第一篇：看土地儲備制度如何與民爭利（最終版）

看土地儲備如何掠奪本應屬于拆遷戶的利益

土地儲備中心是國土資源管理局下屬全民所有制的事業單位。其通過收回、收購、置換、征用等方式取得土地予以儲備，土地儲備中心的職能是專司土地的收購儲備，而不能從事具體項目的建設。因為他不是建設單位，沒有建設項目，土地儲備本身不屬于建設項目，故土地儲備中心不具備拆遷人的資格，不能成為拆遷人。而目前建設局向儲備中心頒發房屋拆遷許可證應視為違法。

土地儲備是政府轉賣土地的先行部門。由行政法規確立這沒有問題，但只要政府是以土地儲備的名義實施征用征收土地的行為就必需是為公益目的，其應當依據的是法律規定而非行政法規，儲備適用也應當是法律而不能是其它行政法規，但問題是當建設項目尚未確定的情況下怎樣來確認現在儲備的土地將來一定用作公益項目？如作為商業性的地產開發那先前的國家征收征用不就是違法了嗎？在公益性尚未明確的前提下就動用公權力征收征用公民私產與憲法，物權法相勃。

在物權法生效之前，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發布了《土地儲備管理辦法》，以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。果真如此嗎？

各地紛紛設立的土地儲備機構，隸屬于市、縣人民政府國土資源管理部門，系事業單位，不以盈利為目的。但事實上，有許多土地儲備機構不但有盈利，而且不擇手段牟取暴利，有的地方的還制定了分紅制度。如果土地儲備機構真的不以盈利為目的，為何要建立分紅制度呢？這與有限公司有多大的區別呢？其最大的區別是土地儲備機構不用交稅，還有地方政府作后臺，利用共權力輕而易舉地獲取經濟利益，土地儲備機構中的成員依照自己訂立的分紅制度進行分紅，皆大喜歡。有誰知道這紅利中含有多少血和涙？

在拆遷中，有關補償問題 應當由拆遷人與被拆遷人之間協商，體現了自愿原則。當然，協商不可能總是一帆風順的，會對拆遷進度有一定的影響的。但絕不能以此為借口，強迫被拆遷人接受開發商的條件。那么，有什么辦法可以強迫被拆遷人接受開發商的條件，又不違法呢？土地儲備制度應用而生。

土地儲備機構與開發商談好土地價格后，由土地儲備機構出面進行拆遷；或者由土地儲備機構直接進行拆遷，再把土地拍賣給開發商，從中牟利。這對于開發商和土地儲備機構來說，當然是雙贏；只是苦了被拆遷人。因為土地儲備機構是事業單位，打著公共利益的旗號，進行拆遷，名義上不以盈利為目的。如果被拆遷人不接受土地儲備機構提出的條件，則會慘遭強遷之苦。因為是打著公共利益的旗號，土地儲備機構又有地方政府作后臺，不允許被拆遷人討價還價的。但是按照合同法規定，被拆遷人有權得到足額的補償，即不能因為土地儲備機構出面打著公共利益的旗號，對被拆遷人的補償必定低于非公共利益拆遷的補償，否則還稱之為足額補償嗎？事實上，被拆遷人很難從土地儲備機構手里得到足額補償。土地儲備機構對被拆遷人補償越少，其所得紅利越多，以切身利益為重，怎么會對被拆遷人施恩呢？只有“釘子戶”才有可能得到足額補償。

有的地方土地儲備機構的設立盡管很有利于加快拆遷進度，但忽略了民生大計，損害了被拆遷人的利益。眾所周知，土地儲備只是手段，而使用才是目的。大多數的拆遷是為了商業利益，怎么會因為土地儲備機構出面進行拆遷，將土地儲備再拍賣而成為“公共利益”呢？這種伎倆一經戳穿，還有多大價值呢？

現在，我們終于明白了，為什么《物權法》生效后，暴力拆遷反而愈演愈烈了。許多土地儲備機構采用的貌似“公共利益”的手段，目的仍然不失為商業利益，只是這種現象較為隱蔽而已。土地儲備機構的紅利的多少，取決于對被拆遷人補償的損害程度。因此，土地儲備機構的紅利，浸透了被拆遷人的血和淚。

