第一篇：中小學內部治理結構變革的路徑依賴與突破

中小學內部治理結構變革的路徑依賴與突破

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權,完善學校內部治理結構。”“治理”不同于“統治”,它強調治理主體的多元化。借鑒公司治理結構的概念可知,學校內部治理結構是指為實現學校目標而設定的一整套制度安排,以協調和均衡多主體的利益關系,包括管理機構的設置和利益群體權責的劃分。在全面深化改革階段,政府職能轉變后,學校辦學自主權的擴大要求學校進行自主管理;學校教育目標轉為促進教育內涵發展,更加重視學生綜合素質的發展;以往學校內部治理經驗化、非制度化現象普遍,存在權責不明晰、結構不健全等問題。這便亟須學校內部治理結構進行變革,以實現學校教育目標。

受制度、結構、環境等多方面因素的影響,學校內部治理結構被鎖定在原有路徑上。以道格拉斯·諾思為代表的路徑依賴理論認為：歷史是重要的,系統一旦進入某個路徑(無論好壞),就會在這條路徑上持續發展下去。路徑依賴理論始于對制度演化路徑形成過程的分析,由此窺探制度變遷過程中是否具有路徑依賴特點,并對此路徑依賴的形成原因進行分析。較多學者將路徑依賴理論運用到組織層面的分析,以抽象的方式探討組織過去和現在、未來的聯結問題。筆者試圖運用路徑依賴理論對學校內部治理結構的變革過程及路徑依賴形成的原因進行探討,為實現路徑突破提供建議,以促進我國公立中小學校內部治理結構的變革。

一、學校內部治理結構變革路徑依賴的形成 雖然“學校內部治理結構”的概念在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和黨的十八屆三中全會后,才在國家政策層面正式提出,但新中國成立以來,學校內部治理結構變革一直嵌入學校管理改革的過程中,有關決策、執行、監督權責和治理主體的規定等不斷發生著變化。

(一)建立校長負責的領導體制,學校內部治理結構初步形成

1949年至1956年是學校內部治理初步形成階段。1952年3月,教育部頒發的《中學暫行規程(草案)》和《小學暫行規程(草案)》規定:“中小學實施校長負責制,校長負責領導全校工作;設教導、總務兩處;以行政班為教學單位,各班設班主任,受教導主任領導;各學科設教研組和組長。”這確立了校長負責制,改變了集體負責的狀態。

在初始時期,各中小學基本確立了以校長負責為領導體制,下設教務、總務、教研組等部門進行研究管理的學校內部治理結構，但并未強調家長、社會的參與管理,而且在政權穩定后,教師、學生的參與管理也相對減弱,未設立監督機構。在這一階段,政府對學校內部治理結構作出了選擇,并產生了較高的初設成本,后續變化均圍繞著初始階段的選擇進行。(二)在校長負責制的基礎上,學校內部治理結構稍有調整但變動不大

1957年至1984年間因處在整風反右運動和文化大革命時期,學校內部治理結構不斷地徘徊于初始選擇。此階段,學校領導體制經歷了由黨支部領導制,到校長全面負責制,再到黨支部領導下的校長分工負責制。學校黨支部所扮演的角色由全面領導轉為保證、監督的角色。1962頒布的《全日制中小學暫行工作條例草案》規定:“校長是學校行政負責人；學校設教導處、總務處、校長辦公室;學校黨支部對學校行政工作負有保證和監督的責任。”這成為我國中小學組織機構的典型模式。教職工代表大會作為教職工參與學校民主管理的形式逐漸形成制度。自20世紀80年代以來,許多學校成立了年級組,大部分學校采用年級組和教研組并存,以其中一種作為辦公單位的體制。

這一階段,除了文革期間學校內部治理結構對初始選擇進行了更改外,其他階段的變化均建立在校長負責制的基礎上,如增加了教職工代表大會、年級組等。但是,這一階段的學校內部治理結構仍未提及學生、家長、社會的參與管理,教職工代表大會未真正發揮民主管理的作用,監督機制缺乏,學校內部治理結構處在初始選擇的路徑上。

(三)教職工代表大會制度逐漸健全,學校內部治理結構在原有基礎上拓展 從1985年至今,隨著政治經濟體制改革的發展,我國的學校內部治理結構在初始選擇的基礎上不斷得到拓展。在中小學校實行校長負責制的基礎上,教職工代表大會制度逐漸健全,教職工參與管理和監督不斷受到重視。一些政策，如1995年施行的《中華人民共和國教育法》對學校自主管理進行了規定；另一些政策，如1996年的《小學管理規程》和2003年的《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》則對社區、家長參與學校管理和監督進行了強調。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》這兩個政策文件不僅對學校自主管理、社會參與和監督進行了規定,且明確要求完善學校內部治理結構。至此,學校自主權得到加強,內部治理結構的完善受到重視。

1985年后,中小學校按已有政策規定,具備了基本的學校內部治理結構。已有政策對家長、社區、教師的參與和監督進行了強調,有利于明晰學校各利益主體的權責關系。但現實中,學生、教師、家長參與管理和監督的權利并未真正得到實施,學校中層領導的權責關系不明晰,學校內部治理結構依然受制于初始選擇。

從以上過程不難發現,學校內部治理結構始終圍繞著初始選擇進行相應的調整和拓展,制度和結構的變遷是對初始選擇的不斷修正,具有自我強化機制,表現出路徑依賴,既有環境、制度制約著現實中學校內部治理結構的變革。

二、學校內部治理結構變革路徑依賴的形成原因

諾斯在早期認為導致路徑依賴的原因有四種:高額的初設成本、協調效應、學習效應、適應性預期。路徑依賴理論的最新發展認為，制度變遷的路徑依賴除了包含以上四因素外,還受轉換成本、既得利益者、文化意識形態要素的推動。學校內部治理結構變革路徑依賴的形成也受這七類因素的影響。

(一)出于成本的考量延續原有學校內部治理結構

制度的設計需大量初始成本,且隨著制度的推行,單位成本和追加成本均會下降,產生規模效應。如果由已有路徑轉為另一條路徑,不僅需重新花費大量的初始成本,而且會失去原有路徑所帶來的規模效應,產生較高的轉換成本。對初設成本與轉換成本的考量,使路徑創新難以進行。新中國成立后,國家花費大量人力、物力、財力等成本,初步形成了中小學校的內部治理結構。后續階段只需在已有基礎上花費較小的精力來發展此結構,沿已有路徑修補學校內部治理結構所需成本較低。隨著第一次治理結構的建立和發展,已形成了與之相適應的正式和非正式約束。若舍棄或對初始學校內部治理結構進行大幅度改進,不僅需重新設計,而且有可能與已有約束相沖突,需花費遠高于第一次路徑的初設成本。即使建立了新的學校內部治理結構,其完善仍需一定的追加成本。這使由已有路徑轉為另一條路徑的轉換成本較高,常高于已有路徑的初設成本和追加成本。因此,根據理性經濟人假設,無論是政府還是學校自身,均難以偏離已有學校內部治理結構的路徑,學校內部治理結構依然延續著1952年初步建立的路徑發展,家長、社區多主體參與治理的目標并未真正實現。(二)已成型的配套制度體系強化了學校現有內部治理結構

隨著現有制度的推行,已形成與之配套的一系列組織、制度及非正式約束,若突破已有制度,則難以適應已形成的制度網絡,這種協調效應使原有路徑得以自我強化。我國中央集權制是影響學校內部治理結構的重要因素,即協調效應的來源之一。中央集權制強調權力的統一,使學校的內部治理也形成與之對應的結構,多主體參與的模式并未形成。此外,已有學校內部治理結構通過長期運行,已具有與之相配套的制度體系(如教學形式、評價系統、管理規則、晉升程序等)、非正式規則及物理環境(如行政班教室、教師辦公室等)。學校內部治理結構的變革面臨著能否適應互補性制度環境和物理環境的風險。例如,學校在內部治理結構演進過程中始終實行行政班的教學組織形式,若要進行走班制的改革,則面臨著教學資源(如教室數量)不足、學生管理制度不配套(以前由班主任管理學生,現在班主任被撤銷)等一系列問題,這便增加了改革的難度。

(三)對現有制度的學習與適應制約新內部治理結構的推行

學習和掌握現存制度框架下的各種規則有助于組織適應現有制度并提高其效益,各種組織必將利用制度框架下所提供的各種機會,要求并迫使組織成員進行學習。組織成員的工作方式、行為習慣等會通過學習而不斷適應現有制度,當組織成員形成與已有路徑相適應的思維、工作模式后,便不愿或難以考慮其他替代路徑。而且通過組織成員的學習,適合于已有制度框架的組織會逐步建立,這些組織又會進一步沿用已有制度框架,從而反過來強化制度本身,此學習效應將形成強烈的路徑依賴。學校內部治理結構從最初建立至今,學校成員通過學習,適應了行政班的教學組織形式,習慣了主要由校長、學校中層領導及教師來管理學校,學校成員通過學習對原有的學校內部治理結構已形成了較好的適應。如在北京十一學校“走班制”的改革中,最初實行“走班制”時,由于過往長期的學習使教師適應了行政班的教學組織形式,大多難以適應“走班制”這種新的教學組織形式。(四)對原有治理結構的高預期限制了路徑變遷

