第一篇：新型城鎮化與鄉村治理模式的變革

新型城鎮化與鄉村治理模式的變革

發布時間：2014-4-6信息來源：中國改革論壇網

城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。

目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼人民公社制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。

此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。

將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。

鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民

主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會代理來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來;只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放;農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。

作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。

走向社區建設

在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。

在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體

(community)，這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來。現代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。

從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。

首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會;另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。

其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平;二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。

新型農村社區建設是城鎮化背景下鄉村自治的理想選擇，通過農村社區建設，可以更好地改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。

針對當前村民自治中經濟管理、公共管理與社會管理職能的混同問題，改革和完善這一制度就需要讓村民自治轉向專門化的鄉村基層社會管理制度，充分使這一制度在鄉村社區建設和構建基層社會和諧秩序方面發揮更為專門化和更加有效的治理功能。

第二篇：新型城鎮化五大發展模式

新型城鎮化五大發展模式

目前我國城鎮化正處于加速發展階段，城鄉發展面臨著差異大、產業同質化、小城鎮缺乏活力、大城市飽受城市病等一系列問題。如何擺脫城鄉二元結構的發展方式，協調好城市和鄉村間的發展關系，走好大小城鎮自己的特色發展之路。可借鑒產業綜合體模式、旅游小鎮集群化模式、產城融合一體化模式、舊城改造與更新模式、新型農村社區發展模式這五大城鎮化發展路徑。

一、產業綜合體模式

以生態產業為核心形成的小城鎮是新型城鎮化的核心發展路徑之一。

通過開發創建高效生態產業綜合體，做到扶持一個鄉鎮，帶動一片鄉村，富裕一批農民。主要包括創意設計型綜合體、現代農業服務綜合體、以大企業主導的生態制造綜合體、商業休閑娛樂綜合體等方向。

把農業、農村和農民與新型鎮化建設結合起來，結合自身特點，以廣闊農村為基礎，以廣大農民為依托，以鄉鎮和鄉村為主戰場，以農業農村農民為主體的新型中小城鎮化為載體，創立具有鄉村特色的智慧型、生態型、科技型及文化型的高效生態產業綜合體。

在這個過程中，政府和企業需要發揮不同的作用。政府統籌謀劃，完善設施建設與綜合服務功能，促進土地流轉，集中安置居民，統籌產業形態發展，形成產業綜合體發展的整體氛圍。

企業將技術研發、生產制作、成果展示、創意設計等融入綜合體，并為居民和產業工人提供商業和娛樂服務，將產業綜合體做成集約、智能、綠色和低碳的發展模式。

在具體的發展過程中要注意確立特色主導產業，培育產業核心競爭力。

依據當地資源稟賦和獨特發展規律，合理規劃產業結構和產業布局，充分挖掘有比較優勢的產業，以培育支柱產業為重點，發揮比較優勢，明確發展方向，確定特色產業，著力形成“一鎮一業、多業并舉、特色明顯、產業興鎮”的特色小城鎮產業發展格局。

此外，要注意塑造建筑風貌特色，傳承歷史文脈。歷史文化是特色小城鎮的靈魂，在注重歷史的原真性、可讀性和可持續性的基礎上，傳承文脈、彰顯個性，充分保護、挖掘、弘揚小城鎮在自然、經濟、歷史、文化等方面的特色，反映中國小城鎮的歷史演變和文化傳承，提升小城鎮的知名度和文化軟實力。因地制宜地培育具有競爭優勢的主導產業，是保持城市活力、推動城市發展的重要條件。

二、旅游小鎮集群化模式

把握休閑產業發展浪潮，開發適銷對路的旅游產品，改變鄉村風貌，推進鄉村休閑、文化旅游、養老宜居、旅游地產和名特綠色旅游商品開發，積極發展自駕游等新業態為游客提供優質、舒適、全方位的旅游服務，這是與新型城鎮化建設結合，實現城鄉統籌發展的另一路徑。

針對地方特色，依托自然資源，形成濱海、文化、溫泉、滑雪等特色主題旅游風情小城鎮，可大致開發四大旅游小鎮集群模式，即：文化主題小鎮、旅游城鎮綜合體、旅游產業城鎮、特色風情旅游度假區。

文化主題小鎮是基于文化資源，可以打造文化名城名鎮、休閑古城古鎮、民族風情城鎮、藝術城鎮、工藝城鎮、商貿購物城鎮、電影城鎮等。

旅游城鎮綜合體是依托旅游景區，可以打造各類接待型城鎮，借力景區的泛旅游延伸，還可以打造會展城鎮、運動城鎮、休閑農業城鎮等。

旅游產業城鎮則是依托于特色資源、特色工業、特色批發市場等，通過旅游產業集群化的發展，實現特色旅游與特色產業緊密結合，為城鎮化探索全新的路徑。

特色風情旅游度假區是建設新型鄉村度假區，打造集休閑農業、休閑度假、觀光旅游、養生居住、農民集中安置等功能于一體的鄉村旅游小鎮。

三、產城融合一體化模式

上一輪的城鎮化建設中，以政府為依托、以政策為導向、整合各方資源，實現城市地域空間和人口規模的跳躍性增長及產業結構轉型，出現了一大片的工業區、開發區和新城區，但增長模式單一，開發趨同，過度開發、土地浪費、基礎配套落后等問題，形成單一產業區和“臥城”、“睡城”和“空城”等現象，造成有產無城、有城無產的局面。

產城融合一體化模式是解決以上問題的最佳方式，即把產業和城市看作一個良性互動的有機整體，可以把一個組團式區域看作一個復合型城區，除了產業功能外，再加入相關的城市服務功能，使其基礎配套設施齊全，有文化設施、娛樂設施、生活設施等。

以政府為主導，把產業集聚區規劃建設納入城市整體建設序列，抓好規劃的總體性、統籌性和連續性，堅持在思路上一起謀劃、在措施上一起推進、在效果上一起體現，促使城鎮功能完善。

要做到“產城互動”，優化產業發展布局，就要逐步實行“三個一體化”，即：

新型城鎮化建設要與相對集中的工業園區形成“產城融合”的共同體；

新城鎮規劃的產業園區與各中心城區產業轉移及其重大項目建設產業布局一體化；

新城鎮要與本地資源和綜合（行情專區）開發利用一體化，促進產城互動。

實現“以產興城”要把節約、集約用地與新農村建設相結合，注重提高郊區土地使用效率，以城鎮化帶動農業現代化和新農村建設。

注重規劃能吸納城鎮居民和失地農民就業的產業，要與產業布局、功能定位相結合，作為城鎮化發展的基礎和重要支撐。

加快完善商務、文化、居住、娛樂等多元化功能，城市功能完善。

最后做到“以城促產”，就要堅持“以人為本”的城鎮化，防止出現“農村建城，農民離城”現象。通過城鎮基礎設施的完善發展支柱產業和特色產業，鼓勵、允許農民依法通過多種方式參與開發經營，促進多種產業共同發展。

