第一篇：農村土地征用中存在的問題及對策分

農村土地征用中存在的問題及對策分

時間：2013-03-28 07:50:58來源：作者：喻小倩

（重慶工商大學融智學院，重慶 400037）

摘要：隨著我國社會經濟的發展和城市化水平的不斷提高，土地的大量征用將不可避免。而目前我國土地征用中的一些行政行為引發了許多社會矛盾。文章針對當前農村土地征用存在的主要問題，進行客觀的分析，找出癥結，并提出一些政策性建議。

關鍵詞：土地征用；問題；解決對策

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A文章編號：1674-0432（2013）-01-

0 引言

土地既是農民的基本生產資料，也是農民生存和發展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設用地需求的急劇增長使得大量農民失去了他們賴以生存的土地農村集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升據不完全統計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償的范圍和方式不盡合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關系到農民生活，農業發展，農村穩定。征地過程中突現的幾個問題

1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低

我國現行的征地制度是在計劃經濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農民的征地補償費用又非常低，于是就出現了“低征高賣”的現象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產嚴重流失；又由于在征地過程中對農民的補償標準過低，使農民利益遭受嚴重損失[1]，農民的心理開始不平衡，政府與農民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農民甘愿冒觸犯法律的風險把農業地轉為非農業用地的直接原因，這一現象在城鎮近郊尤為突出。

1.2 集體土地產權主體不明確，農村基層組織與被征地農民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經歷了多次改革，但對集體土地所有權主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現象。另外，由于集體主體產權是虛擬或多元化的，所以少數村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權”，實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農民權益受到侵犯。

1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設單位在征完地后，以各種樣的理由長期拖欠農民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農民；有些村務公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農民對村干部不信任。被征地農民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉鎮、村層層克扣，所以最后農民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。

1.4 征地范圍界定不明確

當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關濫用自由裁量權。各級地方政府為了獲得較高的經濟利益，往往把經濟建設也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農民生活水平下降，就業與保障無著落 各地上報國務院審批的建設用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發展程度相對滯后，勞動力自謀職業非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農村勞動者素質相對較低，就業缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩定。土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價格評估中介機構，以土地價格為依據，形成客觀的土地補償標準

土地征用實質上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權，但所有權的變更是在有償的條件下實施的。在這個過程當中，土地權利的轉移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經濟發展的需要，政府征用農村土地時農民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農民集體土地所有權的性質是比較模糊的，表現的是一種不完全的所有權，農民集體的收益權被大大削弱了。根據現行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按

照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”[4]。從國家的明文法律規定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區、直轄市自身的權限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構，這一機構不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異難以正確體現，無法反映被征土地的區位價值，征地之后農民現有的生活水平若難以維持，農民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權、但卻以較高的價格出讓土地使用權，這樣的行為也是農民是不能所接受的。目前世界大多數經濟發達國家或地區除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失[5]。

2.2 明晰農民集體土地產權主體，規范土地征用補償費的分配方法 我國法律明確規定農村集體土地所有權主體是農民集體，農民享有集體土地的承包經營權。這些權利通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權主體缺省或虛置，無法維護“農民集體”切身的合法權益。隨著我國農村經濟的發展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農民集體經濟組織將逐漸形成，從而會使農民集體土地的產權主體越來越清晰。在現階段的農地產權制度建設上，應逐步將農地所有權淡化，強化對農地的使用權，并使征地補償費更多地傾向于農民。在此基礎上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經濟組織和農民合法權益。

2.3 健全和規范土地征用程序

為了規范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規范土地征用程序，目前共利益項目征收的認證程序不夠規范和完善，應在現有的土地征用程序的基礎上嚴格界定，做好土地征用前的調查以及征地后的權屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門參加不僅要參加，而且也應該有農民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應把信息公開，將有關征地補償的標準在互聯網上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規

在我國，《憲法》明確規定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規定，任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的必須依法申請國有土地(包括國家征用的原屬于農民集體的土地)。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規定了國家征

收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要[6]，但“公共利益”在—定程度上具有動態性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權濫用。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規定行使土地征用權，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區分，將商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業用地范圍之內。對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養老保險、醫療保險的待遇，同時城市居民在公共就業服務、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優越于農村。但對于農民來說，土地是農民賴以生存的基礎，是大部分農民就業和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農村居民的社會保障由依靠土地的現狀改變，轉變為同城市居民一樣都依靠社會保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農民更應該實行優惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經濟條件下，如果不從根本上建立農村失地農民的就業和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數失地農民的生活出路問題。但是，建立農民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調節基金。（2）農村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70％的部分，轉入保障資金專戶[7]；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權由房地產評估機構評估折算成股份加人經營狀況較好和收益較穩定的經營實體，集體經濟組織或土地承包經營者作為股東分享經營利潤，為被征地農民提供較為可靠和長遠的生活保障。

