的范圍

農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，屬于集體所有。《物權法》規定，集體所有的不動產和動產包括：法律規定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施；集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施；集體所有的其他不動產和動產。

（四）我國土地使用權制度（掌握）

國有土地使用權，是從國有土地所有權派生出來的一項獨立權能，指單位或個人依法使用國有土地的權利。按照我國民法通則的規定，土地使用權是一項民事權利，是一種物權，是一種他物權，是一種用益物權。不同類型的國有土地使用權其權能有所不同。2007年，《物權法》將“土地使用權”統一界定為“建設用地使用權”。

1、建設用地使用權概述

1）建設使用權的含義

《物權法》規定，建設用地使用權，是建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

2）建設用地使用權的設立

《物權法》規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設

用地使用權，不得損害已設立的用益物權。設立建設用地使用權，可采取出讓或者劃撥等方式。工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關于土地用途的規定。設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書。

3）建設用地使用權出讓合同

《物權法》規定，采取招標、拍賣、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。建設用地使用權出讓合同，一般包括以下條款：當事人的名稱和住所；土地界址、面積等；建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間；土地用途；使用期限；出讓金等費用及其支付方式；解決爭議的方法。

4）建設用地使用權的管理規定

《物權法》對建設用地使用權的原則性管理規定，包括以下內容：

（1）建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批準。

（2）建設用地使用權人應當依照法律規定以及合同約定支付出讓金等費用。

（3）建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。

（4）建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或抵押，但法律另有規定的除外。建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或抵押的，當事人應當采取書面形式訂立相應的合同。使用期限由當事人約定，但不得超過建設用地使用權的剩余期限。建設用地使用權轉讓、互換、出資或贈與的，應當向登記機構申請變更登記。建設用地使用權轉讓、互換、出資或贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

（5）建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。

（6）住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

（7）建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書。

（8）集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。

（9）取得建設用地使用權的途徑。現階段，按照國家有關規定，取得建設用地使用權的途徑主要有以下四種：A、通過行政劃撥方式取得；B、通過國家出讓方式取得；C、通過房地產轉讓方式取得（如買賣、贈與或其他合法方式）；D、通過土地或房地產租賃方式取得。

2、建設用地使用權的種類及權能

建設用地使用權，包括劃撥建設用地使用權、出讓建設用地使用權、租賃建設用地使用權、外商投資企業場地使用權、城市私房用地使用權、國有土地使用權作價出資或入股方式取得的國有建設用地使用權、國家授權經營取得的建設用地使用權等。

1）劃撥建設用地使用權

第二篇：權利清單制度（范文）

我國行政權力清單制度——讓權利在陽光下運行

1、概念：

權力清單是將各級政府及其工作部門所行使的各項公共權力進行梳理和統計，以清單的形式向社會公布，主動接受社會監督的一項制度。行政機關行使職權，要在法律、法規、規章規定的范圍內進行。要在清單列舉的權利事項內進行。

權力清單為公共領域的各個主體所樹立的原則是:對于政府,“法無授權不可為”“法定責任必須為”；對于市場主體和人民群眾,“法無禁止即可為”。通過理順各方行動范圍邊界,樹立各方行動準則,才能理順政府與市場、社會三者之間關系。

2、政策提出和發展階段

我國政府權力清單制度發端于2000年前后，2008年伴隨政府信息公開的推行初見端倪[8]。在整體進程中，權力清單的建設呈現出自上而下相關配套法律法規提供依據，自下而上地方試點探索經驗上升為統一制度的過程。

第一，政府權力清單制度初探階段。這一階段以相關配套法規為行政權力規范行使提供合法依據為特點。國家法律、法規和中央決定等“上位法”是地方進行制度實驗的主要依據和行動指南。政府權力清單制度發端于2000年前后國內啟動的對行政機關具體行政行為全面規范的工作，特別是2003年《行政許可法》以及2004年《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，對依法行政作出全面規劃和安排。以此為基礎，行政執法責任制在全國范圍內展開，各行政機關梳理行政執法依據、分解行政執法職權和確定行政執法責任，行政職權的邊界得以明晰。如2005年，河北省在行政執法責任制的基礎上，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程[9I。2005年，湖南省面向全省各級、各部門與省直機構提出依法界定執法職責工作，梳理執法依據并將梳理結果報法制機構審核，在此基礎上準確界定執法職權、科學分配執法職權、減少執法層次、規范執法程序，并通過簽訂責任書、責任狀或確定執法工作目標等形式明確具體責任。

