第一篇：我國農村土地制度變革中存在的問題與對策

我國農村土地制度變革中存在的問題與對策

內容摘要：我國農村土地產權制度作為政治、經濟制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農村土地產權制度變革為主線，對每個時期農村土地變動的內容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當前的實際出發，進一步總結經驗教訓，為當前農村土地制度的改革提供參考性建議。

關鍵詞：農村土地制度 承包責任制

我國農村土地制度的歷史沿革

農村土地制度屬于社會經濟制度。它是約束人們土地經濟關系規則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發生的生產關系制度，反映人與人之間的經濟關系。具體地說，我國農村土地制度的演變分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農民私有制。新中國的成立初期的土地改革，中國共產黨依靠政權的強制力量，廢除了舊中國的土地私有制，建立起土地農民私有制，國家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權，無償分給農民，到1952年土地改革結束時，新政府給3億多無地或少地的農民，按照“當地平均標準”無償分配了7億多畝土地，基本實現了“均田式”的農民土地私有制。

2.農業合作化運動，農民土地私有制向土地的集體所有制過渡階段。從1953年至1957年期間，根據《關于農業生產互助合作的決議（草案）》和《關于發展農業生產合作社的決議》，農村開始進入合作社時代，也就是土地集中經營，通過建立互助組、初級社、高級社把土地的農民私有制過渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級所有，隊為基礎”制度的建立。為了鞏固和發展農業合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農業生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有。由于這種形式的生產關系脫離了當時的生產力發展水平，結果對農業生產造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級集體所有，土地的使用權歸生產隊，也就是土地集體所有，共同勞動。這種土地制度一直延續到1978年。

（二）改革開放后農村土地制度的變革

改革開放三十多年來，我國的農村土地政策經歷了一個循序漸進的過程，也可分為三個階段：

1.“公地私營”的農村土地承包責任制。20世紀70年代末，農民為了實現自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農地制度的變革上。1977年安徽鳳陽縣小崗村18位農民冒著生命危險，搞起了“包產到戶”。至此，我國農村的人民公社體制被事實撕開，加速了農村土地制度變革。國家逐漸認識到，農村經濟體制改革勢在必行，確立了農村土地集體所有，把土地經營權賦予農戶的農村土地承包責任制。這是一次由農民引導的土地制度創新，不僅帶來了農業和農村經濟社會的發展和繁榮，而且還引發了我國整個經濟體制改革的啟動。1978年12月黨的十一屆三中全會，中共中央作出了《關于加快農業發展若干問題的決定》(草案)，推動了土地的家庭承包責任制在全國范圍內的實行。

2.土地集體所有，家庭承包經營和統分結合的雙層經營體制。這一階段農村土地制度的大方向是由原來的集體所有、集體統一經營轉變為集體所有、農戶承包以后獲得經營權和收益權，實行土地所有權和使用權的分離。由于經驗不足，出現了諸如土地按人口均分、地塊

過小、承包期過短、頻繁調整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的《關于1984年農村工作的通知》中提出，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉包。這使得家庭聯產承包制和統分結合的雙層經營體制作為農村經濟的一項基本制度長期穩定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國土地管理法》，對農村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規定，促進了農村集體土地管理的法制化。

3.農村土地家庭承包經營制度的完善。中共中央、國務院在1993年11月《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩定農業土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地生產率；提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對土地承包關系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農村土地的過快非農化、更好地保護耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，是當前和今后一個時期全黨全國推進農村土地制度改革發展的指導性文件。

現階段我國農村土地政策存在的主要問題

（一）“農村土地集體所有”模糊了土地的產權定位

我國農村的土地歸農民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中都有明確規定。但對“集體”應如何理解和界定，法律規定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統規定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉（鎮）、村兩級所有。在（農業法）和《土地管理法》中，則是鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織所有。可見，集體土地產權的主體有三種形式：鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可簡稱為“鄉（鎮）、村、組”三級。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級組織是哪些集體土地的產權主體，很不清晰。都使農民權益無法保障。

（二）農地承包期的不穩定導致農地利用短期化

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自農地實行家庭承包制以來，國家先后規定了15年、30年不變的承包期。農民在承包期內，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進行掠奪性的墾殖，包括化學肥料的濫用，破壞了土壤植被環境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農村耕地面積下降。另外表現在隨意改變土地的性質和用途。土地產權的模糊和管理上的失控，導致農民對承包土地的隨意性開發，突出表現在隨意改變耕地用途，將農業用地改為非農業用地。

（三）“征地價格的剪刀差”嚴重損害農民利益

按照現行的土地政策，征占農村土地的辦法是，農村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會只能把土地賣（出讓）給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業，而且由政府單方確定征地價格。一般來講，政府的征地價格低，而其出售給征地單位或企業的市場價格高，即是“征地價格的剪刀差”。而微薄的土地轉讓費，農民也不能全部獲得。在政府和農民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經濟的發展，土地價值日益凸顯，農民的利益卻沒能隨著城市化的進程而同步增長，嚴重損害農民利益。

（四）缺乏嚴格的土地管理和耕地保護制度

在農地轉為非農用地方面，土地市場管理的法律法規和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控還不夠有效。一些地方違反規劃和用地審批程序，擅自下放土地

審批權，特別是開發商與鄉（鎮）、村違法私自簽訂用地協議，圈占土地搞房地產開發，嚴重影響和干擾了國家對土地供應總量的控制和耕地保護目標。不同區域之間，為創造政績吸引投資，競相壓低地價，造成土地資源浪費、土地資產流失。如何建立和完善最嚴格的土地管理和耕地保護制度是一個遠沒有解決的問題。

改革和完善我國農村土地制度的措施

（一）健全嚴格規范的農村土地管理制度

土地是國家的寶貴資源，一定要建立與生產力發展相適應的土地制度和法律，才能保護好、發展好。如果這樣的制度不建設好，僅靠人治是不行的。農村基層干部是國家和農民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質不是很高，在現行體制下，管好用好土地存在問題較多，所以，農村的土地應該收歸國家所有，使用權屬農民，農民享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。國家應設立專門的農村土地管理機構，負責對農地的分配、經營和管理。土地的承包、轉讓、征占都要制定嚴格的法規、制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步健全嚴格規范的農村土地管理制度。

（二）確立長久的土地承包制度

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別強調要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有的農地承包關系要保持穩定并長久不變，因此，應完善《土地承包法》，在土地承包責任制的基礎上，依法保障農民土地的承包權利，制約鄉、村集體的權利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。以確保農地承包的“長久不變”。這種方法可叫“永包制”。實行“永包制”，如果鄉、村干部要再調整農民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實行自愿原則；第二要談妥價格，實行等價交換。農民就有了保護自己承包耕地的權利，才能和國家一起保護住農業耕地。這有利于調動農民積極性、遏制城鄉上下的圈地風，實現農業可持續發展。

（三）完善規范征地制度

中央應抓緊完善相關法律法規和配套政策，完善規范征地制度。要求嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。首先，《土地管理法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！稕Q定》明確界定政府征地權，主要限于公益性征地，不能征用經營性用地。所謂公益性用地，是指國家財政出資、完全用于公共事業、非贏利性的建設用地。其次，《決定》強調逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。也就是在減少征地、保護耕地的同時，提高補償標準，妥善安置失地農民。