被拆遷人與開發商之間，加塞了土地儲備機構，等于在被拆遷人身上多扒了一層皮，作為土地儲備機構工作人員的紅利之需。所謂土地儲備，未必都是公共利益。許多地方土的地儲備有貓膩，打著公共利益的旗號，瞞天過海

律師炮轟土地儲備制度違憲

為什么拆遷戰爭不斷上演？為什么不管房價漲跌，地方政府都成了最大的獲利者？

一名律師認為，這都與土地儲備制度密切相關。它讓地方政府從公共社會管理者異化為部門利益經營者。他認為土地儲備制度從創設之初，就違背了憲法，遂向全國人大提起了違憲審查。

盡管可能不會激起半點漣漪，北京律師張興奎仍然投出了屬于自己的那塊小石子。在總結了所代理的470多件土地案之后，他將一份《對土地儲備制度和〈土地儲備管理辦法〉進行違憲、違法審查的公民建議》(以下簡稱《建議》)，寄給了全國人大和國務院。

這份建議列舉了中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》與憲法、土地管理法、物權法、城市房屋拆遷管理法的矛盾與沖突。該建議認為，中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》正在形成“新的社會不公”，“通過造成土地供求緊張從而實現政府的與民爭利”。

他建議立法機關重新審視這一當前政府參與土地市場經營的法律制度，制定《土地征收法》，廢除土地儲備制度的“為賣而儲”，還原土地管理法規定的“因建而征”。他認為政府收入要靠稅收，不能參與賣地增加財政收入。《建議》被張興奎視作是他經驗的總結，是解決當前因土地而引起的眾多社會矛盾一個釜底抽薪的措施。

與民爭利

“土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具”。

在將《建議》寄給全國人大的同時，張興奎也將其發到了很多媒體記者和律師同行的信箱。

而實際上，有關中國土地儲備違憲違法的法律探討來源已久。

2001年4月，國務院在《關于加強國有土地資產管理的通知》中對土地儲備制度首肯的時候，很多研究報告就曾明確指出此一制度的風險。

肯定者認為，借鑒西方“土地銀行”經驗，有利于“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行”(《土地儲備管理辦法》語)。

擔憂者認為：“在實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構的土地供應往往會單方面也以追求增值為目的，忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用。”

但顯然，各地政府對“風險提示”毫不在意。幾乎還從來沒有一部法律法規，像《土地儲備管理辦法》那樣被地方政府如此積極地響應和實施。

級差地租所帶來的巨大收益，使得“管理城市”迅速變為“經營城市”，原本的盤活城市“存量土地”也更多的向“增量土地”擴張。

還遠在《土地儲備管理辦法》出臺之前的2001年，我國已經建立的土地儲備機構就超過了1000家。

而現今，則幾乎遍布于全國的每個縣市。

2007年，正是在此情況下，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布《土地儲備管理辦法》，當年的主流媒體曾贊嘆它為“土地制度的創新”，甚至不吝用“第二次土地革命”的稱謂。

但北京大學公法研究中心主任姜明安教授表示，這一部門規章，從一開始就違反立法法。因為按照立法法規定，以國家名義和國家強制力進行的征收都必須由國家基本法律予以規范和調整，而《土地儲備管理辦法》是依據2001年發布的《關于加強國有土地資產管理的通知》所做的。

而媒體“制度創新”的解讀，事后證明更多的是一廂情愿的良好期盼。

就在《土地儲備管理辦法》出臺的2007年，征地拆遷民怨紛起。該年修正后的憲法第十條第二款明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

這也是張興奎認為土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》違憲的理由所在：“出于儲備目的而進行的土地征收，一方面，由于對征收目的也就是土地用途無法確定，使得征收行為有違反憲法的嫌疑。

“另一方面，如果征收時已經確定了土地用途的公共利益性質，那么儲備制度的建立就顯得多此一舉，何必早早征而不用儲備起來。這種規定實際上將公共利益擴展到了整個經濟領域，既包括公益性的，也包括商業性的，導致了土地征用權的濫用。”

但就在物權法通過的同時，“重慶最牛釘子戶”以那座孤懸的危樓而引起全國的注意。

張興奎就曾向立法機關提交建議書，指出《城市房屋拆遷管理條例》把為了公共利益的征收和通過談判定價的商業開發混為一體，違反憲法和物權法，請求啟動立法審查程序；同時建議制定《土地征收法》，由公平平等征收取代強制拆遷，以保護公民的私有房屋財產不受非法侵犯。