第二，政府權力清單制度試點導人階段。這一階段以政府權力公開透明運行試點工作為權力清單制度建設提供合理路徑為特點。在對政府權力逐步規范要求的基礎上，政府信息公開和政府權力公開透明為政府權力監督提供了重要渠道。2007年國務院通過的《政府信息公開條例》，確立了政府信息除法定例外均應當予以公開的制度。自2008年始，全國政務公開領導小組將推進行政權力運行的公開透明列為全國政務公開的要點。2009年3月，中央紀委、中央組織部開啟了縣委權力公開透明運行試點工作，在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川成都市武侯區開展縣委權力公開透明運行試點。伴隨政府信息公開的推行，在各地權力公開透明運行試點實踐中，權力清單探索初見端倪。如2008年浙江省紹興市錢清鎮結合中心鎮運行特點，確定用權主體和權力項目數，對權力清單體系進行編碼和重點解釋[10](P186’；2009年4月，四川省成都市人民政府辦公廳發布《關于推進行政權力網上公開透明運行工作的意見》，并在全國率先進行行政權力網上公開透明運行的工作[11]；2011年，寧夏鹽池縣通過編制縣委書記權力公開透明運行“流程圖”，做好限權、確權、分權工作，梳理出縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項[12]。在行政權力公開透明運行工作成果的基礎上，各地進一步對權力事項進行梳理，探索各具地方特色的權力清單改革形式。如2013年1月9日，北京市西城區人民政府開通“西城區行政權力公開透明運行網”，將2128張行政權力運行流程圖在網上公布并通過該網“曝光”其“權力清單”。經過普查，全面摸清了全區68個部門所掌握的5000余項行政職權，實現了部門全覆蓋等[1 3l。

第三，政府權力清單制度規范推廣階段。這一階段以中央的制度要求為自下而上多層次地方試點注入改革動力為特點。在總結各地試點經驗基礎之上，十八屆三中全會提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”[4](P36)2014年3月，國務院審改辦在中國機構編制網公開了國務院各部門的行政審批事項匯總清單，這是中央政府首次公布權力清單。至2014年，隨著簡政放權措施的頒行，已相繼取消和下放了9批共798項行政審批事項[1 4|。政府權力清單制度由自下而上的地方試點轉化為自上而下的統一要求。中央統一制度要求為各級政府權力清單建設注入新的動力，地方各級政府普遍開展了權力清單建設。如浙江省在2013年11月份開展“三張清單一張網”建設，包括政府權力清單、企業投資項目負面清單、財政專項資金管理清單和省、市、縣三級聯動的浙江政務服務網，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武漢市公布市級行政權力和政務服務事項清單，在此基礎上，2014年4月4日公布區級權力清單[16]，權力清單將行政裁決、行政強制、行政征收、行政服務、行政征用等15個類別進行全面細分，完整勾勒出政府部門的權力邊界；2014年3月7日，浙江富陽率先在全國曬出了首份縣域權力清單，形成了“三單一圖一改”的初步成果，將原始行政權力從2008年的7800多項削減到4825項、常用行政權力從2500多項削減到1474項，同時制定了部門責任清單、企業投資“負面清單”，編制了一張權力運行圖，推進了一系列審批制度改革[17]；2014年12月2日，廣東省公布《廣東省行政審批事項通用目錄》，成為我國首張涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項一單式“縱向權力清單”[18]。

3、提出依據

從理論背景來看，權力清單制度主要著眼于權力的制約與監督。在政治生活中，權力是一種支配性力量，權力主體可以根據自己的意愿，憑借某種身份、能力或影響力來控制他人行為、支配資源的分配。所以，權力如果不受到限制和約束，極易出現濫用現象，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規定行政機關應當主動公開政府信息，第lO條規定了主動公開政府信息的主體，即縣級以上各級人民政府及其部門。《條例》的出臺可謂是要求政府以及相關部門公開信息有了法律依據。

4、有利的地方：

權力清單制度為行政權力的行使劃定邊界、明晰權責，同時將行政職權以清單的形式公布于眾，接受大眾監督，這實質上是依法治權，轉變政府職能，打造有限政府、責任政府的重要舉措，是從制度上解決權力濫用、權力尋租，防止行政不作為，提升行政效能的重要內容，對于依法治國、建設法治政府具有深遠的意義。

(一)權力清單制度有利于行政權力公開透明運行，推動法治政府、法治國家建設。

在現代社會中，法治政府應當公開透明，倡導開放透明的政務運轉模式，增進管理者與公眾的交流互動。權力清單制度建設為當前推行的行政權力公開透明注入了強大動力。權力清單制度將行政機關的權力全部向社會公開，供公眾了解，因此權力清單制度本身就是政府公開透明的組成部分，這一制度的存在以及制度的良好運行本身就表明政府公開透明度的提升。

權力清單制度的推行有利于推動各級政府機構明晰自身權責、全面正確履行職能。權力清單制度的首要工作就是厘清政府權責邊界，按照職權法定和市場優先的原則，根據實際提供的公共服務內容，對政府部門現有的行政職權進行系統梳理，以清單的形式明確各個機構的職權范圍、運行程序、責任大小，從而讓每個政府部門和工作人員都知曉自身到底有哪些權力，如何行使，承擔什么樣的責任。這樣就有利于政府機構更好地“定責”“明責”，履行職責，并且在一定程度上解決不同部門之間、層級之間的職責交叉、相互推諉、部門本位主義等問題，克服行政不作為、亂作為、懶政、怠政、失職等現象;同時也有利于更加科學合理地設置機構人員，促進政府精簡效能。在這個意義上看，“建立權力清單制度是對政府行政行為的重塑，它將開啟建設法治政府和服務型政府的新途徑，很有可能成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度措施。