（四）完善土地承包經營權的流轉制度

堅持“依法、自愿、有償”的土地流轉原則。具體政策上要注意三點：要確保農戶在土地流轉中的主體地位。堅持土地流轉雙方自愿協商，互惠互利。自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等。保障農民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農戶。要堅持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉方式。在形式上，可根據當地發展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉包（轉讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價格上，可以通過招標經營等形式，由市場確定，也可以在堅持公平合理前提下，由雙方協商或市場評估而定；在期限上，既可以長期流轉，也可以季節流轉。土地承包經營權流轉要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，就是要確實保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。堅守18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全。

參考文獻：1.張宣國.中國農村土地制度變革再探與新思考[J].科技咨詢導報，2007(16)2.王振中.轉型經濟理論研究[M].中國市場出版社，20063.劉冰，辛波.中國農村土地制度改革的路徑和戰略選擇[J].東工商學院學報，2008(4)

第二篇：我國農村土地制度存在的主要問題及其對策建議

我國農村土地制度存在的主要問題及其對策建議

摘要：家庭聯產承包責任制實行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢下，我國農村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農民增收的一大障礙。本文在深入分析我國農村土地制度存在的主要問題的基礎上，提出對策建議：明晰土地所有權,加快實行地權登記,確保農民的土地權益；把啟動農村宅基地流轉作為促進農村土地生產要素功能提高的突破口；循序漸進地推進農業用地流轉,使農業用地生產要素功能伴隨著城鄉一體化進程而不斷提高等六項建議。

關鍵詞：土地制度改革 生產要素功能

一、引言

當前我國農業和農村發展中最突出的問題就是農民增收緩慢,農民增收緩慢存在著制度性因素的制約。只有積極、穩妥地推進農村土地制度改革,才能使土地的生產要素功能有效發揮,使之真正成為農民最基本的生活保障,從而切實增加農民的各項收入。土地是農民謀生的主要手段,也是農民進行投資、積累財富以及在代際間轉移財富的主要途徑?？梢赃@樣說,民以食為天,農以地為本,沒有土地也就沒有農民。選擇、設計和安排一種什么樣的土地制度,不僅關系到土地資源的合理利用及其對社會經濟發展的貢獻,而且關系到與土地價值、地租相關的農民經濟利益,關系到農民收入的增加。

我國的土地承包制只賦予農民對土地的排他的使用權和收益的獨享權,而根據新制度經濟學產權的觀點,一個產權的基本內容包括行動團體對資源的使用權與享用權,以及自由的轉讓權。它的權能是否完整,主要可以從所有者對它所具有的排他性和可轉讓性來衡量。由于我國農民所獲得的土地資源產權是殘缺的,導致利用該資源的私人收益小于社會收益,一方面影響農民收入的提高,另一方面影響了資源的有效利用。新制度經濟學的基本理論認為,當現存制度不能使人們的需求滿足時,就會發生制度的變遷。也就是說,一項新的制度安排只有在其預期收益大于預期成本時,行為者才會產生對它的需求,并通過各種方式的參與,將信息傳遞到政府的決策過程之中。因此, 2000年后隨著土地法律政策的調整,有關改革土地制度以增加農民收入的研究受到重視。土地制度對農民收入的影響主要體現為:制度安排不同,人們對土地的占有、支配、使用狀況便不同。合理、有效、遵循經濟規律、符合本國國情的制度安排,能充分調動起農民積極性,提高土地資源的利用效率,釋放其價值,促進經濟發展,增加農民收入。相反,則會造成經濟資源的浪費,阻礙農民增收。具體來說:第一,土地是一種最基本的生產經營資料和生活保障手段,其本身就是一種財產存在的形式,農民憑借對土地的直接占有,可以獲得財產性收入;第二,農民通過對土地的經營,包括純粹的土地本身經營和對土地產出物的經營,可以獲得經營性收入;第三,農民將自身勞動力作為一種生產要素,與土地這一生產要素結合, 可以獲得工資性收入。然而，目前我國的農村土地制度的功能主要還是集中在第一點上，即保障性功能，經營性功能和生產要素功能未能得到充分發揮。

二、我國農村土地制度的演變及其存在的主要問題

新中國成立后,農村土地制度經歷了四次較大演變:第一階段是土地改革階段。從1947年開始,到1952年結束。這一階段的任務,就是從封建土地所有制向農 1

民土地所有制的根本變革,土地的使用權和所有權合一。第二階段是農業合作化階段。從1952年開始,到1956年基本告一段落。這一階段的主要任務, 是從農民個體土地所有制變為農民集體土地所有制。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1958年開始至1978年基本結束,延續了近二十多年。實踐證明,這是一個不成功的實踐,是我國農地制度的一次畸形變革。第四階段是農民家庭聯產承包責任制階段。1979年以后,我國總結了歷史的經驗教訓,對農村土地產權的制度安排作了一次重大的調整,將土地使用權分離出來交還給農民家庭承包經營。家庭聯產承包責任制的實行,無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度

上適應了經濟主體的內在要求,從而解放了生產力,促進了農業的發展。但從20世紀80年代末開始, 承包責任制的缺陷開始顯現,特別是隨著我國社會主義市場經濟的發展,其弊端更加突出,現已成為制約農民增收的瓶頸。

（一）土地所有權與土地經營權的矛盾

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》等重要法律都明確規定我國農村的土地屬于農民集體所有,從這一點來說,農村土地產權是 明確的。但“集體”是指哪一級,法律規定卻又很不明確。如在《憲法》中,被籠統規定為“集體所有”;在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級集體;而在《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。[ 6 ]由于沒有具體規定農村土地所有者是誰,導致所有者缺位或“虛位”。同時,土地使用權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段也都沒有明確的法律規定。法律規定的不清晰及農民的多種理解使得農村土地關系極為混亂,村干部進行“尋租”,農民對土地使用權存在很強的不穩定感,進而對土地長期投入預期不足,直接影響著農民對土地的經營熱情和農業生產的發展,致使有的農地出現鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現象。除此之外,農村土地權利殘 缺,其中最有實質意義的是處分權集體不能行使。國務院在《關于發展房地產若干問題的通知》中規定:“集體所有的土地必須先行征用轉為國有土地后才能出讓。”

（二）土地承包經營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產要素功能不能充分發揮，制約農民增收

規?；a和專業化分工是現代農業的基本要求。規模化生產將促進農業機械和現代農業技術的推廣與應用，從而大幅度提高農業勞動生產率和邊際效益。農業的經營規模達到一定的程度，會促進專業化分工的發展。專業化分工優化了生產組織內部的資源配置，同樣是提高農業勞動生產率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國現階段的農業生產中，規模經濟和專業化分工的優勢受到了過于分散的農地產權制度安排的制約。

我國現行的《土地管理法》是針對當時亂占濫用耕地的嚴重情況而制定的,偏重于土地使用的審批管理,對土地經營和流轉的管理以及土地有償有期限出讓轉讓和抵押等缺乏必要的規定?！锻恋毓芾矸ā冯m然規定:“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法,由國務院另行規定。”但到目前為止,國務院只對城鎮國有土地如何依法進入市場問題制定了條例,即《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,對農村集體所有的土地使用權如何進入市場,至今尚未制定出相關法規。在現行土地制度下,除了國家低價征用集體土地以外,集體所有的土地是不能通過市場而流動的。雖然農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看,農地還是沒有真正流轉起來,現代意義上的集中經營更是很少發生。

