第一篇：中國地方政府職能的理性歸位

中國地方政府職能的理性歸位

摘要：推進科學(xué)發(fā)展背景下我國地方政府職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，應(yīng)在厘清中央政府與地方政府職能定位的前提下，深入分析改革開放以來中央與地方利益關(guān)系的變遷及其對地方政府職能取向的影響;并結(jié)合我國改革與發(fā)展實際，調(diào)整和改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，從而促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。關(guān)鍵詞：中央與地方;利益關(guān)系;地方政府職能

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟的發(fā)展在很大程度上得益于地方政府基于地區(qū)利益的主動性與創(chuàng)造性的發(fā)揮，地方政府作為“競爭主體”參與經(jīng)濟競爭有力地推動了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的改善與創(chuàng)新，促進了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。同時，由于地方政府作為“競爭主體”參與經(jīng)濟競爭過程中所表現(xiàn)出來的一些諸如職能錯位、競爭機制不完善、地方利益追求與國家宏觀發(fā)展目標(biāo)不一致等方面的消極因素，已經(jīng)并正在影響著我國市場化改革進程與總體經(jīng)濟競爭力的提升。由此，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職能定位及轉(zhuǎn)型話題日益成了理論界與實際部門關(guān)注的一個熱點話題，特別是在當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，研究與總結(jié)我國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職能定位與轉(zhuǎn)變更具緊迫性與現(xiàn)實意義。

論及地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職能及轉(zhuǎn)型，勢必要研究中央與地方的關(guān)系，這不僅僅因為中央與地方的關(guān)系是任何一個國家經(jīng)濟發(fā)展的核心問題，在一國的經(jīng)濟與政治關(guān)系中居于十分重要的地位;更為關(guān)鍵的是一國的經(jīng)濟發(fā)展需要地方政府對中央政府宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的支持與配合，或者說需要地方的利益目標(biāo)與中央的利益目標(biāo)盡可能一致;只有地方的發(fā)展結(jié)果與國家的發(fā)展目標(biāo)相一致，國家的經(jīng)濟與社會事業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。正所謂：“市場經(jīng)濟的健康發(fā)展有賴于兩次分工：一是政府與市場的分工，二是政府內(nèi)部的分工。”要充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，克服其利益目標(biāo)與中央利益目標(biāo)的不一致，促使其職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，必然要從理論與實踐兩個層面厘清中央政府與地方政府的職能定位與利益關(guān)系、由中央與地方的利益關(guān)系所引致的地方政府職能取向，并結(jié)合我國改革與發(fā)展實際，調(diào)整與改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。這是在科學(xué)發(fā)展的背景下研究我國地方政府職能轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的一個重要認識前提。

在整個社會管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位，它代表全體民眾實施對經(jīng)濟社會的管理，其目的在于實現(xiàn)國家整體經(jīng)濟的增長與社會公眾利益的最大化，中央政府與地方政府在社會治理的價值目標(biāo)上應(yīng)該是一致的，它與地方政府的最大區(qū)別在于中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施是全局性的、維護的是國家整體利益，這就決定了它的職能定位是為經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性、全局性的制度與條件。地方政府作為中央政府政令的執(zhí)行機關(guān)，既要貫徹中央關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀意圖，同時也要體現(xiàn)與代表地方利益，因而它的職能定位是在執(zhí)行中央政府宏觀發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，為地方經(jīng)濟發(fā)展與社會進步提供公共服務(wù)，它的職能的行使既是對中央政府職能的承接，也是對中央政府職能的延伸。

回顧改革開放以來地方政府職能的履行情況，一個不可否認的事實是，地方政府過多地扮演了市場主體的角色，而諸如提供公共服務(wù)的職能則被有意或無意地忽視了。誠然，地方政府職能的這一行為取向與我國的分權(quán)改革、政府官員的任命考核、政績評價機制有著相當(dāng)大的關(guān)系，但是隨著經(jīng)濟體制改革的深入，地方政府應(yīng)逐步從市場中退出，否則地方政府的職能不可避免地會出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象，造成經(jīng)濟資源的誤配置和效率損失，同時地方的發(fā)展結(jié)果也不能與國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)正常銜接。

一、改革開放以來中央政府與地方政府利益關(guān)系的演進回顧

改革開放以來，為了建立適應(yīng)對外開放與經(jīng)濟體制改革需要的中央與地方關(guān)系，充分調(diào)動地方積極性，我國對傳統(tǒng)的中央與地方職能定位進行了調(diào)整，實行了以簡政放權(quán)為核心內(nèi)容的中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。從十一屆三中全會召開至今，中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整主要分為兩個階段：

第一階段是從十一屆三中全會后至1994年分稅制施行之前。為充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的主動性、積極性和創(chuàng)造性，中央認為，在處理中央與地方的關(guān)系上要大膽放權(quán)，此后，中央逐步賦予了地方政府一定的相對獨立的利益和經(jīng)濟管理

自主權(quán)，由地方政府決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)，放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財政體制等一系列較為充分考慮地方政府利益的制度和做法，大大激發(fā)和增強了地方政府的經(jīng)濟活力和地方政府管理的自覺性，于是地方政府的利益主體地位日益凸出，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動地區(qū)經(jīng)濟增長的重任，地方財力大大增長，地方政府在國家經(jīng)濟管理中的地位逐步提高。“所以在轉(zhuǎn)軌時期的中央與地方關(guān)系中，地方政府盡管沒有合法的市場地位，卻在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系中擺脫出來，成為事實上的經(jīng)濟主體”。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略與“分灶吃飯”的財政體制造成了一個始料未及的后果，即在地方財力大大增強的同時，中央政府的財政汲取能力受到了損害，中央財政收入在全部財政收入中的比例逐年減少，“與地方財政實力相比，中央財政實力十分弱小，已經(jīng)呈現(xiàn)了‘弱中央強地方’的基本格局。‘七五’期間(1986—1990年)，中央政府的財政收入約占全部財政收入的40%左右，而地方政府占60%”。這種狀況直接導(dǎo)致了中央政府以財政實力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控能力的走弱。

第二階段是1994年至今。為了增加中央的財政實力并改善中央的宏觀調(diào)控能力，中央政府按照市場經(jīng)濟體制的要求對中央與地方的利益關(guān)系進行了重構(gòu)，一個根本性的措施是在1994年開始實行分稅制改革，從過去單純的放權(quán)讓利向按照各級政府的公共職能劃分財政權(quán)限，應(yīng)該說，“財政的公共財政化傾向開始體現(xiàn)”。在新的財稅體制下，中央與地方的財權(quán)和事權(quán)被重新劃分，在保證中央政府獲得國家財政大頭的前提下，地方政府獲得了充分發(fā)展地方經(jīng)濟的自主權(quán)限，但同時地方政府承擔(dān)的地方性事務(wù)增加了，地方政府除了要努力提供與發(fā)展像地方基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生等方面的公共物品與公共服務(wù)外，還要努力發(fā)展地方經(jīng)濟，提高人民生活水平。事實上，全國很多地區(qū)的地方財政收人難以滿足地方開支所需，地方政府逐步背上了沉重的財政負擔(dān)，為了應(yīng)對與解決發(fā)展過程中的財政困境，大多地方政府陷入了追求地區(qū)利益最大化的“泥淖”，具體表現(xiàn)就是與市場化的根本要求相違背的地方保護主義的泛濫。

二、中央與地方利益關(guān)系的博弈對地方政府職能的影響

從上述中央與地方政府利益關(guān)系的簡要演進歷程來看，改革后的行政性分權(quán)改革使得地方政府獲得了前所未有的發(fā)展動力，地方利益在經(jīng)濟體制改革和發(fā)展中獲得了較大增長，“中央與地方關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向了以相對經(jīng)濟實體為基礎(chǔ)的對策