(二)、權力清單制度有利于遏制權力濫用行為，加強社會監督。

推行權力清單制度，依據法律規定和政府提供公共服務的實際內容劃定行政權力范圍，明確各個部門的權力空間、運行程序，使政府權力有法有據、流程清楚、公開透明，有利于將權力關進制度的籠子，改變政府權力過于集中、過度管理的現象，消除各種于法無據的行政收費、行政許可、行政審批行為，壓縮權力尋租空間，從源頭上切斷腐敗滋生的鏈條，防止權力濫用。同時，權力清單制度也可以最大限度地讓社會公眾知曉各級行政機構的職權內容、行使程序，以公眾知情權“引領權力清單的實施過程，目標指向明顯，達成路徑明確，消除權力在實施過程中的任意擴張、濫用、腐敗和懈怠等問題，也能夠有效體現民眾對權力存續運行中的制衡意識，代表和反映了大多數人民群眾的利益訴求，”⑤維護社會公眾的民主權利，推動政府的簡政放權、職能轉變。

(三)權力清單制度契合了服務型政府的內在要求，有利于合理地界定政府與市場的關系、釋放市場與社會的活力。

權力清單制度作為政府職能轉變的重要途徑，其重要價值就在于尊重市場和社會發展的自主性，削減政府在經濟發展中的話語權、支配權，改變過去那種政府深度參與市場規則制定、執行的做法，將社會、市場能做好的事情交還給社會;同時，行政管理機構進一步轉變職能、簡政放權，最大限度地給市場和企業松綁減負，為知識、技術、資本、管理釋放活力創造空間。因此，“從長遠來看，權力清單制度將為釋放改革紅利、激發社會活力、消除市場扭曲提供制度保障。”

5、弊端和問題

從各地實踐來看，權力清單制度在實施過程中也存在若干問題。譬如，政府職權的梳理和確定缺乏明確的法律依據;行政審批改革主要由政府自身推動，缺乏社會成員、相關專家等社會主體的參與;各級政府在權力清理時基于部門利益驅動，選擇性清理的現象比較明顯;相關的行政職權回歸社會后，與之相對應的市場主體的自我規制能力還有待提升。

（1）行政機關維度：存在消極應對、形式主義的問題。一些政府部門推進權力清單制度建設較為遲緩和艱難的一個重要原因在于政府內部具有“經濟人”屬性和“官本位”觀念的行政官僚因私利和官癮而在暗中消極抵制。還有，有的政府部雖然公布了所謂的權力清單，但公布權力清單只是在礙于中央的權威和壓力下，為應付檢查，對行政權力進行的簡單化、程式化梳理，形式主義嚴重。

（2）清單本身維度：存在規范不夠、覆蓋不全的問題。，雖然中央明確了在國家治理層面推進權力清單制度建設，在全國范圍內權力清單制度建設仍然處于一種各地行政機關隨意開展的“碎片化”狀況。權力清單的規范不夠具體是指權力清單的分類標準、格式規范、運行流程等由各地行政機關自主設計乖LI確定，還未形成全國統一的標準。此外，權力清單制度建設還存在覆蓋不全的問題。權力清單制度建設的目標范圍是覆蓋行攻機關的各層級、各部門以及各領域，但現實并非如此。

（3）保障機制維度：存在立法滯后、監督乏力的問題。在某種程度上，法制保障以及監督機制跟不上是促成這種狀況的重要因素。法制保障跟不上主要是說專門為權力清單制度而進行的立法滯后。沒有從立法上明確權力清單編制和公開的主體、主體的權限以及清單的效力等這些對全面科學推進權力清單制度最為核心的內容。

6、權力清單制度法律方面的完善（1）、具體依據上的完善

權利行使行政權的主體所依據的法律存在很大的模糊性。權力清單列舉的權利依據的法律法規大多明確寫明了具體法條的具體規定，但很多依據直接羅列法律條文沒有具體展開。以浙江省為例，浙江省教育廳具有教師資格認定的審批權，具體依據只寫了《中華人民共和國教師法》第l2條、第13條，沒有具體展開。那么相關人員在需要查看此內容時還需自己查找法律的規定。《教師法》第l2條規定，本法實施前已經在學校或者其他教育機構中任教的教師，未具備本法規定學歷的，由國務院教育行政部門規定教師資格過渡辦法。將這一條作為實施此項權利的依據未免太過牽強。因為《教師法》第12條的內容強調的是取得教師資格應該具備的學歷條件，并沒有說不具備此項條件的將交由有關教育行政部門負責。不只是浙江省存在這樣的問題，其他省市也有，所以無論是現在已經公布的還是準備公布清單的，都應該明確寫明行使權力的依據，根據這一依據是否表明享有這一職權，而不能為了公布而公布，“法無授權不可為”應該是行政機關始終遵守的基本原則，要把這一原則貫穿到“行政行為”的始終。（2）、法律程序上的完善