（三）農村土地征收、征用制度規定對農民利益的侵害比較嚴重,影響了農民增收

現行土地管理法關于土地征收范圍的界定不夠適當。一是法律關于土地征收范圍的規定過寬,把不應該引入征收程序的部分建設用地如把商業性建設用地納 入征地范圍,損害了農民權益;二是關于土地征收范圍的規定又過窄,對于應該引入征收(或征用)程序的生態林建設用地,則沒有納入其規定的征收(或征用)范圍。世界上多數國家和地區都是以土地的市場價格為基礎來確定補償額度的,有的國家和地區還根據土地未來的價格以及征地對土地所有權人和使用人造成的其他間接損失來確定補償額度。然而,我國土地管理法第47條規定的征地補償標準是:土地補償費為被征耕地前三年平均產值的6—10倍,安置補助費為被征耕地前三年平均產值的4—6倍。如按以上標準支付的土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費,但土地補償費和安置補助費二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產值的30倍。這完全是一種與市場無關的政策性價格,而且過于偏離土地的市場價值和農民的經濟預期。同時,我國的征地補償范圍僅包括了直接損失,沒有包括間接損失,尤其是沒有包括農民的擇業成本和從事新職業的風險金,這些都導致了農民日后的生活困難。改革開放以來通過低價征地從農民那里拿走的資金至少在3 萬億元以上。

三、針對我國農村土地制度的政策建議

(一)明晰土地所有權,加快實行地權登記,確保農民的土地權益

我國《土地管理法》要求:“農民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權?！钡?自1988年至今,為農民集體所有的土地核發證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當前,應加快這一工作進程。國家成立專門的地權登記機構,對每一塊土地都必須登記,明確所有權人,在此基礎上由政府頒發土地所有權證。地權登記,給土地所有者發地權證,是防止政府強占土地所有者地 權的基礎之基礎;明確集體土地所有權的所屬范圍,至于“集體”指哪一級,鄉鎮難以了解各村具體真實情況,村委會擔當比較合適。村委會成員由村民選舉產生,上級加以任命,任期五年一屆。其主要職責是從事農村土地的分配調節、計生、基建、科普、文教等事務管理。村委會人員要納入國家公務員編制,發放工資,工資額度應高于村人均收入水平。

（二）把啟動農村宅基地流轉作為促進農村土地生產要素功能提高的突破口 這主要是出于以下考慮:宅基地在農民社會保障中的作用遠次于農業用地,徹底放開農村宅基地流轉,不會影響農民正常生產和生活。與農村其它改革相比,農村宅基地制度仍處于計劃經濟體制時的狀態,現在宅基地僅僅具有社會保障功能,沒有生產要素功能與財產功能。既然黨的十六大提出了要保障居民財產性 收入增長《, 物權法》也提出了“保障一切市場主體平等法律地位和發展權利”,就必須賦予宅基地與農業用地、集體建設用地一樣的用益物權,農民享有宅基地完整的占有權、使用權、受益權和處分權。當前在村莊整治中應保護農民現有宅基地權利不被剝奪,近期內還應切實采取措施,逐步清除各種妨礙宅基地流轉的體制障礙,只要符合土地利用規劃,允許宅基地在城鄉居民之間自由流轉,實現宅基地流轉與人口流動相一致,為城市化水平和農業用地生產要素功能大幅提高創造條件。

（三）循序漸進地推進農業用地流轉,使農業用地生產要素功能伴隨著城鄉

一體化進程而不斷提高

近期內,應將農業用地抵押權利還給農民,這對于留在農業內部的勞動力和待轉移農村勞動力來講都是亟待解決的問題,如果農村土地可以抵押,就可以克服農業生產中的資金瓶頸問題,有助于提高土地生產效率;也可以提供到城市創業的資本,加快農村勞動力轉移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內還難以覆蓋農村,以及城鄉統籌發展目標的實現也需要較長時期,近期重點應放在促進農村土地在集體范圍內自由流轉,使土地經營規模比原來有所擴大,待時機成熟,再促使農村土地流轉突破集體界限,實現農業用地在農民之間自由流轉和規模經營。

（四）制定集體建設用地直接入市政策,使集體建設用地生產要素功能的提高沿著正確的軌道發展

盡管過去我國因為限制農村土地流轉而避免了大量農村人口因城市化和工業化而流離失所,可是現行征地制度造成了大量失地農民,影響到社會和諧,現有集體建設用地流轉模式再難以為繼。黨的十七屆三中全會提出了“允許集體建設用地直接入市”,現在應按照這一方針,制定集體建設用地非公共利益用途直接入市的具體政策,實現集體建設用地與國有土地“同地、同價、同權”。對于因公共利益需要而發生的國家征地,不能再按原有用途而應按市場價值公正合理地補償農民,保證農民土地的財產權利和發展權利,使集體建設用地生產要素功能的提高朝著城鄉統籌協調發展方向發展。

(五)按照市場化原則,對農村集體土地征用依法公平補償,促進農民增收 尊重農民集體土地財產權利,按照市場化原則確定征地補償標準,對農村集體土地征用公平補償。所謂公平補償是指按照反映土地真實價值(按土地的最高機會成本即可能帶來的最高收益計算)的市場價格來進行。同時,在制定征地補償標準時,不僅要考慮現實土地用途的補償,也要讓農民分享用途轉化后的收益。征地補償費不僅要體現土地作為生產資料和生存保障資料的價值,還要保證對土地追加投資能得到補償。要以使農民生活水平發展提高為征地補償原則,充分考慮農民的生存權益和發展權益。應改變過去征地補償的做法,補償除原有的內容外, 還應包括農民的社會保障費用、教育培訓費用和土地增殖分成等,使被征用土地農民的生活水平、發展水平與國家經濟社會發展水平相適應。

(六)加快推進農村社會保障制度建設和戶籍制度和村民自治制度的制度改革、建設,加強法制建設，解除農民增收的后顧之憂

農村土地制度改革是一項綜合性的制度變遷，需要在多方面同時發動改革，才能取得良好的效果。目前農村免費九年義務教育,是以工哺農最直接的體現,是增加農民收入立竿見影的重大舉措,對提高農民素質,促進農村經濟社會可持續發展意義重大,但惠及面還有限,應加快推進此項工作的進程。此外,從統籌城鄉經濟社會發展的思路出發,加快推進農村社會保障制度建設,逐步建立以“低收 入農民最低生活保障”、“失地農民生活保障”、“農民工養老保障”、“農村新型合作醫療”、“孤寡老人集中供養”的“新五?！敝贫?逐步弱化土地的福利和社會保險功能,解除農民的后顧之憂,以健全和完善土地承包經營權流轉,增加農民的土地收益和財產性收入。同時，應加快戶籍制度改革和切實落實村民自治制度，加強法制建設，為農村土地制度改革注入新的強大動力，為改革保駕護航。

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第三篇：淺析農村土地使用中存在問題及對策

淺析農村土地使用中存在問題及對策 摘要：文章分析了新形勢下農村土地使用的重要意義，指出了當前農村土地使用中存在的問題，并提出了進一步規范農村土地管理使用的對策和建議。

關鍵詞：農村土地使用;合理使用土地是農民的生存之源、發展之本，農民獲得穩定的土地權利是實現其他權利的重要基礎。妥善解決好農村土地問題直接關系到構建和諧農村以及農村的改革發展穩定。