參考文獻

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第二篇：農村土地征用存在問題及對策

一、鎮農村土地征用主要存在問題及原因

1、征地是政府行為，即由地方政府或相關部門直接介入征地活動，這就使得農民在征地中處于比較被動的位置，當農民和政府或開發商就補償、安置等問題無法達成協議，申請政府或職能部門協調裁決時，由于政府或職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份，農民要求解決的問題有時得不到解決。

2.農村征地款使用管理問題。據近期對新聯村被征地農民社保問題的調研，目前該村征地費的使用方式主要是：村集體所有，按其土地使用面積分配到戶。土地屬集體所有，征地補償費由村集體掌握。村集體根據本村土地下放時分田到戶的底冊，按每戶的土地使用面積登記造冊，一次性分配到戶，由農民自由支配使用，據了解，在1993至1994年間，新聯村大夫坣村小組平均每戶能分到征地補償費及附著物補償款3至4萬元，這種方式，村民在當時可以建房出租，有的棄農從商，一定程度上解決村民的生活問題。但是也存在一些問題，如出租給本村村民，村集體往往收取租金較困難，出租給本村集體以外個人又影響著本村的社會穩定，處于兩難抉擇的困境，村民也同樣面臨著養老等生活風險。

3、有關農村土地征用的法律法規急待完善。目前，土地征用的補償安置標準普遍偏低，主要是套用國家標準進行征地補償，補償費明顯較低。按國家新《土地管理法》征地補償標準，耕地補償費為該地被征前三年平均產值的6—10倍；安置補助費為該地前三年平均產值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出臺土地征用辦法時，更多地考慮政府或開發商的利益，低價征用，高價出售，犧牲農民利益。而對于農民來說，失地就意味著失業，因為拿不到足夠的補償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現了困難，甚至重返貧困，同時也給社會穩定埋下了隱患。

二、我鎮解決被征地農民的情況及主要做法

一直以來，我鎮征用土地由地方政府直接介入征地活動，用地單位只需與鎮政府簽訂協議，預收征地補償費，政府再與村集體和農民協議征用，補償款由村集體造冊登記，政府依據冊子發放補償款。這種做法在一定程度上解決了征地款被拖欠、挪用的現象。但使農民在征地中處于比較被動的位置，當農民和政府就補償、安置等問題無法達成協議時，農民要求解決的問題有時得不到有效地解決。

三、對加強農村土地征用管理的幾點建議

1、各級地方政府及相關部門應提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關法律法規，進一步規范農村土地征用行為。

2、各地政府及有關部門要從嚴把好征地關，嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和土地利用計劃，慎用征地權力，切實控制征地規模，要進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。

3、從我國國情出發，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續利用，保障國家糧食安全。

4、切實維護被征地農民的合法權益，進一步完善征地程序，著重解決征地規模過大、補償安置不到位、同農民協商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規定落實補償安置措施；急農民之所急，想農民之所想，補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

第三篇：關于農村土地征用問題

農村土地征用直接關系廣大農民群眾的切身利益。在土地征用工作中，正確處理好國家、集體、農民三者關系，不使農民群眾利益受到侵害，是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。從總體上講，在縣委、縣政府高度重視和各部門的共同努力下，廣大農民群眾對政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但隨著我縣工業經濟不斷增長，城市化進程持續加快，建設用地的需求量迅速增加，征用土地規模不斷擴大，涉及征地農民的人數劇增，一些深層次的問題也相繼暴露出來。為此，我們經過多次專題調查，對土地征用過程中存在的問題、成因及對策作了一些思考研究。

一、存在問題及成因

（一）征用土地規模呈攀升態勢，“征而不用”造成土地資源浪費。

從2000年以來，我縣共征用農村集體土地20661畝，平均每年為5165畝，最多的一年是2002年為8220畝。減少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工業發達鄉鎮，尤其是丹城鎮，已經出現了不少無地村。被征用土地中，以工業和公益性基礎設施用地最多。從2003年來說，共報批農轉用土地7263畝，其中以協議方式出讓的工業用地占30．6%，以行政劃撥方式供給的公益性用地占43．4%，以招拍掛方式出讓的房地產開發為主的經營性用地占26%。由于利益的驅使，一些單位“征而不用”，超過規定期限而遲遲不動工開發建設。據統計，中心城區大約征而未用閑置土地34．18畝左右，另有264畝為政府控制性用地和村集體留地。一面是農民無地耕種，一面是土地閑置浪費，這種現象是引發農民不斷上訪的重要原因之一。