自2013年5月t5日至2014年11月24日，國務院共發布了五項決定。以2013年5月29日國務院發布的《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》為例，《決定》中明確寫到16項擬取消或下放的行政審批項目是依據有關法律設立的，國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定。國務院發布的5個決定中每一次取消或是下放行政審批事項都有法律依據，嚴格按照法律程序。地方在推行權力清單制度的同時更應該嚴格按照法律程序進行。《行政許可法》第21條做出了明確的規定，可能我們在行政審批程序上的法律依據不全面，很多問題沒有做出具體規定，但是在有法律規定的范圍內應該嚴格按照規定行使職權。自己取消或下放了哪些審批事項，具體的依據是什么都應該有公開的文件供查看。

（3）、可以以法律或行政法規形式對權力清單制度進行明確規定。可以制定一部行政權力清單方面的法律或行政法規，對權力清單制度的推行做出相應規定，并加以規范。規范的內容具體包括：一是把公布權力清單作為政府的職責來規定。各級政府及其工作部門必須依據相關的法律法規對其行政權進行清理并列出權力清單。二是明確權力清單應包含的基本內容。即對各行政機關在權力清單中應包含的事項作出規定，一般包括權力清單

范圍、每項權力實現的流程圖、責任清單、負面清單等，使得各行政機關清單在內容上具有相對統一性。三是規定各地定期對權力清單進行修訂，實時更新，進行動態管理。特別是隨著相關法律法規修改和情勢變化，都要對權力清單內容進行更新，及時將不需要政府干預的權力從清單中刪除，將政府增加的權力通過有關機關審查后及時公布在清單里，以確保權力清單的時效性和準確性。四是規定權力清單是各級政府依法行政的依據，不在權力清單范圍內的，不得實施；對非行政許可審批事項進行嚴格監管，要遵循“法無授權不可為”的法律原則，對沒有法律依據的權力，要堅決杜絕。權力清單劃定政府權力的邊界，不允許行政權越雷池一步。五是規定應有的法律責任。針對各級行政機關權力清單的公布和實施情況，規定對不按照要求實施權力清單的行為應承擔相應的法律責任。

（4）、以地方性法規形式對權力清單的內容予以法制化。對地方政府權力清單法制化比較簡易的路徑有兩種方式：一是地方政府規章的形式，一是地方性法規的形式。以地方政府規章的形式對政府權力清單進行規范，仍難逃脫政府自己為自己制定規則所帶來的弊端。地方性法規就不同了。權力清單是對行政權力進行的控制和監督，對行政權監督比較好的方式就是發揮權力機關作用，以地方性法規的形式對權力清單內容進行法制化，可以充分體現地方人民的意志，可以有效發揮地方權力機關的監督作用。而且，以地方性法規的形式體現權力清單內容，可以作為行政訴訟的依據，如果行政主體不按照權力清單內容認真履行，行政相對人可以提起行政訴訟，權力清單的內容將作為法院審理行政案件的裁判依據，以更好地發揮司法權對行政權的監督。

7、推進權力清單制度

(一)加強權力清單制度建設的頂層設計和統一領導。

總書記在《關于(中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定)的說明》中指出： “全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制。”，為了加強權力清單制度建設的統一領導和協調行動，建議設置國務院權力清單制度建設領導小組辦公室。此外，省級政府也要成立省政府權力清單制度建設領導小組辦公室，主要職能是協助國務院權力清單制度領導小組辦公室來開展本省的權力清單制度建設工作。

(二)推進權力清單制度的標準化和全面化建設。

權力清單制度的規范化建設就是權力清單的構成要素、格式規范 運行流程等內容無一例外地由中央政府以制度的形式加以固定化和規范化，而不是由各地行政機關隨意設計和自主確定。權力清單制度的全面化建設的基本內涵就是權力清單制度的推進，應涵蓋政府的各個層級及主要領導崗位，涵蓋政府的各個部門，涵蓋各類權力事項嗍，即層級、部門和領域的全覆蓋。

(三)加快權力清單制度的專門立法工作和監督機制創新。建議國務院盡快制定并出臺《行政權力清單條例》來全面規范全國范圍內的權力清單制度建設。（1）編制與權力清單對應的責任清單，并建立兩份清單都在內的網絡公開運行系統，最大限度接受公眾和社會的監督，進而強化權利對權力的監督。（2）普遍監督與專門監督相結合。既要對權力清單的編制、公開、運行等各個環節進行全程化、普遍化監督，也要對重點領域的權力清單進行專門化監督，如對“三公經費”權力清單的監督。（3）監督機制的及時更新。權力清單改革存在動態變化，那么權力清單的監督機制就要做到及時更新，適應權力清單的這種變化。

（四）建立相應的配套設施。

行政權力清單制度的運行必然關系到其他制度，需要相應的配套制度作支撐。其中，電子政務和責任追究制度十分重要。已推行的行政權力清單制度基本是通過網絡公開的，一些地方專門設有行政權力公開透明網。這樣的網絡平臺建設非常重要。目前，基層行政機關的網絡平臺建設水平仍有差距，已建成的網絡平臺質量仍有提升空間。建議建立權力清單制度與電子監察監督、部門業務系統的互聯互通、資源共享，建立權力清單運行的考核、投訴處理等制度。