隨著制度的推行,人們對已有制度的延續將會產生預期,即形成適應性預期。制度變遷面臨著在新舊制度間進行選擇,這是一個博弈過程,組織及其成員的選擇受參與者的感知影響,這種感知來自于從當代和歷史經驗中衍生的心智結構。由于沒有關于新制度的歷史經驗,基于有限理性,組織并不能清晰判斷新制度所能帶來收益的大小,在面臨不確定的環境時,依然走最初的路徑。我國學校內部治理結構經過建立、調整和發展,多數人已接受并擁護這種制度,對其充滿了美好的預期。若要改變學校內部治理結構,則人們并不能確定其收益大小,不知其是否能適應現有考試評價制度、是否會降低學校管理效能等。人們對已有的學校內部治理結構的適應性預期,使其先天存在的缺陷被忽視,產生了路徑依賴。(五)既得利益者阻礙新內部治理結構的變遷

利益因素是路徑依賴形成的一個深層次原因,已有制度會在其推行下形成強有力的利益集團。制度、組織的變遷是利益再調整和再分配的過程,作為一個“非帕累托改進”的過程,在新受益群體的利益相對增加時,原受益群體的利益則相對減少,既得利益者便會采取措施阻撓制度和組織的變遷。學校內部治理結構變革實質是相關利益群體權責的分配、調整,原有結構下的既得利益群體與新結構的潛在獲益者相比,在組織力量、博弈能力與策略上占據優勢,雙方處于非對稱博弈的狀態。學校內部治理結構在路徑演變的過程中,已形成了縱向的管理結構,若要促使其結構扁平化,既得利益者為了維持已有利益,便可能會利用已有資本來阻礙學校內部治理結構的變革,使變革難以有序進行。

(六)傳統觀念意識束縛學校內部治理結構的變革

觀念意識是一個社會特定的價值觀、思維模式等,傳統的社會觀念意識滲透在學校中,影響學校的內部治理結構。重“禮”輕“法”的“人治”在中國具有悠久歷史,專制集權思想、等級觀念在我國社會文化中盛行,政府及其官員缺乏分權與制衡的觀念,公眾的法制、自由、民主等意識欠缺。此傳統觀念意識長期且廣泛地滲透在學校治理結構的演進過程中,掌權者不愿放權,公眾也缺乏參與管理的意識。強調分權與制衡的治理結構缺乏生長壯大的文化環境,學校內部治理結構的變革也因此受到影響。雖然近年來,公眾的權利、監督意識逐漸覺醒,但這種意識形態所累積的知識和人力資本仍不夠,未能支撐規范的學校治理的有效運行。

三、學校內部治理結構變革的路徑突破

路徑在形成的過程中存在著多重均衡,具有多條演變途徑,既有路徑有可能受到某種力量的影響,使其并非按照原有路徑進行,這就使路徑突破或創造存在可能。為完善學校內部治理結構,打破已有路徑的鎖定狀態,應采取以下措施，以針對性地突破轉換成本、協調和學習效應、適應性預期、既得利益集團以及社會傳統文化觀念的阻礙。(一)完善制度體系,以減少原制度網絡的限制、降低變革成本 對已有內部治理結構及與之相適應的制度體系的依賴,是較高成本和協調效應的體現。因此,在學校內部治理結構變革的過程中,需形成一套與變革相適應的新的制度體系,以使變革有據可依、有序進行,以減少試錯性變革和對原有正式、非正式制度規則的依賴,突破較高轉換成本和已有配套制度體系的阻礙。

一方面,法律是制訂政策、制度的重要依據,依法治校是實現學校治理現代化的關鍵和重點,有法可依是現代學校治理的前提,政府應為學校內部治理建立相應的法律基礎。雖然我國已初步建立了具有中國特色的教育法律體系,但仍存在缺失,如未出臺學校法以規范和保障學校依法治校的權利、責任和義務。在結合教育實踐需求,充分考查、論證的基礎上,政府應構建一部用以規范學校內部治理中各利益主體權責關系的法律,以為各主體的互動提供法律基礎。同時,現存法律仍有不完善之處,應對已有相關法律進行審查,對其阻礙學校內部治理的條款進行合理的修正和完善。

另一方面,應在已有法律的基礎上進行具體的制度安排,這需整合政府的外產制度和學校的內生制度。政府作為強制性制度變遷的重要主導者,是打破路徑依賴的強有力外部力量,理應發揮制度供給的作用,為學校內部治理結構的變革和完善建立相應的制度體系。例如,政府應健全集體決策制度,以規范學校各主體的行為;對教職工代表大會和家長委員會進行制度規范,為教師、家長參與決策提供制度保障等。當然,學校也應依據相應法律法規及制度要求,結合自身情況,主動構建具體的制度、規則,建立相應的規范性文件和部門,對政府所提出的較宏觀的規范進行具體化,設置細則規定,以明晰學校內部各利益主體的權責。例如,學校應對教職工代表大會和家長委員會的參與事宜、決策程序等進行具體規定,以內化國家層面的法律和制度。

(二)創建變革內部動力,以提高成員的學習動機、改變其對原結構的預期

學習效應和適應性預期使學校缺乏變革的內部動力,這便需要激發學校主動變革的意愿。誘制性制度變遷具有內在的優化演進機制和動態修正機制,學校從自身出發沖破學習效應的影響,改變適應性預期為制度變遷提供內部動力,是實現真正的持續性路徑突破的重要條件。變革的內部動力主要來自于支持性環境和有效性組織。

支持性環境的創建是學校變革的保障。學校應對其組織成員解釋變革需要,通過總結分析,幫助組織成員意識到已有內部治理結構存在的問題,這可通過學習成功的變革案例、將成功變革案例與固守不合理舊制的學校進行對比分析等,來幫助組織成員意識到已有治理結構在達成教育目標上所存在的缺陷,意識到變革的需要。在此基礎上,學校應建立內部治理結構變革的愿景,創建新的愿景并號召大家實現愿景。以此讓組織成員對變革產生良好的預期,從而減少適應性預期對變革的阻礙。

有效組織是制度變遷的另一重要源泉,在校長負責制下的中小學,領導尤其是校長在影響組織的有效性上具有重要作用。因此,提升學校領導尤其是校長的治理能力是產生內部變革動力的關鍵。在學校領導的選擇上,應注重對競選者治理能力、創新能力、學習能力的考查;對學校領導者應進行治理理論和實踐的培訓,同時對其學習能力和創新能力進行培訓,以提升其綜合治理能力。學校領導治理能力的提升是有效組織建立的重要基礎,但若要形成有利于變革的有效組織,仍需學校領導具有較強的變革型領導力,其為突破學習效應的動力源。變革型領導要求學校領導能變革組織,以適應愿景而非固守舊制,此種領導力也可以被培養、教授和學習,理應是培訓的重要內容。

(三)建立有效激勵機制,以減少利益者的阻撓

組織目標與組織成員的行為之間需要通過激勵加以連接,同樣地,學校內部治理結構變革的實現需要對學校成員形成有效的激勵機制,這包括對既得利益者和非既得利益者的激勵。

一方面,既得利益者的阻撓是促使學校內部治理結構變革陷入路徑依賴的重要因素,路徑創新需建立在減少既得利益者阻撓的基礎之上。原有利益受損是既得利益者阻礙的根源,根據福利經濟學的補償原理,應對既得利益者予以補償以減輕其阻礙強度。在對既得利益者進行補償的基礎上,應為既得利益者提供與其他主體平等的機會,促進其公平參與學校管理;可實行漸進性的制度變遷,給予既得利益者適應的時間,以逐漸沖破既得利益者的阻礙。

另一方面,應建立有效的激勵機制,使組織中的非既得利益者，如普通教師等積極主動地參與學校內部治理結構的變革。在建立并共享變革愿景的基礎上,應將學校治理結構的改善與組織成員的利益(如職稱評定)相關聯,對為改善學校治理提供建議的教師進行獎勵,以促進管理者、教師的參與;對在學校內部治理結構變革中表現突出的組織成員,應給予晉升的機會,讓其有機會充當學校管理者;同時,應創建民主的校園文化,讓每一位師生都具有學校主人翁意識,以調動師生參與管理和監督的積極性。

(四)促進多主體參與,并提升治理主體的觀念意識

學校內部治理結構的完善要求促進多主體參與管理和監督,以實現共同治理。學校應為多主體參與學校治理創設路徑。應建立廣泛的公眾參與途徑,如使家長委員會日常化、學校定期向社會開放等,以構建暢通的對話和互動關系,讓學校相關利益群體對學校治理具有知情權、參與權和評議權;中小學作為公共產品,其有責任向社會，尤其是家長進行信息公開,為相關利益主體監督權的實現提供基礎;可嘗試第三方治理,由中介組織，如教育決策咨詢研究機構、高校的教育研究機構等為學校內部治理提供具有較高專業水平的變革方案和建議。

此外,傳統的社會文化觀念使公眾缺乏分權與制衡的意識,不利于多主體參與學校治理,這便需提升治理主體主動參與的意識。黨的十七大指出,要“加強公民意識教育,樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。公民權利意識、法治意識、公正意識、責任意識和主體意識的建立是其自覺擔當公共治理責任的保障條件。通過對公民進行有關整體性治理、公共治理等相關理論與實踐的引導,可增強各主體參與治理的意識和能力,使在原有內部治理結構中未真正發揮作用的治理主體，如家長等能主動地參與學校管理和監督。

