第一篇：從互動關系看我國銀行監管效率

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從互動關系看我國銀行監管效率

風險管理是銀行競爭力之所在。風險管理對于銀行成敗的重要意義使得風險監管原則日益為各國金融監管當局所認可,并付諸實踐。2003年4月掛牌成立以來,中國銀監會大力進行監管制度、方式和手段創新,著力推進銀行改革和開放,實施以風險為本的持續審慎監管,努力建設銀行風險管理長效機制。值得特別關注的是,中國銀行業監管部門開始著手從監管部門風險監管與銀行風險管理互動關系的角度探索如何提高銀行監管效率。

一、借鑒《有效銀行監管的核心原則》,建立全方位的風險監管制度,創造銀行風險管理的良好外部環境

提升銀行監管效率,需要構建基于風險監管、有利于促進銀行業穩健發展的銀行審慎監管法規體系。巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》總共提出了十條原則闡述“審慎監管法規和要求”問題,要求監管機構制定和實施資本充足率、風險管理、內部控制、資產質量、損失準備、風險集中、關聯交易、流動性管理等方面的審慎監管法規。這些審慎監管法規可以分為兩大類,一類涉及資本充足率監管,另一類涉及風險管理和內部控制,即要求銀行監管機構確保銀行建立有效的風險管理體系,同時不超出其資本允許的范圍過度承擔風險。

要以《銀行業監督管理法》的頒布實施為契機,參照《核心原則》所提出的銀行審慎監管法規框架,借鑒國際經驗,根據我國銀行監管的發專業 專注

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展方向,科學設計、系統規劃一個基于風險監管的、有利于促進銀行業穩健發展的銀行審慎監管法規體系。

一是建立規范、科學的風險預警及控制體系,形成對銀行進行全方位、多角度、系統性風險監管的制度架構。同時,完善銀行風險管理、內部控制、資本充足率等審慎經營規則,加速培養銀行風險管理能力,督促銀行加強風險管理,建立獨立的風險管理組織框架和完善的風險管理政策、程序,以及有效的風險識別、計量、監測和控制程序。二是強調綜合并表監管和資本控制。目前,隨著銀行機構在業務和機構上的多元化與國際化,以及銀行控股集團的發展,并表監管已日益成為有效監管的重要前提,而且一國銀行監管部門是否實施并表監管,也成為判斷其是否有能力對銀行機構實施有效監管的一個重要標準。三是充分認識審慎會計原則在銀行監管中的作用,進而按照國際慣例,建立起科學合理的、支撐銀行審慎監管的制度體系,提高其財務會計信息的準確性、公允性和可靠性。采取不同的會計準則和價值評價方法,將直接影響對銀行資產價值和財務結果的評價,從而會直接影響金融監管部門和社會公眾對其真實風險的判斷。四是強化并嚴格執行金融機構信息披露制度。

二、在風險監管中融合銀行風險管理,引導銀行提升風險管理能力 巴塞爾新資本協議不僅強調監管機構的外部監管約束,還補充強調了銀行的自我約束、以及通過信息披露引入市場約束,三者共同形成巴塞爾新資本協議的“三大支柱”。在新資本協議框架下,銀行在選擇內部風險管理框架方面具有更大的自主權和靈活性,監管機構也可以根據不同專業 專注

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金融機構的業務復雜程度、管理水平、經營業績等來確定不同的監管要求,從而為提高監管的效率創造了條件。具體可以從以下幾個方面入手將銀行的內部管理納入監管體系:

1、督促銀行建立良好的法人治理結構和完善的內控機制、制度。良好的內部治理結構和內控制度為本,而外部監管為末。銀行監管部門不能一味從外部施加管制,而是要注重促使銀行完善法人治理,強化內部控制,提高自我監控水平。要對銀行的內控制度提出全方位的要求,包括建立科學的企業治理結構、獨立與權威的內部監察機構、業務職能部門明確的風險控制分工及彼此相互制約關系、謹慎的授信審批制度或分級授權制度、嚴格的會計控制制度、有效的內部檢查與稽核制度及合理的員工管理制度等。

2、注重發揮銀行風險管理的能動性,允許銀行根據實際情況選擇銀行風險模型。由于信息不對稱的客觀存在,銀行總是比監管部門更了解其風險所在。所以可以允許各大商業銀行總行根據各自的經營情況自主選擇風險計量模型,經銀行監管部門審定后作為其監管的依據。中小銀行可由銀行監管部門提供備選模型。隨著業務特征的變化,風險模型可申請變更。