（二）“失地農民”缺少生活保障制度，后顧堪憂。

土地是農民的命根子，是農民賴以生存的保障。長期以來，我縣對土地征用補償實行的是單一的貨幣政策，不利于農民長遠生活保障。由于廣大失地農民文化素質和專業技能普遍較低，自謀職業的能力較弱，因而大部分失地農民對今后的生活顧慮很大。他們強烈要求政府解決失地后的生活保障問題，有的甚至提出了只要政府給他們安排好基本生活保障，土地可以白送給政府的呼聲。

（三）留地政策未能實施到位。

為謀求村集體經濟發展和給村民提供生存空間及生活保障，各村對留地要求十分強烈，主要是提出留好兩類地，一類是村經濟發展地，另一類是個人建房用地。我縣也陸續出臺了留地政策，2000年規定留地條件必須是征地總面積達到該村耕地2/3以上，留地面積按被征地面積10%計算，留地位置規定除象山港路、天安路、環城東路、新豐路等主要道路兩側以外的區塊。2003年縣政府規定村留地不準非法買賣，不準搞房地產開發，要求以土地入股，或建標準廠房出租等形式利用留地。但各村對留地位置要求較高，往往要求留在主要街道兩側，并允許他們搞房地產買賣，對此政府難以滿足他們的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作難度增大。

（四）征地補償標準執行力度不足。

征地困難的核心是補償。根據《土地管理法》規定，現行征地制度是按照被征用土地的原用途進行補償，具體測算按被征用土地前3年平均年產值的倍數確定補償費用。由于年產值不確定，倍數標準又存在較大幅度，政府征用土地往往在法定范圍內盡可能以低限補償費用。這種補償辦法，造成同一區塊甚至同一宗地由于用途不同而補償標準差距懸殊的現象。況且，經營性用地出讓中，從農民手中以較低的價格征用，卻以高出數十倍甚至上百倍的價格出讓，導致被征地農民心理失衡。此外，政府為壯大發展本地企業，對重點扶持的企業征地行為實行特殊優惠政策，低價從農民手中取得土地；有些鎮鄉、街道為了招商引資

增加本地區的投資吸引力，往往把征地補償標準降得很低，作為給予投資方的優惠措施，侵害農民的利益，引發眾多失地農民逐級上訪，造成社會不穩定因素。如西周華翔汽車城、縣經濟開發區東陳區塊、天安電工城等，都是今年群眾信訪舉報的要件。西周鎮村民集體上訪市、省直至國土資源部，就是因為未批先占耕地千余畝，而安置補償不到位所致。

（五）土地補償費用管理不夠嚴格。

征地補償費事關穩定大局，事關失地農民切身利益。《象山縣土地征用暫行辦法》規定，征地補償費用由土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費組成。其中，土地補償費歸農村集體所有，納入公積金管理，用于被征地農民參保和發展生產、公益性建設，不得平分到戶。但在實際工作中，由于政府指導監督力度不足，有些村干部迫于村民的壓力，往往把土地補償費平分到人，有的村甚至發生村干部截留甚至借機揮霍土地補償費的現象。

（六）違法征地現象普遍，影響征地工作開展。

根據《土地管理法》規定，征地必須經村民代表大會或村民大會上2/3通過，方才有效。而部分鎮鄉、街道為了加快引資速度，往往包辦征地工作，直接與村干部簽訂征地協議，忽視廣大村民的要求，侵犯村民的合法權益。有些鎮鄉甚至自行設定開發區，變相圈地，未經報批而廣建廠房，既擾亂了土地征用秩序，也造成了土地資源的極大浪費。

二、對策與建議

（一）建立失地農民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障資金來源可以按照“農民與政府按一定比例出資，農民自愿申請加入的方式。可由以下幾部分構成：一是申請加入基本生活保障的失地農民的全部安置補助費。根據目前標準我縣每畝耕地安置費為1萬元左右。不想加入基本生活保障的安置費歸農民自己所有，相對來說也減輕了政府一些負擔。二是政府從土地出讓金的收益中切出一大塊，作為失地農民的基本生活保障金，以維持失地農民的長遠生計。

（二）探索多種安置途徑，拓寬就業門路

目前，我縣實行單一的貨幣安置政策，很多村民在獲得貨幣補償后，基本上都用于日常生活消費，補償款花光后生活就無法保障。因此，幫助失地農民拓寬就業門路，探索多種安置方式勢在必行。