第二篇：學校內部治理結構

治理結構與運行機制

【校長負責制】

學校實行校長負責制。校長是學校的法定代表人，對外代表學校，主持學校全面工作，按照本章程自主管理學校。

副校長對校長負責，協助校長分管學校教育教學、德育、后勤等具體工作。

中國共產黨學校基層組織發揮政治核心作用，教職工通過教職工(代表)大會或其他形式參與學校的民主管理。

【校長職權】

校長依法履行下列主要職責:

(一)貫徹執行國家教育方針、教育政策法規和上級教育行政部門的決定、指示；

(二)組織制定學校章程、發展規劃和學年學期工作計劃，建立健全學校規章制度，并負責組織實施、檢查和評價；

(三)領導學校各職能部門及常設機構，完善崗位設置，提議副校長人選，聘任中層干部和教職工，維護學校秩序；

(四)負責學校日常事務管理，主持校務會議審議重大事項并作出決策；

(五)負責學校教育教學工作，大力推進素質教育；

(六)負責師資隊伍建設，促進教職工專業發展，維護教師合法權益；

(七)負責規定范圍內學校財務、基建及重要設施設備購置的審批，不斷改善辦學條件；

(八)負責學校安全工作；

(九)自覺接受黨組織監督，充分發揮民主，發揮教職工積極性；

(十)組織協調學校與政府、社區、家庭等方面關系，創造良好育人環境。【黨團組織】

學校依靠中國共產黨學校基層組織，充分發揮工會、共青團、少先隊、民主黨派等組織的作用。學校為黨群組織和社團配備相應工作人員，提供必要的活動條件和經費。

學校成立中國共產黨基層組織，組織領導學校思想政治工作和精神文明建設，保證、監督教育方針的全面貫徹執行。

學校成立中國共產主義青年團組織、少先隊組織以及其他組織，開展適合青少年學生特點的活動，在推進素質教育中發揮積極作用。【教職工(代表)大會、工會的成立和作用】 學校成立以教師為主體的教職工(代表)大會，保障教職工參與學校的民主管理和監督。

學校建立工會組織，工會作為教職工代表大會的工作機構，負責教職工代表大會日常工作，保障民主管理、民主監督的落實，維護教職工的合法權益。【教職工(代表)大會職責】

教職工(代表)大會教職工(代表)大會主要職責如下:

(一)聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議；

(二)聽取學校發展規劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議；

(三)聽取學校工作、財務工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議；

(四)討論通過學校提出的與廣大教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法；

(五)審議學校上一屆(次)教職工(代表)大會提案的辦理情況報告；

(六)按照有關工作規定和安排評議學校領導干部；

(七)通過多種方式對學校工作提出意見和建議，監督學校章程、規章制度和決策的落實，提出整改意見和建議；

(八)討論法律法規規章規定的以及學校與學校工會商定的其他事項。

教職工(代表)大會的意見和建議，以會議決議的方式列出。【教職工(代表)大會組織規則】

教職工(代表)大會每三年(或五年)一屆，每學年至少召開一次會議。教職工(代表)大會須有2/3以上教職工(代表)出席，教職工(代表)大會的選舉和表決，須經教職工(代表)大會教職工(代表)總數半數以上通過方為有效。【校務委員會制度】

一、校務委員會是學校行政工作的審議機構，負責學校的規劃、學校工作計劃、機構設置、重大的獎懲方案、規章制度的建立和廢除等。

二、校務委員會主任由校長擔任，負責主持校務委員會會議，校長因公外出，可委托他人代理。

三、校務委員會由校級領導、中層干部、年級組長、教研組長和教師代表組成。其委員必須有較好的政策水平、負責精神、全局觀念和謀略能力。

四、校長辦公會決定的重大問題，提交校務委員會審議，如無異議，即形成決定。如校務委員會對校長辦公會的決定發生意見分歧，由校長提交校長辦公會復議。或者受校長的委托，對學校某一方面的工作進行調查研究，為校長作出決策提供理論與實際方面的論據，提出方案供校長權衡抉擇。

五、校務委員會有審議權，但必須服從校長辦公會的最后決議。在未正式決議之前，任何人不得向外泄漏會議內容。

六、根據工作需要，校務委員會主任可邀請非委員教職工參加校務會議，非委員教職工享有議事的權利。

七、校務委員會不定期舉行會議。在一般情況下，校務委員會每學期舉行1-2次，在特殊情況下，校長可臨時召集全體會議。

八、校務委員會委員有三分之二以上到會，即可進行審議。

九、委員不能參加會議時，事先向校務委員會主任請假。

【家長學校工作制度】

為全面提高家長學校的辦學水平，推動家庭教育和學校教育的有機結合，促進學生綜合素質的全面提高，特制訂家長學校工作制度：

1、認真領會各級文件精神，圍繞家長學校的有關要求，結合本班的工作實際，制訂計劃并嚴格按計劃加以實施。

2、堅持搞好家長學校培訓工作，并定期抽查培訓的效果。

3、每學期開好家長座談會，廣泛聽取家長的意見，提出好的建議，同時讓家長對學校教育教學工作進行打分，進一步改善學校教育教學工作。

【家長學校職責】

1、貫徹《中共中央國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》，落實科學的教育發展觀。

2、在家庭教育指導過程中，倡導以人為本，終身學習、發展自我的理念。

3、加強科學管理，提高家庭教育水平，促進家校聯系。

4、廣開社會育人渠道，積極構建家庭、學校、社會一體化的教育體系。

5、幫助學生家長樹立正確的家庭教育思想和觀念。

6、幫助學生家長了解孩子生理、心理特征，掌握科學的教育方法和技能。

7、指導學生家長為孩子的成長創設良好的家庭環境，促進家庭文明建設和青少年的健康成長。

8、讓學生家長通過家長學校這一主渠道更加全面地了解學校、支持學校工作。

【學生代表大會】

性質：學生代表大會是學生自己的群眾性組織，是學校聯系學生的橋梁和紐帶，是廣大師生監督和指導學生會各項工作的機構，也是學生自管，自立，自主的機構，表達的是大多數同學真實情感，反映的是同學們的意愿，維護的是大多數同學的權益，有利于同學們德，智，體，美，勞各方面全面發展。

代表組成：初一，初二，初三各班班長,學習委員及宣傳委員。職權：

1，監督學生自主管理委員會各部門開展工作，指出學生會工作中不足并且提出整改建議。

2，根據學生自主管理委員會主席團的提名，審議學生會主席，學生會副主席，各部部長及副部長的人選。

3，有權改變或者撤銷學生自主管理委員會不適當的決定。4，每個學期聽取學生自主管理委員會各部門的工作匯報。

5，廣泛了解并全校師生對學生自主管理委員會的意見，第一時間向學生會反映。

【機構設置、職責】

學校內設機構由學校辦事機構和學部機構兩大部分組成。學校各辦事機構承擔學校相關的協調和辦事職能；學部機構相對獨立地承擔各學段的教育教學管理職能。學校設三個辦事機構和兩個學部:辦公室、綜教處、后勤處和初中部；分別承擔相應的管理職能。各職能部門各司其職、團結合作，提升管理效能，確保各項工作任務圓滿完成。

(一)辦公室綜合協調學校重要黨務、政務、事務，掌握情況及工作動態；負責學校人事及財務管理工作；負責學校文秘檔案、宣傳、接待等工作；完成校領導交辦的其他工作。

(二)綜合教育處:指導督促各學部貫徹教育方針，調研制訂促進學校教育教學發展的有關政策、措施；綜合學部意見，提出教材、教學計劃及課程調整方案，審核學部教學工作量；組織協調學校重大教育教學活動及招生工作，組織協調教師繼續教育及培訓；負責管理學校教科研工作，管理中小學學生學籍；完成校領導交辦的其他工作。

(三)后勤處:負責學校的后勤保障和服務工作，制訂后勤管理規章制度，負責學校大宗物品采購及校產保管、維護工作；負責校園綠化、安全保衛、愛國衛生，完成校領導交辦的其他工作。

(四)初中部:根據學校計劃要求，負責初中部的教育教學和學生生活管理工作；負責初中教育管理、教育科研、教學研究和師資隊伍建設，執行初中教學計劃，探索優質初中教育的有效模式；加強教學常規、學習常規、生活常規管理；抓好初中預備教育及中、小學銜接的研究工作。下設教務處、政教處、教科室等。【學校重大決策制度】 學校建立健全重大事項決策制度。學校重大事項應在黨政主要負責人醞釀提議、充分調研與征求意見的基礎上，由校長召集并主持校務會議審議，經集體討論，由校長作出決定并組織實施。中國共產黨學校基層組織發揮監督保障作用。