遵循產業集群、產業運營、產城一體這三大理念。構建產業生態、服務生態、環境生態這三維生態。才能共同構建產城融合一體化發展格局。

四、舊城改造與更新模式

在舊城改造過程中，一些地方政府由于盲目追求“現代化”、“形象工程”和“經濟效益”，對舊城大拆大建，使這些最具文化特色的區域迅速消失，造成“千城一面”；與此同時，大拆大建也引發了大量社會問題，如拆遷矛盾突出，原有社會網絡被割裂等。可針對城市不同功能區進行改造與更新。

城市更新不是對舊城的完全否定，而是在舊城的基礎上不斷發展、新建、擴建和完善。將舊城改造與城市更新納入城市規劃當中，有組織、有計劃地進行，加強維護、合理利用、適當調整、逐步改置、集中領導和統一管理，追求環境效益和社會效益的完善統一。

在這個過程中要鼓勵經驗豐富、資金雄厚的大房地產企業積極參與城市改造與更新，進行綜合社區的開發。通過政府與企業的溝通，利用私人資本彌補政府資金不足的問題，同時要嚴格地界定資金的用途和加強使用監督，保證項目順利進行。防止開發項目為私人企業所左右，只考慮經濟效益而缺少人文關懷。

同時，要立足城市持續發展需求，體現以人為本。在城市更新與改造過程中需要站在城市系統、城市生長發展的角度，關注社會、政治、經濟和文化等問題，實現城市各部分在時間和空間上的協調。

特別是在歷史文化名城的保護和更新中，更需要戰略性地解決保護和發展的沖突問題。對城市環境、城市歷史、空間特征等宏觀因素進行研究，確立包括城市空間結構、經濟產業結構、文化延續性、自然景觀等社會、經濟、文化多元復合分步實現的城市更新目標體系，指導城市有序更新。

五、新型農村社區發展模式

新型農村社區，是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，按照統一要求，合并建設新的居民住房和服務設施，統一規劃和調整產業布局，組建成新的農民生產生活共同體，形成農村新的居住模式、服務管理模式和產業格局。

新型農村社區，不同于傳統的農村社區，它不僅以農業產業為基礎，還將產業集聚、工業發展、服務業發展與農業農村發展銜接起來，是現代城鎮體系的重要組成部分。

其重點在于改變農民生活和生產方式，提升農民生活質量，集約節約用地，調整優化產業結構，發展農村二、三產業，推進農業現代化，促進農民就地就近轉移就業，加快縮小城鄉差距，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務。

以農民為核心，促進農村地區發展為目標，從經濟、產業、土地、社會倫理、地域文化、資源節約、環境友好等多角度綜合思考和入手，以農民利益為出發點，始終貫徹農民是使用者、受益者的思想，同時結合鄉村、地域文化特色的創造，建設配套完善的新型農村社區。

基于城鄉一體化的大背景，以鄉村觀光休閑度假功能為主導，以鄉村觀光休閑業態為特色，以鄉村商業休閑地產為支撐，以田園鄉居生活為目標，通過土地整合、城市基礎設施引入、文化特色的呈現、農民就業的解決，進行獨立村的改造升級，向旅游綜合新型社區發展。

這就需要政府主導、企業參與、居民融入三方面的努力來實現。

在政府的層面要制定相關優惠政策，設立新型農村社區建設專項資金，銀行、信用社等金融部門，對新型農村社區優先提供貸款。從政策上和資金上為新型農村社區建設提供保障。

同時，要以產業發展為依托，積極動員有實力、有需求、有輻射帶動能力的龍頭企業參與新型農村社區建設，把解決社區產業發展、群眾就業和企業用地等需求緊密結合起來，實現企業與新型農村社區融合發展、互利雙贏。

社區居民要主動融入社區發展，樹立主人翁意識，發揮自身特長，通過自主創業、自主擇業、土地入股等方式參與到新農村社區建設當中，解決就業問題。

第三篇：新型城鎮化的“橫店模式”

新型城鎮化的“橫店模式”

橫店走出了一條“政府規劃設計，企業投資建設”的小城鎮發展道路

橫店鎮位于浙江省東陽市南部，2013年城鎮建成區面積14平方公里，常住人口10.5萬，實現稅收19.6億元，城鎮居民人均可支配收入超過3.5萬元。橫店鎮區道路長216公里，鎮區交通便捷；擁有星級賓館11家，各類商戶6000余家；自來水廠、污水處理廠等城市基礎設施完備，學校、醫院等城市公共服務設施俱全，還建有橫店大學（現橫店影視職業學院），橫店已基本具備了城市所應有的功能和形態。

橫店從一個只有一條不足百米的街道，發展到今天一個充滿活力、初具規模的小城市，其背后的主要資金來源不是政府財政資金，而是來自于橫店集團，一個民營企業。橫店集團是橫店城鎮基礎設施和公共服務設施的主要建設者和運營商。橫店企業建鎮的做法對各地在新型城鎮化發展進程中，拓寬城鎮基礎設施和公共服務設施建設融資渠道，實行“小政府、大市場”的運作等方面有積極的借鑒作用。

企業推動區域發展

橫店集團的創始要追溯到1975年創辦的橫店絲廠，最初為橫店社辦集體企業，1984年實行政企分開，1995年成立橫店集團。2013年橫店集團已經發展形成60個子公司、200多家生產型企業，完成產值468億元，實現利稅58.11億元。按照政府規劃、企業實施的原則，橫店集團累計為橫店城鎮建設投入資金達100多億元。

從上世紀80年代中期橫店集團就開始參與到城鎮基礎設施建設，當時企業有了一定規模，基礎設施條件已經成為進一步發展的制約。集團創始人徐文榮意識到如果橫店環境和基礎設施條件不改變，就引不進人才，工廠也很難做大。但是依賴鄉鎮政府來建設基礎設施也不現實，因為橫店僅僅是一個鄉鎮，沒有一級獨立財政，市政府也不愿把城市基礎設施投到橫店來。在這種背景下，要建城鎮基礎設施就只能依賴于企業自身投入，集團也堅定地承擔起建設城鎮的責任。現在來看，企業建鎮是在現行城鎮等級管理體制下，企業為了尋求自身發展的無奈之舉。從經營運作方式來看，橫店集團為城鎮發展投入大致分為以下幾方面。

提供公益性基礎設施。比如橋梁道路、公園、路燈等，對這一類設施，集團進行投資，集團并不去計算投資的直接回報，主要是作為企業回報社會的一種方式。過去橫店南江上只有一座大橋，現在集團先后投資在南江上修建了11座公路大橋，修建的連接橫店道路長度超過500公里。城市道路路燈電費、環衛費等都由集團來承擔。

市場化方式提供部分市政公用產品和公共服務產品。對于一些可以市場化運作的市政公用產品和公共服務產品，比如自來水廠、公交、醫院、學校等，集團對這些產品和服務的供給采取市場化運作模式。由集團進行投資，作為集團的資產。日常運營采取企業化管理模式，職工收入與運營的收益直接掛鉤。