1、將被征地農民統一納入城鎮就業渠道。建立城鄉統一就業組織體系，幫助失地農民盡快在非農崗位上就業。在城市公共項目用工中（如環衛、物業、綠化等），應劃出一部分就業指標專門用于安排被征地農民再就業。要鼓勵用地單位把適合農民就業的工作崗位優先安排給失地農民。

2、積極開展失地農民再就業培訓。政府必須高度重視失地農民再就業培訓工作，加強對失地農民的再就業技能培訓，安排一定資金，專項用于培訓，尤其要有針對性地舉辦一些從事二、三產業的技能培訓。要引導和鼓勵失地農民轉變觀念，自立創業，在經商辦企業等方面給予優惠政策，扶持鼓勵失地農民承包農業園區基地，從事種養業獲取經濟收益。

3、大力推行留地安置政策。把村級留用地落實到有較好區位優勢，較大升值空間的地塊。為被征地村留足、留好村級集體發展留用地。村級集體留用地的具體使用，必須服從城市總體規劃，允許村里發展商業、工業、倉儲業等等，使村級集體留用地保值增值，為村民長遠生活提供保障。

（三）強化征地補償費用管理，規范分配使用

1、嚴格按規定分配征地補償費用。失地農民為了改善生活，提高自謀職業能力，都希望多分配一些征用補償費，而實際在分配過程中也已出現分多留少的趨勢。對此，必須嚴格按照《象山縣土地征用暫行辦法》規定，將安置補償費合理地分給村民，而土地補償費必須留作發展集體經濟用途。同時，政府有關部門必須加強對這部分補償費使用的監督與管理。

2、加強對土地征用安置費的分配指導。安置補償費的分配涉及千家萬戶的切身利益，必須堅持公正、公平、公開、合理的原則，堅持法律、政策規定前提下開展民主討論的原則。因此，在制訂分配方案時，要廣泛征求群眾意見，通過村民代表或村民會議決議的方式來確定分配方案。為了保證分配方案的合法性和合理性，分配方案必須經有關部門和單位審查批準后方可實施。

3、有效利用土地補償費用，發展村集體經濟。引導村民謀求長遠發展，并積極推行民主決策、科學決策機制，避免村經濟投資決策失誤。根據城區發展需要，結合村集體留地政策，大力發展服務業等勞動密集型產業，以建設廠房出租等形式，實現村集體經濟保值增值的目標。同時，建立健全村級民主理財、民主監督制度，加強對村土地補償費用使用管理的審計監督和財務監督，確保村土地補償費的正確使用。

（四）強化依法征地意識，遏制違法征地現象

1、強化土地征用權限。《土地管理法》規定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，縣級以上國土部門負責承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統一征地事務所代表政府行使征地職能。鎮鄉、街道只能配合做好征地工作，而無權進行征地。任何未經縣統一征地事務所簽訂的征地協議一律無效，并要追究違法征地者的責任。

2、嚴格執行征地工作程序。依據國家土地管理法律法規及國土資源部關于土地征用有關規定，嚴格按照征地受理、補償協商和草簽協議，征地方案報批，“兩公告”及等程序實施。征地協議必須經得村民代表大會或村民大會2/3以上通過，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟權。

3、切實按照規定標準補償。必須切實按照我縣征用補償的“區片價”和“最低保護價”政策規定標準進行補償。今后，應加緊建立宗地價格評估制度，通過評估，科學合理地確定補償標準。

4、加快征用土地的利用建設。對閑置土地應及早收回，重新落實項目，政府控制土地和村留地應盡快辦理用地手續或落實項目，及早建設利用。

依據《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農用地和建設用地。農村土地管理就是依照《土地管理法》及相關法律法規行使對農村集體所有土地的保護、開發和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農村土地管理工作開展至今，時間僅二十余年，有許多不規范之處，筆者結合實際工作經驗做淺顯分析，認為普遍存在以下幾種現象：

