第一篇：土地使用制度

土地使用制度綜述

我國是一個社會主義國家，國有土地使用權是一項我國特有的制度。它是在一定土地所有制度下，人們使用土地的程序、方式的規定。它涉及土地所有者與土地使用者之間的關系、權利、義務以及國家對土地使用的管理。這是一項以公有制為基礎的制度。要實現對國有土地使用權的有效行使，就必須在保障權利人占有的權利的前提下，對國有土地使用權進行相應的制度建設。土地使用權是土地使用制度在法律上的表現。每一種土地所有制的條件下，都存在著相應的土地使用制及其具體表現形式，土地所有制總是力求通過恰當的土地使用制使自己得到實現、鞏固和發展。土地使用制度可大致分為所有權與使用權相結合及所有者與使用權相分離兩大類。在土地使用權與所有權分離備件下的土地使用制，可大體分為無償使用制和有償使用制兩大類別。土地使用權指在國家所有的土地上享有的，在法定限度內對國有土地進行占有、使用、收益和處分的權利這是一項以公有制為基礎的制度。要實現對國有土地使用權的有效行使，就必須在保障權利人占有的權利的前提下，對國有土地使用權進行相應的制度建設。

土地使用制度發展歷史

新中國成立以來，我國城市土地使用制度發生了巨大變化。改革開放之前，我國實行的是計劃經濟體制，與此相應的土地使用制度采取計劃分配、行政劃撥的無償、無限期、無流動的模式。改革開放以后，我國土地使用制度從無償使用轉向有償使用，在土地資源配置中引入市場機制，至今已初步建立土地市場制度的基本框架，市場在土地資源配置中的基礎性作用得到較好的發揮。

土地無償使用時期：

新中國成立以后，并沒有馬上對城市土地實行國有化，而是針對不同性質的所有權形式，分階段逐步實現城市土地國家所有制。1954年，國家頒布文件規定：國營性質的土地使用者使用國有土地時，應一律由當地政府無償撥給使用，均不須再交納租金。自此，全民所有制單位、公私合營企業開始無償使用城市的國有土地，集體和個人雖然要繳納地租，但收費標準很低。

土地有償使用初期：

1979年我國開始征收土地使用費。我國土地使用制度改革首先出現在中外合營4-業的用地制度上。為了與國際經濟接軌，我國政府必須對中外合營企業的用地征收土地使用費，以保證國家的土地所有權在經濟上得以實現。根相關法規，土地有償使用采取兩種方式，對內的土地使用者由中央統一征收土地使用稅，外商投資企業和外國企業在華機構用地由各地區、城市收取土地使用費。自此中國土地法律上正式步入有償使用的軌道。

土地流轉制度的建立：

1.1990年，我國頒布《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。首次以法規的形式對土地使用權出讓和轉讓的概念、范圍和方法等作出具體規定。土地使用權有償出讓和轉讓。征收城鎮土地使用稅(費)這一改革措施，是對傳統的土地無償使用制度的否定，也是新的土地制度的起點。它增強了人們合理用地、節約用地的觀念。

2.土地收購—儲備一開發一出讓機制的初步形成。為了增強政府對土地一級市場的調控能力，運用市場手段優化配置數量龐大的存量建設用地，提高土地資產的附加值和出讓效益，經過理論界和實際部門的探索，一種適應壟斷競爭型市場模式的城市土地市場運行機制——土地儲備制度應運而生。土地儲備制度的基本內容是根據兩權分離的原則，成立由土地管理部門授權經營的土地儲備機構，采取征購、回收、置換等方式將增量土地和存量土地集中到土地儲備機構手中，由土地儲備機構統一組織土地開發或再開發。

我國土地使用制度現狀以及存在問題

土地作為不可再生資源在現代經濟中有巨大的價值，以土地開發為核心內容的房地產業也成為我國的一個支柱性產業。特別是經濟的高速發展和城市化水平的提高，使得加強城市規劃、建設和管理．走可持續發展道路，改善城市生態環境和人民居住環境已成為共識。另一個方面，我們也必須看到，目前在土地使用