凡屬教職工(代表)大會職權范圍的事項，應提交教職工(代表)大會審議。

第三篇：學校要完善內部治理結構

學校要完善內部治理結構

對一所學校而言，提升治理能力，關鍵在于進一步完善內部治理結構。什么叫學校治理結構？治理不同于管理，管理強調自上而下的組織、領導、指揮和控制，治理則強調多元主體之間的共同參與、配合、協調以及制衡關系。確切地說，治理是指各利益相關者圍繞共同目標，通過一定的規則和程序，彼此分享權力、協調配合又相互制衡，共同管理組織事務。管理的權力主體是單一的，治理則是共同管理、多元共治。在學校內部，過去強調管理，現在強調治理，校領導、教職工、學生、家長乃至社區力量都是治理的主體，大家相互配合、彼此制衡，共同管理學校事務。學校治理結構則是關于學校權力在各利益相關者之間的劃分以及各方之間的權利、義務、責任關系的一種搭配與安排。為什么要完善學校治理結構？

其一，以往的學校管理體制存在諸多弊端，例如學校的決策權、管理權、監督權、評價權集中在校長等少數個人或單一機構身上，普通教師、學生、家長往往被排除在學校權力體系之外，他們的聲音、利益被漠視，積極性、主動性和創造性被壓抑，阻礙了學校的良性發展。

其二，法治社會要求學校建立依法管理、自主辦學、民主監督、社會參與的現代學校制度。

其三，當前學校面臨著教育創新、深化改革的復雜局面，如何破除阻力、最大限度地調動各個方面參與改革的積極性？唯一的途徑是優化內部治理結構，讓教師、學生、家長等各利益相關者參與管理、多元共治，使各方成為改革的“共同推手”。那么，學校該怎樣完善內部治理

結構以確保各利益相關者能夠有效地參與學校治理？關鍵是要做好以下幾方面工作。首先，明確學校各利益相關者的核心利益是什么，他們需要哪些權力來維護自身的核心利益。以教職工和學生為例。教職工的核心利益包括：工資、福利待遇，教職工聘任、考核、職稱評定、獎懲辦法，教育教學方法的選擇與革新，學校發展規劃等。其他諸如學校干部人事任免、財務預算和支出、招生與收費、學生獎懲等事務，雖然也關乎教職工利益，也為他們所關注，但并非其核心利益。對于教職工的核心利益，他們應當有權發出自己的聲音，有權參與決策，有權監督相關事務的執行情況，且在權益遭受學校侵害時有權要求校方提供救濟。對于非核心利益，教職工享有知情權、建議權、監督權、評議權即可。學生的核心利益包括：校園安全環境的創設，學校重大教育教學改革舉措，學業、品行的評價標準和方法，學生的獎勵與懲處制度，在校伙食選擇、校服征訂等。對于這些核心利益，學生需要享有決策權、評價權、監督權和救濟權。其次，需設立相應的治理機構，賦予其相關的治理權。當前，各個學校普遍設立的治理機構包括：黨支部（黨委）、校長辦公會、教職工（代表）大會、學生代表大會（初、高中）、少先隊代表大會（小學）、家長委員會、校務委員會等。還有少數學校設立了學術委員會（享有學術方面的最高治權）、教師委員會（相當于教代會的常設機構）等。其中有不少機構實際上并未發揮實際作用。現在，如果要讓它們成為某一利益相關者參與學校治理的權力機構，則需要“舊瓶裝新酒”，重新劃分、界定其職能，賦予其足以維護其所代表的利益相關者核心利益的相關治理權，這樣它們才能成為真正的“治理機構”。比如，學生伙食的選擇、校服的征訂，其決策權應當由學生代表大會或者家長委員會來行使。對于那些屬于所有利益相關者共同核心利益的事務，則應當由學校最高決策機構——校務委員會來行使決策權。再次，需要制定各個治理機構的運作規范和議事規則。設立各個治理機構只是第一步，讓它們良好運轉，切實履行職能才是關鍵。為此，需要制定相應的配套制度。治理機構的權利、義務、責任是什么，機構由多少人組成，人選是怎么產生的，如何征集議題，如何召集會議，議題如何表決（包括出席人數、表決程序和方式等）等，都需要相應的制度來明確和規范。離開了這些操作程序的支持，治理機構的職能就無從發揮。最后，需要學校章程來確認和保障各利益相關者的治理權。章程是學校的“憲法”，是學校自主管理的依據。學校治理結構事關重大，直接決定著學校如何實現自主管理，應當成為章程的核心內容之一。而經過章程確認和保障的學校治理結構，則具有了合法性和正當性，應當得到不折不扣的執行，違規則需要承擔相應的責任。

第四篇：內部審計服務高校治理的理論基礎與實踐路徑

內部審計服務高校治理的理論基礎與實踐路徑

摘要：全面深化改革的客觀要求以及高校改革發展的內生需要都要求其建立現代大學制度，完善大學治理。內部審計作為高校自律機制的組成部分，可以有效地完善并促進組織治理。筆者試圖通過剖析內部審計與高校治理二者之間的天然內在聯系與相互作用關系，從實踐層面探索將治理理念融入各類審計實務，從而實現內部審計服務高校治理的建設作用。

關鍵詞：高校治理 內部審計 戰略審計思維

一、引言

1932年美國學者貝利和米恩斯提出公司治理概念，1989年世界銀行使用“治理危機”一詞并于1992年將報告稱為《治理與發展》，這些都是西方國家有關“治理”問題的較早發現。就我國而言，治理一詞并不陌生，許多上市公司為了處理利益相關者關系，實現企業價值最大化，很早就開始致力于公司治理。然而，從國家角度談治理是近代才開始的事，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標“推進國家治理體系及治理能力現代化”，掀起了有關“治理”問題的研究高潮。而后教育部袁貴仁部長發表了“加快推進教育治理體系及教育治理能力現代化”的講話，明確指出教育治理是這一系列治理問題中不可或缺的部分。

事實上，任何領域，任何組織都存在治理問題，高校尤其甚之，近年來，高等教育改革日益深化，教育經費占國民生產總值的比例加大，辦學規模擴大，資金來源多元化，高校中有關“內部人”控制及腐敗問題時有發生，引發了極壞的社會輿論影響。早在2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展綱要（2010-2020）》中就明確指出完善中國特色現代高校制度，完善治理結構，加強章程建設。可見，構建現代高校制度，完善高校治理，已成為高等教育改革發展的必由之路。內部審計部門作為高校治理框架中重要一環，擔負著內部控制、風險防范與組織治理的重要職能。劉家義審計長曾在中國內部審計協會舉辦的“推進內部審計轉型與發展”研討會上指出：內部審計必須以“強管理、防風險、促發展”為己任，積極探索以“風險為導向、控制為主線、治理為核心、發展為目標”的管理審計與績效審計。治理審計理念由此可見一斑，然而在現實中，人們對于內部審計與高校治理的理論認識不夠到位，不夠深入，導致實踐中內部審計難以達到治理的高度與效果。筆者試圖從理論角度剖析內部審計與高校治理二者天然的密切聯系，借助內部審計實踐經驗，探討將治理融入內部審計業務，實現內部審計服務高校治理的方法與途徑。

二、高校內部審計服務高校治理的理論基礎

（一）內部審計與治理的起源

審計基本理論認為，受托經濟責任是審計產生與發展的動因。高校的受托責任要求學校內部各層次的受托人對委托人負有認真履行其職責、完成委托人委托、并向委托人匯報的義務，而委托主體對受托人的評價則需要借助內部審計部門的公正評價。因此，高校內部審計因內部受托責任的存在而存在，充當受托責任系統的控制主體，確保組織受托責任的有效履行，故受托責任是高校內部審計工作的出發點，同時也是歸宿點。與此同時，受托經濟責任關系的存在，也必然要求其組織建立并完善治理結構，實現制度安排的最優化，保證各方利益相關者的利益，從而促進并實現受托經濟責任的有效履行。與其他組織不同，高校屬于非盈利組織，就外部而言，國家與學校之間存在受托責任，這是第一層受托責任，一般實行黨委領導下的校長負責制，對高校內部來講則涉及學校管理權力的逐層下放，存在多層委托責任，不同層次的受托責任引發了不同類型的治理問題，這就是內部治理與外部治理的概念。盡管如此，內部審計與治理二者只是受托責任的范圍不同，但其本質都是受托系統中的控制機制。受托經濟責任是內部審計與高校治理產生的共同理論基礎，保證受托經濟責任有效履行，從而實現高校辦學宗旨是內部審計與高校治理的共同目標。

（二）內部審計與治理的內涵

對于內部審計的定義有很多觀點，比較公認的一種是IIA發布的《國際內部審計專業實務框架》IPPF的定義，其認為內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。通過應用系統化、規范化的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。具體到高校內部審計，比較有權威的觀點來自2009年中國內部審計協會發布的《內部審計實務指南第四號――高校內部審計》：高校內部審計是指高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。這兩個定義皆強調了內部審計對于所在組織價值增值作用，改善風險管理，控制及治理過程，最終都回到幫助組織實現目標這個最終歸宿點，并且IIA的定義明確提到了內部審計對于改善治理過程的積極作用，可見，治理型內部審計的理念早已深入其中了。關于大學治理的研究最早是張維迎教授提出的，他在《大學邏輯》中指出高校治理的基本問題是用什么樣的制度才能保證高校的目標和理念的實現。作為非盈利組織的高校，其治理結構必須平衡所有利益相關者的利益。而內部審計傳統監督角色必然使其發揮自律作用，監督利益相關者行為，促進現代高校治理結構的改善，實現權力制衡，有利于推進高校辦學目標和理念的實現。從高校治理與內部審計的內涵分析我們得出這樣一個結論二者在內涵山是互融的，你中有我，我中有你。