3、放松限制與強化監管并舉。放松限制是指逐步放松對銀行在業務創新、業務經營等方面的限制,強化監管是指監管部門對銀行機構在業務方面放松限制的同時,還要強化對它們的監管,以充分保證監管的有效性。兩者有其統一性,銀行監管能支持和引導創新,消除創新的負面效專業 專注

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應,銀行創新則包含和促進了銀行監管的創新；同時兩者又是對立的,銀行創新增加了銀行體系的不穩定性,會削弱銀行監管的效率,銀行監管則可能抑制銀行創新的效率。正是在這個動態的博弈過程中,推動了銀行創新的不斷發展和銀行監管水平的不斷提升。

三、在風險監管中引入市場機制,提升銀行監管效率

從國際范圍內看,在20世紀80年代以前,市場機制與政府監管之間的關系實際上被理解成一種平行替代的關系,金融監管力量的強化意味著市場機制力量的弱化,從而形成金融監管對金融市場的壓制性特征。隨著全球市場化趨勢的發展,在激勵相容的監管理念下,金融監管不再是替代市場,而是強化金融機構微觀基礎的手段,金融監管并不取代市場機制,而只是從特有的角度介入金融運行,促進金融體系的穩定高效運行。

市場之所以是市場經濟中的“最佳風險管理者”,主要在于市場力量所形成的對銀行經營管理的市場約束,具有全面性、客觀強制性、公平性和持續性等四個特點。正是認識到了市場約束所具有的不可替代的優勢,《新巴塞爾協議》才將市場約束作為其三大支柱之一。充分有效的信息披露是市場約束發揮作用的基礎。因此,銀行監管部門的重要任務之一,是制定銀行信息披露的標準,并強制銀行按照所制定的標準進行披露,加強對信息披露的監管,并對銀行的信息披露體系進行評估。

監管部門風險監管與銀行風險管理實現互動

風險管理和風險監管對于風險的共同強調決定了銀行和監管部門間專業 專注

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存在利益的一致性,但是對于具體的均衡風險程度,銀行和監管部門兩者間存在著不一致,銀行的高級管理人員、股東,整個銀行業、處于不同清償順序的債權人之間也存在著不一致。這種均衡風險程度的差異性決定了有效的監管應是一種強調監管部門風險監管與銀行風險管理的互動關系、注意調動各方面積極性的監管。

一、缺乏必要的風險監管將使銀行沒有提升自身風險管理能力的動力 當銀行資本充足率過低或為負時,過度承擔風險產生的收益完全由銀行股東享有,而一旦發生損失則完全由銀行的債權人承擔,由此銀行的股東會產生一種賭博心理,大大提高其對風險的認可程度,銀行毫無提升自身風險管理能力的動力,甚至有承擔高風險獲取高收益的動機。同樣,產權不清形成的“內部人控制”也會放大銀行內部人的風險可接受程度。而當監管政策過于寬容,如存款保險保費的收取未建立在風險基礎上,且覆蓋率過高；直接以國家信用對銀行提供或明或暗的擔保等,寬容政策使本應由銀行的股東或者存款人承擔的風險損失外部化,降低了風險給銀行的股東或者存款人帶來的損失,由此產生道德風險,降低了股東對風險的控制或抑制激勵。

二、監管部門的過度監管會使銀行風險管理能力受到不恰當的抑制

過度的監管會抑制銀行通過資產運營對風險的降低或化解能力。資產運營對風險的降低或化解突出地依托于銀行資產的多元化。這種多元化包括資產種類、分布地域、行業、借款企業、期限、計值貨幣種類的多元化等。充分有效的多元化需要銀行有充分的資產運用權限。在指令式專業 專注

工作總結 述職報告 競聘演講稿盡在金融人網站 的監管、滯后于外部金融市場環境變化的監管下,銀行通過多元化降低或化解風險的能力也就更弱。此外,金融市場的動態性,杠桿交易對風險的放大效應,往往使監管部門在金融工具的創新、銀行對金融交易的利用上過度謹慎,這一方面直接抑制了銀行利用交易控制、降低風險的能力；另一方面,通過對金融市場廣度和深度的抑制間接限制了銀行通過金融交易對風險的控制、降低能力。過度的監管還得不到銀行的積極配合,銀行會尋求規避監管的方法來對監管機構的管制做出反應,使現有的監管政策失效。作者：方剛 王慧心

