第一篇：我國土地儲備制度實施的難點和困惑

我國土地儲備制度實施的難點和困惑

盧靜

（華中農業大學土地管理學院武漢430070）

自1997年以來，我國在部分城市開始了土地儲備制度的試點，經過這幾年的發展完善，目前，我國有杭州、武漢、上海、青島等102多個城市已經建立了相應的土地儲備機構，通過壟斷城市土地供給一級市場，來調控城市土地市場，在優化城市資源配置，盤活城市存量土地資產方面發揮了重要的作用。，從目前部分城市的運作情況來看，還存在著許多急待解決的問題，如果這些問題不解決，土地儲備制度就缺少良好的運行環境，其政策調控目標就很難實現。

一、土地儲備制度產生的背景

任何新事物的產生都有其背景，都有一個逐步發展完善的過程，土地儲備制度也不例外，它的產生是我國土地的市場化配制落后于經濟發展水平的結果，在我國計劃經濟向市場經濟過度的過程中，土地使用制度也經歷了從無償到有償的過渡，但計劃經濟體制下的供地方式還在相當長的一段時間內存在，這種計劃機制與市場機制并行的態勢造成的后果是，一方面，少數人利用政府出讓價格的價差進行土地投機和尋租，使得政府的宏觀調控作用受到限制，國有土地資產大量流失。另一方面，這種出讓的雙軌制沒有有效地控制城市土地的供給總量，導致了城市邊緣區農地無序地向市地流轉，城市用地規模不斷擴張，不利于城市土地的優化配置。城市經濟的發展要求政府從總量和空間上來約束不適當的用地行為。因而加強政府對土地資源資產的宏觀調控，是適應城市經濟發展和優化城市布局的必然要求。土地儲備制度就是適應這種趨勢的一種選擇。

從政策層面考慮，新《土地管理法》的頒布和實施，促進我國土地使用方式和土地管理方式的轉變，這為土地儲備制度的推行創造了條件。新法規定了實行土地用途管制制度，限制了城市增量土地入市，使得城市管理者和土地使用者不得不通過盤活城市存量土地、實行集約用地來滿足城市發展的需要，但盤活存量土地和集約化利用土地并不能完全依靠土地使用者自發的行為來實現，政府必須從一個更高的層次來約束和引導這種行為，這需要規劃、計劃、土地、房管等諸多部門的協調和配合，以前相關職能部門相互分割、各自為陣，政府需要化大量的人力、物力去協調關系，無形中增加了土地資源配置的社會成本。而通過實施土地儲備制度，建立土地儲備委員會，專門負責協調和配合土地儲備過程中的各種關系，可以降低社會交易成本，提高城市土地的配置效益。

二、土地儲備制度實施的難點與困惑

1、土地儲備制度的定位問題

2、土地儲備制度的可適性問題

3、土地儲備中土地收購政策的配套與銜接問題

4、土地儲備的資金運營問題

5、土地儲備中的利益分配問題

第二篇：土地儲備制度論文

土地儲備制度的幾點問題與建議

2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行等三部委出臺了《土地儲備管理辦法》。《土地儲備管理辦法》以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”為目地。而實際

情況卻是，由于土地儲備中心操作的不合理，土地儲備制度不僅沒有起到平抑土地市場價格的作用，反而在房地產過熱中扮演著“哄抬地價”、“囤積居奇”的種種負面影響。本文將從分析土地儲備制度的目標和操作中暴露的問題上，探求優化土地儲備制度的方法。

一、相關概念

土地儲備制度：政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施征地、拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。

土地儲備中心：在土地儲備制度下，各地政府為了執行土地儲備的政策而規劃成立的機構，一般掛靠于相應的建設局、土地局或房產局。性質為事業單位，部分為政府授權的獨立的法人機構。