（三）高校內部審計與高校治理二者的關系

內部審計與高校治理二者的天然內在聯系，導致它們必然是相互作用，相互促進的。一方面，內部審計作為高校治理框架中自律機制的重要部分，是高校治理框架、治理結構中不可或缺的環節，它能有效行使其監督職能，防范組織中不良行為，發揮其免疫系統作用，也能從咨詢業務中不斷摸索，嚴格內部控制，防范潛在風險，從而達到治理的效果。另一方面，高校治理是一種從上而下，多元主體參與的運行機制，這種良好的機制有利于高校的內部審計部門保持獨立超然的地位使其便利地開展工作，并能營造出較好的氛圍和道德環境，有利于組織內部控制及管理，使得內審在良好的道德約束下達到不戰而屈人之兵的效能。

三、高校內部審計服務高校治理的實踐路徑

內部審計與治理的起源相同，內涵互融，決定了二者天然的內部聯系及相互作用關系，但這僅僅是出于二者理論基礎的考量。在高校內部審計實務操作中，要達到把治理理念融入內部審計，正真做到內部審計服務于治理，促進治理，必須從兩方面入手，一是要有從宏觀著眼的管理審計與戰略審計思維（見圖1），化零為整，統籌管理使用每一項審計業務，形成系統概念，用系統合力促進治理；另一方面也要從微觀入手，化整為零，把握每一類審計業務特色，根據業務特色提煉其實質與精髓，將其與治理理念融合。

首先，從宏觀著眼，內部審計的運行應與高校的目標相適應。不同類型高校對內部審計需求不同，內部審計應從高校自身需求出發建立適合自己的運行機制，只有這樣才能為高校治理提供保障并發揮最大的作用。管理審計、戰略審計思維就是以組織需求、組織目標最終實現為目的的綜合審計概念。具體到高校內部審計業務即是以預算執行審計為統領，以內部控制審計、績效審計為主線貫穿其中，將零散的各類審計業務包括專項審計、經濟責任審計、科研經費審計、建設工程審計以及修繕工程審計整合起來，形成一個相互聯系的整體審計系統，在這個系統內部的各部分協同作業，互相聯系與作用，使得系統合力的作用結果遠遠超出所有部門單獨作業的簡單加和，從而達到實現高校辦學理念的目標，也是高校治理的根本目標。

第二，從微觀入手，把握每一類內部審計業務的特色，讓這種特色與治理理念充分融合達到以審促治的效果。下面筆者將從每類審計的特色出發，探索其與治理的融合點以及用審計促進治理的思路與做法。

預算執行審計是高校內審業務系統中的統領，它對其它各類審計工作都是一個思路上的指引，其它各類審計都可以從預算執行角度進行進一步深入。預算本身是學校資源的整體安排，特別是2013起新修訂《事業單位會計制度》及《事業單位財務制度》執行后，明確規定了全部收支都納入預算管理，實行全口徑預算，這就使得高校內部的資源狀況通過預算有了更加完整的體現。通常一個學校的預算要經過基層單位申報、財務匯總提案、集體審議決策、最終預算下達這樣一個過程。這四個環節組成了一個堅實的控制機制，其中，集體審議決策環節充分體現了集體決策以及制約一支筆的思想，這種思想本身透射出治理的理念，因為治理的核心就是權力制衡，因此我們說預算本身就具有控制功能與治理功能，那么對預算及預算執行的審計就是一個再控制、再治理的過程。通過對預算的管理控制環節檢查，可以從合規性上保障預算的合法，同時，從預算執行的效果分析，可以從合理性上反映預算執行的績效，合法與效益，共同實現，確保了制度安排的合法合理，達到了治理的目的。

專項審計或審計調查更多地是在其“咨詢”的增值職能上服務于高校治理。當然專項審計也要兼顧監督這一職責，但內部審計畢竟不同于外審或者國家審計，其作用發揮更多地是在為管理者提供有價值的數據信息，為決策提供數據支撐。高校中例行的日常經費非常有限，且用途比較固定，每年沒有太多變化，因此專項資金成為高校學改革發展的重要資源保障，專項資金使用的效率性、效果性、經濟性是關乎專項建設目標、學校長期發展的大事。教育部撥款的專項資金，如“985工程”、“211工程”“2011計劃”等專項建設資金，都是分階段分批撥入的，學校在執行方面也是分批進行校內分配，因此要避免將專項資金變成零花錢，集中資源辦大事就必須加強專項建設的頂層設計及統籌規劃，這種設計與規劃不是憑空產生，這需要內部審計人員，根據實際情況，將審計關口前移，階段性地進行中期審計，多角度全方位分析建設資金的投向，用具體數字為決策者提供保障。需要說明的是，只有審計質量達到相當高的標準，其審計結果才是高度相關且有效的，審計報告揭示的數據背后的潛臺詞才能真正挖掘出來，才能達到為學校管理者提供決策咨詢，從而服務于治理的高度。

經濟責任審計在促進高校治理的體現主要集中于其評價與監督職能，審計人員通過對被審計對象所在單位的經濟情況進行審計，可以評定其單位內部控制、制度建設、執行學校方針的情況，根據評價的結果提出完善管理，提升內部治理的相關建議，通過后續跟蹤審計、反饋基層單位整改結果等方式，達到不斷完善管理與治理的目的。

科研經費審計如今才剛剛起步，它的定位決定了它在治理中的作用，筆者認為科研經費審計的工作定位應放在制度建設與管理咨詢這兩個方面。2012年國家教育部財政部相繼出臺《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》（教財[2012]7號）、《教育部關于進一步加強高校科研項目管理的意見》（教技[2012]14號）、《教育部關于進一步規范高校科研行為的意見》（教監[2012]6號）三個文件，但是很多高校還沒有有關科研經費審計的專門制度，原因是多方面的。主要原因是定位問題，科研經費審計如果只是純監督角色，勢必會因為部門的內部性在學校開展起來比較困難，而且也容易挫傷科研教師的工作積極性。但是不監督勢必是不行的，所以筆者認為最好的做法是將管理咨詢融入監督評價中，既從監督角度，每年進行科研經費的抽查審計，也從咨詢服務角度，對科研教師在科研資金的管理使用問題上進行指導咨詢。這種參與式的審計方式需要規避獨立性不足的風險，但這種思路的優勢也是很明顯的，咨詢服務不僅能使內審人員深入了解情況，還能避免純監督帶來的抵觸情緒。

隨著高等教育的規模擴大，高校中的工程審計、修繕審計項目逐年增多，特別是許多學校的新校區建設更是增加了工程審計的業務量。工程審計項目從學校資源配置角度來講資金量較大，建設周期長，且面臨的風險較多，因此，以風險導向審計為目標，開展全過程跟蹤審計是高校內審服務治理的有效途徑。通過提前介入、中期檢查、實時監督、后期驗收等種種方法與技術，有效地控制過程中出現的問題及風險，嚴把工程質量，確保工程工期，保障學校公共設施建設發展，創造良好的教學環境，為高校內涵發展奠定基礎。

在以上六類高校常見的審計業務中，融入治理理念，將治理思想滲透進每一個微觀項目是整個管理審計及戰略審計系統發揮合力作用的前提，此外，很關鍵的一點是要內審人員能把握住每一種審計類型的特色與核心，才能很好地將不同類型業務融會貫通，形成一加一大于二的系統合力。總之，高校內部審計服務高校治理是內部審計發展的高級階段，需要審計人員提供高質量的審計成果，否則治理便無從談起。

參考文獻：

[1]張佳春，陳月圓，李壽善，沈國強.基于受托責任理論的高校內部審計獨立性探討[J].會計之友，2009年第一期下

[2]張劍青.優化高校治理結構 探索內部審計發展[N].浙江萬里學院學報，2010年第2期

[3]唐華琳.強化內部審計機制 完善高校治理結構[N].福州大學學報，2012年第4期

[4]張佳春，戴小月.中國公立高校治理中的內部審計問題文獻綜述[J].會計之友，2014年第12期

[5]徐宏峰.談管理審計在高校治理中的作用[J].財會月刊（綜合），2007年第三期

[6]蔡春，楊曉磊，劉更新.關于構建治理導向審計模式的探討[J].會計研究，2009年第2期

[7]張文秀，王芳.現代內部審計職能發展研究[J].財會研究，2010年第20期

[8]王光遠.內部審計理論與實踐發展歷程評述[J].財會通訊（綜合版），2006年第10期

[9]占靜婉.高校內部審計的增值功能及其途徑研究[J].商業會計，2011年14期

[10]喬春華.論預算的治理職能――以高校為例[J].會計之友，2014年第19期

[11]張軍.國家審計與國家治理：美國的經驗與啟示中央財經大學學報，2012年第8期

[N].