博弈關(guān)系”。中央與地方之間的關(guān)系之所以發(fā)生了這樣大的轉(zhuǎn)變，根本的原因是由于行政性分權(quán)的改革使得地方政府獲得了自己的財權(quán)與事權(quán)，有了比較獨立的經(jīng)濟與社會利益，為了發(fā)展與維護地方經(jīng)濟與社會利益，地方政府及官員會傾向于在給定的條件下選擇最有利于本地區(qū)發(fā)展的方案。布坎南對此有著精辟的分析，他說：“政治家和官僚的行動與經(jīng)濟學(xué)研究的其它人的行動并無不同”，“政府政策的制定者是有理性的、自私的人，他們也是從個人的角度看待問題，并按個人面臨的誘因行事”。其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府與中央政府基于利益關(guān)系的博弈。一旦地方政府基于利益關(guān)系與中央政府進行博弈，地方政府治理經(jīng)濟社會發(fā)展的職能便會與其“應(yīng)然”意義上的職能以及公共利益導(dǎo)向產(chǎn)生程度不等的背離，一個比較典型的例證就是早在“九五”時期，中央政府就提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，但由于地方政府一味追求地方利益，時至今日，粗放式發(fā)展仍在各地區(qū)居于主導(dǎo)地位，經(jīng)濟發(fā)展方式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

以我國改革開放后中央與地方政府利益關(guān)系博弈對地方政府職能所產(chǎn)生的影響來進行分析，改革開放以后在市場化取向思路的指導(dǎo)下，自1979年開始，中央政府開始逐步打破中央高度集權(quán)的中央與地方關(guān)系模式，實施了旨在調(diào)動中央與地方兩個積極性的中央與地方關(guān)系模式的重構(gòu)，主要的政策措施是逐步向地方政府“放權(quán)讓利”，采取“財政包干”的財政體制，賦予地方更大的財權(quán)與事權(quán)。這樣一些做法改變了傳統(tǒng)的中央與地方利益關(guān)系，地方由于財政自主權(quán)的獲得、地方財力的增長，開始擁有自己獨立的經(jīng)濟社會利益。在這一新的中央與地方利益關(guān)系形成與發(fā)展的過程中，地方政府的職能也發(fā)生了較之于傳統(tǒng)計劃體制下的根本轉(zhuǎn)變。其主要表現(xiàn)是各級地方政府不再是執(zhí)行計劃指令的中介，而是日漸把發(fā)展地方經(jīng)濟、增加地方財政收入作為自己的重要職能之一，事實上也正是由于這個轉(zhuǎn)變，改革開放初期我國各地的城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展獲得了建國以來前所未有的快速發(fā)展，受到了社會大眾的廣泛認同。客觀地說，地方政府職能所發(fā)生的這個轉(zhuǎn)變對于“文革”后中國的經(jīng)濟社會發(fā)展來說，是一個具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折。它表明了這樣一個理念：促進地方經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會進步是地方政府應(yīng)有的重要職能。當(dāng)然，在改革開放初期的中國，地方政府的這一職能在實踐中也帶來了無法克服的弊病，根源在于各地方政府在追求自身利益增長的同時客觀上助長了地方保護主義的形成，而經(jīng)濟發(fā)展中的地方保護主義與我國市場化改革所要求的全國統(tǒng)一市場的形成是迥然相背的。“到20世紀(jì)80年代中期，地區(qū)間相互封鎖、分割市場以及對本地企業(yè)實行行政保護等行為已經(jīng)成為國內(nèi)統(tǒng)一市場形成的重大障礙，以致有人把中國經(jīng)濟稱為‘諸侯經(jīng)濟’”。“諸侯經(jīng)濟”在發(fā)展實踐中為打破市場割據(jù)平添了許多阻力，而且在“財政包干”體制下長期過分追求地區(qū)利益的發(fā)展也導(dǎo)致了中央政府財政汲取能力的下降，使得全國性公共物

品與公共服務(wù)的提供受到了嚴(yán)重的損害。可見，由于中央與地方利益關(guān)系的改革所引致的地方政府職能的轉(zhuǎn)變在改革開放初期確實起到了調(diào)動地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性與創(chuàng)造性，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展和市場關(guān)系一定程度的形成，如20世紀(jì)80年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和浙北地區(qū)私營經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展就是一個明顯的例證。當(dāng)然，地方保護主義在經(jīng)濟發(fā)展中的弊病也使得中央與地方的利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，那就是在財政實力上造成了“強地方弱中央”的局面，而且隨著市場化改革的深入，“強地方弱中央”的利益格局到了20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)給全國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了很大的阻滯，于是又展開了新的一輪中央與地方利益關(guān)系的博弈。

1994年新財稅體制改革的實施按照各級政府所承擔(dān)的公共職能劃分財政權(quán)限，中央通過分稅制重新掌控了財政收入的大頭，在這一輪中央與地方利益關(guān)系博弈中，地方政府承擔(dān)了絕大部分區(qū)域共享性的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，但其財政收入并沒有得到明顯的增加。中央則通過給予地方補助或財政轉(zhuǎn)移支付來規(guī)范和控制地方政府的行為。以1994年新財稅改革的實施為主要標(biāo)志的新的中央與地方利益關(guān)系，同樣也對各級地方政府的職能取向產(chǎn)生了重要影響，呈現(xiàn)出了一些新的特征。具體表現(xiàn)為三個方面：一是為了應(yīng)對和解決疲于應(yīng)付的財政窘境，地方政府在實踐中自覺或不自覺地將追求財政收入最大化當(dāng)作了自己的重要職能，實踐中紛紛把能夠做大GDP的產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二是在中央政府以財政實力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控引導(dǎo)與控制下，地方政府的職能開始從聚焦經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，不得不將發(fā)展區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科教、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為自己的基本職能。三是在現(xiàn)有的干部任命與政績考核體制沒有實現(xiàn)根本變革的前提下，地方政府及其行政官僚為了基于自身利益的政績最大化，過多地卷入了本應(yīng)由市場來主導(dǎo)的地方經(jīng)濟發(fā)展，造成了經(jīng)濟發(fā)展中以市場分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)為主要特征的“行政區(qū)經(jīng)濟”，在發(fā)展實踐中忽視了自身應(yīng)該履行的職能，也就是通常所認為的職能行使上的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。

總結(jié)上述改革開放后中央與地方利益關(guān)系的變化對地方政府職能取向的影響后，我們發(fā)現(xiàn)，在1994年新財稅體制實施前的中央與地方利益關(guān)系是“藏富于地方”的“強地方弱中央”，這種利益關(guān)系影響了中央政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮，制約了全國的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過利益博弈，在1994年之后逐步形成的中央與地方利益關(guān)系是中央政府對國家財政的絕對控制，但這種利益關(guān)系狀態(tài)又使得地方政府在追求地區(qū)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下與中央政府展開了博弈，地方政府的職能或明或暗地與中央政府的宏觀目標(biāo)產(chǎn)生了差異與沖突。中央與地方的利益關(guān)系陷入了“困境”，正是這種利益關(guān)系“困境”使得地方政府深陷于地方保護主義的泥潭而不能自拔。發(fā)展實踐表明，對于政府內(nèi)部的分工，決定分權(quán)的合理程度仍然是一個難以把握的目標(biāo)，科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力、構(gòu)建合理的中央與地方利益關(guān)系并非一件易事。處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的我國實現(xiàn)中央與地方利益關(guān)系的科學(xué)化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)趨于一致將是一個艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實任務(wù)。

三、調(diào)整、改革中央與地方利益關(guān)系，促進地方政府職能理性歸位

為了促進地方政府職能的優(yōu)化，實現(xiàn)全國經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展，必須采取措施協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，從而避免由于地方政府職能的偏差而引致全國的經(jīng)濟發(fā)展陷入“公地悲劇”之中。如何協(xié)調(diào)好中央與地方利益關(guān)系?筆者以為，一個根本的原則是在充分發(fā)揮市場機制的前提下，對規(guī)范現(xiàn)有中央與地方利益關(guān)系的制度進行改革，改革的方向不是完全推翻現(xiàn)有的維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系。因為改革開放多年來特別是1994年新財稅體制施行以來中央與地方的利益關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，否則就無法解釋這些年來我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展與社會全面進步的事實。理性的路徑是對原有制度體系中不符合實踐要求的制度進行調(diào)整和改革，通過改革建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的中央與地方之間的新型政府間利益關(guān)系，從而促進我國經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展。具體可以從以下四個方面展開。