土地儲備制度經濟學原理：土地供應量由政府制定的土地供應政策、土地供應計劃決定。根據市場法則，土地供應大于土地需求，土地價格應該下降，不會引起房產價格上升；反之，土地供應小于土地需求，土地價格必然上升，進而引起房產價格上升。

①

二、土地儲備制度的目的

（一）調節市場供求平衡，穩定地價

根據經濟學供求原理，土地市場的供求會對土地價格產生相應的影響，因此土地儲備中心可以在土地價格處于低位的時候，利用手中的資金購入土地并進行一級開發，等到市場供應緊張、價格高漲的時候，把手中的土地投入市場，平抑地價。

（二）維護城市規劃，統一管理

利用土地儲備中心作為城市土地的唯一調控者，有助于把城市的土地供應與規劃管理統一起來，避免出現破壞規劃、影響整體布局的盲目開發。同時還能提高土地的一級開發效率，提高供應速度。

（三）籌集建設資金，補充地方財政

① 參見呂萍編著：《房地產開發與經營》，第三版，中國人民大學出版社，2011。從總的來說，土地儲備中心是一個獨立的市場主體，在市場上它通過買進與賣出的差價可以獲得一定的收益，而土地儲備中心的性質，決定了這部分資金應該流入地方財政，作為地方建設的補充資金。

三、土地儲備制度面臨的問題

（一）資金來源單一且成本高

目前看來，土地儲備資金來源除了極少部分由政府撥款外，其他的大都通過銀行貸款來提供，面臨高利率的風險。儲備土地必須依賴銀行貸款，而銀行貸款需還本付息，使承擔宏觀調控職能的土地儲備機構有了贏利動機。作為土地市場唯一的供應商，要保證贏利，就必須使土地市場長期處于供不應求狀態，這就是各地政府為什么不約而同采用“不飽和”土地供應政策的內在原因。至此，土地儲備制度建立的基本目的——平抑地價已經被地方政府摒棄。

（二）機構性質不明，操作不透明

土地儲備中心的事業單位性質決定了其與政府之間千絲萬縷的聯系，尤其是在前期的征地、拆遷過程中，為了降低成本，它往往會借助政府權力、甚至濫用政府權力，在市場上造成了很壞的影響。另一方面，由于中心巨大的資金流以及盈利，使得部分官員無法抵御金錢的誘惑，出現權力尋租的現象，滋生了部門腐敗，近年來，紛紛落馬的土地官員就是最典型的例子。

（三）法律法規不健全，無法可依

《土地儲備管理辦法》只是概括性的規定了土地儲備機構在開發經營中的原則問題，但是對于具體的操作細節并沒有詳細的規定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收補償、如何行使統一收購權等方面并沒有明確的操作指南，這就使得各個地方政府能夠在具體執行過程中，摻雜進個人或者地方意志，造成市場混亂，進而影響土地儲備制度的發展。

（四）土地出讓制度有待完善

在完成土地出讓制度改革后，我國現有土地出讓多采用招拍掛的形式。然而由于市場供應處于“欠飽和狀態”，以及房地產市場巨大的盈利預期，使得房地產企業只要獲得土地供應，就能盈利。而招拍掛的競爭方式，迫使各個房地產企業為了拿地相互哄抬地價，最終也推高了房價。

四、完善土地儲備制度的幾點建議

1.制定完善的法律法規，在土地征收直至土地轉讓的整個環節中，做到有法可依、有法必依、執法必嚴。

2.建立壟斷機制，為了維護土地儲備中心的作用，必須保證土地供應的唯一性，否則其地位則變得可有可無。3.建立儲備金融資平臺，降低融資成本。應通過土地出讓金結余甚至住房公積金等組建城市儲備制度基金，同時，還應增加融資手段，發行股票、債券等都可以作為銀行貸款的替代品。