事實證明，紛涌而出的法律、政策，遠遠趕不上地方政府盈利動機導致的悲劇的發生。

張興奎說，他三四年間所代理的470多件土地案件，從根子上追溯，都能找到土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》的影子。

那一年，一篇名為《制度創新抑或違法行政》的文章明確提出，“在我國目前的行政法治條件下，土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具。”

張興奎解釋，“給予政府部門經濟利益從而刺激其執行制度的積極性，這樣的積極性很快就會走向制度設計的反面。”

無窮后患

當土地賣盡，收入何來？真正能增加稅收的商業又因為土地受到遏制，對政府而言，將來的路又在何處？

從一開始，土地儲備制度似乎就存在著某種“不良動機”。

一個并不為人所關注的事實是，以地生財，從一開始便有解決國企問題的客觀需要。

記者查詢當年與土地儲備相關的種種報告，無一例外都會看到實施意義中“國企脫困”的一條。

土地儲備制度為此挖掘了土地的價值。財政部財科所研究員文宗瑜撰文解釋央企發展“井噴”現象時即證明，被國家控制的土地、資源，在無價或者廉價地被央企支配后，隨著股市的迅猛發展，迅速被轉換為巨大的資本。因為也就在這四五年間，中國的土地和資源價格五倍十倍地翻升。

國企問題得到化解，各級政府也賺得缽滿瓢盈。

在土地收購-土地儲備-土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲備制度的核心，既是政策制定者，也是政策的執行者；運動員與裁判員一體，使得政府成為土地儲備制度的最大受益者。

中國指數研究院2009年中國土地出讓金年終盤點報告指出，2009年中國土地出讓金總金額達15000億元。“賣地”成為政府財政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財政收入比例接近五成。

打著公共利益需要的口號低價征地，舉著維護國有資產的大旗高價出讓，成為目前土地儲備制度的一大特色。

國家土地副總督察甘藏春在一次講話中說，根據對土地違法案件的統計，非法批地的案件，占涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府違法的案件(《上海證券報》2007年7月13日)。

更為關鍵的是，被征地的民眾不能直接對話地產商等實際用地人。雙方就征地拆遷發生爭議，還需自行解決，作為實際獲益人的政府卻超然物外。

在《建議》中，張興奎認為：法律和制度不能“剝奪”一部分人的利益而成為政府財政收入的來源，除非這種剝奪是通過稅收的方式，否則就有違社會公平與正義的原則。

而更大的問題在于，壟斷了土地一級市場的交易權，政府盈利的沖動在政績和利益的驅動下又很難遏制，地方官員有著極強的任內兌現的沖動。甚至不惜違法一遍遍地賣地，以謀求更多的收入。揚州市國土資源局就曾悄悄收回業主的土地使用權，拿到市場上進行重新掛牌出讓，并獲得20億的收益。最近經過央視曝光揚州政府才連夜決定中止出讓行為。

這種透支未來的做法，留下了無窮的后遺癥——

當土地賣盡，收入何來？真正能增加稅收的商業又因為土地受到遏制，對政府而言，將來的路又在何處？

中國社會科學院《2009年城市藍皮書》指出，在各類銀行的貸款中，政府借土地儲備機構之殼籌集的貸款占政府貸款的70%￣90%，個別地方甚至接近100%。

審計署在四月公布，國內40個市地州、56個縣區市中，11個城市有674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。

而中國人民銀行上海總部近日印發了《2010年上海市信貸投向指引》，要求金融機構密切關注土地儲備機構貸款以及非房地產主業進入房地產企業集團貸款的潛在風險。

行為藝術？

張認為：“在利益面前，法律并未得到應有的尊重。”那一切的抗議乃至改良建議，最后是否都淪為不被人待見的行為藝術。

盡管高調發出《建議》，張興奎卻并不指望能真正有所收獲。

為了遏制層出不窮的土地違法征用、拆遷等行為，來自民間，之前曾經有過一系列的嘗試：

集體維權，武力抗爭，甚至自焚。

2007年，有四個省的農民甚至不約而同地宣告收回屬于自己的土地——基本類似于行為藝術的這一舉動，并未得到任何實質性的回應。

張興奎的《建議》，看起來釜底抽薪，卻很難有實質性的進展。“在利益面前，法律并未得到應有的尊重。”他說。

這似乎是一個死結。

不過，在現有法律框架內，能多大程度上解決問題，三農問題專家李昌平表示懷疑。

他說，土地所有權流轉的單向性、非市場化，再加上一系列的制度設計，實際上已經將普通民眾，尤其是農民排除在“種房子”“種廠子”之外，下一步，甚至連“種莊稼”都有危險。