一、農村土地的產權制度不夠完善，由此誘發了大量土地違法行為，農民的合法權益得不到保障 主要體現在三個方面：首先是集體土地所有權很模糊，《土地管理法》第六十二條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于非農業建設”。一方面法律規定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權。缺乏處置權的所有權，不是真正意義上的所有權，正是這種土地所有權的被弱化，導致了農民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權益得不到保障。其次就是農村集體土地所有權主體不明確，《土地管理法》第十條規定，“農村集體所有的土地可由村集體經濟組織或者村民委員會管理，也可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，也可以由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由村民居委會經營、管理的，很難避免缺乏監督機制的村干部為了自己的私利，不做出損害農民土地權益的違法行為；由村民小組經營管理的，大多數村民小組無組織機構、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權對所有權主體內部成員的約束也是軟弱無力的。據調查，還有不少農民認為農村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導致農村集體土地幾乎成了農民的私有財產，誰占到了就是誰的，強行割占宅基地，土地權屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農民集體經濟組織卻無法處置自己的土地，嚴重喪失了所有權主體的所有權利，對內部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現狀，必然要觸及我國土地產權制度的改革，強化農民集體土地所有權的權能，確立農民集體土地所有者的法律主體地位，強化農村土地集體所有的觀念。土地是農民集體的，管理也是農民集體應盡的職責，充分調動所有權主體的主觀能動性。

二、農村集體土地管理是一種靜態管理，沒有建立土地市場機制，土地缺乏流動性，土地的資產價值不能顯化，土地利用效率很低

導致這一現狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規定，“農村村民只能使用本集體經濟組織農民集體所有的土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準”。所以在法律上是禁止農村集體土地流轉的。這種靜態管理模式阻礙了農村經濟的發展：第一，它不利于農村城鎮化建設的發展，小城鎮建設需要大量農民向建制鎮、集鎮、中心村集聚，而缺少農村集體土地的供給，城鎮化建設是不可能進行的。我國在加快城鎮化建設步伐的同時，農村集體土地市場建設卻滯后了。第二，它不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用，土地作為生產要素，當然也離不開市場的優化配制。農民的集體土地的資產價值要顯化，必須要通過市場運作，農民的土地收益才能得以體現。第三，允許農村集體建設用地依法流轉，是農民集體最大限度實現所有權的強烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉中獲得土地收益，他們的積極性就會發揮出來，對土地管理、保護和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農村集體建設用地依法流轉，有利于形成農村土地市場，土地供應、需求的增加，必然加速土地資產的流通，從而促進土地交易市場化的建設。

由于我們現行法律禁止農村集體土地流轉，時下城市郊區、集鎮的農村集體土地只能隱形交易。因無規范的程序和標準的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發諸多土地權屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農村集體土地流轉還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉”之名，行商品住宅之實，為切實保護耕地，必須要嚴格執行土地用途管制制度，嚴格按照土地利用規劃確定的用途使用土地。土地利用總體規劃就是農村集體土地能否流轉的決定性門檻，要嚴把規劃關。

三、農村集體土地的利用嚴重缺乏規劃，管理很不規范，是土地管理中存在的另一個非常嚴重的問題

大部分的農村村莊，宅基地沒有規劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認為主要有以下四點：

1、盡管我國現行《土地管理法》花了很大篇幅強調土地利用總體規劃，規定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規劃，但到了鄉一級的建制鎮、集鎮規劃，村一級的村莊規劃的編制幾乎是空白，農村土地管理根本就無規劃可依，也無規劃可言。要想從根本上改變這個現狀，必須要加強、加快農村集體土地利用規劃的編制，加大規劃的執行力度，樹立規劃的嚴肅性、法律性。

2、農民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統一的規劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現了大量土地權糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數不少，這種無序的“霸占”導致農村村莊建設非常混亂。

3、還有許多農民的封建迷信思想很嚴重，建房時都要請風水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學規劃執行嚴重受阻，從另一方面正好反映農村基層國土資源部門無得力執法措施可采用，執行力度也不大。

4、還有許多村莊是由于地形原因而無法規劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規劃，農民都是零星分散建房。

站在國土資源管理的角度來說，土地利用規劃在其職能中占據了首要位置，可以說規劃就是土地管理的龍頭，規劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農村土地利用無規劃可依的現狀而言，規劃就是規則，規劃就是規范，只要搞好了規劃，至少可以達到以下四個目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執行，合理利用土地資源和切實保護耕地。未經批準規劃的農用地，一律不得轉為建設用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統的粗放型經營向集約型經營轉變，提高土地利用集約程度。三是根據市場導向和宏觀調控，有計劃地調整土地利用結構。四是改善農村面貌，美化農民居住環境，建設新農村。

農村土地管理其實就是一種監督行為。職能部門充當“裁判”角色，監督農村土地的所有者、使用者在管理、開發和利用時是否符合我國現行土地管理法律、法規規定的行為。只要是合法，其它的許多事項可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實際、可操作性強的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強化土地執法監察力度。從這一個意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農村土地管理要重規劃和監管，輕土地供給的審批。只要規劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規劃使用的范圍內，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進行監管。