企業發展推動了橫店城市發展轉型。在集團帶動下，橫店發展已經歷了兩次深刻的轉型，第一次轉型是從農業向工業的轉變，實現了橫店農民的脫貧致富。第二次轉型得益于橫店集團影視文化旅游產業的發展，帶動了橫店人民從小康向富裕的轉變。橫店集團專門成立了影視城有限公司，對橫店影視基地及相關旅游配套產業進行整合。目前在影視景區建設及相關配套投入已經超過70億元，不但改善了城鎮面貌，而且成為帶動橫店發展的新引擎，也完善了城鎮功能，使橫店從一個工業小鎮發展成為一個功能完善的城市。橫店影視旅游雜志總編輯曾毓琳回憶，1994年他剛到橫店時，全鎮民營飯店只有1家拉面館，現在僅星級賓館已11家。

政府在橫店發展過程中的主要定位就是做好相關規劃和協調工作，協調城鎮建設過程中所涉及到的各級政府部門、村和廣大農民關系，為企業建鎮創造條件。政府邀請同濟大學規劃院等知名機構編制和修訂橫店規劃，通過規劃引導企業建鎮的方向。為支持企業建鎮的推進，政府在土地出讓收入方面也出臺了一些優惠措施，目前橫店區域內的土地出讓收入除上繳上級政府部分，其余全部歸橫店集團使用，用于橫店城鎮發展。通過企業建鎮橫店鎮居民獲得了更好的生活和就業環境，企業拓展了發展空間，為做大做強企業創造了良好的外部條件。這個外部條件既包括物質條件，也包括當地居民對企業發展的支持，也降低了企業發展中的成本。

開創橫店發展模式

從橫店企業建鎮的調研來看，政府可以從諸多城鎮建設管理事務中擺脫出來，將精力主要用于服務，走出了一條“政府規劃設計，企業投資建設”的橫店發展模式。相比較而言，企業建鎮可以體現出以下優勢。

機制靈活，提高了運作效率。相對于政府管理，企業可以不必拘泥于固有的運作機制，而是采取更加靈活的運作機制，極大地提高了工作效率。曾經是東陽市發改局局長的橫店集團工業企業運營總監任立平對此深有感觸，他舉例說連接諸永高速橫店出口到鎮區的道路，如果由政府來修建的話，僅征地拆遷一項工作半年都不可能完成，而橫店集團只用半年時間就已把路修好。橫店鎮黨委書記王天仁說，橫店集團民營醫院的運作方式，可以把醫院科室進行承包，就能吸引更加優秀的醫生在此兼職，能夠大大提高醫院競爭力。

管理高效，降低了建設和運營成本。將效益和工資相掛鉤，在日常工作中會更加精打細算。比如水廠在擴建時，為了降低成本，設備都由水廠采購，只是將安裝承包出去，極大降低了成本，只用2.2億就完成了日供水能力7.5萬噸的水廠和配套管網建設。已經管了20多年水廠的橫店水務公司董事長翁天生說，這要按照政府建水廠的模式操作，最起碼得花費3億元。為了提高管理效率，可以說企業能夠精簡的人員都精簡掉，水廠每個班只有1個人，職工總數只有50多人，翁總說，同等規模水廠員工一般要在70人以上。影視城公司共有接近5000名員工，但是在機關的人員只有30多人。企業的人員負擔大大減輕，保證了在最低成本運作。

共生共榮，更加注重長遠發展。橫店造就了橫店集團，橫店發展得好壞也直接關系到橫店集團未來的前景，因此橫店集團也愿意為橫店長遠發展進行投資。比如，橫店南江治理，自1994年就已啟動，經過近10年的治理，直接投入資金就達2億元。當橫店集團將影視旅游產業作為未來發展方向時，橫店和橫店集團的命運也更加緊密。為了能夠為游客提供一個優良的環境，橫店集團越來越重視生態投入，除了重視綠化、完善污水處理等基礎設施外，橫店集團還對有污染的企業進行外遷。橫店集團計劃將涉及污染的15個化工產品全部外遷，目前已經關閉了4條生產線。通過治理，橫店的城鎮面貌有了根本的改善，實現了水綠、天藍、景美。

“小政府大市場”的啟示

中央城鎮化工作會議要求建立多元可持續的新型城鎮化發展資金保障機制，橫店企業建鎮的發展模式是社會資本參與城鎮建設的一種探索，雖然簡單地復制橫店企業建鎮的模式難度很大，但這種模式對我國新型城鎮化發展具有很大的啟發，也帶給我們一些思考。

城鎮市政公用設施和公共服務的市場化運作大有前景。橫店經驗表明，通過市場化方式運作市政公用設施和公共服務設施效率更高，成本更低，一些原本需要政府補貼的事務也能實現盈利，比如水廠、公交等。當前一些地方在城鎮建設運營過程中，政府壟斷行為過多，市場化程度較低，出于部門利益，一些事務不愿交給市場。建議政府要進一步退出城鎮市政公用設施及部分公共服務的運營，放寬社會資本參與建設和運營的限制。把建設和運營權交給市場，這既能減少政府投入規模，有利于減少政府債務，也有利于相關產業發展。政府集中在為城鎮發展提供規劃等服務，引導企業參與城鎮建設與發展。

盡快推進撤鎮設市工作，進一步推動新型城鎮化發展。橫店企業建鎮實際上也是無奈之舉，企業承擔了許多社會職能，特別是企業承擔了橋梁道路等城市公益性設施的供給，這是政府缺位的表現。今天隨著城鎮規模的逐漸壯大，橫店公共財政規模已接近20億元，達到一個中小城市的規模，但在現行體制下，鎮政府可支配的比重較低，不利于橫店的發展，相關公益設施建設還要依賴于橫店集團，也增加企業發展成本。通過設市來完善政府的事權責任，達到財權和事權的一致，也為集團提供一個更高的發展平臺，必將進一步推動橫店發展。設市以后，在政府和集團之間關系上，要繼續保持“小政府，大市場”的運作模式。

總結推廣橫店企業建鎮的經驗。隨著城鎮人口增多和農民工市民化政策的落實，城鎮基礎設施建設與公共服務投資將繼續增加，特別是在政府債務總額不斷增長的背景下，如何既按照中央要求推動新型城鎮化政策落實，又不增加政府債務負擔，成為各地在新型城鎮化發展進程中所必須面對的難題。橫店發展給我們帶來了很好的啟示，要適時卸下可以交由市場解決的包袱，市場可以很好地解決這些問題。可以召開一些現場會，邀請各級地方政府參觀學習橫店“小政府，大市場”的運作模式，制定當地城鎮化改革政策。（作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心）

第四篇：簡論新型城鎮化進程中的社會治理模式

簡論新型城鎮化進程中的社會治理模式

論文摘要 社會治理理論強調治理主體由原來的一元政府向多元治理主體的轉變，由原來政府自上而下的單一的控制性管理方式向更有彈性的治理方式的轉變，通過政府與社會中各種組織和團體的聯合來實現對社會事務的治理。為此，“政府——市場——社會”三位一體的社會協同治理模式必然成為當代新型的社會治理模式。面對改革開放以來我國城鎮化建設中的社會治理問題，在“以人為本”的新型城鎮化進程中要運用新型社會治理模式，發揮多元治理主體的優勢，在社會充滿活力有又和諧有序中推進社會治理。