4.創新土地供應方式，降低開發商拿地的成本，避免將這一成本通過房價轉移到普通老百姓的住房投資中。

5.明確土地儲備中心的性質與定位。應向非營利性的、公益性的事業單位轉變。

第三篇：土地儲備聯席會議制度

**縣土地儲備工作領導小組聯席

會 議 制 度

為了進一步加強我縣土地宏觀調控，優化土地資源配置，加大土地儲備力度，強化土地資產管理，規范土地市場運營，合理高效利用土地，結合我縣實際，特制定**縣土地儲備工作領導小組聯席會議制度（以下簡稱聯席會議）。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面落實統一管理、統一規劃、統一征收、統一儲備、統一出讓的“五統一”制度，強化政府對土地資源的管理，調控土地市場、調整用地結構、合理配置資源、盤活土地資產，增強財政收入，優化投資環境、促進城市建設，不斷提高土地資源對我縣社會、經濟可持續發展的保障能力。

二、聯席會議主要職責

研究審定土地儲備規劃和計劃；協調處理土地征收、儲備、開發工作涉及的重大問題；協調處理所有涉及重大項目用地、土地政策、用地功能調整等事項；解決土地征收、儲備的資金等問題；監控國有土地資產的運作；監督檢查縣各有關部門承辦聯席會議交辦的工作落實情況。

三、成員單位職責

1、縣國土資源局、縣土地儲備中心負責向聯席會議報

告疏附縣城鄉規劃區范圍內土地征收、儲備工作的開展情況，提出土地征收、儲備過程中需解決的問題和建議。

2、縣財政局負責統籌解決土地征收、儲備和開發資金。

3、縣發改委負責做好儲備土地的立項工作。

4、縣城建局負責儲備地塊的規劃工作，負責做好已儲備宗地的基礎設施配套建設，包括道路、上下水、電、采暖等配套工作，負責城鄉規劃區居民房屋的征收工作。

5、縣民政局、社保局負責做好被征地農民社會保障工作。

6、縣環保局負責辦理項目用地環評報告。

7、縣農業局負責辦理項目用地涉及耕地質量評定報告。

8、縣林業局負責辦理項目用地涉及林業的審批手續。

9、縣水利局負責辦理項目用地涉及水利建設管理的審批手續。

四、議事規則

（一）聯席會議由縣土地儲備工作領導小組組長或組長委托的副組長召集并主持，根據需要可邀請縣委縣政府相關領導和縣有關部門、鄉鎮負責人等有關人員列席會議。會議原則上每個季度召開一次，因特殊情況需臨時召開的，由召集人確定。

（二）聯席會議的召開由縣政府辦公室負責通知，聯席會議辦公室負責記錄、整理，并起草會議紀要，經聯席會議主 2

持人審定后印發。聯席會議與會人員應按時到會，如不能到會，須提前向會議主持人請假。

（三）聯席會議采用民主集中制原則下的組長負責制，堅持充分發揚民主、集體討論、會議決定的決策原則。

（四）會議審議事項，采取集體研究，個人簽發。

（五）對會議決定的重大事項和審批事項，以縣人民政府名義發文。

（六）嚴格執行保密制度。各組成人員及相關人員對需要保密的事項，不得對外泄露。

第四篇：論土地儲備制度

土地儲備制度分析

土地儲備主要是指政府部門或公共機構依照有關程序預先取得土地，進行開發整理并予以儲存，并在適當時機將儲存的土地投放到市場，以實現城市有序發展，保障公共目標的實現以及合理調控土地市場等目的。

下面就其理論基礎、歐洲土地銀行的啟示、功能定位及城市開發四個方面展開論述。

城市土地儲備的理論基礎主要包括地租理論、土地供求理論、區位理論、資源配置與市場失靈理論、政府管理理論與制度變遷與創新理論等。

歐洲土地銀行對我國土地管理有莫大的啟示，并對我國土地儲備制度的完善發揮了重要作用，通過歐洲土地銀行方法的分析和我國土地制度管理方面的分析，簡述了我國土地儲備機制運行中存在的問題，并提出了解決問題的對策和辦法。歐洲土地銀行的運行過程由土地的征購集中、土地的儲備和土地的出讓三個環節連接而成。目前我國土地收購儲備模式主要有“上海模式”和“杭州模式”。