（一）申請用地

建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，同時填寫《建設用地申請表》，并附下列材料：

１、建設單位依法設立的有關證明；２、項目可行性研究報告批復或其他有關批準文件；３、土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；４、初步設計或者其他有關材料；５、建設項目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補充耕地方案；７、建設項目位于地質災害地區的，應提供地質災害危險性評估報告； ８、提供地價評估報告。

（二）受理申請并審查有關文件

縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報表工作，對應受理的建設項目，在３０日內擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查。

（三）審批用地

有批準權的人民政府土地行政管理部門，收到上報土地審批文件，按規定征求有關部門意見后，實行土地管理部門內部會審制度審批土地。

（四）征地實施

經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實施。１、征地公告。公告的內容包括：批準征地的機關、文號、土地用途、范圍、面積、征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理補償的期限等；２、支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費；３、安置農業人口；４、征收用地單位的費稅；５、協調征地爭議。

（五）簽發用地證書

１、有償使用土地的，應簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。

（六）征地批準后的實施管理

建設用地批準后直至頒發土地使用權證書之前，應進行跟蹤和管理，其主要任務是：１、會同有關部門落實安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結案報告。

（七）頒發土地使用證

用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積、確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

第四篇：淺析農村土地使用中存在問題及對策

淺析農村土地使用中存在問題及對策 摘要：文章分析了新形勢下農村土地使用的重要意義，指出了當前農村土地使用中存在的問題，并提出了進一步規范農村土地管理使用的對策和建議。

關鍵詞：農村土地使用;合理使用土地是農民的生存之源、發展之本，農民獲得穩定的土地權利是實現其他權利的重要基礎。妥善解決好農村土地問題直接關系到構建和諧農村以及農村的改革發展穩定。

為此，認真研究新形勢下農村土地使用中的問題就有了重要的意義。

充分認識農村土地合理使用的必要性1.1保護耕地是發展農業的重要基礎社會的穩定在于經濟的穩定,而經濟的穩定，有論文發表賴于農業的持續發展，保護耕地則是發展農業的重要前提。為此，黨中央、國務院一再強調農業作為國民經濟基礎的重要性，并把加強農業基礎地位作為我們經濟工作的出發點。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。堅持把發展現代化農業，繁榮農村經濟作為首要任務，加強農村基礎設施建設,健全農村市場和農業服務體系。加大支農、惠農政策力度，嚴格保護耕地，增加農業投入，促進農業科技進步，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全。”可以說，農業對任何國家都是不可忽視的重大問題。在我國目前農業科技水平和糧食單產沒有重大突破的情況下，穩定糧食產量，穩定農業，首先必須穩定耕地面積，只有這樣，才能較好的解決我國人口的吃飯問題。

合理使用農村土地是經濟持續發展的保證國家管理土地的目的是使全社會合理利用土地，保證社會經濟的持續發展。農村土地能否得到合理使用，直接關系到經濟社會能否持續協調發展。農業一直是工業特別是輕工業原料的重要來源，而且未來尖端技術工業也離不開農業。這就要求在為經濟建設項目分配農村土地時，既要考慮土地資源分配方案給有關農業生產單位和農民帶來的經濟損失，又要考慮占用耕地對整個國民經濟造成的影響；尋求既能滿足農業發展要求，又能促進經濟建設，同時有利于保護生態環境，滿足人們各種效用的土地資源分配方案。

農村土地使用問題事關社會穩定有限的農村土地資源，不但要承載城鎮居民的吃飯問題及全國工業化所需的原料，還必須負荷棲息在它上面的農民的生活來源，這就是我國的基本國情。對60％的農村勞動力來講，經營土地是一種福利和社會保障。

在我國整個國民經濟沒有發生根本經濟論文發表/jjlwfabiao/變化，城市待業人員逐年增加，鄉鎮企業尚未充分發展之時，農村勞動力不可能大量轉移。國家建設年年征用和批租土地，鄉鎮企業也要占用耕地，部分農業勞動力的轉移就必然要以離土退田為代價，特別是國家建設占用城鄉結合部的大量耕地，把大量農民從土地上排斥出來，而有限的征地補償總歸有用完之日，他們由此而失去了生活的根基。為此，黨和政府必須不斷提高勞動生產率和土地產出率，同時要重視和扶持農村經濟的發展，吸納因耕地減少而出現的剩余勞動力。如果這些問題不列入國民經濟計劃，不受到應有的重視和合理的解決，其后潛伏的將是不安定的因素。