論文關鍵詞 新型城鎮化 社會治理 協同治理

一、社會治理

社會治理理論是西方治理理論的重要組成部分。全球治理委員會將社會治理界定為各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和;社會治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

在我國，社會治理是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”。

無論在西方還是我國，社會治理都強調治理主體由原來的一元政府向多元治理主體的轉變，由原來政府自上而下的單一的控制性管理方式向更有彈性的治理方式的轉變，通過政府與社會中各種組織和團體的聯合來實現對社會事務的治理。

二、社會治理模式

多元治理主體采用何種方法和途徑來達到社會治理的目的，按照社會治理理論的要求，政府——市場——社會“三位一體”的協同治理模式必然成為當代新型的社會治理模式。所謂協同治理模式，就是在強調政府治理的同時，充分激發社會活力，依靠多元社會力量的廣泛參與，通過協商合作等多種治理方式，提升社會治理能力，對社會事務進行有效治理的模式。

協同治理模式依靠多元主體的廣泛參與實現有效治理，是對多元主體參與社會治理的認可，使得多元主體有機會在社會事務的管理中表達自己的利益訴求，同時發揮自身優勢為社會提供服務，解決了一些政府不便管、不好管的公共事務，為政府更好的提供服務留有足夠的力量，緩解了因“全能政府”無法解決繁雜的社會治理問題而帶來的群眾不滿，從而在政府和社會各司其職，社會充滿活力而又和諧有序的氛圍中實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。具體表現為：

（一）協同治理模式中的政府——主導作用

協同治理模式注重多元治理主體作用的發揮，但不忽視政府的作用，在一個好的社會治理模式中政府應該發揮主導作用。社會事務紛繁復雜，治理主體多元，需要一個主體來把握全局，制定規劃，將多元主體的優勢進行整合，達到資源的優化配置，進行最有效率的社會治理。政府無疑是發揮這個作用的治理主體，政府具有高度的權威性，從產生至今一直承擔著管理的職責，對社會中的資源擁有占有權和支配權，是社會公共服務的提供者，對社會公平正義和社會福利負有重要責任。

（二）協同治理模式中的市場——推動作用

社會治理工作紛繁復雜，需要有足夠的人力、物力、財力的保障，特別是在財力方面，單靠政府的力量難以保障社會治理工作的順利進行。尤其是社會治理工作中有許多涉及為民眾提供公共服務的民生事務，這關系著每個公民的切身利益，如果沒有強有力的保障無法滿足每個公民日益增長的不同需求，這時就需要發揮市場在資源配置中的優勢作用，為公民提供高效率的優質服務，為社會治理工作助力，彌補政府在社會治理工作的不足。市場機制是人類社會迄今所能發現的最有效率的資源配置體制，這是在經濟學界經過大量的理論分析和歷史證明的共識。正如張維迎指出的：“市場本身是一種力量，個人幸福首先要讓別人幸福。你是企業，你要給客戶創造價值;老板要讓員工幸福。員工是自由人，只有他覺得在你這里干的好，才會留下來。當我要賣給你一瓶礦泉水的時候，你有選擇的自由，你覺得值才會買。”

企業是市場的主體，以營利為目的，通過生產產品和服務滿足社會需求來獲得利潤，對市場需求敏感，反應快、回應力強，在資源配置的效率與效益方面極具優勢。社會治理中一些付費的公共服務就可以交由企業按照市場機制運作來實現其職能，既有利于提高效率、增進社會福利并促進企業生長，又不妨害社會治理的公共服務性質。

（三）協同治理模式中的社會——主體

社會治理是多元主體之間的合作治理，需要發揮政府的主導作用，需要政府對社會生活和社會事務的管理，更需要發揮社會的主體作用，調動社會的積極性，激發社會的活力。“國家是階級矛盾不可調和的產物，國家產生于社會又凌駕于社會之上。隨著社會生產力的發展，國家將不斷地向社會回歸，最終消亡。” 要實現良好的社會治理，更多需要發揮社會自治的作用。社會自治是人民群眾當家作主的最直接形式，是社會主義民主政治的基礎，是還政于民的現實途徑。社會自治可以充分調動公民及社會組織的積極性，激發其主體意識，增強社會責任感。伴隨著社會自治能力的提升，政府的社會治理壓力將大大降低。

1.公民。社會治理解決的社會事務，歸根到底解決的是與公民相關的人的事務，關系到每個人的切身利益，需要公民的親身參與，這既是公民的權利，更是公民的義務，是對自己負責和對社會負責的具體表現。公民可以在自身的治理參與中更好地表達自己的利益訴求，通過與政府的溝通協調，更好地維護自身利益，增強政府公共決策的科學性，推動社會治理更加公平、民主和科學。

2.社會組織。現代社會，伴隨著多種所有制經濟的發展，許多的人變成了“社會人”，社會領域中的公共事務越來越多，越來越復雜。面對日益嚴峻的社會治理形勢，政府和市場出現了不同程度的失靈，需要公益性組織加入到社會治理中，發揮其機動靈活、貼近基層、創新力強的優勢，填補政府和市場主體在社會治理中留下的空白。社會組織種類多，覆蓋面廣，能解決不同群體的不同需求。同時社會組織可以將公民組織起來進行有組織、制度化的利益表達，更好地維護公民利益，實現社會自治。

三、新型城鎮化進程中的社會治理模式

城鎮化是現代化的必由之路。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，取得明顯進展，但也積累了不少突出矛盾和問題。例如：城市社會治理體制和水平落后于人口流動、社會結構變化、利益訴求多樣化的趨勢。2013年10月，總書記在中央城鎮化工作會議中強調，在這樣一個十分關鍵的路口，必須走出一條新型城鎮化的道路。

為了改善城鎮化中遇到的社會治理問題，需要在新型城鎮化進程中推進新型社會治理模式。

（一）新型城鎮化進程中的政府

新型城鎮化以人為本、統籌城鄉發展，解決廣大農民的切身利益問題，讓現代的成果更多更公平地惠及廣大農民。這些本身是政府公共服務職能的具體體現，而且要真正改變長期以來我國的城鄉分割，需要依靠制度的改革，例如戶籍制度、土地制度等。這些都需要發揮政府的主導作用才能實現。再加上受長期以來封建專制主義傳統以及后發展中國家發展經濟必然造成的全能政府的影響，我國完善發育的市場以及社會的自治在短期內還未實現，要想發揮多元治理主體的作用還需要政府的引導與培養，需要經歷比較長的過程。所以政府推進城鎮化是當代中國社會發展的必然邏輯。