第一，中央政府應(yīng)有的宏觀權(quán)威仍然要予以保持和強化。這是加強與改善中央經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)行財稅體制下中央政府占有財政收入大頭的格局必須保持，中央政府運用給予地方財政補助的辦法規(guī)范和控制地方政府行為的做法是有益的，它最起碼能在一定程度上抑制地方政府與中央宏觀調(diào)控目標(biāo)相異的非理性的諸如盲目投資、重復(fù)建設(shè)行為。在全局性的事務(wù)方面，強有力的中央政府權(quán)威可以克服地方政府微觀理性行為所導(dǎo)致的宏觀不理性的后果，如中央政府通過對地方政府的財政返還和轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地規(guī)范地方政府的發(fā)展，推進中央政策在地方的有效實施。更為有意義的是，“在新世紀(jì)中國政府之所以能夠?qū)⒏蟮淖⒁饬D(zhuǎn)移到社會政策上來，首先是因為財政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入社會政策領(lǐng)域”。

第二，現(xiàn)行的財稅體制以及宏觀政策的制定模式需要進一步改革。先看財稅體制方面的弊端。吳敬璉在論及我國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的制約因素時認為，“財政體制的缺陷使各級政府官員有動力和能力進行過度投資營建‘形象工程’和‘政績工程’。把許多應(yīng)當(dāng)由中央政府掌握的事權(quán)和財權(quán)，例如實現(xiàn)九年義務(wù)教育的責(zé)任和財源，下放給地方政府的分散財政體系，使各級地方政府都要努力取得更多的收入來彌補日益增大的支出，同時，以生產(chǎn)型增殖稅為主、在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間按75：25的比例分成的稅收體制使各級政府努力運用手中的資源配置權(quán)力集中力量經(jīng)營產(chǎn)值大、稅收多的簡單加工業(yè)和重化工業(yè)的重大項目”。不難看出，現(xiàn)行財稅體制存在的部分財權(quán)與事權(quán)配置上的不恰當(dāng)，在相當(dāng)大的程度上促成了各級地方政府在引導(dǎo)與推動地方經(jīng)濟發(fā)展中的非理性行為，而且這種狀況長期得不到扭轉(zhuǎn)的話，實現(xiàn)我國經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變會充滿困難與阻力。

再看宏觀政策的制定。中央政府宏觀政策的制定以及宏觀調(diào)控目標(biāo)所具有的公共性不容置疑，但在宏觀政策的實施過程中不少地方政府采取了“陽奉陰違”的態(tài)度，致使中央的宏觀調(diào)控能力受到了嚴(yán)重的損害。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的重要原因在于地方政府的利益目標(biāo)與中央政府的利益目標(biāo)產(chǎn)生了差異和沖突。就中央政府宏觀政策制定的角度來透視，要實現(xiàn)地方政府與中央政府利益取向一致化的目標(biāo)，推進中央宏觀政策制定的民主化是一個必然的趨勢，有關(guān)全國性的公共政策制定要合理地考慮經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)的利益訴求。正如胡鞍鋼指出的：“需要用決策參與權(quán)換取財權(quán)，擴大各地方參與中央決策的機會，使之能夠?qū)θ鐣Y源分配具備表達本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)??有助于地方領(lǐng)導(dǎo)人了解全國狀況，增加合作的愿望。”“如果中央政府總是長期忽視甚至剝奪地方的話語權(quán)，或明或暗地排斥和阻礙地方政府進入中央政府政策制定過程，甚至要求全國地方政府完全退出參與宏觀調(diào)控的分工體系，不僅不現(xiàn)實，而且因其決策科學(xué)化民主化程度的降低，不利于形成科學(xué)有效的宏觀調(diào)控體制，更談不上構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系”。當(dāng)然，中央政府在宏觀政策的制定過程中如果再吸收更多的社會主體如非政府組織、大眾傳媒、社會大眾等主體的參與，相信宏觀政策的實施勢必會得到更為廣泛的社會共識與呼應(yīng)，全國協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力將會日漸消除。

第三，明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分，使中央與地方關(guān)系進一步法制化，也是構(gòu)建互利有序的中央與地方關(guān)系、催化地方政府職能優(yōu)化的一個重要因素。“西方國家中央和地方關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都努力通過法律化、制度化、程序化的手段來協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系和矛盾”。現(xiàn)行憲法雖然對于地方政府權(quán)力的運行作了原則性的規(guī)定，但過于寬泛籠統(tǒng)和原則化，缺乏具體規(guī)定，可操作性不強，“因為我國的中央與地方關(guān)系長期以來主要是依靠政策性文件規(guī)范的”;中央與地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割;除中央專屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒有明確的權(quán)力分工。這種劃分使得中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清，職能重疊多變，造成中央與地方權(quán)力和職能的錯位，以及地方政府之間利益沖突的出現(xiàn)。一旦中央與地方或地方與地方之間出現(xiàn)矛盾與沖突，中央可以隨意地干預(yù)地方的具體事務(wù)或者隨意地收放權(quán)力，妨礙了地方政府有效地履行自己的職責(zé);同時地方政府也常常出現(xiàn)某些越權(quán)和“變通”的行為，使中央的政令難以落實。中央與地方、地方與地方政府之間的權(quán)限劃分由于缺乏法律規(guī)范而帶有很大的隨意性、不規(guī)范性和不穩(wěn)定性，不利于中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化是未來中央與地方利益關(guān)系調(diào)整的一個重要方面，“中央政府與地方政府應(yīng)該在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有對中央與地方的利益關(guān)系進行法律基礎(chǔ)上的調(diào)控，才能保證中央與地方政府關(guān)系的相對穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府收權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性”。此外，通過法定程序構(gòu)建中央政府對于地方政府權(quán)力運行的有效監(jiān)督機制也是協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、促使地方政府職能理性化的一個重要舉措，中央政府在向地方下放權(quán)力的同時，應(yīng)該充分認識到監(jiān)督機制對于控制地方政府職能的重要意義，要著力改變監(jiān)督機制一直落后于權(quán)力改革步伐的現(xiàn)狀，做到法律監(jiān)督與行政監(jiān)督雙管齊下，盡快制定操作性強的宏觀調(diào)控法律制度，加大對地方政府違規(guī)的懲罰力度，提高違規(guī)成本。第四，在協(xié)調(diào)中央與地方的利益關(guān)系、規(guī)范地方政府職能的過程中，仍要注意保護地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的合理權(quán)益，使其發(fā)展地方經(jīng)濟的主動性與積極性能夠始終得到充分發(fā)揮。我國各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)是在特定的體制轉(zhuǎn)軌環(huán)境中形成的，地方政府事實上已經(jīng)成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力量，而且地方政府與市場機制一起推動經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)有格局在現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型期仍具有特定的效率意義，如改革開放后蘇南政府在“蘇南模式”的發(fā)展及其創(chuàng)新中所起到的積極作用就是一個明顯的例證。正所謂“現(xiàn)存制度的可行性和成本以及技術(shù)能力共同決定了某一特定制度的影響力”，試圖在一夜之間強行剝奪地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)既不現(xiàn)實，也不理性。因為，“中國改革成功的一個重要保障是采取了一條代價低、風(fēng)險小、又能及時帶來收益的漸進道路，而東歐和前蘇聯(lián)由于選擇了相反的改革方式，產(chǎn)生了巨大的摩擦和社會動蕩，給社會和人民帶來了諸多困難和災(zāi)難”。因此，現(xiàn)階段在強調(diào)規(guī)范地方政府職能的同時，也要注意調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主動性與創(chuàng)造性，切實保護不同于地方保護主義的地方合理自主權(quán)益，在對地方政府的權(quán)力運行進行監(jiān)控的同時，要盡可能地給予必要的經(jīng)濟自主權(quán)，為地方政府積極性的發(fā)揮創(chuàng)造基本動力。另外，對一些發(fā)展公共服務(wù)存在困難的地區(qū)，中央政府可通過財政補助、人才支持等手段對這些地方政府給予必要的援助，使其經(jīng)濟與社會發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施得以建立，從而使地方政府權(quán)力更健康地服務(wù)于經(jīng)濟和社會。

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第二篇：中國地方政府職能的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢

31、中國地方政府職能的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。

我國地方政府職能的內(nèi)容：

我國地方政府職能的發(fā)展趨勢：地方政府職能職能作為上層建筑的組成部分，受制于生產(chǎn)力和 經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展。伴隨著全球的信息化、經(jīng)濟一體化、居民生活水平提高等社會條件的變化，以發(fā)達國家為代表的地方政府職能正出現(xiàn)新的發(fā)展趨勢：（1）更重視 居民的日常生活（2）服務(wù)對象越來越多元化（3）第三部門影響日趨擴大（4）公民參與日益廣泛（5）信息化對地方政府職能實現(xiàn)有重要影響。