他在《種莊稼·種廠子·種房子》一文中寫到，“如果政府真的將種房子的房地產開發商制度復制到農業領域——種莊稼，不僅資本會爭先恐后進入農業和農村，甚至地方政府和官員也會爭先恐后重視農業的。”而且會更致命。

他憂慮地說：新進城而又無房的80后、90后，將成為被抬高的城市化的最大利益犧牲者，也將損害這個社會的起碼公正和公平。

第二篇：土地儲備制度論文

土地儲備制度的幾點問題與建議

2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行等三部委出臺了《土地儲備管理辦法》。《土地儲備管理辦法》以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”為目地。而實際

情況卻是，由于土地儲備中心操作的不合理，土地儲備制度不僅沒有起到平抑土地市場價格的作用，反而在房地產過熱中扮演著“哄抬地價”、“囤積居奇”的種種負面影響。本文將從分析土地儲備制度的目標和操作中暴露的問題上，探求優化土地儲備制度的方法。

一、相關概念

土地儲備制度：政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施征地、拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。

土地儲備中心：在土地儲備制度下，各地政府為了執行土地儲備的政策而規劃成立的機構，一般掛靠于相應的建設局、土地局或房產局。性質為事業單位，部分為政府授權的獨立的法人機構。

土地儲備制度經濟學原理：土地供應量由政府制定的土地供應政策、土地供應計劃決定。根據市場法則，土地供應大于土地需求，土地價格應該下降，不會引起房產價格上升；反之，土地供應小于土地需求，土地價格必然上升，進而引起房產價格上升。

①

二、土地儲備制度的目的

（一）調節市場供求平衡，穩定地價

根據經濟學供求原理，土地市場的供求會對土地價格產生相應的影響，因此土地儲備中心可以在土地價格處于低位的時候，利用手中的資金購入土地并進行一級開發，等到市場供應緊張、價格高漲的時候，把手中的土地投入市場，平抑地價。

（二）維護城市規劃，統一管理

利用土地儲備中心作為城市土地的唯一調控者，有助于把城市的土地供應與規劃管理統一起來，避免出現破壞規劃、影響整體布局的盲目開發。同時還能提高土地的一級開發效率，提高供應速度。

（三）籌集建設資金，補充地方財政

① 參見呂萍編著：《房地產開發與經營》，第三版，中國人民大學出版社，2011。從總的來說，土地儲備中心是一個獨立的市場主體，在市場上它通過買進與賣出的差價可以獲得一定的收益，而土地儲備中心的性質，決定了這部分資金應該流入地方財政，作為地方建設的補充資金。

三、土地儲備制度面臨的問題

（一）資金來源單一且成本高

目前看來，土地儲備資金來源除了極少部分由政府撥款外，其他的大都通過銀行貸款來提供，面臨高利率的風險。儲備土地必須依賴銀行貸款，而銀行貸款需還本付息，使承擔宏觀調控職能的土地儲備機構有了贏利動機。作為土地市場唯一的供應商，要保證贏利，就必須使土地市場長期處于供不應求狀態，這就是各地政府為什么不約而同采用“不飽和”土地供應政策的內在原因。至此，土地儲備制度建立的基本目的——平抑地價已經被地方政府摒棄。

（二）機構性質不明，操作不透明

土地儲備中心的事業單位性質決定了其與政府之間千絲萬縷的聯系，尤其是在前期的征地、拆遷過程中，為了降低成本，它往往會借助政府權力、甚至濫用政府權力，在市場上造成了很壞的影響。另一方面，由于中心巨大的資金流以及盈利，使得部分官員無法抵御金錢的誘惑，出現權力尋租的現象，滋生了部門腐敗，近年來，紛紛落馬的土地官員就是最典型的例子。