第二篇：我國內資銀行監管論文

摘 要:近年來銀行業以及相關的金融業層出不窮的大案要案，為了加強我國銀行的國際競爭力，配合我國金融體制改革的進程，加強我國銀行的監管刻不容緩。從分析我國銀行監管的傳統手段入手，分析其中存在的問題，并且結合巴塞爾協議的一般做法，試圖得出一些有益的結論。

關鍵詞: 內資銀行監管 內部監管 外部監管

自1949年建國以來，我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段、計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，1995年3月18日通過了《中華人民共和國人民銀行法》（下文簡稱《人民銀行法》），及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》（下文簡稱《商業銀行法》）標志著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。而當前進行的國有商業銀行股份制改革更是具有深刻的歷史背景，它既是國有商業銀行前一階段改革的深化，也是我國經濟金融市場化和國際化發展的客觀要求。隨著我國經濟的發展，銀行業的進一步國際化、全球化，對于銀行監管的有效性問題更是進一步的被逐漸引上臺面。我國內資銀行監管的現狀

1.1 銀行的外部監管

銀行監管的法定機關，各國按照其自身的特點，有很多不同的規定，有的國家設立專門的銀行監管機構，有的國家則是將所有的金融部門的監管置于一個機構之下，另外還有些的國家實施多頭監管的模式。在我國，自從人民銀行退出人民幣的經營業務之后，其主要的職能之一就是銀行監督。隨著2003年銀監會的成立，銀行監管的任務就到了銀監會的身上。銀監會負責我國境內所有銀行的監管工作。由于我國的銀行監管體系是從計劃經濟的時代轉軌而來，很多方面還存在計劃經濟的烙印。

按照《中華人民共和國商業銀行法的規定》，由銀監會實施對在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行，在我國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，另外，銀監會依照該法有關規定,對經其批準在境外設立的金融機構以及前述的金融機構在境外的業務活動實施監督管理。而銀監會在各地的分支機構，也幾乎是人民銀行分立之前所謂的四大銀行業監管局的合并獨立，每個省都設置有銀監局，依照地域管轄的原則，對于在該省范圍之內的銀行及其他相關的金融機構進行監管。

1.2 銀行的內部監管

我國銀行的內部監管的傳統做法是由銀行內部的監管部門比如內部審計監督部門，信貸風險的評估部門，銀行內部的監事會等等。傳統的做法是注重對于貸款審批，注重于對申請者的個人道德風險和自身經營狀況的考量，沒有一個具體的措施和步驟，對重點客戶（即有多筆銀行貸款或者擁有巨額銀行貸款的客戶）沒有具體的風險連續評估和考量的措施。近年來隨著銀行業本身對自身的建設的不斷加強，部分銀行引入國際戰略投資者，并且在美國、香港和大陸的股市上市，其制度性缺陷有所彌補，但是仍然存在落實難的問題。銀行的審計監督和監事制度主要是審查銀行內部的報表的手續以及與具體的資金流量的相符性，總的來說，是一個銀行內部的審查制度，就其目的而言，防家賊更甚于防外賊。我國內資銀行業監管的不足

2.1 立法上的缺陷

（1）許多銀行監管法規缺乏定量規定，可操作性不強，現有的許多銀行法規多停留在定性規定上，對于具體的操作標準沒有具體規定，而轉由實施辦法規定，這樣的立法設置雖然在操作上留有余地，但是造成了法律位階較低的遺憾。

（2）《中國人民銀行法》和《商業銀行法》等雖確立了我國銀行監管的基本法律框架，但仍不能滿足審慎監管的客觀需要。《中國人民銀行法》第5章“金融監督管理”(第30～36條)僅提出原則性規定，而沒有有關預防性監督管理、存款保護和最后貸款搶救行動等方面的詳細規定。

（3）配套法規尚不完備。當前，類似中央銀行監管條例、銀行業稽核法、外匯管理法等配套法規尚未出臺或未提出實質性內容。法制環境不完善，妨礙了銀行監管工作的法制化進程。