第五篇：財政部門內部治理結構的優化創新

? 財政部門內部治理結構的優化創新——浙江省“三系制衡

互動”預算管理模式分析

時間： 2012-11-21來源：中共中央黨校學報作者：賈康 劉微 張立承

? [摘要] 財政部門內部治理結構既關聯預算流程中的協調配合，也關聯財政內部職能的分工合作，是我國財政管理優化與改進的一個重點領域。浙江省財政預算“三系制衡互動”管理模式改革，致力于財政部門內部治理結構的自我優化，在一個相對清晰穩定的三系框架下，優化預算編制、執行和監督三大流程的分工與功能，強調“制衡”與“互動”效應的結合，以較小的改革成本實行預算管理流程的系統化重塑，取得了提高財政管理效率、促進預算改革深化等正面效應。浙江省預算管理模式改革實踐對于進一步優化我國財政部門內部治理結構、加強財政科學化精細化管理具有重要意義。

[關鍵詞] 財政部門； 內部治理結構；“三系制衡互動”； 改革

一、當前我國財政部門內部治理結構基本情況和面臨的主要挑戰 “治理”概念意近“管理”，更側重于動態的“整治調理”，多用于描述現代企業制度規范。在資本所有權和經營權分離的情況下，治理結構的完善是為了更好地解決委托—代理關系。公共財政這一概念也隱含了相類似的內容，即以全體公民為委托方，以財政部門為代理方，也同樣要求很好地解決委托—代理關系。借鑒公司治理結構的概念，此處我們將財政部門內部治理結構理解為，為了維護和追求全體公民的利益，保證有限的財政資金公平、高效地“取之于民，用之于民”，以預算管理制度規定的財政部門內部權力分配的分工協調和制衡機制。其具體內容包括財政部門內部預算的全部業務流程——預算編制、執行、監督，以及財政部門內部組織機構設置等。

（一）當前我國財政部門內部治理結構概況 我國財政部門內部治理結構起初成型于計劃經濟體制條件，伴隨著歷次財政管理體制改革和機構改革，逐步發展演變成目前狀態，仍然留有計劃經濟體制的痕跡。其具體內容可概括如下：

1.財政部門內部預算編審業務流程。預算管理以預算編審實施為核心，可認為包括預算編制、預算執行、預算監督三大塊。我國預算管理在總體框架上現部分延續了計劃經濟體制下的做法，實行歸口管理，預算編制由預算部門和歸口管理的業務部門共同完成，以一方為主導。在預算編制主導部門方面，中央和地方有所差別，中央級以預算司為主，而地方以業務處為主。在編制技術上，隨著部門預算和復式預算的改革推廣，我國在預算編制基礎、范圍、方法和程序等方面都取得了進步，使預算編制的合理性和科學性得到提高。預算編制之后，經人大審批，形成有法律效力的執行文件，由相關各業務部門和國庫管理部門在內執行（近年技術上以金財工程為支撐，實行國庫集中收付）。此外，行政事業單位預算外資金收支實行兩條線管理并將并入預算內，政府采購制度也在不斷完善，政府預算的完整性和規范性得到提高。為了監督預算編制和執行過程，財政部門內部設立了獨立的監督檢查部門。目前從總體上看，財政管理的三大塊中，只有預算監督相對獨立，而預算的編制和執行則按照資金使用的職能被分解到不同的部門。

2.財政部門內部組織機構設置。財政部門內部組織機構在各級政府大體相同，以浙江省改革之前的機構設置為例，包括：預算處、7個歸口管理的業務處、稅政處、行政事業資產處、國庫處、國庫支付局、核算中心、綜合處、票據中心、監督檢查局、績效評價處、項目預算審核中心、會計管理處、采監處、信息中心。各機構的職能在預算編制與執行上并不相對獨立，以地方預算編制為例，7個歸口管理的業務處不僅負責歸其管理的預算單位的預算編制，而且還負責其預算執行，以及部分的預算監督。

（二）當前預算管理中存在的主要問題

財政部門內部治理的終極目標是實現財政資金分配在“取之于民、用之于民”導向下的績效最大化，內部治理結構優化是實現目標的手段之一。基于此，我們有必要分析當前預算管理中存在的問題，進而從問題入手，有針對性地完善手段，以達到目標。

1.預算編制基礎數據不夠實。目前我國的預算編制程序采取“兩上兩下”，起點是預算單位，初始推動力是為了更好滿足預算單位的資金需求。預算編制的基礎數據來自資金使用單位。出于部門和單位利益的考慮，預算資金使用主體往往采取多種方式夸大資金需求量。由于財政部門人員和手段有限，在信息不對稱條件下往往無法具體核實，最終影響預算編制的質量，影響預算最終的合理性。

2.預算編制的完整性不足。我國目前的財政預算，所覆蓋的還只是政府收支的一部分，一部分政府收支游離于財政預算之外，即仍存在所謂的預算外政府收支，預算編制的完整性不夠。

3.預算執行進度慢。按照現行財政國庫管理制度，各預算單位請領財政預算資金，都應嚴格按財政預算、項目進度、有關合同和規定程序辦理，并接受財政部門的實時監控，如果出現年終沒有執行完的項目資金，按照有關制度規定，將結轉下年使用。但是在實際操作中，由于種種原因，預算執行進度慢，年底預算資金積在最后幾十天要執行完畢，12月的支出規模往往占全部支出的20%以上，刺激一些預算單位為了避免結轉，出現年底突擊花錢的現象。4.預算執行嚴肅性差。預算管理的粗放還表現為預算執行中彈性過大、嚴肅性不足，出現了種種違反預算要求的現象。主要表現在更改預算資金用途、擴大范圍支出和超預算支出。

5.財政資金存在浪費現象。與“民生”資金緊張并存的是財政資金使用過程中仍存在浪費現象。新聞報道中的“i-touch”事件、新修建的公路反復改建，調研中發現的民辦培訓機構騙取農民工就業培訓財政補貼資金等等都表明，由于各種原因存在的財政資金浪費現象，還未得到有效防治。

6.財政工作中人少事多的矛盾突出。具體表現在兩個方面：第一，財政人員編制相對于工作量偏少，工作人員需要加班加點才能完成工作；第二，受時間和精力的限制，財政工作人員專業化素質提升較慢，人員出現“全而不專”現象。

（三）從財政部門內部治理結構看問題成因

1.財政部門內部各部門間缺乏權力制衡。“一切有權力的人都容易濫用權力，??要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[1]孟德斯鳩的思想與“經濟人”假設有共通之處。在現實生活中，預算管理者和預算資金使用者作為具有自身利益取向的主體，也同樣會追求自身利益的最大化，因此預算部門在工作中需要處理好自身利益與社會利益的雙重目標。當自身利益和社會利益發生沖突時，就需要由合適的機制與方法處理好這一“委托—代理”關系。基于此，古典預算原則強調，應將預算編制、執行、監督三方面權力在財政部門內部各職能部門之間進行合理配置，達到相互制衡。從目前看，我國財政部門內部治理結構，還沒有建立起較清晰的相互制衡基本框架。如前所述，業務部門集預算單位的預算編制、執行、監督于一身，很難保證其在工作中完全以社會利益最大化為目標，容易形成業務部門和預算單位的共謀，導致預算基礎數據不真實、預算進度拖延、預算約束軟化等等問題出現。

2.預算管理各環節良性互動不足。在制度設計上，預算管理的三大領域不僅應該相互制衡，也應該能夠建立良性互動關系，通過對關聯環節上和系統總體效應上及時的信息溝通，與各自動作相互協調機制的優化，提高預算管理效率。目前，我國預算管理在制度設計上沒有將預算編制、執行獨立起來，因此也就談不上各自的專業化與良性互動，缺乏相互制衡方式的“糾錯壓力”，不利于各環節出現的問題得到有效解決，導致財政資金使用效率不高。

3.預算業務與管理體系存在脫節現象。財政部門內部治理結構的理論解釋，是以形成職能清晰、權責明確的制衡體系為理想狀態。我國目前以預算編制運作為例，是將預算編制分散在預算部門和不同的業務部門，預算部門盡管名義上是預算編制的專職部門，但事實上對預算編制介入程度不深不細，只能是在業務部門編制好的預算基礎上進行局部調整和數據匯總，很多預算編制工作實由業務部門承擔。這就容易導致預算編制與管理體系存在實質聯結不足或脫節、預算編制質量不佳、預算執行進度與預算要求不一致等問題。

4.內部監控機制不健全。內部監控機制包含兩方面內涵，一是通過預算管理業務流程設計，使得預算編制、執行、監督環節相對獨立，業務流程的上下游和各組成部分形成自然的監督；二是設立獨立的監督部門。從我國目前情況來看，一方面，還未很好地將制衡有機融入預算業務的各環節；另一方面，獨立的預算監督部門的監督力度不夠：首先是主要依靠事后監督，缺乏事前監督和事中監督，其次是預算監督結果的問責效力不夠。

二、浙江省財政預算“三系制衡互動”管理模式改革的分析研究 針對目前財政預算管理中存在的問題，有些地方財政部門進行了大膽改革，其中浙江省“三系制衡互動”①管理模式改革的規模較大，具有一定代表性。