（三）法律法規不健全，無法可依

《土地儲備管理辦法》只是概括性的規定了土地儲備機構在開發經營中的原則問題，但是對于具體的操作細節并沒有詳細的規定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收補償、如何行使統一收購權等方面并沒有明確的操作指南，這就使得各個地方政府能夠在具體執行過程中，摻雜進個人或者地方意志，造成市場混亂，進而影響土地儲備制度的發展。

（四）土地出讓制度有待完善

在完成土地出讓制度改革后，我國現有土地出讓多采用招拍掛的形式。然而由于市場供應處于“欠飽和狀態”，以及房地產市場巨大的盈利預期，使得房地產企業只要獲得土地供應，就能盈利。而招拍掛的競爭方式，迫使各個房地產企業為了拿地相互哄抬地價，最終也推高了房價。

四、完善土地儲備制度的幾點建議

1.制定完善的法律法規，在土地征收直至土地轉讓的整個環節中，做到有法可依、有法必依、執法必嚴。

2.建立壟斷機制，為了維護土地儲備中心的作用，必須保證土地供應的唯一性，否則其地位則變得可有可無。3.建立儲備金融資平臺，降低融資成本。應通過土地出讓金結余甚至住房公積金等組建城市儲備制度基金，同時，還應增加融資手段，發行股票、債券等都可以作為銀行貸款的替代品。

4.創新土地供應方式，降低開發商拿地的成本，避免將這一成本通過房價轉移到普通老百姓的住房投資中。

5.明確土地儲備中心的性質與定位。應向非營利性的、公益性的事業單位轉變。

第三篇：土地儲備聯席會議制度

**縣土地儲備工作領導小組聯席

會 議 制 度

為了進一步加強我縣土地宏觀調控，優化土地資源配置，加大土地儲備力度，強化土地資產管理，規范土地市場運營，合理高效利用土地，結合我縣實際，特制定**縣土地儲備工作領導小組聯席會議制度（以下簡稱聯席會議）。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面落實統一管理、統一規劃、統一征收、統一儲備、統一出讓的“五統一”制度，強化政府對土地資源的管理，調控土地市場、調整用地結構、合理配置資源、盤活土地資產，增強財政收入，優化投資環境、促進城市建設，不斷提高土地資源對我縣社會、經濟可持續發展的保障能力。

二、聯席會議主要職責

研究審定土地儲備規劃和計劃；協調處理土地征收、儲備、開發工作涉及的重大問題；協調處理所有涉及重大項目用地、土地政策、用地功能調整等事項；解決土地征收、儲備的資金等問題；監控國有土地資產的運作；監督檢查縣各有關部門承辦聯席會議交辦的工作落實情況。

三、成員單位職責

1、縣國土資源局、縣土地儲備中心負責向聯席會議報

告疏附縣城鄉規劃區范圍內土地征收、儲備工作的開展情況，提出土地征收、儲備過程中需解決的問題和建議。

2、縣財政局負責統籌解決土地征收、儲備和開發資金。

3、縣發改委負責做好儲備土地的立項工作。

4、縣城建局負責儲備地塊的規劃工作，負責做好已儲備宗地的基礎設施配套建設，包括道路、上下水、電、采暖等配套工作，負責城鄉規劃區居民房屋的征收工作。

5、縣民政局、社保局負責做好被征地農民社會保障工作。

6、縣環保局負責辦理項目用地環評報告。

7、縣農業局負責辦理項目用地涉及耕地質量評定報告。

8、縣林業局負責辦理項目用地涉及林業的審批手續。

9、縣水利局負責辦理項目用地涉及水利建設管理的審批手續。

四、議事規則

（一）聯席會議由縣土地儲備工作領導小組組長或組長委托的副組長召集并主持，根據需要可邀請縣委縣政府相關領導和縣有關部門、鄉鎮負責人等有關人員列席會議。會議原則上每個季度召開一次，因特殊情況需臨時召開的，由召集人確定。