（4）現有的某些法規、條例尚需進一步完善，可考慮進一步修正。比如，中國人民銀行作為金融監管部門可行使行政處罰權，但法律規定央行對非銀行金融機構只有警告和3萬元以下罰款的行政處罰權，顯然，這些規定過于原則簡單，央行在實踐中不易操作，而且制裁力度太小，違法成本太低使得罰款數額遠低于違法所得。而且，在金融業務的融合化成為國際銀行業發展趨勢的背景下，在中國加入WTO后，我國銀行業的分業經營是否具有經濟可行性，都是立法者應該考慮的問題。此外，某些法律、條例之間還存在尚不能很好地協調和銜接等問題。

2.2 操作上的缺陷

2.2.1 外部監管流于形式

銀行的外部監管，包括審計監管，包括銀行監督管理部門的監管等待。最近幾年，審計風暴越刮越烈，確實暴露出了很多的問題，但是正如李金華審計長所說的，靠一次或者兩次由中央發起的審計風暴是無濟于事的。我國的立法也好、行政規章也好，往往有一個特點，就是概括性很強，很強的概括性雖然可以在很大的程度上起到預見的作用，但是與此同時也存在不能夠真實而快速地給所面臨的問題給出解決方案的缺陷。在我國基層執行能力不強，整體素質不高的情況下，有必要制定一個完善的解決機制，而且要嚴格地執行這種機制。在監管部門本身監管能力低下的影響下，監管的不力被放大，造成外部監管流于形式，沒有一個常態的有效監管。

2.2.2 內部監管形同虛設

在我國的傳統模式下，銀行的內部監管是極為弱小的，而且在團體趨利性的影響下，內部監管更是被忽略。一切的監管數據都為最后的報表服務，其真實性大打折扣。而且傳統的監管模式顯得更加的行政化和非專業化。由于我國的銀行大多是國有企業，其監管的方法往往不是監事會對問題進行檢查，而是首先開黨委的會議，討論在某分支機構出現的問題，進而引出某員工的個人問題，進而對此問題進行排查，分析問題的專門的內部監管組織和手段匱乏。這樣一種行政性的手段，對于整個銀行體系的內部監管極為不利，沒有完善的公司治理體系，就達不到完善的內部監管的目標。反過來，由于長期的行政性的內部監管，導致了在理論上的落后，銀行的內部評級體系幾乎是以極為粗糙的線條來勾勒，所監察的文件極少，而且對于文件出具方的評級能力不足，所謂的內部評級方法，往往是以個人的看法和經驗為要旨。必須重構的內資銀行監管

多年以來，由于我國銀行系統的歷史特殊性，使得現在的銀行體系存在很多歷史遺留的問題。縱觀我國的監管歷史，先是人民銀行既行使銀行的功能，又行使監管的功能，還使中央銀行的功能，后來是人民銀行行使監管的功能和中央銀行的功能，最后隨著銀監會的成立，人民銀行的監管功能才告結束。但是從人民銀行分離而來的銀監會太多的繼承了人民銀行原先四大銀行監督司局的體系和構架。從漢語的語言學來說，監管本身是一個行政性質比較濃厚的詞匯，但是結合國際先進經驗，監管應該是一種監管當局和銀行之間的相互促進的機制，而不是警察與小偷的關系。監管當局給銀行開具罰單固然重要，但是更加重要的是監管當局制定出合理的制度。因此，重構銀行的監管體系顯得極為重要。3.1 立法上的完善

從具體情況出發，建立操作性強的銀行監管的法律法規，對銀行監管的操作標準作出硬性的規定。在有關預防性監督管理、存款保護和最后貸款搶救行為等方面作出詳細的規定，進一步制定有關審慎監管的詳細的、切實可行的規章、細則、單項規定或條例，以適應我國防范銀行恐慌的需要，為其提供充分的法律依據。建立配套的監管條例等法規，營造一個良好的法制環境。協調已制定的法律和法規之間的矛盾和沖突，進一步完善已制定的法律法規，明確含義，并且與現階段的社會以及國際情況接軌。

3.2 操作上的完善

3.2.1 完善內部監管

（1）建立完善的薪酬和經理人制度。我國銀行業的薪酬制度早先是很不完善的，領導者的薪酬水平與企業的盈利關系不大。近10年雖有改觀，但是還不夠，企業的效益與管理層的薪酬水平還是存在較大的差異，使得一方面國內的優秀人才希望到更高薪酬的外資企業去，另一方面留在國內企業的人員，想方設法通過別的途徑提高自己的收益，往往就這樣走上了犯罪的道路，銀行的貸款風險被人為的放大了，因此必須把銀行的薪酬制度跟國際一般同等規模銀行的薪酬制度接軌。