第三篇：土地他項權利證明書

土地他項權利證明書

土地他項權證

主要類型

編輯本段概述

thecertificateoftheotherrightsofland

《土地他項權證》是土地產權登記機關頒發給抵押權人或者典權人等他項權利人的法定憑證。土地他項權證書由他項權利人收執。他項權利人依法憑證行使他項權利，受國家法律保護。

編輯本段特征

土地他項權利是指土地所有權和土地使用權以外與土地有密切關系的權利,有如下特征：

(1)是在他人土地上享有的權利。

(2)可以滿足他人對土地利用的需求。

(3)他項權利的主體是土地所有人、使用人以外的人。

(4)它的存在對所有人、使用人有一定限制，如應滿足別人的通行權。

(5)它是一種生產、生活中客觀存在的權利。

編輯本段主要類型

土地他項權利主要有以下幾種類型：

(1)地役權，是指為自己使用土地的需要，而使用他人土地的權利。我國現行法律沒有地役權的概念，但是《民法通則》規定的相鄰權中，實際存在著地役權，如通行權、排水權等。

(2)地上權，是指在他人的土地上建筑、種植的權利。如建造廠房、住宅、種樹、種竹等。

(3)空中權，是指在他人土地上空建造設施的權利。如橋梁、渡漕、高架線等。

(4)地下權，是指在他人土地之下埋設管線、電纜、建設地下設施的權利。如地鐵、隧道、人防工程等。

(5)土地租賃權，是指出租人將土地提供給承租人使用，土地承租人按合同規定支付租金并對土地占有、使用的權利。

(6)土地借用權，是指無償占有、使用他人土地的權利。如歷史形成的土地借用權。

(7)耕作權，是指在他人土地上進行種植并獲取收獲物的權利。如單位征而不用的土地，應當退給農民繼續耕種。農民耕種期間，不得在該土地上興建永久性建筑物或者種植多年生作物，在國家建設需要時無償退還。退還時土地上有青苗的，建設單位要付給青苗補償費。

(8)土地抵押權，是指土地使用人依照法律規定，不轉移抵押土地的占有，向債權人提供一定的土地作為清償債務的擔保所產生的擔保物權，當債務人不履行債務時，債權人有權依法將土地折價或者以變賣方式從所得的價款中優先受償。接受抵押的人是抵押權人，提供土地抵押的人，是抵押人

第四篇：土地制度

原始社會實行氏族公社土地公有制度；夏商周時期，實行土地國有制——井田制；春秋時期，井田制瓦解；戰國時期，井田制被廢除，封建土地所有制確立，一直延續了兩千多年。曹魏時期曾經實行屯田制；北魏到唐朝中期，實行均田制。-均田制是中國古代一項重要的土地制度，產生于北魏，繼之后的北齊、北周以及隋唐都承襲了這一制度。隨著地主經濟的發展壯大，土地兼并也隨之日益嚴重。均田制形同虛設；到了唐代中葉，均田制終于退出歷史舞臺。-------------均田制實行的先決條件：均田制是授田給百姓,戶籍正確為實行的先決條件,因此,實行之初先清查戶籍,以五家為一鄰,五鄰為一里,五里為一黨,以便于授田與征稅 2．意義：（1）均田制鼓勵耕者有田,部曲.佃客自國家領得土地,向國家納稅,轉為國家編戶,政府收入增加,以自耕農為主的農業社會逐漸建立起來（2）均田是授田給人民,有為民置產的精神,授田的原則是依勞動力多寡,所以男女授田數量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一頭授田30畝）,每戶牛限4頭,北魏時期奴婢授田人數不限制北齊才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪強之家可藉畜養奴婢獲得更多的田地,他們的利益并未被完全鏟除,或許因此使均田制的實行并未遭遇強大的阻力（4）政府授露田與桑田,可說是土地公有與私有的折衷措施（5）勞動力與土地結合,獎勵人民到人口稀少的地方開墾,耕地面積增加,有助于中原農業的恢復 3．沿用：北齊.北周.隋.唐繼續實行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80畝.婦女40畝）,唐代改稱口分田與永業田,數量與隋相同,但婦女不授田.奴隸社會

周王土地公有制即井田制→國君交納貢賦制、派兵打仗。

編輯本段

二、封建社會

1.戰國

確立土地私有→獎勵軍功，促進新興地主崛起。

2.秦朝

確立土地私有→按畝納稅（地租）、按戶籍征發賦、役（兵役和雜役）

3.漢朝

確立土地私有→按畝納租稅（少）、按人丁負擔賦、役（重）基本上是以稅人為主，人身控制嚴格。其間有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全國土地改稱“王田”，不許買賣。不僅沒有解決社會土地問題，相反又把農 民禁錮在“王田”里當牛做馬，使各種矛盾進一步激化。