為此，認真研究新形勢下農村土地使用中的問題就有了重要的意義。

充分認識農村土地合理使用的必要性1.1保護耕地是發展農業的重要基礎社會的穩定在于經濟的穩定,而經濟的穩定，有論文發表賴于農業的持續發展，保護耕地則是發展農業的重要前提。為此，黨中央、國務院一再強調農業作為國民經濟基礎的重要性，并把加強農業基礎地位作為我們經濟工作的出發點。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。堅持把發展現代化農業，繁榮農村經濟作為首要任務，加強農村基礎設施建設,健全農村市場和農業服務體系。加大支農、惠農政策力度，嚴格保護耕地，增加農業投入，促進農業科技進步，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全?！笨梢哉f，農業對任何國家都是不可忽視的重大問題。在我國目前農業科技水平和糧食單產沒有重大突破的情況下，穩定糧食產量，穩定農業，首先必須穩定耕地面積，只有這樣，才能較好的解決我國人口的吃飯問題。

合理使用農村土地是經濟持續發展的保證國家管理土地的目的是使全社會合理利用土地，保證社會經濟的持續發展。農村土地能否得到合理使用，直接關系到經濟社會能否持續協調發展。農業一直是工業特別是輕工業原料的重要來源，而且未來尖端技術工業也離不開農業。這就要求在為經濟建設項目分配農村土地時，既要考慮土地資源分配方案給有關農業生產單位和農民帶來的經濟損失，又要考慮占用耕地對整個國民經濟造成的影響；尋求既能滿足農業發展要求，又能促進經濟建設，同時有利于保護生態環境，滿足人們各種效用的土地資源分配方案。

農村土地使用問題事關社會穩定有限的農村土地資源，不但要承載城鎮居民的吃飯問題及全國工業化所需的原料，還必須負荷棲息在它上面的農民的生活來源，這就是我國的基本國情。對60％的農村勞動力來講，經營土地是一種福利和社會保障。

在我國整個國民經濟沒有發生根本經濟論文發表/jjlwfabiao/變化，城市待業人員逐年增加，鄉鎮企業尚未充分發展之時，農村勞動力不可能大量轉移。國家建設年年征用和批租土地，鄉鎮企業也要占用耕地，部分農業勞動力的轉移就必然要以離土退田為代價，特別是國家建設占用城鄉結合部的大量耕地，把大量農民從土地上排斥出來，而有限的征地補償總歸有用完之日，他們由此而失去了生活的根基。為此，黨和政府必須不斷提高勞動生產率和土地產出率，同時要重視和扶持農村經濟的發展，吸納因耕地減少而出現的剩余勞動力。如果這些問題不列入國民經濟計劃，不受到應有的重視和合理的解決，其后潛伏的將是不安定的因素。

第四篇：我國農村土地流轉中存在的問題及對策研究（推薦）

我國農村土地流轉中存在的問題及對策研究

摘要

隨著我國農業經濟的進一步發展，農村土地權利在合法的前提下進行規范有序地流轉己經是農村土地制度發展的大方向，也是農村土地制度契合時代發展的要求。本文首先總結了國內外學者關于土地流轉的研究觀點，然后給出了與土地流轉有關的概念和理論，在此基礎上分析了我國當前在土地流轉過程中出現的農村土地流轉不規范，農村土地流轉后改變農業用途，缺乏健全的社會保障體系，農村土地流轉過程中缺乏中介服務組織，土地承包的分散性制約了土地流轉等問題。然后，針對問題提出了規范國家、集體及農戶在流轉中的行為，確保土地流轉的可持續發展，建立一個完善的社會保障體系，培育農村土地流轉中介服務組織，對農村土地進行確權頒證等建議。以期推動農村土地流轉更加有效合理。

關鍵詞：農村土地；土地流轉；問題；對策

1.國內外主要研究成果綜述

1.1國外主要研究成果綜述

在國外土地經濟學和土地法學的研究中，很少使用農村土地流轉這個概念，更多使用的是農村土地交易。國外農村土地交易中既包括農村土地所有權的買賣，也包括農村土地租賃、置換、轉讓等使用權的流轉。

1.1.1對于農村土地交易影響因素的研究

國外學者對于農村土地交易影響因素的研究，主要是基于產權制度、宏觀環境和交易費用等方面。Feder and Feeney闡釋了產權清晰的土地資源對提高農業投資和農業生產力有重要作用。明確土地產權還會降低交易成本，通過把生產要素配置給最有效率的農戶，形成規模經營，最終提高農業生產力。Macmillan從經濟學角度分析土地市場，認為土地可以自由交易，但是在交易過程中會發生市場失靈，造成土地利用的動蕩，因此，財政部門應市特政府干預市場，以彌補市場缺陷?？扑拐J為交易費用就是利用價格機制的費用，是獲得準確的市場信息所付出的費用，以及談判和經常性契約的費用。

1.1.2對于土地規模經營及其效率的研究

土地交易(或流轉)有可能導致土地集中，從而帶來土地規模經營。關于土地規模經營的績效問題，國外學者持有不同的觀點。Tesfaye and Adugn認為農戶是否擴大農村土地經營規模與家庭可用勞動力和牲畜擁有數量成正相關，與土地質量成負相關。但是也有不少學者認為農村土地經營規模與土地產出率成反比，即土地經營規模小的農戶的土地產出率反而高于土地經營規模大的農戶的土地產出率。Yotopoulos and Nugent認為土地集中并不一定帶來農業生產規模收益遞增，主要原因是農業技術通常具有規模收益不變或規模收益遞減的特點，即土地集中并不一定帶來農業規模收益遞增，而且這是影響農戶土地流轉積極性的一個重要原因。

1.2國內主要研究成果綜述

1.2.1對農村土地流轉內涵及意義的分析研究

目前的學者多認為農地流轉是在不改變我國農地所有權及農地用途的情況下，農民將自己擁有的土地使 2 用權從承包權中分離開來有償或者無償的轉移給親朋或者其他農戶的行為。羅必良(2008)將土地看作生產要素，生產要素的市場化是土地路轉的本質屬性，土地流轉將農業現代化規模化經營、剩余勞動力利用以及土地資源的優化配置一體性地完成。蔣滿元(2010)經研究認為目前的農地流轉是在遵循相關法律法規的基礎上進行的，可優化配置現有分散的、細碎化的農村土地資源。

1.2.2對農村土地流轉模式與特點的分析研究

周紅波(2011)通過對我國農村土地產權的歷史沿革、當前農村土地流轉的形式和制度規范、廣西農村土地流轉市場建設的實踐進行了系統分析，認為農村土地流轉總體情況的研究表明，經濟發達程度越高的地區，土地市場發育相對較好，土地流轉機制也相對較完善，發生流轉的農地面積比例也較高，而流轉的形式則主要有租賃、轉讓、轉包、入股、四荒拍賣、互換等形式。龐宏(2010)指出在我國特定國情約束之下，市場機制是我國農村土地流轉機制的最佳選擇。