當(dāng)代中國地方政府職能的內(nèi)容十分豐富，從它們同地方居民的關(guān)系看，可分為三個方面：

（一）建設(shè)職能。它是地方政府的主要職能。建設(shè)職能是指地方政府建設(shè)、經(jīng)營和管制地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的職能。地方政府的建設(shè)職能包括地方規(guī) 劃的職能。環(huán)保設(shè)施是公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，環(huán)境保護職能是地方政府建設(shè)職能的重要方面，而且，由于地主政府職能的效益目標(biāo)以生態(tài)效益優(yōu)先，因此，環(huán)保職能在地方政府的職能構(gòu)成中具有首要職能的地位。

（二）保障社會的職能。地方政府保障社會的職能，是指地方政府通過對本地社會性事務(wù)方面的管理和服務(wù)，確保當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。社會治安管理在地方政府的保障社會安全和穩(wěn)定中占有突出的位置。社會保障有 利于確保社會主義市場經(jīng)濟體制有一個平衡運作的社會環(huán)境。計劃生育管理是地方政府社會職能中的一個重要職能。中國地方政府的社會職能還包括：戶籍管理，流 動人口管理，民政管理，司法行政管理，民族和宗教事務(wù)管理，僑務(wù)管理，社區(qū)管理，老年事務(wù)管理，外事管理等。

（三）促進社會發(fā)展的職能。促進當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展，是當(dāng)代地方政府的一項重要職能，它具體表現(xiàn)為居民的素質(zhì)和生活水平的不斷提高。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷成熟與完善，以及民主與法制水平的不斷提高，中國地方政府職能在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型期的 職能轉(zhuǎn)變后，將邁入政府職能現(xiàn)代化的階段。地方政府的教文衛(wèi)體職能包含公共行政和公共服務(wù)兩個方面。地 方政府的教文衛(wèi)體職能中的公共服務(wù)方面，指地方政府撥款、指導(dǎo)和規(guī)范教文衛(wèi)體事業(yè)單位提供公共服務(wù)。

在這一過程中，中國地方政府職能的發(fā)展將呈現(xiàn)趨勢是：第一，在職能內(nèi)容方面，定位將日趨明確。地方政府，特別是 基層地方政府，將把為地方居民的生產(chǎn)、生活創(chuàng)造高質(zhì)量的條件和環(huán)境，作為自己工作的目標(biāo)；政治職能將進一步弱化，而社會職能則進一步增強。提供和維護公共 基礎(chǔ)設(shè)施，重視環(huán)境保護，維護社會安寧，將成為政府職能的主要方面，少量的直接經(jīng)濟職能僅存于中高層地方政府。基層地方政府主要通過完成地方各項社會事務(wù) 的公共管理和提供必要公共服務(wù)，為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。在這方面，提高地方居民的勞動素質(zhì)，加強職業(yè)技術(shù)教育將成為這些政府的重要任務(wù)。

第二，在職能實現(xiàn)模式方面，將從管治型走向服務(wù)型，即將對社會事務(wù)的公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄虻胤缴鐣峁┤鐣蚕淼墓参锲贰Ｔ诠苤涡湍Ｊ嚼铮胤秸砸环N 居于上位的勢態(tài)，更多地是從有利于自身管理的角度，尋求完成職能的手段和方式、方法，較少顧及其對民眾可能帶來的不便；而在服務(wù)型模式里，地方政府將真正 從“以民為本”的角度，從便利民眾出發(fā)來尋求完成職能的手段和方式、方法，把完成自身政府職能看作是為民眾提供的服務(wù)，是對民眾應(yīng)負的責(zé)任。因此，依法行 政，擴大民眾參與，傾聽民眾意見，加強與民眾溝通，政府工作透明化等（如舉行聽證會，建立新聞發(fā)布制度，設(shè)置法律顧問和公共關(guān)系部門），都將成為政府完成 自身職能必不可少的部分。

第三，在職能目標(biāo)方面，將從追求效率、追求社會效益，進而發(fā)展為追求綜合效益。綜合效益是把“生態(tài)效益優(yōu)化、社會效益為主、兼顧經(jīng)濟效益”作為地方政府職 能的目標(biāo)模式。地方政府職能的綜合效益，是地方政府所管轄地區(qū)的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的綜合平衡

第三篇：試論地方政府職能轉(zhuǎn)變

目 錄 論文提綱 ???????????????????1 2 論文摘要 關(guān)鍵詞 ??????????????2 3 論地方政府職能轉(zhuǎn)變 ????????????3 4 市場經(jīng)濟的深入發(fā)展對地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求 ?3 5 地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價值取向 ?????4 6 地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施 ????8 7 地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境 ????11 8 地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑 ??12 9 參考文獻 ?????????????????? 16

論文提綱

一、市場經(jīng)濟的深入發(fā)展對地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求

（一）完善市場經(jīng)濟體制與轉(zhuǎn)變政府職能的必要性

（二）完善市場經(jīng)濟體制與轉(zhuǎn)變政府職能的緊迫性

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價值取向

（一）基本原則

（二）價值取向

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施

（一）我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向

（二）主要措施

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境

五、地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑

論地方政府職能轉(zhuǎn)變

論文摘要：切實轉(zhuǎn)變政府職能，是全面建設(shè)小康社會目標(biāo)得以順利實現(xiàn)的必要條件。本文針對目前地方政府職能轉(zhuǎn)變沒有完全到位，行政機關(guān)行使權(quán)力時存在越位、缺位和錯位的現(xiàn)象，通過回顧我國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進程，重點探討了進一步轉(zhuǎn)變我國地方政府職能的方向、措施及制度保障。

關(guān)鍵詞：地方政府 職能轉(zhuǎn)變 保障措施

論地方政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六屆三中全會做出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，從根本上說就是要按照在資源配置上發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的要求，來進一步規(guī)范政府與企業(yè)、政府與市場、政府與中介組織的關(guān)系。從一定意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變與完善程度，決定著市場經(jīng)濟體制的完善程度，因此，要建立完善的市場經(jīng)濟體制，關(guān)鍵在于必須切實把政府職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。

一、市場經(jīng)濟的深入發(fā)展對地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求

（一）完善市場經(jīng)濟體制與轉(zhuǎn)變政府職能的必要性

政府職能就是政府在政治、經(jīng)濟和社會等公共領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的功能，它回答政府在公共事務(wù)中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問題。現(xiàn)代社會經(jīng)濟運行有三個基本環(huán)節(jié)：一是企業(yè)，二是市場，三是政府。在這三者關(guān)系中，政府管理經(jīng)濟角色體現(xiàn)在既是制度的供給者，又是經(jīng)濟增長的推動者；既是社會經(jīng)濟的管理者，又是國有資產(chǎn)的所有者。為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為企業(yè)和公眾需求服務(wù)是政府最重要的職責(zé)，必須對各級政府部門進行有效整合，大刀闊斧地搞改革，真正把政府為市場主體服務(wù)的職能落到實處。政府職能的進一步轉(zhuǎn)變已成為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵。

（二）完善市場經(jīng)濟體制與轉(zhuǎn)變政府職能的緊迫性

政府職能是國家職能的重要治理和管理社會的主要形式，也是國家實現(xiàn)社會控制、確立規(guī)范化社會秩序的主要手段和途徑。

按照市場經(jīng)濟體制的要求，政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會等方面存在明顯的不足和缺陷。首先，政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多，有效的國有資產(chǎn)管理體制仍未形成。雖然國有小企業(yè)改制取得了進展，但國有大企業(yè)改制困難重重。其次，政府直接參與市場活動、政府管理經(jīng)濟的方式不夠規(guī)范，存在不少與市場相悖、市場配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問題。再次，政府對社會管理、公共服務(wù)等職能不夠重視甚至淡化。綜上所述，盡管我國已經(jīng)初步建立起市場經(jīng)濟體制，而且政府職能轉(zhuǎn)變也取得了很大成效，但是政府職能與完善的市場經(jīng)濟體制的要求仍有較大差距，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價值取向