4.北魏到隋唐時期（孝文帝改革——780年）

封建土地國有制→以人丁為主負擔均田制、租庸調制（庸在隋出現，唐朝取消年齡限制，保證了農民的勞動時間）、府兵制。均田制、租庸調制、府兵制是三位一體。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增強，地主進行土地兼并→國有土地大量流失造成土地地主私有的既成事實（均田制徹底崩潰，租庸調制無法實施）→780年實行兩稅法（戶稅和地稅、時間固定、人身控制松弛）。→法律上推動封建的土地私有大量出現，地主在大規模的莊園中實行分工合作的勞動，有利于封建經濟發展。兩稅法實際上是在國家承認地主土地兼并的前提下，依據土地資產向地主征稅，性質上屬于地主利益的再分配，是生產關系的局部調整。

5.北宋王安石變法

募役法是對“庸”的繼承和發展，即使地主和官僚也不例外。方田均稅法是對兩稅法稅地的繼承。這些保證了農民的生產時間，增加了國家的財政收入。

6.明朝張居正的一條鞭法

賦役合并、將田賦、徭役、雜役分攤在田畝上，即役歸于地、量地計丁、計畝征收、折銀征收。說明了封建國家重視土地的程度已經大大超過了重視人口。而折銀征收適應了商品經濟發展的需要，有利于農業商品化和資本主義萌芽的產生和發展。

7.清朝的攤丁入畝

雍正帝在以康熙五十年的人丁數為固定丁數的基礎上，推行“攤丁入畝”的辦法，把丁稅平均攤入田賦中，征收統一的地丁銀，徹底解決就丁、田并征的雙軌制征稅形式，從而完成了自唐代兩稅法以來我國封建賦役制改革——并役于賦、人頭稅歸于土地稅的歷史進程。這樣，封建國家對農民的人身控制進一步松弛，調動了農民生產的積極性，階級矛盾暫時得到了緩和，促進康乾時期經濟的較快發展；隱蔽人口的現象也逐漸減少，促進了我國人口增長。

國有制有屯田和各類官田，私有制有貴族、官僚、庶民等各種不同類型地主所有制。此外還有不專屬于封建土地制度，而在私有制各社會形態中都存在的農民小土地所有制。在兩千多年來的地主制經濟中，歷代王朝的土地政策對地權形式具有重大作用。又因土地可以買賣，地權集中和分散因時而異。各類所有制形式以封建地主土地所有制為核心，它的發展變化制約著其他各類所有制，尤其是農民小土地所有制的消長。

春秋戰國至西漢的土地制度關于早期封建社會的分期，中國史學界有不同看法。多數學者主張春秋戰國是向地主制經濟過渡的時期(有人認為是從奴隸制經濟向地主制經濟過渡，有人認為是由領主制經濟向地主制經濟過渡)。這種過渡體現為統治者由重視人口轉而重視土地,如東周莊王十一年(公元前686)齊國之“相地而衰征”,以后有晉國之“作爰田”,魯國之“初稅畝”，楚國之“量入修賦”，鄭國之“作丘賦”，秦國之“初租禾”等。這些賦稅制度改革的實質是土地制度的改革。這一過渡經歷了約 300年。其間首先發展起來的是自耕農的小土地所有制，同時也發展出來各種類型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)統一六國,農民小土地所有制與地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自實田”,其中主要是自耕農,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性軍功地主。秦代的封爵食邑及賞賜田宅，多系軍功人員。漢承秦制。一方面自耕農廣泛存在，也有少數庶民地主，稱“編戶齊民”;同時對于功臣勛貴則封爵賜田。如漢初所封十八侯，皆有食邑,少者食740戶，多者至10600戶。漢開始有皇莊性質的莊田。在皇室勛貴地主奴役下的佃戶,對主人納租供役。地租剝削率是“見稅什伍”。此后千余年，對分制均占主導地位。秦漢時代，地主制處于形成期，一般租佃制的封建依附關系還不那么強烈，同時有生產奴仆長期并存。

這時出現了屯田制。秦有類似屯田的“屯戍”。中國屯田制正式開始于漢文帝時的民屯。武帝開始實行軍屯，屯卒多時達60萬人，配田征租，進行強制的生產勞動，這類土地屬國有制。

東漢至宋元的土地制度這時期是中國封建社會中期，地主制經濟有進一步發展。東漢后期歷魏、晉、南北朝至唐初，士族地主在地主階級中占主導地位，這時北朝出現了特殊的均田制。先是士族地主廣收蔭戶，逃避賦役，西晉武帝為保證租調征發曾制定占田制，但未能實行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族蔭庇人戶現象更加嚴重，乃下詔均田,男夫年15以上受露田40畝,婦女20畝，“奴婢依良”，老死還官。這類露田雖具國有的形式，但實際是私有制內容。此外，另有桑田或麻田。租調負擔(土地稅和人丁稅)，奴婢為一般民戶的1/4，受田奴婢所創造的剩余產品，主人將其中一部分以租調形式上交國家，其余攫為己有。這種均田制歷北齊一直延續到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐時代，伴隨商品貨幣經濟的發展，土地買賣關系日漸頻繁，地主興替無常，這種狀態一直在持續發展。這時庶民地主雖有所發展。但所占比重很小。