第五篇：農村土地征用制度改革及對策

第二十七章 農村土地征用制度改革及對策

土地征用是指發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。由此土地征用不僅關系到農民集體的切身利益，也是關乎整個社會經濟穩定健康發展的大事。而現實中由于土地征用范圍的不明確規定，土地征用補償的不合理以及土地征用程序的不規范操作，使政府在進行土地征用時已經背離了國家進行土地調整的初衷，不但侵害了農民的土地權益，同時還造成大量土地流入不法商人手中，成了這些人獲取暴利的資本，給國家和社會造成了巨大的經濟損失，嚴重影響了社會的可持續發展。這些問題的存在正是因為我國當前的農地征用制度缺少明確可靠的法律依據，過度依賴行政手段，脫離了市場經濟的發展。本文對這些問題的產生作深入探討，并提出法律先行，市場引導的改革方向和具體的政策建議。

第一節 現行農地征用制度的缺陷，對公共利益沒有明確界定，導致土地征用權濫用，從而降低了土地征用的效率。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。我國憲法明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地是實行征用。”但是，憲法雖然授予政府征用土地的權力，卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益；我國的行政征用制度在相關法律條文中有所體現，但是這些法律規定也沒有這方面的明確解釋，這就會形成國家征用權在事實上不受限制的情況，很容易造成權力濫用。正是由于土地征用制度在征用標準的規定尚有很大的漏洞，給征用權的行使人提供了從中獲利的機會。各級政府不顧土地資源的保護，盲目引進資金，以土地換政績，造成了土地資源嚴重浪費。具體表現為以下幾種情況：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發揮。由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當地政府的支持，將商業用地也美化成公益用地，只支付很少的補償費。由于土地的獲得非常臉頰，投資者不需要進行詳盡的投資收益分析便可獲得決利潤，那些拿來獲取土地的項目會匆忙事實，也就降低了投資效率，從農民手中獲得的土地就這樣不知不覺地浪費了。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導致耕地流失嚴重，也有的政府，通過向企業出售土地，低價拋售土地，加大財政收入，企業在獲得土地之后便等候最佳開發時機，土地的價值便在不知不覺中浪費掉了。這些也是筆者在2005年8月在成都市龍潭鄉進行大型民情調查時所發現的，在調查中我發現，龍潭鄉桂林村的農業用地絕大部分都已經被征用，征用前，村委會對村民只是給了一個簡單的通知，并沒有給出合理的解釋，據當地村民反映征地是為了興建大型的農業基地，但是在我們走訪過程中發現，在被征用已經2年的土地升上栽種的竹苗，沒有任何專業的技術人員進行管理，竹苗長得稀奚落落，參差不齊，大片的土地被這樣無情的荒廢了。我們可以看到土地被低價轉讓后，土地很難發揮其真實價值。

（2）土地征用的交易費用升高，土地流轉變得困難。過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補償，使得非公益用地的征地費與市場價格之間差額巨大，農民所得太少，容易引起農民抗爭，征地單位和農戶往往陷入無休止討價還價過程。長時間的談判引起的談判成本，談判破裂后征地單位借助法律強制征地，農戶不斷上訪，以及法律訴訟，構成了征地過程中的交易費用。特別是較大的開發項目，征地的土地面積大，涉及農戶數量較多，交易費用相應較高，再者，企業、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價格與市場價格之間的差價利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現象比比皆是。這個問題在對龍潭鄉的調查中

也出現了，政府在征用土地時只給了每戶人家一個人8000元的補償，另外還有每畝土地每年400元的青苗補助費，這些費用對于生活在成都周邊的農戶來說簡直是杯水車薪，即便是這樣，到達農戶手中的缺所剩無幾。另外。在被征用的土地中，有用來該居民樓供當地農民居住，但是還要交一定的住房差價，同時要把當地農民的戶口轉變為城鎮戶口，在戶口轉變同時又要交納各種保險費用，這樣農民手中本來不多的補償費非但沒有剩余，還要往外倒貼。農民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個公平公正的答案。社會矛盾變得尖銳起來，即使有好的項目也無法正常開工。由此帶來的經濟損失不僅僅是投資人的，也是整個社會的。此外，由于這些不規范的操作，使得土地在交易中不能反映其真實的市場價值，給了集體經濟組織可乘之機，土地也就無法在市場中正常流轉，土地作為一項重要的資本無法有效發揮自身價值，給社會經濟發展造成了嚴重障礙。

2,土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農民以后的生活保障問題，忽略了農民對土地所擁有的土地發展權。