1.2.3對農村土地流轉的問題及原因的分析研究

覃事婭(2009)從轉出方、轉入方、基層政府三個方面分析了制約農地流轉的主體原因，轉出方認為放棄土地后缺乏生活保障、流轉土地時的補償過低以及農村勞動力轉移就業困難因此不進行性土地流轉；而轉入方認為整理細碎化的、分散化的農地成本過高、雙方信息不對稱往往有損害其利益、農資成本居高不下以及缺乏信貸支持以擴大生產規模導致其交易成本過高而不愿轉入土地；基層政府的越位與缺位又引發政府方面的原因。史志強(2010)等認為我國農村土地對于農民具有的雙重功能：生存和社保的功能制約了農地流轉；制約因素包括社會因素、經濟因素、制度因素。韓若冰(2012)利用產權理論中的交易成本來研究其對農地流轉的影響，從交易主體、流轉組織形式、租佃合約安排、交易量及交易價格體系四方面具體分析了交易成本對農地流轉的阻礙，認為交易成本過高抑制了農地市場的需求，使中介組織更為有效，使農戶趨向于選擇短期租約，總量成本的增加也極大地降低了交易量，降低了農地的資源配置效率。

1.2.4對農村土地流轉驅動力的研究

邵書慧(2005)指出任何事物的發展都離不開外因內因的共同作用，土地流轉的發展也內外因相互作用的結果。其文章指出了土地流轉的內部動力與外在動力，各有五點，分別是，內部動力：每畝農業純收入，非農就業率，政府干預，人均承包土地面積，農民受教育水平。外部動力：農業新技術應用需要農地流轉，WTO促進農地的流轉，農村工業化和城鎮化需要農地流轉，農村經濟結構調整促使農地流轉。黃賢金(2008)3 分析了農地流轉的內在和外在驅動力，認為農地流轉的內在機理包括調整產業結構、擴大經營規模、轉移安置富余勞動力、轉變農地功能而外在機理則有價格機制、利益誘導機制?？敌廴A(2011)認為國家支農惠農政策的實施是部分農民從事農業生產的積極性提升，推動了農地流轉。楊德才(2012)從當前我國農村地區農戶經營土地的機會成本高、農業生產本身高風險、農業生產的比較利益低三個角度分析了農地流轉的驅動力，他經過研究認為采用新生產技術并擁有較高生產經營能力的農戶使土地的邊際產出提高，這一部分農戶愿意轉入土地擴大經營規模。

2.農村土地流轉相關理論及概念

2.1農村土地

《中華人民共和國土地管理法》規定：“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等?！掇r村土地承包法》第二條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地?！?農村土地是一個內涵較為寬泛的概念，按農地的用途，可將農地分為農業生產用地和農村建設用地。而本文的研究對象僅限于農業生產用地

2.2農村土地流轉

所謂農村土地流轉，指的是農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規?；?、集約化、現代化的農業經營模式。農村土地流轉其實指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義是指：擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

2.3農村土地流轉的實質

土地流轉的本質是對土地資源進行重新配置。我國農村土地流轉的實質是對承包地使用權的重新調配。據我國《憲法》修正案和《土地管理法》及其相關法律法規的規定，土地使用權可以依法出讓、出租、抵押和轉讓。承包地的使用權是一項權利束，承包方不僅擁有在法律規定范圍內對承包地進行經營、支配的權利，還擁有對農地的部分剩余索取權和依法處分權。在承包期限內農地的使用權可以轉讓，但承包期結束后，承包方需將承包地交還給發包方，在下一輪承包期內，各集體成員的承包地一般會發生變化。因此，農戶能夠流轉的只是本輪承包期剩余期限內的土地使用權。

2.4農村土地流轉的基本形式

當前農村土地流轉的主要類型為轉讓、互換、抵押、出租、轉包、借用、入股等方式。

3.農村土地流轉存在的問題

總書記在2013年7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要解決處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重土地流轉雙方意愿，守住耕地紅線，保障基本農田、糧食安全，增加農民收入。但是，當前農村土地使用權流轉中還存在著一些問題，這些問題的存在己經嚴重影響了農地使用權流轉的健康發展。

3.1當前我國農村土地流轉不規范

3.1.1政府壟斷了農村土地流轉市場

由于我國農村土地使用權流轉過程中政府、集體的權力不能得到很好的約束，地方政府在利益的驅逐下對農地使用權流轉進行過多干預；并且一部分村干部的思想認識不到位，官本位思想嚴重泛濫，缺乏民主法制意識，對農戶承包經營權的保護不夠重視。導致農村土地流轉價格普遍偏低，一些村干部在農地流轉過程中以權謀私、暗箱操作、不按法律程序辦事，隨意調整或者收回農戶承包地。政府和集體的壟斷行為嚴重侵害了農戶的利益，加深了農戶與政府、村集體之間的矛盾。

3.1.2農村土地非正式的流轉過程中行為不規范

當前我國農村土地使用權流轉過程中的非正式流轉所占比例較大，非正式流轉一般由農戶自發進行。由于農戶對土地流轉的法律知識缺乏，相關法律法規沒有得到很好普及，以及提供相關法律服務機構的缺乏，導致這些自發的土地流轉隨意性大，不穩定性強。農地流轉中有近半數的農地流轉沒有約定流轉期限，并且絕大部分的農地流轉都未簽訂書面合同。即使簽訂了農地使用權流轉合同的，也沒有統一的格式，對流轉時間及雙方權利與義務的要求不夠詳盡，甚至有的合同條款違背現行法律要求。這些不規范的農地流轉行為導 5 致農業生產條件差，生產成本過高，農民的利益得不到有效保障。加上近年來我國經濟發展速度減緩，農產品價格走低，各種自然災害的頻發，農業效益明顯下滑，農戶的生產積極性被嚴重挫傷，長久下去則會影響農業生產的穩定。

3.2農村土地流轉后改變農業用途

盡管政府出于扶持農業的目的，曾多次提高糧面油為代表的農產品價格，但土地承包經營投入很多、種田效益產出較少，城鎮化的發展促使農村勞動力大量轉移，造成留守老人、婦女不愿種地、不能種地，并且農產品需求缺乏彈性，在來自市場風險、大自然風險以及化肥、農藥等生產資料價格上等多因素綜合作用下，從事農業的獲利空間十分狹小，多數農民趨向于把勞動時間和資金投向非農行業。從事農業生產經營風險大、利潤少的特點，使土地流轉后獲得上地經營權的受讓方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多農村土地流轉后，一般用作了木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉后改變土地用途會導致土地質量下降，這樣做缺乏耕地保護和可持續發展意識。

3.3缺乏健全的社會保障體系

我國目前的社會保障體系主要限于城鎮地區，城鎮居民有健全的養老和醫療體系，但農村地區相對薄弱，覆蓋面窄、發展層次低、發展不平衡，社保資金短缺。農村居民基本上得不到像城鎮居民一樣的醫療、養老和保險，目前保障水平也較低?，F有的“新農合”和“新農保”，也存在報銷力度小，60周歲以后領錢少的情況；“低保制度”和“五保制度”也有對象的限定。由此可以看出我國目前的社會保障制度還沒有覆蓋到農民，普惠性的保障體系尚未建立，廣大的農民無法享受改革開放的成果。所以，土地在為農民提供資源的同時，帶來一定的收入，更加承擔著重要的社會保障功能，一旦外出打工的農民年老或無法再從事體力性的勞動，不得不回鄉繼續的耕地的時候，土地的保障功能更加體現出來，因為他們雖然沒工作、但是有上地可以依賴，有土地意味著有糧食、有吃飯，就有人生的希望，還可以繼續為家庭提供收入，供子女上學、結婚、購買家電等花銷，這導致農民不愿意不可能放心的進行土地流轉。