方面還存在著許多壓力和問題：一是人口增加耕地減少和經濟的發展對土地的需求形成了巨大的壓力；二是土地市場的宏觀調控效果不明顯、大量的土地資源被閑置和浪費；三是政府對土地缺乏高度壟斷，越權批地，非法用地等問題還沒有從根本上解決；四是在建立現代企業制度或企業重組過程中。隨意處置國有土地致使土地收益流失的現象還較為嚴重。因此，加強土地規劃，節約利用土地，減少外延擴大，強化管理，促進流通。我認為我國土地使用制度存在以下問題：

（一）土地產權制度存在缺陷：

1.地方政府之間土地產權界線不清。長期以來，地方政府在實踐中一直代理行使著國有土地所有權，享有大量所有權收益，而中央政府在土地所有權上的地位被相對弱化

2.土地使用權的有償出讓和劃撥之間界線模糊。現有國有土地使用權存在劃撥和有償出讓兩形式，兩者在權利和義務上有著本質區別，但它們在土地市場上卻顯得含混不清

3.兩種土地所有權不對等。國有土地和農村集體土地為我國土地公有制的兩種形式。從常理出發，這兩種所有制應該是平等的。但在實際操作中，法律規定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。

（二）土地市場機制欠成熟：

1.協議出讓土地比重高。在目前劃撥、協議、招標與拍賣等多種國有土地出讓方式中，招標拍賣形式無疑是市場化程度最高的，但迄今這兩種出讓方式所占比重還較低。

2.劃撥用地和集體用地非法入市。一些單位和企業以行政劃撥土地使用權為資本參與合資合作經營，賺取巨額土地差價；不少農村集體經濟組織亦非法出讓、變相出讓集體用地以牟取非法利益，城鄉結合部尤甚。

3.劃撥土地入市地價偏低。按照我國現行土地使用制度，劃撥土地使用權入市必須向市縣政府交納不低于標定地價的30%的出讓金，從各地實際運作來看，達到40%的地方甚少，一般都低于40%。就不可避免地形成土地的國有制受到侵害和破壞，造成大量國有資產流失。

4.土地租稅費體系龐雜。土地稅費存在計征重復或交叉、征收缺位諸現象。在同一地塊轉讓中，“城鎮土地使用稅”、“土地增值稅”與“所得稅”即存在重復計征的現象。房產稅與印花稅、契稅也存在明顯交叉重疊等等。

（三）有關立法規定滯后：

土地出讓金一次性收取加重了開發商的成本并轉嫁給最終消費者，可能導致政府為了增加財政收入而采取大量批地或人為抬高地價的短期行為，刺激起過分的批地熱情，為未來政府帶來財政上的困難，有悖代際公平原則，更不利于土地市場的持續健康發展。

（四）行政管理體制不健全：

從中央到地方對城市土地開發經營管理不統一，從而造成機構重疊、職責不清、效率低下諸問題，損害了規劃的穩定性和工作的高效。政府作為提供公眾服務的部門，對土地市場的服務、監督不到位，造成土地市場信息不對稱，一定程度上阻礙了土地市場的發育。由于政府職責越位或缺位，管理分工混亂

對我國土地制度存在的問題解決方法

（一）加強產權界定，健全和創新土地產權法律制度。對土地產權制度創新的問題，理論界、行政主管部門已探討多年，見仁見智。面對產權界定不清帶來的種種問題，應以土地權利為核心、以物權理論為基礎來設計土地產權制度是比較理想的選擇，這樣產權界定較為清楚，加上正在征求意見的物權法草案一旦獲通過，其構建和實施也就有了國家法律的保障。

（二）改革土地供給計劃，優化土地資源配置。要改革土地供給的行政性審批制度，打破政府對土地一級市場的壟斷，擴大土地的市場化配置范圍。國土資源管理部門要繼續推行市場環境不斷完善，營造公開、公平、公正的土地市場。要繼續清理閑置土地，進一步盤活存量，提高土地實際供應總量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。要完善土地法律和規劃，嚴格界定公益性途和經營性用途。