（！）我國的農地征用補償政策對于征地補償，《中華人民共和國土地管理法》中明確規定，征地補償由三部分組成：土地補償費、安置補償費青苗基地上（地下）附著物補償。土地補償費是對被征地農民喪失土地使用權的補償；安置補助費是保證被征地農民在喪失土地一段時間內維持原有生活水平的費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是對被征土地上的農作物和無法遷移的水利設施、房屋等建筑物等的補償。從性質上來看，這三部分補償費用當中第一類和第三類補償費用是對農戶的權益性補償，第二類補償費用是對農戶的保障性補償。對于征地補償標準，《土地管理法》中提到：土地補償費和安置補助費合計按年產值三十倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給與補貼。

（2）我國農地征用補償標準的不合理因素從表面上看來，國家在對農地征用補償的標準上兼顧了權益性補償和保障性補償，好像是合理的。但是我們從發展的角度來看，國家在給與農戶的補償上卻是靜態的，沒有體現出土地隨著社會發展其自身價值的變化過程。因為不管土地補償是農業產值的多少倍，都不能說是合理的補償辦法。這種補償辦法實際上把農業生產看作是穩定的，認為農戶生產經營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實上由于受到農業生產本身和各種政策變動的影響，我國農業生產一向都不穩定。而現行的補償方式根本沒有考慮到農業生產的波動性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規則。同時，《土地管理法〉也僅就補償的上限和補償的范圍作了大致規定，倍數也沒有確定下來，那么現實操作中就有很大的活動空間，依然不能避免各個利益集團對土地征用過程中的擠壓，農民的補償還是不能得到可靠的保障。

3，農地征用程序不規范，將農民置之度外

我國現行的土地征用制度在征用程序上作了嚴格的規定，然而這些程序的規定僅僅是針對耕地的保護，而沒有體現出對農民的權力保護。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農民在征地過程中可以積極參與進來，及時了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護自身權益不被侵害。

我國現有的土地征用并沒有很好的體現出對農民知情權、參與權、上訴權的關心和保護。我們在對成都市成華區龍潭鄉作調查時發現，征地過程中村民的參與十分有限，政府盡管對土地征用活動作了大量宣傳，但是在我們在實地采訪時仍然有很多人對這件事情不是很了解，雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。一些老百姓甚至以為我們是幫助政府部門勸說他們搬家來的。至于政府部門給集體的補償是多少，每戶可以拿到手的優勢多少，就更說不清楚了，政府在征用農地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農戶對

村委會的不信任，即便是給足了補償仍然有疑慮。

事實上，集體經濟組織截流土地補償金，少報土地補償金，將農民的土地補償金變相轉移的現象也確實股去年廣泛存在。巧合的是，在我們調查期間，從龍潭鄉、圣燈鄉的村民那里了解，村集體干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯農民權益時三種手段都用上了，我們不能不為他們的行為驚嘆。

第二節 堅持可持續發展，規范土地征用制度

農地征用制度是我國農地制度的核心內容，是溝通國有土地和集體土地的中心環節，是聯系城市土地制度和農村土地制度的重要紐帶，也是調整國家、建設單位、農村集體經濟組織和農民個人四者之間土地權益和收益分配關系的法律制度。我國處于社會主義市場經濟階段，市場經濟的突出特征是法制化、市場化，我國的土地征用制度也應該適應我國當前的救濟制度。因此推行農地征用制度改革，應以法制化、市場化為準則，堅持可持續發展，努力探索適應我國市場化、城市化的農地征用制度，促成社會的和諧發展。在文章的第一部分我們主要對現行土地征用制度中在公共用途的劃分上，征地補償標準的確定商以及在征地程序中存在的問題作了分析，因此在文章的第二部分，在農地征用制度改革方向的探討上我們也主要從這三個方面入手。

從法律上對公共利益的范圍作出明確界定，從而限制土地征用權，提高土地征用的效率。

中國農地制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權力有效的限制在具體的公共利益上，這是土地征用制度合法性的理論基礎和核心。公共利益不確定，就難以確定土地征用的公正性和合理性。國家必須制定嚴格的法律和切實實施法律，從而確保土地農轉非符合政府的土地利用規劃，防止農地過度流失。從我國的制法實際和我國的法律體系來看。最好的方法是在政策上和法律中明確具體全面地列舉出“公共利益”，同時規定列舉之外的土地征用必須由國務院批準。在明確了何為公共利益何為私利之后，對于非公益目的的用地，應該通過市場取得；而不能以行政征用的方式去的。