（一）基本原則

一是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞政企分開、下放權(quán)力這一中心內(nèi)容，進行不同力度的政府機構(gòu)改革，從而理順關(guān)系、減少重復(fù)、明確職責(zé)、降低行政成本、提高行政效率、增強機構(gòu)活力。

二是不斷調(diào)整政府管理的原則。政府部門宏觀微觀事務(wù)一把抓，包攬了許多不應(yīng)由政府管的事，企業(yè)實際上成了行政機構(gòu)的附屬物。政府管理經(jīng)濟的重點要逐漸從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，屬于企業(yè)的權(quán)力逐漸歸還給了企業(yè)，應(yīng)該由企業(yè)自己解決的問題交給企業(yè)解決。政府管理經(jīng)濟的范圍從遍及各行業(yè)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，逐漸轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市

場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、就業(yè)、資源保護、信用體系建設(shè)等應(yīng)成為政府履行職能的重要內(nèi)容。

三是大力改進政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的原則。政府直接干預(yù)與行政命令、審批與管制不僅嚴(yán)重抑制了企業(yè)和勞動者的積極性、創(chuàng)造性，也使政府因為對千差萬別、瞬息萬變的企業(yè)情況和市場活動難以做出準(zhǔn)確了解和迅速反應(yīng)而導(dǎo)致瞎指揮。這些年來，通過以投資項目審批削減為重點的審批制度改革及經(jīng)濟法制建設(shè)等一系列制度創(chuàng)新，政府管理經(jīng)濟活動的方式大大改善，以經(jīng)濟手段和法律手段為主、輔之以必要的行政手段的經(jīng)濟調(diào)控體系正在形成。

四是積極推進政資分開的原則。政資不分是政府職能難以從根本上轉(zhuǎn)變的資產(chǎn)基礎(chǔ)。對社會主義國家所有制及國家與資產(chǎn)關(guān)系認識上的誤區(qū)，事實上使政府融經(jīng)濟社會管理主體與所有者、經(jīng)營者于一身。這使得政府部門樂意于、同時也是不得已去直接干預(yù)企業(yè)特別是國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動或微觀事務(wù)。這既妨礙了企業(yè)作為市場競爭主體的自主行為，也使政府陷入為企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任的境地。必須通過國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整、以投資主體多元化為主要內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度建立等改革舉措，優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變的資產(chǎn)基礎(chǔ)，促使政府部門把工作重心轉(zhuǎn)向宏觀管理和公共服務(wù)方面。

五是依法規(guī)范政府行為的原則。從依照長官意志辦事到實行依法行政，是轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要內(nèi)容。近年來，關(guān)于政府部門行政權(quán)限、行政行為、行政程序和行政責(zé)任的一系列法律規(guī)范陸續(xù)頒布，這些法規(guī)尤其是《行政許可法》的頒布，既為政府施政行為提供了強

有力的法律保障，又有效地規(guī)范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了公共權(quán)力的濫用。

（二）價值取向

政府在全面建設(shè)小康社會中的主要職能應(yīng)包括以下內(nèi)容： 一是經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能主要是為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。首先，通過采用適當(dāng)?shù)呢斦吆拓泿耪叩群暧^經(jīng)濟政策進行宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟增長，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價，保持國際收支平衡。其次，為縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的制度保證和政策支持。一方面，通過改革和穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營制度、土地流轉(zhuǎn)制度、征地制度、農(nóng)村稅費制度、農(nóng)產(chǎn)品補貼制度，加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財政資金投入等方式，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入；另一方面，加強對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、指導(dǎo)和財力支持，改革戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度，以加快城鎮(zhèn)化進程。第三，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展給予協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和財政支持，促使東、中、西部地區(qū)在發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢的前提下協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是在西部大開發(fā)中，中央政府應(yīng)利用制度安排、投資項目、稅收政策和財政轉(zhuǎn)移支付，在重點支持西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的同時，重視對西部地區(qū)的支持。第四，在符合世貿(mào)組織規(guī)則的前提下，采取鼓勵性的政策措施，促進出口，吸引外資，支持本國企業(yè)跨國投資經(jīng)營。

二是市場監(jiān)管職能。建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，是發(fā)展生產(chǎn)力的強大動力和全面建設(shè)小康社會的體制保證，它離不開政府對

市場的有效監(jiān)管。具體地說，政府作為制度的供給者，應(yīng)通過制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行其在市場監(jiān)管方面的主要職能：界定和保護各類產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)造良好的信用環(huán)境；促進全國統(tǒng)一市場的形成，擴大市場對內(nèi)對外開放，逐步消除行政性壟斷，加強對自然壟斷行業(yè)的規(guī)制；對產(chǎn)品定價和產(chǎn)品質(zhì)量信息披露行為進行嚴(yán)格監(jiān)管等等。

三是社會管理職能。主要包括：第一，保障公民享有憲法規(guī)定的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)利。依法指導(dǎo)和幫助非政府組織的健康發(fā)展，推進社區(qū)和鄉(xiāng)村基層組織自治；為落實公民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件。第二，維護社會安全秩序。依法懲處各種犯罪活動；妥善處理突發(fā)性、群體性事件；解決好各種利益矛盾和糾紛；在安全生產(chǎn)方面實行嚴(yán)格的監(jiān)督管理；做好防災(zāi)減災(zāi)工作等等。

四是公共服務(wù)職能。重視政府的公共服務(wù)職能，應(yīng)強化以下幾個方面：把擴大就業(yè)放在更加突出的位置，加強對就業(yè)的指導(dǎo)和扶持，給予企業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)項目和下崗失業(yè)人員的技能培訓(xùn)以更大的財政支持；擴大社會保障的覆蓋面，加快建設(shè)和完善與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，把居民收入分配差距控制在適度的范圍；加大對教育的投入，提高政府公共教育服務(wù)水平，尤其是要提高義務(wù)教育的質(zhì)量和普及程度；逐步把公共醫(yī)療服務(wù)對象擴大到所有的城鄉(xiāng)居民，使人人享有基本醫(yī)療保健；加強對文化建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域的財政支持；通過政府投資和組織民間資本參與建設(shè)的方式，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給，加強環(huán)境保護等等。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施

（一）我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向

要從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成有所必為的有限政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)等方面上來；從熱衷于“管、審、批”的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變成致力于“扶、幫、助”的服務(wù)型政府，把工作任務(wù)集中到保障人民群眾身心健康和財產(chǎn)安全、幫助企業(yè)排難解困上來；從主要是為國有經(jīng)濟服務(wù)的傾斜政府轉(zhuǎn)變成為整個社會服務(wù)的全面政府，把工作基點落實到解放和發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展上來；從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關(guān)的法律法規(guī)上來。為此，重點從以下幾方面進行改革：

1、加快調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)。進一步推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，實現(xiàn)一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)面向市場在公平競爭中優(yōu)勝劣汰。大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經(jīng)濟，通過國有產(chǎn)權(quán)制度改革、資產(chǎn)流動重組和國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化政府管理的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大幅度縮小政府直接干預(yù)經(jīng)濟活動的范圍。

2、推進國有企業(yè)人事制度改革。努力實現(xiàn)企業(yè)管理人員由行政任命向市場選擇的轉(zhuǎn)變，從根本利益上解除政府對企業(yè)的直接干預(yù)。

3、繼續(xù)推進機構(gòu)改革。要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能定位，進一步調(diào)整各級政府機構(gòu)設(shè)置，減少層級、壓縮部門，精減人員，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化。

4、深化行政審批制度改革。該取消的審批項目，要堅決取消；已取消的審批事項，要建立后續(xù)監(jiān)管制度，防止反彈；能改為登記備案的，不搞審批、核準(zhǔn)；對保留的審批事項，要建立程序嚴(yán)密、制約有效、公開透明、責(zé)任明確的管理制度。

5、加快推進行業(yè)自律組織的發(fā)育與規(guī)范。積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的市場中介服務(wù)機構(gòu)，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織，將現(xiàn)行的一些不宜由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織或規(guī)范的行業(yè)自律機構(gòu)。

6、建立健全科學(xué)的政府效績評價體系。清理各類行政考核指標(biāo)，凡不符合市場經(jīng)濟條件下政府職能定位、導(dǎo)致各級政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的，一律取消。在此基礎(chǔ)上，著手制定一套有利于政府職能轉(zhuǎn)變，保證政府公正、高效履行職能的效績評價體系。