3.4農村土地流轉過程中缺乏中介服務組織

農村土地使用權流轉的中介組織是介于政府和農地使用權流轉主體之間的媒介，可為農地使用權流轉提供農地的供給和需求信息，還能提供政策咨詢、金融借貸等幫助，不僅能夠有效減少農地使用權流轉中所需交易成本，還能幫助流轉主體規避流轉中的風險。我國農地使用權流轉中介組織的缺乏主要表現在中介組織 6 的數量少，質量參差不齊?，F有中介組織的作用也多流于形式，使得流轉主體間信息不對稱的現象得不到改善。中介服務組織的缺乏使農地供需信息不對稱，導致土地流轉過于分散。分散的流轉形式是實現農業規?；洜I的主要制約因素。只有實現農地由散戶向大戶的流轉才能形成規模經營。但散戶與大戶之間，無論是在生產和經營管理方式上，還是在土地流轉的供給與需求信息方面都存在很大的差異，流轉過程中容易出現信息不對稱的情況。散戶普遍認為把土地流轉給親戚或朋友比較可靠，但這樣的流轉無法實現成片經營；大戶需要成片的農地，但相鄰農戶不一定會將土地流轉給該農戶。我國農地使用權流轉的中介組織十分缺乏，導致了供求雙方信息流動受阻，造成較高的土地流轉的交易成本。

3.5土地承包的分散性制約了土地流轉

為了避免矛盾，實行家庭聯產承包經營之初，不論魚塘、旱田、水田，還是草灘、山林、荒坡，一律根據地勢、地力優劣進行平均分配，這樣就造成了土地經營范圍的分散性合細碎化。上世紀末多數地區采用直接延長承包期的方法進行第二輪土地承包，分散承包出現的土地細碎問題沒有得到解決，土地流轉仍比較困難，加之部分基層干部少害怕麻煩，土地流轉進程從而被影響。

4.健全我國農村土地流轉的對策

4.1規范國家、集體及農戶在流轉中的行為

規范國家和集體在農村土地使用權流轉中的越位行為，要從轉變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉變管理方式，實現管理型政府向服務型政府轉變。

（1）政府要完善農地流轉市場體制建設，堅持市場化原則，使市場在農地價格的制定中發揮基礎作用，防止鄉鎮、村集體經濟組織借農地集體所有的名義，強制推行農地流轉。市場在農地使用權流轉中發揮基礎性作用是實現農地資源合理配置、保證農戶獲得級差地租的根本途徑。

（2）政府要在農村土地流轉過程中進行宏觀調控。對當地農村經濟的發展現狀，對農田、工業發展區、居民住宅、以及公共服務區等進行合理布局、科學規劃，并完善農地使用權流轉的制度建設，對所轄區域內的土地進行總體規劃。

（3）政府應堅持自愿原則，改變使用行政命令強迫農地使用權流轉的行為。使農戶在土地的承包期內，在不改變土地使用方向的前提下，可依法有償地進行土地流轉，擁有土地的自主經營權、流轉權和收益權，任何組織和個人不得強迫和阻礙農戶流轉土地。

（4）政府應履行好服務職能。政府要做好政策導向工作，為農村土地使用權流轉創造良好的政策環境。在服務對象上，要加強對發包方和承包方的服務，為其提供流轉信息和法律咨詢等服務。在提供流轉信息服務方面，政府可為農戶提供土地供需信息、參考價格，并為承包方提供資金、技術的支持。在提供法律服務方面，政府應加強農戶的相關法律法規普及工作，規范流轉主體的行為，指導農戶在協商一致的基礎上簽訂書面合同，載明土地流轉形式、數量、年限、條件和雙方的權利、責任、義務，合同由鄉鎮農經站鑒證;對存在手續不完備等問題的己流轉土地，須重新商議，完善合同；還可為流轉主體提供代擬合同的服務。

4.2確保土地流轉的可持續發展

土地地不但是農民最基木的生產資料也保障和社會保障，是農民最大的利益所在是農民最基木的生活也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重上地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從該地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進上地流轉。當地政府應該實行上地用途管制。土地用途管制的核心是依據上地利用總體規劃審批各項建設用地，不得改變規劃用途?？傊r村城鎮化對上地的需求，本質上是實現經濟和社會發展目標的需求，不能因土地流轉而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流并重，節約每一寸土地，從而達到優化上地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續發展。并且，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使地的價值得到較為客觀的體現。

4.3建立一個完善的社會保障體系

（1）完善農村醫療和養老保險制度，改革城鄉二元制度。城鄉二元的戶籍制度的限制，使農村戶口與城市戶口在教育、醫療、養老保險等方面有著不同的待遇，農民工放棄原有的土地權益在城市生活，但卻無法獲得城市居民相同的待遇，成為游走在城市和農村的“邊緣群體”。這種農村勞動力的非實質性轉移不僅會阻礙我國城鎮化進程，也會阻礙農村土地使用權流轉的進行。因此，要降低農戶對土地的依賴，就要加快對現行戶籍制度的改革，逐步取消城市戶口和農村戶口的區別。另外還要完善社會保障制度，加大政府對農村的醫療、養老保險的投入補貼。

（2）加大對農村勞動力的培訓力度。對農村勞動力的培訓不僅需要政府的支持，還需要社會力量的幫助。政府可聯合社會培訓機構，按農村勞動力就業的主要方向制定有針對性和實效性的勞動力轉移就業與技能配套培訓內容；地方政府應給予此類社會培訓機構以政策優惠和傾斜，要充分調動社會培訓力量的積極性，鼓勵開展多層次、多門類、多渠道的技術教育培訓，增強農戶的就業能力來降低農戶對土地的依賴。

（3）加快農村勞動力的有效轉移。政府需要為農村勞動力轉移提供信息服務，促進農村勞動力高效合理轉移。農村勞動力轉移需要經歷系統而復雜的過程，政府不僅需要聯合社會力量對勞動力轉移前進行培訓，使其具有基本勞動素養，還需提供勞動力轉移的中介服務，建立企業與農村勞動力聯系的橋梁;農村勞動力的培訓信息、就業信息及就業后的社會醫療保障等合法權益的獲得也需要相關政府部門的管理和支持。

4.4培育農村土地流轉中介服務組織

加強農地流轉在中介組織的建設，應該在提高現有中介組織質量的同時，豐富中介組織的種類。

首先，改革現有的中介組織?，F有中介組織應提高從業人員素質，豐富專業人員的種類。在土地評估勘測方面、農業技術方面、網絡信息收集方面以及金融、法律方面都應具備相應的人才，以其專業的素質來保證中介服務組織運作的規范化；另外，中介組織還應具備獨立動作的能力，在政府、集體和農戶三者之間能夠保持中立的態度，以市場為導向，為農地使用權流轉提供最真實可靠的信息。

其次，鼓勵發展多種性質的中介組織。在我國大部分農村地區，應更多地嘗試建立自發性和金融機構性質的中介組織，自發性組織相對于政府建立的中介組織而言，有更強的獨立性和市場性，有利于市場機制在流轉中發揮資源配置的作用；而金融機構性質的中介組織更有利于承包者在農地使用權流轉和經營的過程中得到資金支持，緩解我國農戶資金短缺的情況。同時還可加強虛擬的網絡中介服務組織的建設，利用現代化網絡信息技術，為農地使用權流轉提供更便捷、高效和專業化的服當然在此過程中需要加大對網絡服務組織的監管，防止網絡詐騙的發生。