土地儲備機制是我國土地管理制度的創新，是土地管理未來發展的一個方向。在土地儲備機制運行過程中存在以下一些問題： 1土地儲備機制的法律不完善 2資金籌措方式單一

3土地儲備制度的利益分配機制不規范 4政府各部門銜接不順 完善土地儲備機制的對策

1理順法律關系，建立法規保障 2實行多元籌資，保證資金供應

3建立和完善土地儲備機制的組織機構，保證機制順利運行 4保持一定數量的土地儲備 5建立合理的監督機制

6科學界定土地價格，合理分配土地收益

如何定位土地儲備制度，是這項制度規范、完善、發展的大問題。從1996年上海成立第一家土地儲備機構，到2004年全國成立了1700多家土地儲備機構，土地儲備制度發展的深度，對我國社會經濟的影響已非昔日可比，制度的作用也基本如數顯現。但由于缺乏必要的政策支撐，嚴重制約了這項制度的進一步發展，所以有必要對這項制度運行9年來的績效進行深刻的考量，給出一個明確的定位。我認為土地儲備制度應定位于以下幾個方面的功能。

一是政府供應土地的首要環節。我國的土地制度決定了政府是最大、最主要的土地供應主體。在市場經濟條件下，交易能夠進行的首要前提是產權明晰，也就是說，你所交易的東西必須是你的權利，否則交易就難以進行，或者即使能夠進行，也必然會產生利益上的沖突和法律上的糾紛。政府供應土地也應如此，供應的土地必須是政府的產權，這是政府供應土地的第一個前提。第二個前提是政府要有空余的土地。

二是參與宏觀調控的必要手段。根據發達國家的經驗。宏觀調控經濟的經典手段是貨幣政策、財政政策，我國宏觀調控經濟運行的措施，除了貨幣政策、財政政策，還有計劃調控和土地政策。在四種調控措施中，前三種都有一套成熟的手法和明確的目標。貨幣政策中有利率、貼現率、存款準備金、公開市場業務等手段；財政政策中有預算、稅收、債券、轉移支付等手段；計劃調控有產業準入、產業政策等。在這些手段中，貨幣政策是對資金使用成本(利息)，貨幣流通數量(公開市場業務)進行直接的干預，財政政策則直接對總需求(政府支出、廠商和居民)進行干預。這些手段不僅涉及政府資金的運用，而且涉及對廠商和居民使用資金的影響，這種影響有使用資金的成本問題，也有機會成本問題，如銀行加息，會有更多的人增加儲蓄，減少投資，增加或減少稅率會起到減少或促進消費與投資的作用。計劃調控一方面有直接的行政手段，如制定市場準入規則。另一方面也有經濟手段，但主要體現在計劃的落實方面，如落實產業政策，政府要在投資、稅收、資金方面給予一定的扶持或限制。從以上三種調控措施的內容可以看出，對國民經濟運行的宏觀調控，都需要大量的資金投入，否則很難對總供給與總需求產生實質性的影響。

運用土地政策參與宏觀調控如何才能發揮更大的作用呢?從經濟學意義的角度講，宏觀調控是政府為實現總供給與總需求的平衡，保證經濟持續、穩定、協調增長而采取的一些措施。因此，運用土地政策參與宏觀調控，應該從調控土地的總供給與總需求人手，由于我國的政府還是土地的直接供應者，在微觀上還可以對土地供應的結構進行直接的干預，也可以作為調控經濟運行的一種手段。但從過去的實踐來看，我們原有的土地政策只能調控到土地的部分總供給，或者說土地供應的總量和結構。在這方面，土地利用總體規劃、計劃、供地政策的作用得到充分發揮。