7、建立有利于政府公正履行職責(zé)的財政保障制度。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，保障政府公務(wù)活動的正常支付，建立有利于充分而公正地履行職責(zé)和抵御腐敗的公務(wù)員薪俸制度。

8、強化規(guī)范政府行為的法律體系建設(shè)。在完善有關(guān)市場主體和市場秩序和法律法規(guī)的同時，進一步建立健全政府行政方面的法律法規(guī)，將政府行為和對政府行為的監(jiān)督、約束全面納入法制軌道。

（二）主要措施

第一，要進一步準(zhǔn)確界定政府職能。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府的經(jīng)濟管理職能主要是進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)，加強市場監(jiān)管，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境并搞好服務(wù)等。各級政府應(yīng)當(dāng)按照分級管理的原

則，對上述職能進行進一步明確和合理劃分。其中，能夠用法律法規(guī)固定下來的，就把它用法律法規(guī)固定下來。同時，各級政府都要堅持依法行政，既要防止政府職能不到位，又要盡可能避免侵犯企業(yè)合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，進一步深化政府機構(gòu)改革。我國與發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比，政府機構(gòu)比較龐大，各部門之間仍然存在很多不協(xié)調(diào)的地方，這些都需要根據(jù)現(xiàn)行政府機構(gòu)的運行情況和促進生產(chǎn)力發(fā)展的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革的深化和政府職能的不斷完善。要根據(jù)市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的要求，進一步明確政府職能，并根據(jù)行使政府職能的要求調(diào)整和完善政府機構(gòu)，以促進社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。

第三，把政府職能轉(zhuǎn)變的重點放在制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)上，使依法治國方略真正落到實處。依法治國直接表現(xiàn)為對政府職能的構(gòu)成內(nèi)容和運行程序的規(guī)范和約束。現(xiàn)在，我國有關(guān)政府的職責(zé)和作用的法律規(guī)范很少并且過于籠統(tǒng)，使得政府的工作人員在履行職責(zé)時隨意性的空間很大，而有效約束的力度很小，難以避免權(quán)力的濫用。我們必須要在政府管理社會事務(wù)的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)上有所作為，才能真正把政府職能轉(zhuǎn)變到與完善的市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的目標(biāo)模式上來。

第四，大力發(fā)展和規(guī)范社會中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，增強社會自我管理的能力，構(gòu)筑政府與社會共同治理的模式。一是要理順政府部門、行業(yè)管理和中介機構(gòu)之間的相互關(guān)系，強化行業(yè)協(xié)會的管理職能，逐

步建立起以行業(yè)自律管理為主、政府間接管理為輔的管理體制；二是要繼續(xù)大力發(fā)展各種中介組織，同時針對目前中介組織小、亂、散的情況，擴大規(guī)模，以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要；三是要加強立法和執(zhí)法工作，使中介行業(yè)管理逐步走上法制化軌道。四是要加強人才培養(yǎng)，提高從業(yè)者素質(zhì)。要在健全用人機制的基礎(chǔ)上，有計劃、有步驟地對從人員進行培訓(xùn)，不斷提高其素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境

首先，要從根本上轉(zhuǎn)變政府的職能就得以市場法則為依歸減小政府的權(quán)力。政府僅是市場規(guī)則的制定者及“守夜人”，而不是市場運作的當(dāng)事人。其次，把市場法則細化為可操作性的規(guī)定。如除了分配稀缺資源需要政府審批、并有數(shù)量控制外，其他普通資源的許可、認可、核準(zhǔn)、登記四項許可形式?jīng)]有數(shù)量控制。而且特許事項應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭（即市場化）方式?jīng)Q定是否給與特許。其他許可在通過審查、核實、檢測、驗收后應(yīng)在法定期限內(nèi)予以許可。這樣既可以防止政府機關(guān)濫用權(quán)力，也體現(xiàn)了市場的公平原則。同時，這種市場法則的具體化不僅在于對政府權(quán)力的限定，更重要的是政府權(quán)限的公開化，便于民眾對政府權(quán)力的監(jiān)督。再次，明確規(guī)定了政府審批權(quán)的設(shè)立機構(gòu)與范圍，從而不但減少了政府職能部門立法為自己尋租設(shè)租的可能性，也為政府部門從根本上轉(zhuǎn)變其職能創(chuàng)造了前提條件。

政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，關(guān)鍵是改革行政審批制度，減少對經(jīng)濟的直接干預(yù)。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能應(yīng)該是搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，營造良好發(fā)展環(huán)境，為市場主體服務(wù)。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，該減的一定要減下來，把屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把可以由社會自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理。要引入競爭機制，從根本上打破行業(yè)性壟斷。同時要完善宏觀調(diào)控機制，加強對重要領(lǐng)域的行政監(jiān)管，加強社會管理和公共服務(wù)，減少對經(jīng)濟的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體地位和基礎(chǔ)性作用。

五、地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府必須及時轉(zhuǎn)變職能。尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，既不能缺位，也不能越位、錯位，是地方政府職能準(zhǔn)確到位的內(nèi)涵之一，就是適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和推動，使經(jīng)濟的主體——企業(yè)有繼續(xù)發(fā)展、持續(xù)擴張的欲望和動力，這對于縣鄉(xiāng)政府來說，尤為重要。

縣鄉(xiāng)政府要有“政府部門對企業(yè)只有服務(wù)的權(quán)力”的理念。在這種理念下，大力推進體制改革，簡化審批手續(xù)，提高辦事效率。縣鄉(xiāng)政府作為基層組織，其職能如何科學(xué)界定，多年來，諸多專家學(xué)者可謂仁者見仁，智者見智。但我認為，萬變不離其宗，“立黨為公、執(zhí)政為民”是其指導(dǎo)思想，“發(fā)展好、維護好、實現(xiàn)好最廣大群眾的利益”是其目的，“小政府，大社會”是其目標(biāo)。而按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和規(guī)律來設(shè)置縣鄉(xiāng)政府的職能，則是社會現(xiàn)實的迫切需要。這就要解決一個問題，那就是什么事是縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該做的，什么事不是

縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該做的，該管的事要全力管好，不該管的事情不要越俎代皰，亂插手。

縣鄉(xiāng)政府特別是西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能如何轉(zhuǎn)變，我認為，當(dāng)前應(yīng)做到“四個一”，即：

加強一部分。縣鄉(xiāng)政府職能的核心就是為群眾提供服務(wù)，維護社會穩(wěn)定，創(chuàng)造有利于人民群眾創(chuàng)造財富的社會環(huán)境。現(xiàn)如今，鄉(xiāng)村黑惡勢力滋生漫延，偷盜猖厥，黃、賭、毒現(xiàn)象屢禁不止，鄉(xiāng)村社會治安狀況令人擔(dān)憂，社會穩(wěn)定隱患不容忽視。因此，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等站所建設(shè)，充實人員，確保辦公經(jīng)費，從政治經(jīng)濟學(xué)的角度來說，這些部門都是為群眾提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)，是政府職能所在，因此象鄉(xiāng)派出所、司法所的職責(zé)只能加強不能削弱。在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)增加農(nóng)民收入，只能圍繞著市場轉(zhuǎn)，農(nóng)民在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中要成功，政府就必須為他們提供各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品市場信息，并為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)作物的病蟲害防治，禽牧水產(chǎn)疾病的控制和預(yù)防。農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的職能在這些方面應(yīng)突出，并實實在在地履行好這些職能，把份內(nèi)事做好。

上收一部分。就目前縣鄉(xiāng)政府目前的財政現(xiàn)狀來看，像水利、交通、電力、教育、土地等公共設(shè)施之類的公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是根本無法提供的。因此，這類職能就應(yīng)上收縣一級，由縣一級職能部門統(tǒng)一供給、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，提高行政效率，降低行政成本，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔(dān)。

撤并一部分。縣鄉(xiāng)政府必須有所為、有所不為，嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，不插手經(jīng)濟事務(wù)，不用行政手段干預(yù)市場。象過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金或拿拮據(jù)的財政錢、甚至貸款舉債發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)等職能要徹底放手，讓個體民營經(jīng)濟去辦，政府只需做好市場經(jīng)濟的守夜人。至于象帶領(lǐng)群眾脫貧致富之類的職能，也要切實轉(zhuǎn)變過來。由過去反客為主、逼民致富的行政命令式的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬厝罕娨庠福o農(nóng)戶充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，以示范引導(dǎo)、帶動，政策扶持、信息服務(wù)為主。