（二）聯席會議的召開由縣政府辦公室負責通知，聯席會議辦公室負責記錄、整理，并起草會議紀要，經聯席會議主 2

持人審定后印發。聯席會議與會人員應按時到會，如不能到會，須提前向會議主持人請假。

（三）聯席會議采用民主集中制原則下的組長負責制，堅持充分發揚民主、集體討論、會議決定的決策原則。

（四）會議審議事項，采取集體研究，個人簽發。

（五）對會議決定的重大事項和審批事項，以縣人民政府名義發文。

（六）嚴格執行保密制度。各組成人員及相關人員對需要保密的事項，不得對外泄露。

第四篇：論土地儲備制度

土地儲備制度分析

土地儲備主要是指政府部門或公共機構依照有關程序預先取得土地，進行開發整理并予以儲存，并在適當時機將儲存的土地投放到市場，以實現城市有序發展，保障公共目標的實現以及合理調控土地市場等目的。

下面就其理論基礎、歐洲土地銀行的啟示、功能定位及城市開發四個方面展開論述。

城市土地儲備的理論基礎主要包括地租理論、土地供求理論、區位理論、資源配置與市場失靈理論、政府管理理論與制度變遷與創新理論等。

歐洲土地銀行對我國土地管理有莫大的啟示，并對我國土地儲備制度的完善發揮了重要作用，通過歐洲土地銀行方法的分析和我國土地制度管理方面的分析，簡述了我國土地儲備機制運行中存在的問題，并提出了解決問題的對策和辦法。歐洲土地銀行的運行過程由土地的征購集中、土地的儲備和土地的出讓三個環節連接而成。目前我國土地收購儲備模式主要有“上海模式”和“杭州模式”。

土地儲備機制是我國土地管理制度的創新，是土地管理未來發展的一個方向。在土地儲備機制運行過程中存在以下一些問題： 1土地儲備機制的法律不完善 2資金籌措方式單一

3土地儲備制度的利益分配機制不規范 4政府各部門銜接不順 完善土地儲備機制的對策

1理順法律關系，建立法規保障 2實行多元籌資，保證資金供應

3建立和完善土地儲備機制的組織機構，保證機制順利運行 4保持一定數量的土地儲備 5建立合理的監督機制

6科學界定土地價格，合理分配土地收益

如何定位土地儲備制度，是這項制度規范、完善、發展的大問題。從1996年上海成立第一家土地儲備機構，到2004年全國成立了1700多家土地儲備機構，土地儲備制度發展的深度，對我國社會經濟的影響已非昔日可比，制度的作用也基本如數顯現。但由于缺乏必要的政策支撐，嚴重制約了這項制度的進一步發展，所以有必要對這項制度運行9年來的績效進行深刻的考量，給出一個明確的定位。我認為土地儲備制度應定位于以下幾個方面的功能。

一是政府供應土地的首要環節。我國的土地制度決定了政府是最大、最主要的土地供應主體。在市場經濟條件下，交易能夠進行的首要前提是產權明晰，也就是說，你所交易的東西必須是你的權利，否則交易就難以進行，或者即使能夠進行，也必然會產生利益上的沖突和法律上的糾紛。政府供應土地也應如此，供應的土地必須是政府的產權，這是政府供應土地的第一個前提。第二個前提是政府要有空余的土地。

二是參與宏觀調控的必要手段。根據發達國家的經驗。宏觀調控經濟的經典手段是貨幣政策、財政政策，我國宏觀調控經濟運行的措施，除了貨幣政策、財政政策，還有計劃調控和土地政策。在四種調控措施中，前三種都有一套成熟的手法和明確的目標。貨幣政策中有利率、貼現率、存款準備金、公開市場業務等手段；財政政策中有預算、稅收、債券、轉移支付等手段；計劃調控有產業準入、產業政策等。在這些手段中，貨幣政策是對資金使用成本(利息)，貨幣流通數量(公開市場業務)進行直接的干預，財政政策則直接對總需求(政府支出、廠商和居民)進行干預。這些手段不僅涉及政府資金的運用，而且涉及對廠商和居民使用資金的影響，這種影響有使用資金的成本問題，也有機會成本問題，如銀行加息，會有更多的人增加儲蓄，減少投資，增加或減少稅率會起到減少或促進消費與投資的作用。計劃調控一方面有直接的行政手段，如制定市場準入規則。另一方面也有經濟手段，但主要體現在計劃的落實方面，如落實產業政策，政府要在投資、稅收、資金方面給予一定的扶持或限制。從以上三種調控措施的內容可以看出，對國民經濟運行的宏觀調控，都需要大量的資金投入，否則很難對總供給與總需求產生實質性的影響。