然而，在新型城鎮化進程中政府主導作用的發揮并不意味著政府仍然是“全能政府”，可以包辦一切事務，政府主導作用的發揮主要體現在制定新型城鎮化的規劃、把握宏觀方向、制定有利于多元主體共存的制度、培育多元主體、確保社會治理多元主體合作治理結構以最佳運行狀態等方面，政府是在有限主導中實現自身治理職能。

（二）新型城鎮化進程中的市場

新型城鎮化實際上是實現城鄉要素的合理流動、資源重新配置的過程，這一過程必須遵循市場規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，以市場的力量引導資源要素流動和集聚，通過市場競爭提升城鎮經濟社會資源的配置效率，實現以人為本的新型城鎮化。

我們堅信，只要政府著力于創造一個公正、公平的政策環境和市場競爭條件，作為市場經濟理性人的企業家和農民，應該到哪個城鎮發展什么產業、上什么項目、適宜到哪個城鎮安家落戶發展，企業家和農民們就會根據自己對市場信息的把握和預期收入的判斷做出理性選擇。

（三）新型城鎮化進程中的社會

1.農民。新型城鎮化是“以人為本”的城鎮化，是要解決城鎮化過程中與農民有關的問題，與每個農民的利益息息相關。因此，新型城鎮化必須從農民的切身利益出發，為了農民、依靠農民，充分尊重農民的意愿，發揮農民的主動性和創造性，發揮農民在社會治理中的主體作用，保證新型城鎮化有良好的群眾根基。

另一方面，作為新型城鎮化直接利益相關者的農民，有義務參與社會治理，這是農民主人翁意識的體現，也只有親身參與社會治理才能以更實際的情況、更好地反映自身的利益訴求，在與政府的溝通協商中更好地爭取自身利益，使政府的公共決策有更強的針對性，能真正解決新型城鎮化進程中自身遇到的實際問題，保證新型城鎮化真正做到“以人為本”。

2.社會組織。社會組織是新型城鎮化進程中重要的社會治理主體，為公民有組織的利益表達和社會自治提供了空間。

新型城鎮化進程中，產生于基層的社會組織具有很強的群眾基礎，在工作中能為群眾利益表達提供新的比較暢通的渠道和方式，能將深入群眾了解到的不同群體的不同利益訴求進行整合，將單個的力量匯聚整合進行有組織的、更強有力的利益表達，逐步實現公民有序的政治參與;另一方面，社會組織將公民組織起來，通過內部的管理和制度約束，不斷培養公民的民主參與意識，提升公民素質，為公民參與社會治理奠定基礎。社會組織的這種有序政治參與，是政府和農民之間的中介力量，發揮橋梁和紐帶的作用，在二者之間進行利益的上情下達和下情上達，實現二者的有效溝通與合作。除此之外，社會組織能發揮自身的自主創新優勢，不斷創新服務機制、形式、內容等，更好地為公民提供個性化的特色服務，有效滿足農民向市民轉化過程中的各種需求，緩解政府解決迅速增長的公共服務需求壓力。

綜上所述，在新型城鎮化進程中要運用“政府——市場——社會”三位一體的新型社會協同治理模式，發揮各主體的優勢，共同推進“以人為本”的新型城鎮化建設。

參考文獻

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第五篇：新型城鎮化)

中共河北省委河北省人民政府 關于加快新型城鎮化進程的意見

（征求意見稿）

為貫徹落實省第八次黨代會精神，加快新型城鎮化進程，促進經濟強省、和諧河北建設，提出如下意見：

一、充分認識推進新型城鎮化的重大意義

中共中央“十二五”規劃建議提出促進區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化，實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，完善城市化布局和形態，加強城鎮化管理。河北省地處環京津、沿渤海的獨特區位，京津冀區域經濟一體化、首都經濟圈納入國家“十二五”規劃，河北沿海地區發展規劃已經上升為國家戰略，冀中南地區被列為重點開發區域，加快城鎮化進程將成為河北乃至京津冀區域發展的重要動力。根據城鎮化統計監測，我省城鎮化率將在“十二五”期間跨越50%的歷史關口，這是向經濟強省、和諧河北邁進的重要標志，必將伴隨著經濟社會結構和生產生活方式的一系列深刻變化。在結構性轉變的關鍵時期，既要把握住城鎮化蘊含的發展機遇，又要清醒地認識到城鎮化快速發展可能帶來的各種挑戰。

2003年以來，我省積極實施城鎮化戰略，特別是開展城鎮面貌三年大變樣和城鎮建設三年上水平工作，城市基礎設施日益完善，綜合承載能力明顯提升，現代城市魅力初步顯現，居民生活環境大為改善，2010年全省城鎮化率達到44.5%。但從總體上看，我省城鎮化水平不高，仍然是制約經濟社會發展的突出矛盾。城鎮化發展滯后于工業化，對農業現代化帶動力不足，城鎮體系結構和生產力布局不完善，人口實質性轉移相對滯后，城鎮外規模延擴張過快，農村居民點建設分散，城鎮功能不完善、特色不突出，聚集優質要素的能力不強，資源和環境壓力不斷加大，大城市交通擁堵、公共服務短缺等“城市病”凸顯。加快新型城鎮化進程，是省委、省政府貫徹落實科學發展觀，加快轉變經濟發展方式的重大決策。各級黨委、政府一定要統一思想、提高認識，把推進新型城鎮化作為擴大內需的最大潛力，作為調整產業結構的重要手段，作為促進城鄉統籌的必由之路，切實擺上經濟社會發展的全局位置。要深刻把握新型城鎮化的內涵和基本要求，注重區域協調和城鄉統籌，同步推進工業化、城鎮化和農業現代化；注重提高城鎮化質量，完善配套設施、提升城市功能、聚集優質要素、強化精細管理，積極探索具有中國特色、河北特點的新型城鎮化道路。

二、總體要求和目標任務

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞建設經濟強省、和諧河北的奮斗目標，堅持新型工業化、新型城鎮化與農業現代化同步發展，以產業和人口聚集為核心，以提高城鎮綜合承載能力為重點，構建環首都城市群、冀中南城市群和沿海城市帶的空間新格局，著力完善配套設施、提升城市功能、聚集優質產業、強化精細管理，加快城鄉一體化進程，推進基礎設施和公共服務向農村延伸，走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城鎮化道路，促進全省經濟社會又好又快發展。

（二）基本原則。

1、創新引領、轉型發展。加快轉變城鎮建設方式，推進城市精明增長和有機更新，努力建設綠色低碳、生態宜居的新型城市。加快戶籍制度配套改革，促進符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民，切實保護農民工合法權益。

2、以城帶鄉、統籌發展。堅持工業反哺農業、城市支持農村，以城市繁榮帶動農村發展。完善城鄉協調發展的長效機制，推進公共財政向農村傾斜，基礎設施向農村延伸，公共服務設施向農村覆蓋。

3、產城互動、聚集發展。堅持用新型工業化帶動新型城鎮化，加快優質產業、先進生產要素和優秀人才聚集。把城市布局調整與產業結構優化有機結合起來，統籌兼顧勞動密集、基本密集、技術密集產業的協調發展與合理布局。