（一）“三系制衡互動”預算管理改革的背景近年來，部門預算、國庫集中支付、政府采購等預算管理改革，顯著提高了各級財政預算管理效，使政府“科學理財”水平提升。但是，這還僅是財政管理改革進程中取得的階段性成果，公共財政建設的艱巨任務還遠沒有完成，改革的縱深推進有賴于體制機制創新。浙江省財政部門，在2007年義烏市財政綜合預算管理改革取得實質性突破的基礎上，提出建立“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”（簡稱“三個子”）的新型公共預算管理理念，即把所有的政府性資源裝入一個“籠子”管理，把所有的財政收支納入一個“盤子”平衡，把所有的財政性支出經過一個“口子”安排。在這種改革思路的引導下，初步形成了以部門預算為龍頭的預算編制體系、以國庫集中收付為龍頭的預算執行體系、以績效評價為龍頭的預算監督體系的“三位一體”公共財政業務體系和技術體系。但由于財政組織體系改革滯后于業務、技術體系改革，現行以預算單位或部門為對象的歸口管理模式明顯存在弊端，將預算編制、執行、監督職能過分集中在本應執行好支出的財政業務處環節上，不利于這三大財政職能的發揮。破解這一難題，需要從財政內部的深層次體制機制方面入手。基于此，浙江省財政部門在“三個子”的改革思路下，率先提出了財政預算編制、執行、監督三權分立、相互制衡的管理模式，實質性地推動浙江省公共預算科學化、精細化、規范化、法制化的改革進程。

（二）“三系制衡互動”預算管理模式的基本內容 2009年11月，浙江省財政廳按照“制衡互動”的原則調整重組原有財政職能部門，分別組建了三套機構，以此為標志，初步構建起預算編制、執行和監督三大子系統為基本格局的預算管理框架。

一是以總預算局為核心，以地方預算處、預算編制中心為支撐的預算編制機構，主要負責總預算、部門預算等的編制、審核、批復職能。其中，總預算局主要負責總預算編制并向人大報告，平衡預算并提出財力分配方案；地方預算處主要負責省以下財政體制管理，指導市、縣財政預算的編制。

二是以預算執行局為核心，以國庫支付處、行業歸口業務處、核算中心為支撐的一套預算執行機構，主要負責預算的執行。其中，預算執行局負責牽頭組織實施預算執行職能，負責預算執行制度、政策制定和管理，負責財政總會計相關業務核算。國庫支付處主要負責省級國庫集中支付改革具體實施工作，負責省級國庫集中支付業務審核管理等。行業歸口業務處（行政政法處、教科文處、社保處、農業處、經建處、企業處、外金處）主要負責預算執行和歸口行業的政策、財務、資產管理。

三是以財政監督局為核心，以績效評價處、預算項目審核中心為支撐的一套預算監督機構。其中，財政監督局主要牽頭組織實施各項財政監督職能，負責財政監督政策制定以及預算執行的日常監督。

績效評價處主要負責財政支出績效評價管理、相關政策的制定。預算項目審核中心主要負責績效評價的具體實施及基礎性工作。

在成立機構的基礎上，理清預算編制、執行、監督三項職能，分離行業歸口管理業務處的編制、監督職能到相應的系統，強化行業歸口管理業務處在預算執行和政策、財務、資產管理上的職能。把行業歸口管理業務處“徹底解放”出來，專心管理好部門預算的執行工作。與此相伴隨的是按照“三個子”的管理理念，再造業務流程，打破傳統條塊分割狀態，實行由預算管理目標主導的流程控制，讓預算管理的主體和客體都清楚自身的職責限定和標準要求。

（三）“三系制衡互動”預算管理改革前后對比

對比“三系制衡互動”預算管理改革前后的財政業務流程，有以下三大方面的變化。

1.重構預算管理體系。改革前，傳統的預算管理體系相對獨立分散，存在職能缺位、交叉甚至流程中“掉鏈”或“斷鏈”問題。改革后，辦事的人還是那些人，辦事的機構也還是那些機構，但機構的排隊秩序進行了調整，形成了新的隊列。搭建了預算編制、執行和監督相互分離又彼此互動的組織框架，將過去相對分散的預算過程集中成為大預算、大執行、大監督的格局。按照“三權分立、三系制衡”原則設計的預算管理體系順應了優化財政部門內部治理結構的需要，現代預算管理體系特征初步具備。

2.預算過程模塊化設計。現代管理理論認為，運行過程的模塊化組織方式是提高效率的有效形式。改革前，預算管理中更多的是“點對點”式或“就事論事”式的任務完成模式，盡管一個預算任務經過傳統的預算流程也被完成了，但路徑并不是最優的，效率也不是最高的。改革后，模塊化的預算流程首先使預算編制、執行、監督相對獨立，然后為相應的模塊設計外接端口，在模塊間傳遞預算信息，進而實現模塊間“制衡互動”。這種模塊化設計使得同質的預算任務流水化作業成為可能，業務還是那些，完成業務的人員也沒有增加，但完成任務的組織和秩序，在模塊式優化后實現了效率提升。3.預算任務分解到各預算主體的方式改變。改革前，一個預算主體承擔多項預算任務，一項預算任務被分解到多個預算主體，雖然是把預算任務留在了預算主體內部，但是在清晰分解預算任務到各個預算主體方面并不理想，預算編制、執行、監督三大方面都或多或少存在管理主體交叉重疊。“多機構共擔相同預算任務”的模式，明顯不利于管理責任的明晰，“都管”的結果，或導致“都不管”而產生管理空白，或導致“一起管”而產生一大堆扯皮摩擦。“都有責任”反而弱化了責任界定。改革后成立的總預算局、預算執行局、財政監督局三大機構，承擔了相應的編制、執行與監督職能，特別是行業歸口管理的業務處回歸到預算執行環節，清晰界定了其預算執行屬性。以預算執行環節職能清晰界定為基礎，帶動了預算編制和預算監督環節各自責任的明確。

（四）“三系制衡互動”預算管理改革的成效

在浙江省“三系制衡互動”預算管理模式中，預算編制、執行、監督三大流程有“制衡”，更有“互動”，從而實現了一系列積極效應。

1.強調“互動”合力，提高了財政管理效率。效率離不開管理規則、管理流程的合理、簡明、規范、有效。“三系制衡互動”管理模式，當然地內含降低運作成本、提升績效之義。預算管理流程再造以“編制、執行、監督”三大環節的有效制衡與互動，降低了財政部門、資金使用部門的運行成本，提高了工作效率和績效的可把握度。

2.突出“制衡”效應，以制度進一步規范和約束權力，提升預算的嚴肅性、權威性。財政預算管理實現編制、執行和監督的相對獨立，避免相關職能的交叉集中，并且在這三個業務子系統的流程環節上實現制度性的機制，是權力制衡優化的具體表現。三系制衡，首先是對三大業務職能的合理界定和清晰化，在此基礎上，使得預算資金的不同運行狀態對應不同的業務管理處室，打破原有預算管理模式下按資金性質歸類業務職能、集中于一個業務處室的做法，從而避免一個業務處室既當策劃員、裁判員，又當發令員、監督員的情況。其實質是對預算權力在財政內部業務部門之間的重新配置和專業化細分，通過財政內部部門間的流程合理化、專業分工合理化和相互制約、監督，強化財政管理的規范度和提升其效率水平。

在預算編制力求科學合理的基礎上，貫穿于執行和監督環節的是嚴格的紀律，這一點是在整個“三系制衡互動”管理改革制度設計之初就加以明確的。以用款計劃的管理為例，改革后預算單位受預算指標和用款計劃雙重約束，用款計劃設定非常詳細，并明確規定公用經費與人員經費不能混用、專項經費之間不能混用、公用經費不能超標。在嚴格約束下，不僅預算單位沒有自由裁量權，用款計劃在行業歸口管理處也只能查詢，不能更改。規范津補貼改革過去一直是改革的難點，但是在這種體制機制下，“老大難”的管理變成了易事。

3.預算集中編制，呼應和支持了預算完整性要求。“公共財政”要求政府預算制度首先必須具有“完整性”的特征，即政府所有的收支應當全部納入政府預算統籌管理，所有的收入不能再分割為預算內、預算外、“預算外的預算外”、各類基金等。對于保持預算完整性來說，最核心的制度是由部門預算制度發展而來的綜合預算制度。按照浙江省政府辦公廳對財政廳的“三定”方案，2010年總預算局牽頭組織編制了包括省本級政府公共預算、國有資本經營預算、政府性債務收支計劃、社會保障基金預算等相對健全的復式預算體系。“三系制衡互動”改革更凸顯了預算編制的獨立性與專業性，提升了部門預算對于預算完整性的支撐作用。預算編制的集中，全面實現一個部門一本預算的綜合性、完整性，有利于更全面、準確、真實地反映政府活動的范圍和方向，為加強財政透明度、財政外部監督以及促進政府履職能力提高等奠定基礎。

4.支出一個“口子”，提高了預算執行的規范和透明。“三系制衡互動”模式進一步放大了國庫集中支付改革的正面效應。預算執行作為三個子系統的重要“一系”，確保通過國庫一個“口子”支出，從指標到用款計劃再到支付，全部在支付系統透明顯示，支出可以追蹤到最終收款人或單位。為滿足“三系制衡互動”模式的流程和運行需要，全面整合升級了國庫集中支付系統，構建了統一的國庫集中支付系統平臺，預算單位報送的用款計劃經由國庫部門直接審批下達，實現預算執行一個“口子”控支出，使國庫集中支付改革的作用得到更充分的發揮。