（三）調整城市規劃和土地利用規劃，建立項目用地控制指標。要解決城市土地利用結構不合理問題，就必須對兩大規劃進行調整和協調。改變規劃的大而全思想，進一步提高規劃編制的技術含量和效率。要協調好兩大規劃的編制和審批，以健全規劃內容、提高規劃權威、統一技術規范、完善規劃體系。強化對土地利用規劃實施情況的跟蹤調查和評估，適時開展規劃的修編調整。建立項目用地控制指標，保持用地結構的合理性。

(四)限定拍賣出讓土地使用權的適用范圍，合理延長居住用地的使用年限。進一步用地方立法形式具體細化土地以招標、拍賣或掛牌方式出讓的不同適用范圍，合理延長出讓土地的使用年限。

(五)完善土地收購儲備管理，改革城市土地租稅費體系。土地收購、儲備制度是土地市場的穩定器。建立這一制度的主要作用在于調節土地供需總量，即在市場低迷時，納進部分土地，增加土地的需求總量；反之，于計劃之外釋放部分土地，擴大土地供給。改善土地供應方式和手段，對

進入“土地儲備庫”的土地須有計劃地做好供地前期開發工作，營造土地一級市場的公開、公正、公平競爭環境。切實發揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。合理調整土地收益分配關系，嚴格租稅征管，規范土地市場和調節土地資源配置。

（六）轉換政府職能，健全土地法律責任制度。根據完善市場經濟體制和落實科學發展觀的要求，中央與地方政府應該分別正確履行政府職能。堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法，推進國土資源行政工作法制化與程序化，建立權力制約機制。

總結

改革開放以來，我國城市土地使用的有關法律制度相繼推出，且不斷發展，成績可喜。但隨著改革的持續深入，土地使用制度中的深層次問題不斷顯露出來，在一定程度上影響了改革的深化。因此在堅持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎上制定一整套符合經濟可持續發展之需的政策尤其重要，此乃發展我國社會主義市場經濟、構建和諧社會的客觀要求。這是一個長久而艱巨的任務。首先，人們對不少問題的認識還分歧較大，需要在理論和實踐上，進一步探討、明確。例如：土地有償使用的方式，是以出讓制為主，還是以年租制為主，還是多種方式并存？集體建設用地能不能開發房地產？土地能不能成為宏觀調控的手段，怎樣進行調控？等等。其次，許多法律如土地管理法、物權法等都需要根據符合當前發展需求重新修改；還有許多相關配套的法規、條例、政策，也都需要修改或制定。這些都不是短期內可以完成的。土地管理的宗旨應主要體現在對土地資源的珍惜與合理利用。而不體現在土地權屬的歸屬與變更上。此外土地制度安排存在缺陷，是導致城鄉土地收益分配失衡的重要原因，但不是唯一原因，我國政府職能尚未根本轉變，還不能完全適應科學發展的要求因此，解決土地收益分配失衡問題，需要綜合配套改革。目前，各有關方面都在按照科學發展方向改革，相信問題最終一定能夠得到解決。但是，綜合改革的任務更為復雜艱巨，是一個漫長而復雜的過程。

第二篇：×××開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇

——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配制度的政策出臺以后，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處于社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的范圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關于加強土地資產管理的通知》[國辦發（2000）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅游、娛樂和住宅的經營性用地必須采取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發區的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，占全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅占全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅占總用地面積的4%。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備采取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目采取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政(本文權屬文秘之音所有，更多文章請登陸www.tmdps.cn查看)府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，為實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至于規范運行的軌道。

第三篇：開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配制度的政策出

臺以后，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處于社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的范圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關于加強土地資產管理的通知》[國辦發（2000）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅游、娛樂和住宅的經營性用地必須采取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發區的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，占全區總用地面積的90以上，第三產業發展比例較小，僅占全區國民經濟構成的15，第三產業等經營性用地僅占總用地面積的4。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備采取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目采取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部