運用土地政策參與宏觀調控如何才能發揮更大的作用呢?從經濟學意義的角度講，宏觀調控是政府為實現總供給與總需求的平衡，保證經濟持續、穩定、協調增長而采取的一些措施。因此，運用土地政策參與宏觀調控，應該從調控土地的總供給與總需求人手，由于我國的政府還是土地的直接供應者，在微觀上還可以對土地供應的結構進行直接的干預，也可以作為調控經濟運行的一種手段。但從過去的實踐來看，我們原有的土地政策只能調控到土地的部分總供給，或者說土地供應的總量和結構。在這方面，土地利用總體規劃、計劃、供地政策的作用得到充分發揮。

三是加強土地資產管理的必要手段。加強土地資產管理是國土資源部門的重要職責，國務院也專門下過《關于加強國有土地資產管理的通知》，但是多年以來，我們所針對的資產管理的目標，是出讓和轉讓國有土地使用權過程中，政府應收土地收益的流失問題。防止國有土地資產流失，固然是一個非常重大的問題，但只是土地資產管理的一個方面。土地資產管理應包括保值、增值兩方面。保值的含義應該是資產價值不降低，收益不流失，增值的含義是通過有效管理，使資產的價值含量有所上升。所以，加強土地資產管理，僅有防止土地資產流失一個目標是不夠的，但要落實土地資產管理的其他目標，單靠政府一個職能部門也是不夠的。

首先，政府出讓、作價出資(入股)、授權經營、劃撥給國有企業、事業單位和政府機關的國有土地，其土地資產保值、增值的職權分散給了不同的政府部門，甚至企業。雖然個別地方將土地作價出資(入股)的股權交給了土地儲備機構，但從總體而言，這部分土地資產是由其他政府部門和企業管理的。

其次，要分清土地資產管理和市場管理目標，這里涉及國土資源管理部門負責的那部分土地的保值、增值的問題。就一個城市而言，我們不能說國土資源管理部門負責全市國有土地資產的保值增值。以各種方式供應出去的土地，由于產權有了明確歸屬，國土部門不能向產權人要求對土地保值增值或者提供這種服務，而只能從市場管理的角度，保護產權人利益，維護市場秩序。至于全市國有土地價值的提升，更不是國土資源部門能夠做到的，這里涉及產業集聚、人口集聚、自然人文環境等很多復雜的因素。所以，需要國土資源管理部門負責的土地資產，除了土地出讓、交易中政府權益的保障以外，更主要的是對切實掌握在政府手中的土地資產的保值、增值。過去我們對這方面問題關注很少，原因是政府手中沒有實物土地，供應土地的過程是一個簡單的過手程序，只需收取政府純收益，沒有動力對土地進行加工，以提升土地的價值。當政府有了儲備土地以后，如何對這些土地進行管理，實現土地使用價值和價值最大化，便成為政府必須要考慮的事情，真正意義上土地資產管理就開始了。但要保證政府手中有一定的儲備土地，并將這些進行一定的加工，以便在供給土地時獲得更大的收益，要求有一個專業機構，為政府完成儲備土地、開發整理等供應前的一系列事務性的工作。

第三，政府儲備土地從進入土地儲備庫，到供應出去，要有一個周期，在此期間，除了開發整理外，對于一些土地還有臨時使用和經營的問題，如臨時出租，這也是土地資產經營的重要內容，也需要一個專業機構來運作。

四是盤活土地資源的必要手段。在市場經濟中，政府做的主要事情是市場做不了的事情。在盤活存量建設用地方面也是如此。事實上，從實行土地有償使用制度以來，城市內部易于盤活的建設用地，已經被企業盤活了。主要是通過幾種方式。一種企業自己盤活，將位于城市中心的原有土地改變用途，或者搞三產，或者搞房地產。一種聯合開發，有土地的企業與有資金的企業共同開發。另外一種是房地產企業通過收購兼并有土地企業等方式，實施房地產開發。剩余的、需要盤活的建設用地，或者由于基礎設施配套太差，或者由于同一地塊使用者過多，或者由于周邊環境不好等原因，都是企業不能承擔，或者由于利潤太少不愿意承擔的。要盤活這些土地，只有靠政府的力量介入。