三是加強土地資產管理的必要手段。加強土地資產管理是國土資源部門的重要職責，國務院也專門下過《關于加強國有土地資產管理的通知》，但是多年以來，我們所針對的資產管理的目標，是出讓和轉讓國有土地使用權過程中，政府應收土地收益的流失問題。防止國有土地資產流失，固然是一個非常重大的問題，但只是土地資產管理的一個方面。土地資產管理應包括保值、增值兩方面。保值的含義應該是資產價值不降低，收益不流失，增值的含義是通過有效管理，使資產的價值含量有所上升。所以，加強土地資產管理，僅有防止土地資產流失一個目標是不夠的，但要落實土地資產管理的其他目標，單靠政府一個職能部門也是不夠的。

首先，政府出讓、作價出資(入股)、授權經營、劃撥給國有企業、事業單位和政府機關的國有土地，其土地資產保值、增值的職權分散給了不同的政府部門，甚至企業。雖然個別地方將土地作價出資(入股)的股權交給了土地儲備機構，但從總體而言，這部分土地資產是由其他政府部門和企業管理的。

其次，要分清土地資產管理和市場管理目標，這里涉及國土資源管理部門負責的那部分土地的保值、增值的問題。就一個城市而言，我們不能說國土資源管理部門負責全市國有土地資產的保值增值。以各種方式供應出去的土地，由于產權有了明確歸屬，國土部門不能向產權人要求對土地保值增值或者提供這種服務，而只能從市場管理的角度，保護產權人利益，維護市場秩序。至于全市國有土地價值的提升，更不是國土資源部門能夠做到的，這里涉及產業集聚、人口集聚、自然人文環境等很多復雜的因素。所以，需要國土資源管理部門負責的土地資產，除了土地出讓、交易中政府權益的保障以外，更主要的是對切實掌握在政府手中的土地資產的保值、增值。過去我們對這方面問題關注很少，原因是政府手中沒有實物土地，供應土地的過程是一個簡單的過手程序，只需收取政府純收益，沒有動力對土地進行加工，以提升土地的價值。當政府有了儲備土地以后，如何對這些土地進行管理，實現土地使用價值和價值最大化，便成為政府必須要考慮的事情，真正意義上土地資產管理就開始了。但要保證政府手中有一定的儲備土地，并將這些進行一定的加工，以便在供給土地時獲得更大的收益，要求有一個專業機構，為政府完成儲備土地、開發整理等供應前的一系列事務性的工作。

第三，政府儲備土地從進入土地儲備庫，到供應出去，要有一個周期，在此期間，除了開發整理外，對于一些土地還有臨時使用和經營的問題，如臨時出租，這也是土地資產經營的重要內容，也需要一個專業機構來運作。

四是盤活土地資源的必要手段。在市場經濟中，政府做的主要事情是市場做不了的事情。在盤活存量建設用地方面也是如此。事實上，從實行土地有償使用制度以來，城市內部易于盤活的建設用地，已經被企業盤活了。主要是通過幾種方式。一種企業自己盤活，將位于城市中心的原有土地改變用途，或者搞三產，或者搞房地產。一種聯合開發，有土地的企業與有資金的企業共同開發。另外一種是房地產企業通過收購兼并有土地企業等方式，實施房地產開發。剩余的、需要盤活的建設用地，或者由于基礎設施配套太差，或者由于同一地塊使用者過多，或者由于周邊環境不好等原因，都是企業不能承擔，或者由于利潤太少不愿意承擔的。要盤活這些土地，只有靠政府的力量介入。