在這一歷史時期，勛貴賜田蔭戶及官吏授田制有著進一步發展。如東吳和曹魏，將佃戶賜與功臣私室;西晉對高級官員賞賜菜田,對各級官吏實行按品蔭戶制;北齊對勛臣官吏實行按品授田及按占奴婢授田制;東晉及南朝對官吏實行按品賜田蔭客制。隋唐基本繼承前朝勛官賜田制，如隋朝勛貴有永業田，少者40頃,多者100頃;唐朝貴族及官吏的永業田,少者20頃，多者100頃。元代勛貴賜田額尤為龐大，動輒千頃數千頃，有的多至萬頃。國家賞賜貴族官僚的土地，實際世代占有，并多享有優免賦役權。

由東漢后期至宋元的千余年間，地權分配狀況因時而異。東漢魏晉,伴隨世族地主發展,地權高度集中。北魏北齊推行均田制時期，士族地主仍在延續，存在不少占田數千乃至數萬畝的大地主，奴婢受田是對既成事實的認可。同時拓跋、鮮卑族在漢化過程中也發展起來部分士族地主，北魏末已融入漢人士族集團。東晉和南朝，在中央統治權呈現分崩離析的條件下，則出現了具有莊園外形的士族大地主所有制。

隋唐時代尤其是唐代前期行均田制，百年間地權相對分散。唐玄宗開元、天寶間，人口增長,兼并劇烈,均田制逐漸破壞，地權趨向集中，原有租庸調制無法推行，乃改為兩稅法。至唐代末年，先有大規模農民起義，繼有五代戰亂，地主所有制遭受一定程度沖擊，地權相對分散。北宋建國，自耕農廣泛存在，但佃農仍占很大比重。這時佃戶叫客戶，有些地區客戶戶數超過主戶。至南宋時期，自耕農所占比重更小，元朝統治時期，北方土地制度變化較大，蒙古貴族強占土地，虜掠農民為驅口;投靠蒙軍的漢人，有的變成軍功地主,依勢兼并,地權更加集中。南方則保持原有土地關系，大地主得以延續，有的占田數萬畝，有的奴役佃戶二三千戶乃至萬戶，有的收租多至二三十萬石。大部自耕農淪為佃農。這時就全國而言，地主所有制占據統治形式。

伴隨社會經濟的發展，封建依附關系也發生變化。東漢末歷魏晉至南北朝 400多年間，世族地主發展，淪于部曲、奴婢的人數增加，他們對主人的人身隸屬關系，趨向強化。在隋唐時代,伴隨科舉制的推行,新興官僚地主逐漸代替舊世族地主,地主階級內部構成的變化,對封建依附關系產生直接影響。由隋唐至宋元700多年間,這時的佃客、客戶和過去的部曲、奴婢相比，身份地位發生變化，對地主的人身隸屬關系已不似前者之強烈。這是封建土地制度發生變化的一個重要內容。

這一時期的國有土地，包括屯田、祿田和職田等。先是東漢建武五年(公元29)。馬援(公元前14~公元49)屯田于三輔，開內地屯田之始。三國時期，各國從籌措軍餉出發興辦屯田,如魏募民屯田于許下及淮河流域,劉蜀興屯于渭河之濱。南北朝時期，北魏在北方興辦屯田，又稱營田。唐為鞏固國防,屯田規模尤大，東起遼東,西至隴右，以及西南、東南地區。天寶年間全國凡1041屯，每屯擁有土地二三十頃至五十頃不等,每年收租100多萬石。宋代屯田減少，真宗天禧末才4200多頃。元代有軍屯和民屯，屯田額劇增至17萬余頃。國有性質的祿田和職田，如北魏地方官配田以代祿米，隋唐官吏按職配田;宋代官吏授職分田以代官俸,全國職田凡234萬多畝;元代職田則以佃戶計，三品官佃戶500~700戶，九品官佃戶30~50戶。以上祿米和職田多系致仕還官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田額,少者數頃,多者40頃。宋代有學田，徽宗大觀三年(1109)，全國學田租糧60多萬斛,租錢300多萬文。各類國有土地所構成的租佃關系不完全相同。屯田租佃所形成的封建強制性遠超過一般民田，屯軍則被束縛在土地上，喪失了人身自由。明清的土地制度明清是中國封建社會后期，土地制度發生了較大變化。明代初期,編制魚鱗冊和黃冊,制定了詳盡的戶籍地籍制度,據以訂定每戶的賦役田糧,確定田主的土地產權。這時地權相對分散，當時按戶貲列等的里甲、均徭、雜泛等負擔就是在農民小土地所有制廣泛存在的條件下制定的。明代中葉后，官紳地主權勢滋長，地權高度集中。經過明末農民大起義的沖擊，紳權衰落，地權又分散。清代前期，在相當廣大地區農民小土地所有制占著極大比重，并逐漸分化出來不少庶民地主。