下放一部分。群眾是農(nóng)村的主體，如果我們承認政府的職能是“執(zhí)政為民”的話，那么我們就應(yīng)該正確對待農(nóng)民，尊重農(nóng)民，更要相信農(nóng)民，相信農(nóng)民能管好一些事情，給農(nóng)民更多的自治權(quán)。當(dāng)前，要切實把《村委會組織法》落到實處，不能讓村民民主選舉流于形式，走過場。在實現(xiàn)了真正的村民自治的基礎(chǔ)上，我們可以把計劃生育、部分的公益設(shè)施組織管理下放給村委會管理，這樣，既能充分調(diào)動群眾的積極性，又可以讓村民學(xué)習(xí)管理一些事情，由過去的當(dāng)官的管，變?yōu)榇蠹夜埽鸩脚囵B(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代社區(qū)精神。其次，還可以引導(dǎo)村民自發(fā)組織一些經(jīng)濟協(xié)會，逐步實現(xiàn)村民自治。

政府職能轉(zhuǎn)變還蘊涵著深刻的哲學(xué)背景。更深層地看，政府職能轉(zhuǎn)變是上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)之間關(guān)系的一種具體表現(xiàn)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑的變革反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，在經(jīng)濟體制改革過程中反復(fù)進行政府體制的改革和職能調(diào)適是必要的。我們可以把行政改革、政府職能轉(zhuǎn)變看作一種有意識的、主動的主觀能動行為。這就要

求我們需要繼續(xù)堅持經(jīng)濟行政整體推進的戰(zhàn)略和經(jīng)濟改革、行政改革“兩手抓”的政策，政府既注意建設(shè)市場也注意自身建設(shè)，政府在保持發(fā)展主體作用的同時，也成為發(fā)展的客體，從而逐步使經(jīng)濟改革和行政改革走上良性循環(huán)之路。

總之，政府職能是國家職能的重要治理和管理社會的主要形式，也是國家實現(xiàn)社會控制、確立規(guī)范化社會秩序的主要手段和途徑。加快政府職能轉(zhuǎn)變特別是地方政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，已成為當(dāng)務(wù)之急。

參 考 文 獻

1、魏文章著《政府管理與改革論》，陜西人民出版社。2006年2月

2、王俊英著《中國政府管理的理論與實踐》，中國人事出版社。2000年2月

3、齊明山著《公共行政學(xué)（第二版）》中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年7月第2版

4、鄭志龍著《行政管理學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2000年7月

5、王浦劬主編《政治學(xué)原理》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2004年11月第1版

6、王緒君著《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2001年6月

第四篇：中國政府職能轉(zhuǎn)變 論文

當(dāng)代中國政府職能轉(zhuǎn)變研究

摘要：

政府職能的轉(zhuǎn)變是一個長期的、沒有止境的過程。當(dāng)代中國政府職能轉(zhuǎn)變迄今已經(jīng)走過了20余年的歷程，但在經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟迅速發(fā)展的現(xiàn)階段，我國政府職能仍存在諸多問題，特別是對微觀領(lǐng)域干預(yù)過多，不利于運用全球資源發(fā)展本國經(jīng)濟。因此，本文將就我國政府職能的現(xiàn)狀及其轉(zhuǎn)變的必要性、主要內(nèi)容、轉(zhuǎn)變策略及突進做一些淺層次的論述。關(guān)鍵詞：

政府職能 轉(zhuǎn)變 中國特色 經(jīng)濟全球化 政企關(guān)系

正文：

在市場經(jīng)濟條件下，在經(jīng)濟全球化的背景下，充分發(fā)揮政府職能，是非常必要的。這里的充分發(fā)揮政府的職能，并不是傳統(tǒng)意義上的政府管理，而是在社會主義市場經(jīng)濟條件下合理地發(fā)揮作用。這就是一個政府職能如何轉(zhuǎn)變，如何定位的問題，畢竟這是充分實現(xiàn)民族利益，維護經(jīng)濟主權(quán)，強國富民的大問題。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的基本概念

政府的基本職能是對政府在社會系統(tǒng)中的職責(zé)、作用及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的認識，政府職能轉(zhuǎn)變則是對政府職能的動態(tài)考察。政府作為社會大系統(tǒng)中的分系統(tǒng)，其職責(zé)不是由自己規(guī)定的，政府應(yīng)該管什幺，不應(yīng)該管什幺，取決于社會變化發(fā)展的需要和政府基于對環(huán)境的認識之上的自我調(diào)節(jié)和適應(yīng)。

政府職能轉(zhuǎn)變一般有三種模式：第一，突變式：即政府職能由于國家政治性質(zhì)的改變而在短暫的時期內(nèi)從性質(zhì)、內(nèi)容到方式都發(fā)生了根本性的變革。如國家發(fā)生政變或大規(guī)模社會沖突，導(dǎo)致國家政治性質(zhì)改變，或者發(fā)生類似前蘇聯(lián)的激進式政治革命。第二，陣變式：指政府職能在一定時期內(nèi)發(fā)生局部性飛突變式轉(zhuǎn)變。當(dāng)代中國行政職能轉(zhuǎn)變多屬這種模式。第三，漸變式：即因應(yīng)管理環(huán)境和管理條件的變化，行政職能在局部范圍呃逆做出細微的調(diào)整。這種調(diào)整存在于政府職能活動的所有過程中。

需要指出的是，任何歷史階段，任何性質(zhì)國家的政府，其基本職能均涵蓋政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能四個方面，政府職能轉(zhuǎn)變，職能重心從某個職能轉(zhuǎn)向另一個職能，并不意味其它職能的消失和不重要，處于職能體系重心地位的職能既不能取代其它職能，也不等于全部職能。其它處于職能結(jié)構(gòu)非重心地位的職能，雖退居次要位置，但仍然與處于職能結(jié)構(gòu)重心地位的職能是一個不可分割的整體，圍繞處于重心地位的職能發(fā)揮作用。它們之間相互聯(lián)系，相互滲透，一起構(gòu)成職能體系，共同行使其職責(zé)，而不是這些職能退出歷史舞臺。比如，政府職能重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)后，政治職能就主要轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)好社會各種利益矛盾，維護政治安定，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)幦》€(wěn)定、良好的政治環(huán)境。

二、中國政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和對政治體制改革認識的逐漸深化。中國政府針對政府職能轉(zhuǎn)變進行了多次規(guī)模較大的改革，中國各級政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧瞬煌潭鹊倪M展，但仍然存在諸多問題。從總體上看，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的步伐，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機構(gòu)改革的力度，對微觀領(lǐng)域的干預(yù)過多。

當(dāng)前我國政府既是社會經(jīng)濟管理者，又是國有資產(chǎn)所有者，這種雙重身份使政府承擔(dān)了大量的本來應(yīng)由企業(yè)來完成的經(jīng)濟建設(shè)智能。從目前我國政府職能的運行狀況來看，越位、缺位、錯位以及由此導(dǎo)致管理效益低下的現(xiàn)象仍然突出。而“三位”問題不解決，政府就無法在新的、嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)面前應(yīng)付自如。目前由于我國社會主義市場經(jīng)濟還處于建立和法則的初始階段，因而，職能轉(zhuǎn)變并沒有落到實處，或者說并沒有得到實質(zhì)性的進展，現(xiàn)行政府職能及運作方式仍帶有較明顯的傳統(tǒng)公共行政所突出強調(diào)的“特殊集團”意志、行政活動以行政主體的規(guī)則為導(dǎo)向、直接維護統(tǒng)治的工具性和對上級負責(zé)的色彩。如在行政許可匯總表現(xiàn)為行政性審批森嚴(yán)，范圍過于寬泛，主觀性、隨意性很大，這與WTO規(guī)則所要求的透明度等原則是大相近庭的。

三、中國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性

我國政府職能轉(zhuǎn)變，在當(dāng)前由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，既是行政管理體制改革以及機構(gòu)改革的核心問題，又是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的中心環(huán)節(jié)。在政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決：（1）規(guī)范、監(jiān)督市場秩序的力度不夠；（2）政府對圍觀經(jīng)濟特別是國有企業(yè)的直接干預(yù)依然過；（3）投融資管理體制改革滯后；（4）一些政府部門出現(xiàn)利益集團化和非公共機構(gòu)化傾向；（5）中央和地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未理順；（6）依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高。可見繼續(xù)進行政府職能轉(zhuǎn)變是十分必要的。