五是落實城市總體規劃的必要手段。城市總體規劃的落實，涉及到城市土地利用方向的重大調整，由此引起土地使用者利益的重大調整。所以，在落實城市規劃的落實中，同樣面臨資金投入、土地收回、拆遷安置、開發整理等一系列問題，解決這些問題同樣需要一個專業機構予以運作。過去，很多地方在舊城改造中，是通過房地產公司來操作的，政府在土地價格上給予一定的優惠，或者用實物地租的方式讓房地產開發公司搞舊城改造。但這種方式有一定的弊端，首先是這種方式往往省略了土地收回過程，政府在沒有處理好與原使用者的經濟關系之前，就將土地使用權交給了房地產開發企業。其次是政府收益流失，舊城改造經常是政府找開發商幫助運作的，所以，政府要給予一定的地價優惠，而且有的地方在舊城改造中，政府沒有任何收益。再次，在對經營性房地產用地實行招標拍賣掛牌出讓以后，這種方式很難再進行下去。另外一方面，落實城市規劃，有一些土地是用于公益事業的，對這些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府負責。所以，城市總體規劃的落實，和盤活存量土地一樣，需要一個專業機構幫助政府來運作。

第五篇：土地儲備聯席會議制度

**縣土地儲備工作領導小組聯席

會議制度

為了進一步加強我縣土地宏觀調控，優化土地資源配

置，加大土地儲備力度，強化土地資產管理，規范土地市場運營，合理高效利用土地，結合我縣實際，特制定**縣土地儲備工作領導小組聯席會議制度（以下簡稱聯席會議）。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面落實統一管理、統一規劃、統一征收、統一儲備、統一出讓的“五統一”制度，強化政府對土地資源的管理，調控土地市場、調整用地結構、合理配置資源、盤活土地資產，增強財政收入，優化投資環境、促進城市建設，不斷提高土地資源對我縣社會、經濟可持續發展的保障能力。

二、聯席會議主要職責

研究審定土地儲備規劃和計劃；協調處理土地征收、儲備、開發工作涉及的重大問題；協調處理所有涉及重大項目用地、土地政策、用地功能調整等事項；解決土地征收、儲備的資金等問題；監控國有土地資產的運作；監督檢查縣各有關部門承辦聯席會議交辦的工作落實情況。

三、成員單位職責

1、縣國土資源局、縣土地儲備中心負責向聯席會議報

1告疏附縣城鄉規劃區范圍內土地征收、儲備工作的開展情況，提出土地征收、儲備過程中需解決的問題和建議。

2、縣財政局負責統籌解決土地征收、儲備和開發資金。

3、縣發改委負責做好儲備土地的立項工作。

4、縣城建局負責儲備地塊的規劃工作，負責做好已儲

備宗地的基礎設施配套建設，包括道路、上下水、電、采暖等配套工作，負責城鄉規劃區居民房屋的征收工作。

5、縣民政局、社保局負責做好被征地農民社會保障工作。

6、縣環保局負責辦理項目用地環評報告。

7、縣農業局負責辦理項目用地涉及耕地質量評定報告。

8、縣林業局負責辦理項目用地涉及林業的審批手續。

9、縣水利局負責辦理項目用地涉及水利建設管理的審

批手續。

四、議事規則

（一）聯席會議由縣土地儲備工作領導小組組長或組長委托的副組長召集并主持，根據需要可邀請縣委縣政府相關領導和縣有關部門、鄉鎮負責人等有關人員列席會議。會議原則上每個季度召開一次，因特殊情況需臨時召開的，由召集人確定。

（二）聯席會議的召開由縣政府辦公室負責通知，聯席會議辦公室負責記錄、整理，并起草會議紀要，經聯席會議主

持人審定后印發。聯席會議與會人員應按時到會，如不能到會，須提前向會議主持人請假。

（三）聯席會議采用民主集中制原則下的組長負責制，堅持充分發揚民主、集體討論、會議決定的決策原則。

（四）會議審議事項，采取集體研究，個人簽發。

（五）對會議決定的重大事項和審批事項，以縣人民政府名義發文。

（六）嚴格執行保密制度。各組成人員及相關人員對需要保密的事項，不得對外泄露。