4.5對農村土地進行確權頒證

解決土地流轉雙方之間糾紛的前提在雙方之間的權利義務關系較為明晰，當前土地流轉雙方之間僅憑口頭協議的原因在于所在地區沒有對土地進行確權登記，僅在當地村組內具有一定的效力，雙方知根知底，知道那一塊土地屬于自己，但是在外來承包人員介入時，村組內部的熟人社會就被打破，按照市場規律辦事，就必須要相關的權利證件要證明自己的權利，因此，要想有效的推進土地流轉，必須對當前的土地承包經營權進行確權并頒證。我國的土地確權工作正在有條不紊的進行，五年之內全國的土地都會實現確權頒證。土地確權要對現有土地的“四至”進行界定，按照實際情況進行確權、頒證和登記，把每個農戶的土地承包經營權落實到具體的地塊，并依法與農戶簽訂土地承包經營權合同，發放證書，對土地承包的檔案資料進行備案以備查，逐步實現土地流轉的規范化。從而有效解放農村勞動生產力，調動農民土地流轉的積極性，保障農村的土地流轉權利，增加農民的財產性收入，將農民從土地的束縛中解放出來，推動城鎮化的進程。

結

論

“三農”問題一直是我國社會發展的關鍵，它直接關系到國家的長治久安和國民經濟健康有序發展，而土地作為農民賴以存在的根本，是解決“三農”問題的核心所在。農村土地使用權利的自由流轉己經是當代農業發展的趨向，然而我國現有農村土地承包經營權流轉制度還很不完善，存在諸多缺陷和不足，無法滿足農村土地承包經營權流轉的現實需要。這樣的現實狀況，對于我國農業的現代化發展是不利的。對于農村土地流轉過程中產生的問題，本文分析總結了國內外關于農村土地流轉的研究成果，分析了當前我國農地使用權流轉所面臨的困境，得出了以下結論：為了保證我國農村土地流轉的健康發展，應該規范國家和集體在農村土地使用權流轉中的越位行為，要從轉變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉變管理方式，實現管理型政府向服務型政府轉變。不能因土地流轉而改變土地用途，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流并重，節約每一寸土地。建立一個完善的社會保障體系。加強農地流轉在中介組織的建設，提高現有中介組織質量的同時，豐富中介組織的種類。對農村土地進行確權頒證。

總而言之，我國農村土地流轉制度的建立和完善是一項艱巨的任務，也是一個重要而且復雜的博弈。它直接影響著農業經濟的發展以及農村社會的和諧穩定，尤其是影響著農民的基本權益的保障。因此要建立起符合我國實際情況的農村土地流轉制度。

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第五篇：我國農村土地流轉中存在的問題及對策分析

我國農村土地流轉中存在的問題及對策分析

摘要：農村土地規模經營是農業現代化的必由之路。在現有土地承包關系保持穩定并“長久不變”這一政策背景下，以及相當長期內土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件下，通過創新機制，規模化、規范化流轉土地，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的問題，研究制定有效的政策措施，意義重大。

關鍵詞：農村土地流轉政策分析

隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力的轉移，農村土地使用權流轉速度明顯加快，規模不斷擴大。農村土地流轉不僅優化了農村土地資源配置，鞏固和完善了家庭承包經營制度，而且解決了農村土地利用中的人地矛盾，實現了農業規?；洜I，降低了農業生產成本。然而，目前農村土地流轉還存在諸多問題，農地流轉制度還不健全，有待進一步完善。

一、我國農村土地流轉存在的主要問題

（一）大量農用地轉為非農建設用地

我國目前對征地中“公共利益”概念缺乏嚴格界定，導致征地中公益性建設用地和經營性建設用地不分，征地范圍模糊不清，濫征亂占耕地現象大量發生。全國僅開發區規劃面積就達3.5萬平方公里，圈占的耕地有43%閑置。2000年～2005年全國耕地轉為非農建設用地的面積為1549.65萬畝。而通過征地帶來的豐厚利益，也促使了土地征用規模的無序擴張和征地過程中的農民利益不斷受損。

（二）農地流轉收益分配不合理

依據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10～15倍，最多不超過30倍。在土地收益分配時所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個標準，對農民補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬～3.5萬元之間，加之分配機制缺乏有效的約束，有些地區農民得到的安置補償低于最低標準的現象也時有發生。極低的補償割斷了農民與土地的聯系，使農民不得不面臨新的生計和基本的生活保障問題，影響了農村的社會穩定。

（三）農地流轉市場交易產權邊界的模糊性

農地流轉市場上交易的對象主要為各類農地產權。根據我國現行法律法規，現實中已經入市交易的各類農地產權均不同程度地存在產權邊界的模糊性問題，產權邊界的模糊性導致產權市場交易的摩擦費用增加，交易的不確定性程度加大，從而阻礙了農地產權交易的實現。

（四）農地流轉操作程序不規范，缺少必要的法律法規的支持

農地流轉必然形成土地所有者、承包者、經營者等多元利益主體。但在實際中，這種利益主體之間的責權利關系是不明確的，或者是松散的。一是農地流轉中的法律關系不明確。當前農村土地使用權流轉有一部分是向農戶的親朋好友流轉，或者拋荒后由村干部委托別人或自己代為受讓。流轉中的“依法”成分很少，沒有法定的程序和具有法律效力的流轉合同，因此，顯得相當松散和脆弱。二是農地流轉的責權利不落實。由于農地流轉不

具備合法效力，流轉雙方的責權利很難明確，包括流轉后的使用權限、農地保護、轉讓費率等方面都沒有得到確認，流轉雙方的責權利關系非?；靵y和零散脆弱，導致土地流轉糾紛不斷。

（五）社會化服務不到位，體系有待健全。

農村土地流轉平臺未建立，土地流轉信息不暢，出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，造成轉入轉出兩頭難，不利于土地的有效及時流轉。并且沒有專業的經營權價值評估機構，農村土地承包經營權流轉缺乏金融服務支持。

二、我國農村土地流轉存在主要問題的成因

（一）思想認識錯位。各級政府和部門普遍把經營權流轉當成流轉主體的經濟行為，沒有認識到其在農業現代化進程中的重大意義，以致管理決策層對有利的模式不加以鼓勵和推廣，對不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態度；以致基層干部在實踐中表現為重視引進企業、業主而不重視培養農民的合作精神；以致一些干部群眾在對待股份合作態度上，把它等同于第一次合作化中的“歸大堆”、“吃大鍋飯”，談合色變。

（二）政策法規錯位。一是《農民專業合作社法》僅限于“同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者”的合作，即產品生產和服務領域的合作，對農民在土地生產資料領域開展的股份合作缺乏相應規定和政策支持。二是土地承包經營權流轉受到限制。《物權法》把土地承包經營權歸入“用益物權”，但同為“用益物權”的建設用地使用權設立后，使用權人有權將其轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，而《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》均規定不能抵押，《農村土地承包法》雖規定經營權可以入股，但相關政策規定不能折資作為資本金。三是后續政策不配套。中央提出土地承包關系長久不變后，沒有像在《土地承包法》中那樣作出“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”類似規定，在實踐中可能會出現很長或無限期流轉,勢必影響今后國家政策的調整和執行。四是土地流轉受相關政策制約?！痘巨r田保護條例》“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。由于種糧比較效益低，規模流轉者多發展比較效益高的林果業甚至非農產業，該《條例》在實踐中必然成為反對流轉者的政策武器。