明清兩代土地制度再一個變化是江南官田向民田的轉化。早在宋元時代江南就有大量官田。明初籍沒張士誠(1321~1367)及諸豪族之田為官田，又將原撥勛貴莊田改為官田。明初江浙官田逆產占很大比重。這類所有制原屬于國有制。洪武七年(1374)將蘇、松、杭、嘉等府官田減征半租，以后又一再減租，官田租漸與民田賦拉平。實際變為民田。

明清兩代都建置了龐大的皇室莊田及勛貴莊田。明代皇莊始建于天順八年(1464)，到正德九年(1514)擴大至 3.7萬多頃，諸王勛貴莊田建于明初，以后陸續增置。隆慶二年(1568)對勛貴莊田額作過限制規定，萬歷十六年(1588)又制定勛貴還田制。但莊田額仍在繼續擴大，明代后期約達30多萬頃。清康熙年間，在明代勛貴莊田荒廢及為農民所占有的情況下，才改為民田，納糧升科，曰更名田。清朝又建立自己的內務府皇莊3.9萬多頃,八旗宗室莊田1.3萬多頃。同時建置八旗官兵旗地 14萬多頃。此項土地原禁止買賣。其中八旗兵丁所分土地性質不同于勛貴莊田,而且配地較少。他們由于日漸窮困,乾隆以后對所配旗地逐漸典賣，實際變成為民田的一部分。勛貴莊田的經營方式，在初建時由壯丁耕種，設莊頭經管生產收租。以上皇莊、勛貴莊田,皆免除國家賦糧,屬貴族所有制。

明清時代土地制度又一個變化是國家屯田向私有轉化。兩朝屯田額，明成化二十三年(1487)為28.5萬多頃，清乾隆十八年(1753)為25.9萬多頃。屯田向私有轉化的過程，明代主要由于勢要侵占，清代主要由于屯軍典賣。

相對宋元而言，明清時代封建土地制度一個更值得注意的變化是封建依附關系趨向松解。在主佃關系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑關系列入封建法典，實際是革除了宋元以前一般租佃間地主階級壓迫佃農的封建法權，有關主佃刑事案件，雙方在法權關系方面是對等的。就在這時出現由分成租制向定額租制的過渡。明代定額租制已占一定比重，清代前期，逐漸占據統治地位。同時永佃制和押租制也有所發展。這種變化，助長了封建依附關系的松解趨勢。清代前期，某些地區存在的佃仆制也發生變化，佃仆人數逐漸減少。這時地租的實現，一方面靠地主私人超經濟強制，同時更依靠封建政權法令的保證。明代勛貴賞賜莊田有的附帶欽賜佃戶。他們對莊田主人具有嚴格人身隸屬關系，但這類佃戶人數所占比重很小。清代勛貴莊田先由壯丁生產，這類壯丁具有佃仆性質;康熙以后,由于壯丁反抗逃亡,莊田生產逐漸過渡為一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯軍仍被牢固地束縛在土地上，對國家交租供役，具有嚴格人身隸屬關系。明清兩代中葉后,伴隨屯田私有化,部分屯軍擺脫了對國家的封建奴役關系。在雇傭關系方面，明萬歷十六年對壓迫雇工的封建法規開始進行修訂;清乾隆五十二年發生更大變化，絕大部分長工擺脫了對雇主的身份義務關系。以上主佃、主雇間封建依附關系的松解是封建土地制度變化的一個主要內容。

第五篇：土地制度

“土地財政”的一個根本原因在于當前分稅制體制下地方收入與支出責任的不對等，地方政府缺乏穩定可靠的收入來源。而土地出讓制度的特征又讓地方政府發現通過土地出讓收入可以彌補地方財政收入缺口。這樣地方政府的一個重要政策目標就是在盡可能的情況下推高土地價格從而獲得最大化的土地收入。

為了控制地方政府的“土地財政沖動”，國務院辦公廳2006年《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定地方政府的土地出讓金收入全部納入地方基金管理，實行嚴格的“收支兩條線”，并規定了土地出讓金的六個用途。但是，在現實中，“收支兩條線”管理對遏制地方政府“土地財政沖動”的效果并沒有凸顯出來。

我國城市土地出讓制度有三個主要的制度特征：第一，政府壟斷城市土地供給；第二，以招拍掛為主的競爭性的土地出讓方式；第三，一次性繳納未來若干年的土地出讓金。這個三個制度特征使得政府可以通過控制土地供給數量和土地價格，一次性獲得大量可用財力。而在中國的財政體制下，地方政府對“土地財政”有依賴性；“土地財政”使政府有動力推高土地價格。在中國快速城鎮化、大量農業人口進入城市的條件下，對城市住宅用地的需求將長期處于比較緊張的狀態下。在這樣的條件下，如果不對城市土地出讓制度進行改革和完善，可以預計我國城市土地的出讓價格將進一步上漲。而土地價格的上漲將進一步傳導到住宅價格上，推動住宅價格的持續升高。