第四篇：*開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇

——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累，*開發區改革土地使用制度初探。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配制度的政策出臺以后，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處于社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的范圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發39號）、《國務院辦公廳關于加強土地資產管理的通知》和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅游、娛樂和住宅的經營性用地必須采取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發區的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，占全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅占全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅占總用地面積的4%，管理制度《*開發區改革土地使用制度初探》。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備采取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目采取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，為實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至于規范運行的軌道。

第五篇：土地與土地使用制度-房地產經濟學教案

第一章

2.1 我國城市土地制度沿革

一、土地制度

（一）土地制度概念

土地與土地使用制度

人們在一定社會條件下，土地關系的總稱。包括土地所有制、土地使用制和土地國家管理制度。

（二）土地所有制

指人們在一定社會條件下擁有土地的經濟形式。是整個土地制度的核心。在法律上，體現為土地所有權。

總體上可分為公有制和私有制。

我國現行為土地公有制，包括全民所有制和集體所有制。我國國有土地包括：

1.《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地除外”。

2.《憲法》第十條規定：“城市土地屬于國家所有。” 3.被征用的集體所有土地。

《土地管理法》第二條規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

（三）土地使用制

指人們在使用土地上所形成的經濟關系，是對土地使用程序、條件和形式的規定。在法律上體現為土地使用權。

從與土地所有權的關系而言，有兩權結合和兩權分離兩大類。在兩權分離條件下，又分有償使用和無償使用制度。

（四）《土地管理法》第二條規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”

國家土地管理制度是國家對全國土地在宏觀上進行管理、監督和調控的制度、機構和手段的綜合。我國實行全國土地統一管理。

二、建國后我國城市土地使用制度沿革 解放后，有償——無償——有償。

1949-1953年，允許買賣、出租、典當、贈與和交換。

1953-1956年，以上活動逐漸減少。1956年，土地買賣基本消失。1954年開始，國營企業、機關、學校、部隊、公司合營企業一律無償使用國有土地。行政劃撥土地使用制度。

1956-1982年，城市土地基本國有。但還保留了當初個體勞動者組成合作經濟時入股場地和個人出租房屋的宅基地，但要想國家交納土地稅。集體和個人使用國有土地要交很少地租。

1982-1988年，全部國有，無償使用，無流動。1982年《憲法》規定：“城市土地屬于國家所有，任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地。”

1988年9月27日，國務院發布《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》。1988年修改了1982年憲法，刪去“出租”，土地使用權可以依照法律規定轉讓。

1990年，國務院55號令：《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。

有償、有期限、有流動的土地使用制度。

三、城市土地有償使用形式

改革行政劃撥土地使用制度為土地有償使用制度。

土地使用制度改革的核心是變三無為三有。

1、土地使用權出讓和轉讓

2、土地年租制。

2.2 土地征用制度

一、土地征用的概念

一般來說，土地征用是指國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償的一種行為。

在我國，土地征用是指國家為了公共利益的需要，依法將集體所有的土地有償轉為國有的措施。其特征：

1.強制性。國外稱為強制購買。2.有償性。

3.土地所有權轉移。

二、土地征用的審批

二級審批：國務院和省級政府。征用下列土地的，由國務院批準： 1.基本農田；

2.基本農田以外的耕地超過35公頃的； 3.其他土地超過70公頃的。

征用上述以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

征用農用地的，應先行辦理農用地轉用審批。基本農田：是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。包括：

1.2.3.4.經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃及可以改蔬菜生產基地；

農業科研、教學試驗田； 棉、油生產基地內的耕地； 造的中低產田；

三、土地征用補償

征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。

1.征用耕地補償費用的組成。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。

2.征用耕地的土地補償費標準。土地補償費指對農村集體經濟組織因土地被征用而使生產減少所進行的補償。標準：為該耕地被征用前三年平均年產值的6-10倍。

3.征用耕地的安置補助費標準。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數=被征用耕地數量/征地前被征地單位人均占有耕地數量。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4-6倍。

土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。

4.征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

5.征用土地的附著物和青苗的補償標準。由省、自治區、直轄市規定。6.新菜地開發建設基金。征用城市郊區的菜地，要支付新菜地開發建設基金。7.大中型水利、水電工程建設征用土地的補償標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。