（三）管理服務錯位?？h、鄉鎮管理機構力量薄弱，人員編制受限制，流轉過程中沒有相應人員進行管理指導；過去建立的農村承包合同管理、糾紛處理機構陷于癱瘓。

三、促進我國農村土地流轉的幾點對策

（一）弱化農村土地集體所有權，搞活農地使用權

我國現行的農地制度為土地集體所有。所有權包括占有權、使用權、收益權、處置權等，而現行集體所有權往往造成上級所有者的身份侵蝕農民的使用權和收益權，各種攤派收費往往使農民負擔過重，集體內成員的人人所有造成土地細碎化。要實行農民永包制，集體只行使有限的幾種權利，這些權利僅限于：向土地承包的農民收取少量的承包費，其他的處置權、使用權、占有權皆虛化掉。

農民的永久土地使用權包括從弱化的集體所有權轉化而來的實際占有權、直接使用權、經營權、部分收益權和有限處置權。在不改變原出讓合同的基礎上，通過集體組織登記備

案，可以對土地使用權出售、交換、繼承、抵押等。國家要切實保障農民的土地使用權不受侵犯，集體組織不得隨意收回農民使用的土地。

（二）改革征地制度，明確征地范圍

1.明確界定“公共利益”的內涵和外延，從而對政府動用征地權的項目范圍做出嚴格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設施和公用事業上，縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規模，從根本上摒棄侵犯農民財產權的非公共利益目的的征地行為。

2.從法律上規定集體土地所有權和國家所有權在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉。土地使用者可以不再僅僅依賴國有土地，使用土地的公司、企業、房地產經營者可以直接與土地所有者——農民集體經濟組織交易，真正由市場來調節土地的供求平衡，這一制度安排，一方面從制度上保證了農民在城市化、工業化進程中的平等市場主體地位，使他們能夠分享土地非農化后的級差收益，保障了農民的土地財產權利；另一方面，農民集體經濟組織與土地使用者直接進行市場交易，由市場配置土地資源，大量減少土地用途變更的中間環節，降低被征土地的閑置率，提高土地資源的配置效率。

（三）完善農地流轉的收益分配機制

征地補償是征地問題的核心，征地補償費不能再簡單地以被征地的年產值作為補償依據，要在確定農民集體土地的財產權利的基礎上，按照市場經濟規律確定。土地價格不僅要考慮區位、市場供求、當地發展水平和轉用后的收益等市場因素，還要考慮由于農地轉成非農用地所造成的環境價值損失和土地因規模變小而降低的價值。因此，可以借鑒國有建設用地地價評估技術手段，根據被征地在土地市場中的供地價格，合理測算出區域平均土地取得成本，再以該成本結合被征地的區位、環境等個別因素差異最終確定被征地補償費用標準。

（四）建立和規范農地流轉市場運行機制

1.對于農用土地轉為農用土地的情況，應規范以下內容：

（1）農用土地承包：即村民委員會（村民小組）經鄉（鎮）以上土地管理部門同意，將農地有償承包給農民個人或農業聯營組織進行農業性生產活動，并由承包者向村民委員會（村民小組）及土地管理部門交納一定數量的土地租金和管理費。

（2）農用土地轉包：承包者將承包的農地經村民委員會（村民小組）和土地管理部門同意后，有償轉讓給他人進行農業性生產活動，并轉由他人向村民委員會（村民小組）和土地管理部門交納土地租金和轉讓管理費。

（3）農用土地出租：承包者將承包的農地經村民委員會（村民小組）和土地管理部門同意后出租給他人耕種，并由承租人向出租人、村民委員會（或村民小組）和土地管理部門交納土地租金和出租管理費。

（4）農用土地入股：承包者將承包的農地經村民委員會（村民小組）和土地管理部門同意后以股份形式向農業性聯營組織或農業性生產企業入股，參加收益分紅并向村民委員會（村民小組）和土地管理部門按股交納土地租金和土地管理費。

2.對于農用土地轉為非農用地的（不包括國家征用土地的情況）情況，應在以下幾個方面加以確認和規范：

（1）農民自己農轉非：農民自己將承包的土地轉變為非農用地的，向村民委員會（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉地費和管理費。是耕地的，向財政部門交納耕

地占用稅；是農田保護區的，除交納耕地占用稅外，還要開墾同等數量和同等質量的農田，無能力開墾的，向土地管理部門交納造地費，由土管部門負責組織開墾。

（2）轉讓給他人農轉非：農民將自己承包的農地有償轉讓給他人改變為非農業用地的，由轉讓方向村民委員會（村民小組）和土管部門交納土地租金、轉地費和管理費。是耕地的，由受讓方向財政部門交納耕地占用稅；是農田保護區的，除交納耕地占用稅外，還要開墾同等數量和同等質量的農田，無能力開墾的，向土地管理部門交納造地費，由土管部門負責組織開墾。

（3）出租給他人農轉非：農民將承包的土地出租給他人改變為非農業用地，并由出租方向村民委員會（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉地費和管理費。是耕地的，由承租方向財政部門交納耕地占用稅；是農田保護區的，除交納耕地占用稅外，還要開墾同等數量和同等質量的農田，無能力開墾的，向土地管理部門交納造地費，由土地管理部門負責組織開墾。

（4）農轉非土地入股：農民自己將承包的農地以股份形式入股參加其他集體經營組織進行非農業性經營活動的，由入股者向當地村民委員會（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉地費和管理費。是耕地的，由經營組織向財政部門交納耕地占用稅；是農田保護區的，由經營組織除交納耕地占用稅外，還需要向土地管理部門交納造地費，由土管部門負責組織開墾。

（五）為農地流轉創造良好的環境條件

1.增加農民的非農就業出路。一是大力發展鄉鎮企，提高農村非農文化水平，增加非農就業機會。二是重新構建城市化發展戰略，提高農村城市化水平，為農業勞動力轉移提供充分的空間和載體。三是通過農業產業化開發，形成農業勞動力就業的吸納機制。

2.制定農地流轉的操作規程。一是實行村務公開。農用土地流轉的有關事項，要經村民代表三分之二以上討論同意方能進行農用土地的流轉。二是提出申請。需要使用農地的一方，向鄉鎮以上土地管理部門提交申請，并提交農地流轉中的雙方所簽定的合同。在農地流轉中的雙方必須簽定合同，合同中必須規定雙方的權利和義務、經營期限及土地經營用途等條款。三是審批。土地管理部門從土地的規劃、開發單位、開發項目等方面科學作出批準或不批準決定，若批準后，辦理農用土地變更登記。

3.建立與完善農村社會保障體系。在實際操作過程中可通過設定農村就業保險和農村人口養老保險來實現對農地福利保障功能的替代。保險要面向全部村民，基金來自社區向承租土地的村民收取的地租基金，?？顚Ｓ?，可存入銀行，也可委托專門的機構管理和運作，社區土地所有權主體負責福利申請人的資格認定，并經村民代表大會表決通過。

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