我國進行政府職能轉(zhuǎn)變有它的意義所在：（1）有助于加強和改善政府對整個社會的管理，提高政府管理的整體效能；（2）有利于建立科學(xué)的行政組織體系，這是我國政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵；（3）有助于理順政府管理體系內(nèi)部的各種關(guān)系，克服官僚主義，增強政府管理的生機和活力。

四、中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

在我國建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關(guān)系發(fā)生了根本性變化。政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會管理職能以及重階級斗爭輕經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。這是在總結(jié)我國社會主義建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對社會主義本質(zhì)認識的進一步深化而實現(xiàn)的理論與實踐升華的結(jié)果。以經(jīng)濟建設(shè)為中心意味著政府職能重心轉(zhuǎn)向為市場運行、為經(jīng)濟發(fā)展提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境方面，履行好公共管理與公共服務(wù)職責(zé)。因而，中國政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場關(guān)系這一軸心展開和確立的。首先，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場發(fā)育、運行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經(jīng)濟提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，政府運用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟，彌補市場缺陷，防止市場失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。概言之，政府的經(jīng)濟職能要轉(zhuǎn)變，社會職能要加強，服務(wù)職能要強化。正如黨的十四大報告中指出的“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

與政府職能重心的轉(zhuǎn)移相應(yīng)，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理、宏觀調(diào)控，政企分開，政事分開，將企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)；從運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。所謂經(jīng)濟手段是指政府按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，應(yīng)用價格、財政、稅收信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的任務(wù)。所謂法律手段，是政府通過行政立法和行政司法活動，借助國家強制性的法律、法規(guī)來規(guī)范管理經(jīng)濟生活。

政府職能重心和職能方式轉(zhuǎn)變要通過職能關(guān)系調(diào)節(jié)的途徑來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行事，以及管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分問題，涉及到職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。結(jié)合我國職能轉(zhuǎn)變的實際，在職能關(guān)系調(diào)整中，政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政企關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系是著重要解決好的問題，也是難點問題。其總的要求是：清理職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)；下放權(quán)力，理順關(guān)系；微觀放開搞活，宏觀調(diào)控服務(wù)。

首先，要理順中央和地方、上級與下級的關(guān)系。其基本的方向是權(quán)力下放。權(quán)力是職能的保證，職能是權(quán)力的落實。舊體制下權(quán)力格局的特征是各種管理權(quán)限主要集中在中央、上級，形成頭重腳輕的職能構(gòu)架。一方面，地方與下級沒有自主權(quán)，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務(wù)而削弱了宏觀調(diào)控的職能，也因信息易失真、不及時帶來決策失誤。理順中央和地方、上級和下級職能關(guān)系的原則是既要維護中央的權(quán)威，保持政令統(tǒng)一，又要充分調(diào)動地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權(quán)。此外，在政府與社會的權(quán)力關(guān)系中，要把屬于社會的權(quán)力還給社會，國家和政府對社會集中、全面控制的范圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助于推進公民社會的發(fā)展。

其次，理順政企關(guān)系。這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，也是難度最大的問題。政企不分有其存在的深刻原因，這就是原有的國有制經(jīng)濟關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)。在單一的國有制形式下，政府作為國有資本財產(chǎn)所有者的代表（委托人），它賦有監(jiān)督資產(chǎn)的使用和處置，防止經(jīng)營者和勞動者（代理人）損害資本利益的行為發(fā)生，保證資本增殖的使命，而不能對企業(yè)撒手不管，否則就是失職。但是政府管企業(yè)又會導(dǎo)致權(quán)力濫用和低效率發(fā)生。建立社會主義市場經(jīng)濟體制要解決政企分開問題，政府不再管企業(yè)，使企業(yè)真正成為按市場法則的硬性預(yù)算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運轉(zhuǎn)。政企分開的關(guān)鍵性前提是政府不再是所有權(quán)主體，至少不再是大多數(shù)企業(yè)的所有權(quán)主體，也就是說，國有制的所有制形式在整個經(jīng)濟中不再為主體，否則所有權(quán)虛置的問題不可能從根本上解決。改革國有制形式與公有制為主導(dǎo)并不矛盾。正如十五大報告中指出的，公有制實現(xiàn)形式是多樣的，國家可以通過參股、控股的形式在企業(yè)決策中起決定性作用，而不必自己去直接經(jīng)營企業(yè)，去抓生產(chǎn)，搞流通，政企不分的問題才能真正解決，政府也才能專注于自己的本職。因此，深化國有企業(yè)的改革，培育多種性質(zhì)的經(jīng)濟成分，也是政府促進自身職能轉(zhuǎn)變的重要職責(zé)。

第三，理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，合理配置政府職能體系。依據(jù)政府職能重心轉(zhuǎn)變的要求，對職能進行分解與分析，明確各自的職責(zé)與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮于事、推諉扯皮的弊端。

五、結(jié)束語

中國作為一個發(fā)展中國家，又是一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟接軌的國家，加入WTO后，按照嚴(yán)格的時間表兌現(xiàn)開放市場與修改有關(guān)規(guī)則的承諾，可以看到中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)是艱巨的，但值得欣喜的是，中國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著的成效，并且沿著正確的方向加快推進，我們也有理由相信，中國政府職能轉(zhuǎn)變將最終取得預(yù)期的成果。

參考文獻：

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第五篇：在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作

在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作

電視電話會議上的講話

李克強

(2013年11月1日)

不久前，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，這是貫徹落實黨的十八大和十八屆二中全會精神作出的又一項重大決策，是指導(dǎo)和規(guī)范地方政府改革的重要文件。今天的會議是繼今年5月國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議后又一次重要會議，主要任務(wù)是進一步統(tǒng)一思想，深入動員，對地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革進行安排部署，把中央的決策落到實處。

一、上下聯(lián)動，做好政府改革這篇大文章

如果說中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇，需要整體構(gòu)思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，是黨和國家改革開放事業(yè)大局的重要內(nèi)容，也是深化行政體制改革的重要組成部分。政府改革的主要目的，就是進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場、社會的作用，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性，推動政府全面正確地履行職能，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，努力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會不斷進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。

(一)地方政府改革事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。我國經(jīng)濟-1-

發(fā)展到今天，要實現(xiàn)長期增長、持續(xù)健康發(fā)展，必須轉(zhuǎn)型升級，無論是從當(dāng)前還是從長遠看，都到了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段。

(二)地方政府改革是整個政府改革的大頭。

(三)地方政府改革對于保證中央政令暢通、發(fā)揮地方積極性十分重要。這次改革，要進一步處理好中央和地方的關(guān)系。一方面要確保中央的政令暢通。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變要抓好“接、放、管”

(一)要接好放好中央下放的審批事項。(二)要最大限度地取消地方行政審批事項。(三)要加強地方政府管理服務(wù)職能。

地方政府抓經(jīng)濟，很重要的一條，是為各類市場主體創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，這也是加強管理服務(wù)職能的一個重要方面。

還要改革創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立一套科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法。搞好保障民生的基本公共服務(wù)，也是地方政府需要加強的管理服務(wù)職能。

要更加重視基層政府建設(shè)。

三、地方機構(gòu)改革要搞好“控、調(diào)、改”

古人說，“善政必簡”。這次地方政府機構(gòu)改革，要著力搞好“控、調(diào)、改”。控，就是嚴(yán)格控制機構(gòu)編制總量；調(diào)，就是調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)；改，就是通過深化改革推動機構(gòu)編制釋放潛力。

(一)要嚴(yán)控機構(gòu)編制總量。這次改革要把握住兩條硬杠杠：

一是對地方政府機構(gòu)設(shè)置實行總額限制，控制政府規(guī)模。二是確保財政供養(yǎng)人員只減不增。

(二)要調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)。一方面，需要加強的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的人手不夠，該管的甚至沒人管；另一方面，已經(jīng)弱化的領(lǐng)域，機構(gòu)編制沒有及時減下來，造成人浮于事。

(三)要通過深化改革滿足事業(yè)發(fā)展的需要。