4、突出重點、梯次發展。堅定不移地做大做強中心城市，扶持壯大中等城市，加快縣城擴容升級步伐，建設高標準的中等城市和小城市，有重點的培育特色重點鎮，打造沿海城鎮發展增長極。

5、以人為本、和諧發展。圍繞提高城鄉居民生活水平和幸福指數，全面加強城鄉基礎設施配套建設，推進基本公共服務向社區延伸。加強和改進社會管理，提高城鎮精細化管理水平，積極推進以現代信息技術為支撐的智慧城市建設。

（三）發展目標。到2015年，全省城鎮化率接近或達到全國平均水平，初步構建起較為完善的城鎮體系，全面實現城鎮建設上水平目標任務。

1、城鎮化率快速提高。全省城鎮化率達到51.5%，年均增長1.4個百分點。

2、城鎮規模結構趨于合理。城區常住人口300萬人以上的城市達到2個（石家莊、唐山），200萬人以上的城市達到2個（邯鄲、保定），100萬人以上的城市達到4個（廊坊、張家口、秦皇島、滄州），50萬人以上的城市達到6個（邢臺、承德、衡水、任丘、遷安、定州），武安、遵化、辛集、霸州等城市人口達到30萬人以上。

3、城鎮環境質量全面提升。設區城市好于二級標準的天數達到310天以上，中心城區人均公園綠地達到6平方米以上，縣城以上城鎮污水處理率和生活垃圾無害化處理率達到90%以上。設區市全部達到國家園林城市標準，所有縣級市和60%的縣城進入省級園林縣城行列。

4、城鎮基礎設施和公共服務日趨完善。建成配套完善的基礎設施體系，其中設區市公交出行分擔率達到30％以上。社區服務設施綜合覆蓋率達到90%，基本建成綜合性、多功能的社區服務設施網絡。

5、城鄉居民生活條件明顯改善。建設保障性安居工程127.6萬套，住房保障覆蓋率達到20%以上。完成40萬戶的農村危房改造任務。全省城鎮新增就業335萬人以上，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入年均增長8.5%。

到2020年，全省城鎮化水平達到56%左右，中心城市輻射帶動能力明顯增強，中小城市規模和實力明顯壯大，小城鎮發展質量明顯提高，城鄉結構和城鎮空間結構調整邁出重大步伐。

三、構筑區域協調的空間格局

（四）把城市群作為城鎮化發展的主體形態。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，構建環首都城市群、冀中南城市群、沿海城市帶“兩群一帶”空間新格局。

培育以承德、張家口、廊坊、保定市為支撐，以京津、京唐、京石、京張、京承、京滄等高速公路為區域軸線的環首都城市群。在規劃、政策、功能、產業和設施等方面與京津實施對接。把環京津地區打造成為經濟發達、城市繁榮、生態良好的高地。積極整合環首都地區城鎮資源，按照主體功能區定位，以培育和打造新區、縣城擴容升級為重點，推進首都新機場臨空產業區以及京東、京南、京北新區和白溝新城建設，形成一批各具特色、設施完備、宜居宜業的中小城市群。培育以石家莊、邯鄲、邢臺、衡水市為支撐，以京

九、京廣、石黃、邯黃等交通復合軸為區域發展軸線的冀中南城市群。強力推進石家莊正定新區、臨空港產業園區、東部新城，以及邯鄲冀南新區、衡水濱湖新區、邢臺新區，將冀中南地區發展成國家重要的新能源、裝備制造、服務外包和高新技術產業基地，建成區域性物流、旅游、商貿流通、科教文化和金融服務中心。培育以唐山、秦皇島、滄州市為支撐，以曹妃甸新區、渤海新區、北戴河新區為龍頭，以京秦、石黃、秦滄等交通復合軸為區域發展軸線的沿海城市帶。提升唐山、秦皇島、滄州城市功能，統籌推進沿海新區新城建設，大幅提升基礎設施建設水平，推動航運與鐵路、公路、機場協調配套發展，形成港口、產業、港城互動發展的新格局。舉全省之力打造曹妃甸新區和渤海新區兩大經濟增長極，加速優化港口布局，拓展港口功能和腹地縱深，推動港口、產業和城市互動發展，建設具有國際競爭力的新型工業化基地和現代新型城市。

（五）繼續做大做強中心城市。強化石家莊、唐山兩大省域中心城市的龍頭地位，在全省城鎮化發展中起領跑作用。石家莊市加快正定新區和鹿泉、藁城、欒城組團一體化建設，向現代化、國際化邁進。唐山市整合中心城區與豐潤、豐南、古冶、開平等資源，打造東北亞地區的合作窗口和環渤海地區重要的國際港口城市。承德市統籌灤平縣、承德縣、灤平縣和隆化縣發展，建設國際旅游城市、國家歷史文化名城。張家口市整合宣化區、下花園區、萬全縣城、宣化縣及周邊建制鎮資源，建設京冀晉蒙交界區域現代化中心城市。秦皇島市整合昌黎縣、撫寧縣資源，著力打造北戴河生態示范新區，建設國際知名的現代化濱海旅游宜居城市。廊坊市整合固安縣、永清縣資源，統籌推進首都新機場臨空產業區建設，打造京津冀電子信息走廊、環渤海休閑商務中心城市。保定市構建“一城三星一淀”的大都市發展格局。滄州市整合青縣、滄縣資源，建設環渤海地區重要工業城市。衡水市整合中心城區和冀州資源，建設生態宜居的北方湖城。邢臺市整合沙河、南和、任縣、內丘、邢臺縣資源，成為冀中南地區重要增長點。邯鄲市整合峰峰礦區、磁縣、永年縣、邯鄲縣、成安縣、肥鄉縣資源，著力打造冀南新區，建設冀晉魯豫四省接壤地區的區域中心城市。

（六）扶持壯大中等城市。把發展中等城市和培育新興區域中心城市作為完善城鎮體系的切入點，優先培育基礎條件較好、發展潛力大、區位條件優越、產業帶動能力強的縣級市和縣城，以活力宜居為導向，建設一批高標準的中等城市。遷安、三河、霸州、涿州—高碑店、任丘、黃驊、定州、辛集、武安等縣級市要堅持擴容與提質并重，盡快發展成為區域中心城市。懷來、平泉、遵化、淶源、新樂、寧晉、清河、涉縣、魏縣等縣（市）要發展成為各具特色的中等城市。

（七）加快縣城擴容升級。其他縣城要按照高標準小城市進行規劃，以城鎮改造建設為抓手，完善城市功能，提升基礎設施和公共服務設施水平，促進產業和人口聚集。發揮縣城的組織管理職能，著力構建農業現代化服務體系，培育具有一定競爭力的優勢產業，成為輻射和帶動農村發展的紐帶。