5.強化專項資金管理，提升了預算編制真實性與執行嚴肅性。專項經費的管理一直是預算編制和執行管理的難點，主要是財政部門在審核批復部門預算時很難把握項目的真實性和準確性，由此導致項目經費成為預算單位套取預算資金的重要渠道。“三系制衡互動”改革后，明確規定預算單位不允許將剩余的項目預算額度向下屬二級、三級單位轉移，執行和監督環節的有效監管使得這部分“水分”逐年被擠出。2008年改革實施當年，省本級預算就收回下轄767 家預算單位專項經費5.6 億元，2009年又收回專項經費2.7億元。在這種預算管理邏輯下，許多預算單位已經意識到沒有實際用途的多編項目預算不僅當年錢花不出去，還會招來下一更為嚴格的部門預算審查，做真做實預算成為眾多預算管理對象的理性選擇，從而將預算編制的嚴肅性提升到更高的層次，為執行的嚴肅性打下較好的基礎。6.賦予財政監督新內涵，使預算監督與績效管理職能實現了對接貫通。當前，隨著公共財政體系建設的推進，各方各界對于提高財政績效管理的呼聲越來越高，而且在地方層面也出現了一些試點試驗，特別是在財政資金支出的績效評價方面進展較快。

但是，在實踐中，績效評價的推進并不十分順暢，并且在和財政監督的協調配合上出現了一些不和諧：一是績效評價職能的分散和交叉；二是績效評價與財政監督職能的割裂；三是兩種職能出現了事實上的交叉，評價和監督的內容和要點存在大量重復。這些現象帶來了工作效率的低下和人力的浪費，不利于財政績效管理在我國的深入開展。“三系制衡互動模式”優化了績效評價和財政監督的內在關系，擴展升華了傳統財政監督“合法、合規、經濟性”的目標，有機地把績效觀念貫通于財政監督職能之中，是對今后財政監督工作帶有方向性意義的革新。在“三系制衡互動”模式下，財政監督包含了績效觀，把績效作為監督的重要組成內容和目標之一。這樣，在財政監督框架下，一是可以實現績效評價相對于其他財政職能的獨立，避免和其他職能的交叉；二是可以實現績效評價和傳統監督目標的有機融匯，賦予財政內部監督新的內涵；三是充分利用財政監督的組織框架，有助于績效評價工作的開展和績效觀念的普及。把績效評價和財政監督融會貫通，無疑是我國強化財政內部監督、提高財政績效管理道路上的積極嘗試。

三、“三系制衡互動”模式對于優化我國財政內部治理結構的啟示 浙江省財政預算“三系制衡互動”管理模式的探索，是在我國完善公共財政體系、積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制機制的大背景下出現的。通過財政部門內部治理結構的自我優化，在一個穩定的三邊框架下，重新組合優化預算編制、執行和監督三大子系統的流程、分工與范圍，強調“制衡”與“互動”效應的結合，以較小的改革成本實現了預算管理流程重塑，發揮了提高財政管理效率、促進預算改革深化等多項重要作用。“三系制衡互動”模式為我國各級財政部門優化內部治理結構提供了新的思路與借鑒。

（一）優化財政部門內部治理結構是加強財政科學化精細化管理的客觀要求與有效路徑

探索全面推進財政科學化精細化管理，是貫徹落實科學發展觀的必然要求，也是新形勢下做好財政工作的現實需要。當前，各級財政部門都十分重視推動財政科學化精細化管理，但也存在一些問題，特別是在求真務實、解決內部治理問題上下工夫還不夠。科學化精細化是一個大命題，不是簡單的局部的管理概念，要立足于促進政府能力建設、加快政府職能轉變的高度，來認識科學化精細化管理的深刻內涵；要結合完善社會主義市場經濟體制和公共財政體系的迫切需要，來把握科學化精細化管理的精髓要義；要從財政分配運行系統的全局出發，來構建合理的內部治理結構，但同時，把科學化精細化落在實處，客觀上迫切需要從具體的管理對象入手，善于發現財政日常管理中的問題和矛盾，善于通過自我治理層面的規范與完善及時進行調整與解決。浙江省“三系制衡互動”預算管理模式構建作為優化財政部門內部治理結構的大膽嘗試，也是加強財政科學化精細化管理的路徑化的可貴探索。

（二）以較小的改革成本取得明顯的管理績效

“三系制衡互動”模式可以延伸出很多正面的積極效應。尤其可貴的是，這些效應是在較小的改革成本基礎上取得的。作為財政部門內部治理結構的自我優化，“三系制衡模式”改革基本在財政部門內部進行，自我消化了組織結構構建和人員配置問題，對于資金使用部門的影響很小，基本不觸及各部門原有的預算流程處理模式，但效果卻較為明顯，并且正在進一步呈現。當前，隨著公共財政體系的逐步完善，財政領域的各項改革進入了攻堅階段，那種一部分人（機構）受益而沒有人（機構）受損的“帕累托改進”式的改革空間，越來越小，改革往往要以部門間的利益受損或替代作為代價，大大增強了改革的難度。“三系制衡互動”模式以較小的改革代價贏得了較大的績效，值得總結和肯定。

（三）對“三系制衡互動”模式的綜合考量應結合改革的背景和基礎 財政內部治理結構的優化是一項系統工程，“三系制衡互動”模式的實踐有特定的改革基礎和現實需求。浙江省是我國財政改革的先行者，在全國率先探索了多項重大財政改革，如省直管縣、財政支出績效評價等。2007 年后浙江省財政部門探索財政內部治理結構的自我優化，把“三個子”的理想框架，作為浙江省公共財政管理的目標任務。在“三個子”改革推進過程中，以往按部門（單位）的性質分塊對口管理模式越來越體現出對“三個子”改革的不適應，甚至是形成了束縛作用，所以2008 年“三系制衡互動”模式應勢而生，并且很快顯露出對“三個子”的組織支撐作用。2010年8月，浙江省以省政府名義發布了《浙江省人民政府關于加快推進公共財政管理改革的意見》，把“三系制衡互動”(文件中稱之為“三位一體”)模式定位為浙江省公共財政管理改革的“主要措施”，要服務于“三個子”的改革目標。和“三系制衡互動”一樣，作為主要措施的改革還有若干項。這些情況表明，“三系制衡互動”不是孤立的改革，是更高水平的公共財政管理改革中的一個環節。唯有將其放在現實的工作基礎與大的改革背景下，才能更充分地認識其積極意義。

（四）防止財政內部組織管理體系重塑成為新一輪機構擴張的平臺 人員緊張、工作量大目前已經成為財政部門所面臨的普遍矛盾。從浙江省推行“三系制衡互動”模式的初衷來看，不排除要借此項改革來達到提升內部機構行政規格、擴充人員編制的目的。按照浙江省財政廳的統計，該省財政部門機構和人數配置都少于福建、安徽、江蘇等省份,而且近年來一直沒有進行大的機構人員擴充調整。在《浙江省人民政府關于加快推進公共財政管理改革的意見》中，明確提出要“加強人力配備。各地要按新的財政組織架構設置，充實各個環節的人員，優化人員配置，加強專業化人才培養，建立健全全省財政系統預算編制、執行、監督三個環節的專業人才庫。堅持以人為本，加強財政干部隊伍建設，為推進“三個子”公共財政管理改革提供人力、智力保障”。面對業務量的增加,根據工作需要適當擴充機構和編制是必要的，但是如果將其作為主題放到改革內容之中，可能導致在仿效過程中發生扭曲，形成新一輪機構和人員擴張、膨脹的口實。按照中央關于“繼續優化政府結構、行政層級、職能責任，降低行政成本”的改革精神，當前，浙江省和省以下各級財政部門正圍繞預算編制、執行、監督三大職能，構建相應的組織架構和人員配備。其中，需要注意的就是機構人員擴張要合理適度，特別是要堅決避免在三大子系統之下再按照資金對口性質配置業務處室的做法。

（五）“三系制衡互動”模式改革進一步完善的思考

浙江省的改革目前還處于進行中，需要繼續進行完善，以深化改革。在此過程中，需要重點關注并協調處理好以下幾個問題：

第一，處理好預算執行的規范性與靈活性之間權衡銜接的問題。“規范性”改革在初期如果處理不當會削弱機制的靈活性，而靈活性對預算執行而言也是不可或缺的。如何在確保預算執行、預算監督與預算編制間規則的權威性，與適應特殊項目支出的靈活性之間尋找平衡，是一個既考驗戰略思維又挑戰方案設計能力的問題，顯然常規的與應急的預算調整程序的設計與安排，是應一并予以考慮的。

第二，處理好“制衡”和“互動”之間的結合銜接問題。“制衡”和“互動”是“三系制衡互動”的核心概念，預算編制、執行、監督在“制衡”的過程中不能漸行漸遠，需要在公共財政這個“閉合系統”中進行一體化互動運行，“三系”互動的過程中需要強調權責明確，也需要強調相互對接和促進。

第三，處理好政府間機構、業務有效融合銜接的問題。目前浙江的改革尚處于半途，從改革平穩性的角度看，這一改革具有創新型思路與傳統管理體制兼容的色彩，主體機構并沒有實質性變動，更多的是業務處室按照“制衡互動”的思路所推行的有序“排列組合”。還有，已有的改革主要集中在省本級層面，在沒有“自上而下”可操作推進路徑的情況下，未來的改革必須以財政平穩運行為前

提，正確處理好政府間財政機構、業務的上下有效對接問題，并探索能夠把這一“省級改革”引向省以下市縣平臺的方略。