五是落實城市總體規劃的必要手段。城市總體規劃的落實，涉及到城市土地利用方向的重大調整，由此引起土地使用者利益的重大調整。所以，在落實城市規劃的落實中，同樣面臨資金投入、土地收回、拆遷安置、開發整理等一系列問題，解決這些問題同樣需要一個專業機構予以運作。過去，很多地方在舊城改造中，是通過房地產公司來操作的，政府在土地價格上給予一定的優惠，或者用實物地租的方式讓房地產開發公司搞舊城改造。但這種方式有一定的弊端，首先是這種方式往往省略了土地收回過程，政府在沒有處理好與原使用者的經濟關系之前，就將土地使用權交給了房地產開發企業。其次是政府收益流失，舊城改造經常是政府找開發商幫助運作的，所以，政府要給予一定的地價優惠，而且有的地方在舊城改造中，政府沒有任何收益。再次，在對經營性房地產用地實行招標拍賣掛牌出讓以后，這種方式很難再進行下去。另外一方面，落實城市規劃，有一些土地是用于公益事業的，對這些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府負責。所以，城市總體規劃的落實，和盤活存量土地一樣，需要一個專業機構幫助政府來運作。

第五篇：土地儲備聯席會議制度

**縣土地儲備工作領導小組聯席

會議制度

為了進一步加強我縣土地宏觀調控，優化土地資源配

置，加大土地儲備力度，強化土地資產管理，規范土地市場運營，合理高效利用土地，結合我縣實際，特制定**縣土地儲備工作領導小組聯席會議制度（以下簡稱聯席會議）。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面落實統一管理、統一規劃、統一征收、統一儲備、統一出讓的“五統一”制度，強化政府對土地資源的管理，調控土地市場、調整用地結構、合理配置資源、盤活土地資產，增強財政收入，優化投資環境、促進城市建設，不斷提高土地資源對我縣社會、經濟可持續發展的保障能力。

二、聯席會議主要職責

研究審定土地儲備規劃和計劃；協調處理土地征收、儲備、開發工作涉及的重大問題；協調處理所有涉及重大項目用地、土地政策、用地功能調整等事項；解決土地征收、儲備的資金等問題；監控國有土地資產的運作；監督檢查縣各有關部門承辦聯席會議交辦的工作落實情況。

三、成員單位職責

1、縣國土資源局、縣土地儲備中心負責向聯席會議報

1告疏附縣城鄉規劃區范圍內土地征收、儲備工作的開展情況，提出土地征收、儲備過程中需解決的問題和建議。

2、縣財政局負責統籌解決土地征收、儲備和開發資金。

3、縣發改委負責做好儲備土地的立項工作。

4、縣城建局負責儲備地塊的規劃工作，負責做好已儲

備宗地的基礎設施配套建設，包括道路、上下水、電、采暖等配套工作，負責城鄉規劃區居民房屋的征收工作。

5、縣民政局、社保局負責做好被征地農民社會保障工作。

6、縣環保局負責辦理項目用地環評報告。

7、縣農業局負責辦理項目用地涉及耕地質量評定報告。

8、縣林業局負責辦理項目用地涉及林業的審批手續。

9、縣水利局負責辦理項目用地涉及水利建設管理的審

批手續。

四、議事規則

（一）聯席會議由縣土地儲備工作領導小組組長或組長委托的副組長召集并主持，根據需要可邀請縣委縣政府相關領導和縣有關部門、鄉鎮負責人等有關人員列席會議。會議原則上每個季度召開一次，因特殊情況需臨時召開的，由召集人確定。

（二）聯席會議的召開由縣政府辦公室負責通知，聯席會議辦公室負責記錄、整理，并起草會議紀要，經聯席會議主

持人審定后印發。聯席會議與會人員應按時到會，如不能到會，須提前向會議主持人請假。

（三）聯席會議采用民主集中制原則下的組長負責制，堅持充分發揚民主、集體討論、會議決定的決策原則。

（四）會議審議事項，采取集體研究，個人簽發。

（五）對會議決定的重大事項和審批事項，以縣人民政府名義發文。

（六）嚴格執行保密制度。各組成人員及相關人員對需要保密的事項，不得對外泄露。