四、增強產業聚集的發展動力

（八）優化產業空間布局。充分發揮環京津沿渤海優勢，加快推進環首都綠色經濟圈、沿海經濟隆起帶、冀中南經濟區建設。各級城鎮要堅持“錯位發展”，結合自身的資源稟賦、區位條件和產業基礎，依托產業特色確定城市主體功能。堅持產城互動、融合發展，把產業聚集區作為城市發展的重要增長極，促進產業向園區聚集、園區向城鎮集中。中心城市要著力增強自主創新能力，發展壯大優勢產業，改造提升傳統產業，加快發展第三產業。中小城市和小城鎮要利用土地、勞動力等成本優勢，因地制宜發展特色產業和勞動密集型產業。

（九）調整城鎮產業結構。把傳統產業改造升級作為經濟結構調整的首要任務，以新型工業化帶動新型城鎮化，實施工業立市、強省戰略。加快城市用地布局調整，中心城市要加快“退二進三”步伐，引導中心城區發展金融保險、商業商務、總部經濟、科技研發、文化旅游等服務業，將資源性產業、加工產業向城郊和小城鎮轉移。依托城市集群培育和發展具有競爭優勢的產業集群，以大城市為依托、中小城市為支點，在全省盡快形成特色鮮明、錯位發展、相互協調的區域產業格局。

（十）發展壯大縣域經濟。把發展縣域經濟作為建設經濟強省的基礎，實施縣域經濟“騰飛計劃”，突出抓好“三十強”和“三十弱”，實施分類指導，激發內在活力。引導各地統籌推進一二三產業發展，重點發展與農業生產相銜接的加工業、面向農村和農民的生產性服務業、帶動就業的勞動密集型產業。各縣（市）要積極承接城市產業轉移，加強產業聚集區建設，培育壯大特色主導產業，形成一批有競爭力的特色產業集群。

五、提高城鎮綜合承載能力

（十一）完善綜合交通網絡體系。加快高速公路、高速鐵路、城際軌道交通、機場、港口等基礎設施建設，積極推動唐山港、黃驊港、秦皇島港向大型化專業化現代化港群方向發展，著力打造沿海快速交通走廊。構建以石家莊為中心，唐山、北戴河、邯鄲等為支點的干線、支線相結合的航空網絡。以北京、石家莊為核心，打造京津冀快速城際交通圈。按照方便、快捷、高效的原則，合理布置主干道和快速路，增加支路網密度，建設智能交通控制系統。優先發展公共交通，形成快速、大運量的公共交通系統。

（十二）搞好市政設施配套建設。完善設施建設標準，建立適應人口和產業聚集的城市基礎設施體系。推進基礎設施擴容、升級和改造，重點做好架空線路入地、集中供熱、管道燃氣等配套設施建設，對街道路面及附屬設施進行達標改造。按照區域基礎設施共建共享的原則，完善城市供水、排水、電力、燃氣、污水、垃圾處理、公園綠地和信息網絡等市政公用設施，保護城市水源地，加強城市節水和再生水利用設施建設。

（十三）加快公共服務設施建設。健全政府主導的投入機制，按照公益性、基本性、均等性、便利性要求，完善城鎮公共設施服務網絡。科學規劃建設圖書館、博物館、群藝館、影劇院等文化設施，建設功能完備、風格多樣、布局合理的群眾健身設施。按標準配套建設中小學和幼兒園，有條件的設區城市重點建設綜合性高教區。大中城市要建成國內一流水平的醫療服務、預防保健和衛生監督體系。加快養老服務設施建設，合理配置社區服務設施，提升社區服務設施綜合覆蓋率，加快各類專項服務設施的配套建設。

（十四）提高城市綜合防災能力。加大供水、排水、供電、供氣等老舊城市管網改造力度，消除安全隱患。加強城鄉建設檔案收集、管理和利用，建立健全城市地下管線信息系統。建立防洪安保體系，完善城鎮防洪預警機制，加快雨水管道和機排設施建設，提高城市防洪標準。加強城市消防、人防等公共安全設施建設，建立社會公共應急管理機制。建立多層次的預警和救援體系，制定應對極端事件的緊急預案。

六、建設生態宜居城鎮

（十五）加強城鎮生態環境建設。加大二氧化硫、機動車尾氣和煙塵、粉塵、揚塵等防治力度，在中心城市實施PM2.5環境監測。加快城市中心區重污染企業搬遷改造步伐，對污染嚴重的違法排污企業實行關停并轉。抓好園林城市創建，大幅度增加城市綠量，實施主城區綠化、城市周邊綠化和交通干線沿線綠化工程，縣城以上城市中心區都要建設綜合性公園。在城市組團之間以及城市之間建設生態綠地、區域性森林生態廊道、河流生態廊道、交通綠色通道等多樣化復合型生態系統。重視水資源開發利用，加強城市河道環境整治，結合雨水和再生水利用，規劃建設城中湖、濱水公園等城市水系工程。

（十六）推廣應用綠色低碳新技術。推進建筑、交通運輸領域節能，實行供熱計量改革，加快既有建筑節能改造，新建建筑嚴格按照節能標準設計和建設。全面推廣綠色建筑，深入開展既有居住建筑節能改造，鼓勵發展太陽能、地能、風能、生物質能等可再生能源，推廣普及先進適用的節水器具。嚴格執行節能減排的政策措施，淘汰落后產能，禁止新建違規項目。積極采用環保型公交設備，建立智能化的調度指揮系統，提高公交管理水平。倡導綠色交通出行，建設城市慢行交通系統。

（十七）加強文化和自然遺產保護。實施文物保護搶救工程，加強歷史文化名城名鎮名村、古樹名木和風景名勝保護。嚴格制定和實施名城名鎮名村保護規劃，修繕重點文物保護單位，搶修瀕危歷史建筑，整治歷史文化街區、名鎮名村環境，改造完善基礎設施。開展古樹名木普查鑒定、登記掛牌工作，對古樹名木進行分級保護。開展風景名勝區綜合整治，對于違規建設的建筑物、構筑物和企業，要限期拆除搬遷，恢復山體植被和原生態的景區環境。

（十八）塑造城鎮風貌特色。開展城鎮風貌特色規劃，構建風貌特色空間總體框架，明確重要景觀區域、景觀軸線、景觀節點的風貌控制要求，對重要建筑、公園綠地、環境藝術設施等景觀要素進行系統改造。深入挖掘歷史文化資源，加強歷史文化街區、歷史建筑和優秀傳統建筑保護，實施舊城有機更新，逐步恢復城鎮歷史風貌。抓好城市標志、風貌建筑、城市雕塑等有形文化建設，豐富文化內涵。整治提升河湖水系，搞好生態護砌和沿岸綠化，打造環境宜人的都市風光帶。

七、加快城鄉一體化進程

（十九）加強農村基礎設施和公共服務體系建設。推動公共財政向農村傾斜，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋。抓好以水利為重點的農田基礎設施建設，推進城鄉垃圾處理一體化，推廣“戶分類、村收集、鄉(鎮)轉運、縣(市)集中處理”的農村垃圾處理模式。完成新一輪農村電網改造，完善城鄉一體客運網絡，促進農村通信全面升級。加強農村公共服務體系建設，完善農村現代流通網絡，健全新農保、新農合和農村低保制度，推進城鄉公共服務均衡發展。（二十）大力實施“幸福鄉村計劃”。著力改善農民生產生活條件，按照尊重群眾意愿、因地制宜、規范運作的原則，積極穩妥地推進新民居示范村建設，繼續抓好農村危舊房改造。大力開展村莊容貌環境整治，加強村莊道路、供水、排水、路燈、綠地等設施建設，加快農村垃圾污水處理設施建設。編制和完善中心村規劃，有序推進周邊村莊向中心村集中。加強農村基層公共文化體育服務體系和醫療衛生服務體系建設。

（二十一）培育特色重點鎮。把特色重點鎮建設作為推動城鄉一體發展的突破口，加大對重點鎮的扶持力度，按照因地制宜、分類指導的原則，培育一批工業型、旅游型、商貿型、交通型、歷史文化型小城鎮。

八、健全新型城鎮化保障機制

（二十二）加強城鄉規劃指導和空間管制。按照新型城鎮化的要求修編省域城鎮體系規劃，完善城市總體規劃、控制性詳細規劃和各類專項規劃。加強城鄉空間管制，劃定“禁止建設區”、“限制建設區”、“適宜建設區”，加強對重要資源和生態環境保護區域的保護。劃定“藍線、綠線、紫線、黃線”，加強對城市水系、公共綠地、基本農田、歷史文化街區保護。合理確定城市增長邊界，防止無序蔓延。按照城市多核發展、緊湊空間形態和土地混合用途的原則，統一規劃、合理布局城市綜合體建設，疏解中心城區職能。（二十三）推行精細化城市管理。實行建管并重、綜合治理，以人性化、標準化、精細化管理為核心，加快建立城市管理的長效機制。開展“治臟、治亂、治堵”活動，整治影響市容市貌的重點因素和重點環節。整合市政公用、交通管理、園林環衛、環境保護等部門行政資源，推行相對集中的綜合管理模式。落實城市管理重心下移政策措施，賦予區、街更多管理權限，并確保費隨事轉、人隨事走。加強數字規劃、數字城管和數字住房等系統的融合對接，積極探索智慧城市的管理模式。

（二十四）建立城鄉統籌的管理體制。有步驟地推進行政區劃調整，解決市縣同城、區縣同城問題，適當擴大中心鎮的管理范圍，在設市城市、縣政府駐地鎮實行鎮改街和村改居。積極穩妥推進戶籍管理制度改革，全面實行居住證制度，實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋，促進流動人口與當地居民和諧相處，逐步使大多數流動人口在城市和農村各得其所。建立城鄉一體的工程建設管理體制，建立健全農村建設工程質量安全管理體系。

（二十五）拓寬城鎮建設投融資渠道。建立政府引導、市場運作的多元化投融資體制，采取市政債券、企業債券、增資擴股、上市融資、信托計劃等形式多渠道籌集建設資金。規范和完善城市建設投融資公司管理機制，強化資本注入和資產整合，努力做大做強融資平臺。深化市政公用事業改革，完善特許經營制度，健全管理和服務標準體系，強化政府監管。加快建立有利于資源節約、環境保護和市政公用事業穩步發展的價格機制，足額征收污水和垃圾處理費，新建建筑全面推行按供熱量計量收費，建立規范的居住區物業管理收費制度。（二十六）加強新型城鎮化工作組織領導。省政府成立推進新型城鎮化工作領導小組，各市、縣（市）要明確專門機構，給予必要的人員編制和經費保障。各級住房城鄉建設、發展改革、國土資源、環境保護、交通運輸等部門要加強配合、形成合力。建立科學、全面的新型城鎮化評價體系，納入各地各部門目標考核，作為考核各級領導干部實績的重要內容。適時舉辦多層次新型城鎮化培訓班，開展新型城鎮化統計監測工作，每年出版《河北省新型城鎮化發展報告》。各地各部門要結合實際，制定本地區本部門實施意見和政策措施。

京津冀都市圈區域規劃將出(圖)2010-05-21 02:14:00 來源: 山東商報 跟貼 0 條 手機看新聞

5月19日，國家發改委地區經濟司官員向記者透露，目前《京津冀都市圈區域規劃》已經上報國務院，有望今年出臺。

《京津冀都市圈區域規劃》是國家“十一五”規劃中的一個重要的區域規劃，區域發展規劃按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。

國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制，歷經7年之久，但一直遲遲沒有推出。國家發改委地區經濟司官員認為，歷經五年時間調研、編制，京津冀都市圈目前已經形成較為完整的區域經濟規劃藍圖，有望成為中國經濟的“第三極”。

無論是從產業部門或是工業行業的區位上分析，京津冀都市圈具有優勢的部門與行業的覆蓋面與涉及的領域都是非常全面的。其體系完整的程度是其他區域無法相比的。

與此同時，伴隨沿海地區的空間推移和新經濟增長極的出現，京津冀區域發展空間結構也得以完善。

其一，濱海地區加大開發力度，逐步成為京津冀都市圈經濟發展日益隆起的地帶；其二，唐山、石家莊、廊坊3市市域經濟的發展成就突出，張家口、秦皇島、保定等中心城市的經濟實力也有顯著增強，這些經濟中心為京津冀都市圈經濟的相對均衡發展發揮了一定作用。“河北拖累區域經濟的憂慮也有所緩解。”上述官員表示。

盡管如此，京津冀都市圈總體的產業尤其是工業競爭力不強等問題也逐漸暴露出來。該官員指出：一，京津冀都市圈經濟發展總體水平落后，人均GDP較長三角和珠三角都有較大差距；二，在工業化為主導的發展階段，京津冀都市圈第二產業在國民經濟中的比重也遠遠落后于另兩個三角洲都市圈地區。

此外，由于缺乏一個穩定的利益協調機制，京津冀經濟圈內的“同構化”競爭就從來沒有停止過。如京津冀經濟圈內，北京的汽車產業實際上已經和天津汽車業出現同類競爭。

據透露，在該《京津冀都市圈區域規劃》中，京津冀三地各有明確的產業發展定位。

北京重點發展第三產業以交通運輸及郵電通信業、金融保險業、房地產業和批發零售及餐飲業為主。同時，北京發揮大學、科研機構、人才密集的優勢，與高新技術產業園區、大型企業相結合，積極發展高新產業，以發展高端服務業為主，逐步轉移低端制造業。

而天津在現有加工制造業優勢與港口優勢基礎上，定位為大力發展電子信息、汽車、生物技術與現代醫藥、裝備制造、新能源及環保設備等先進制造業；發展現代物流、現代商貿、金融保險、中介服務等現代服務業，適當發展大運量的臨港重化工業。

河北8市定位在原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅游休閑度假區域，也是京津高技術產業和先進制造業研發轉化及加工配套基地。在第一產業中著重發展農業和牧業，為京津的“米袋子”和“菜籃子”。

京津冀區域一體化遠非紙面上來的容易。參與規劃編制的專家、國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部高明告訴記者：“北京市三地之間的經濟、產業政策、發展規劃存在諸多的問題。”