我國的銀行經理人制度具有很強的黨委一把手的特色，往往很多經營性的事情是黨委說了算，而不是經理人說了算，一個比較顯著的例子是建設銀行王雪冰案發生之后，經理層只開了1次會議，而黨委則召開了29次會議，對于張恩照的選擇也是在頃刻之間的事情，而不如國外的大型企業一般有全球性的甄選。銀行內部的一些泛政治化的制度，使得銀行從總體上而言，優秀經理人的選擇范圍比較小，也使得很多有抱負的經理人因為自己無法實現自己的夢想而離開，因此在人事方面必須建立正確的經理人選任和決策制度，能夠讓經理人真正放得開手腳。

（2）明確和健全監管主體的職能。在我國現行的銀行監管體制下，最主要的主體是銀監會，但是隨著金融機構混業經營趨勢的發展，很多金融機構將不僅僅擁有銀行這一張牌照，而是在諸如保險、信托、證券等行業都擁有經營權，保監會、證監會、人民銀行在一些監管工作中起到了很大的作用，比如匯率對風險的影響、頭寸的管理、反洗錢等方面，對于銀監會的監管工作都起到了很大的作用。因此，必須協調好銀監會和保監會、證監會、人民銀行的關系，使得各自發揮應有的效用。

（3）規范信息披露制度。信息披露制度的重點在于通過信息披露來達到市場力量對銀行的股東進行約束的目的。在過去，由于會計信息不完備、真實性不強等因素，中國的銀行業在信息披露的質量和數量方面，都遠遠不能適應市場的要求，市場也缺乏足夠的動力和資料深入分析銀行的風險狀況。但是隨著我國銀行公司結構改革的深入和對存款者利益保護的需要增加，規范信息披露制度變得極為重要的。因此，在強化信息披露方面，既要確定銀行業需要定期及時披露的資料，也要引導市場強化對于銀行信息的分析，逐步提高市場約束的力量。

3.2.2 外部監管的完善——對于最低資本充足率制度的重新認識

1988年的巴塞爾協議注重的最主要的就是資本充足率，在很大的程度上，資本充足率就是一切，這樣的論斷是基于只要資本充足率高，那么銀行相應的賠償能力、抵御風險的能力就強的邏輯。但是20世紀90年代所發生的銀行大規模破產事件說明，資本充足率并不是一切，資本充足率雖然在很大程度上可以反映銀行的抵御風險的能力，但是很多的財務技巧在銀行對于資本充足率的計算上起了很大的作用，比如巨額表外資產對于資本充足率的影響。新巴塞爾協議已經注意到了這一點，并且在具體的制度上面，對舊的協議做出了改革，更加注重全面的監管，而不僅僅是看資本充足率，多管齊下，綜合治理一個銀行的風險問題。在我國對銀行的監管當中，認為資本充足率就是一切的思想在很大的范圍內存在，這樣也直接導致了人民銀行向中國銀行和建設銀行注資450億美元，直接把這兩個銀行的壞賬沖消掉，使得其資本充足率都超過了8％。但是事實上，這樣的效果并不好，在1年之后，建行和中行的資本充足率存在下降的趨勢，壞賬不斷增多，直接注資的弊端被放大。2006年工行的改革當中，人民銀行只擬注資120億美元，這也反映出我國監管思路的改變，從只考慮資本充足率轉向綜合地考慮資本運行能力和監管能力，從多角度下手，先解決資本治理的問題，再解決資本方面存在的問題，這樣的思路才是正確的道路。

參考文獻 王兆剛.論巴塞爾協議與中國銀行業監管[J].海南金融，2003（9）張五鋼.《巴塞爾協議》與我國銀行有效的風險監管[J].金融理論與實踐，2003（12）潘慧.王雪冰為何馬年落馬[J].金融經濟，2002（3）

第三篇：從發展角度看我國經濟形勢

經過20年改革開放實踐的磨煉和鄧小平務實精神的教育，我國經濟學界敢于面對現實，揭示問題和矛盾。這是一個巨大的歷史性的進步。但有一種傾向值得注意。有些研究報告和文章就問題論問題，問題成堆而理不清頭緒，很少用哲學思維來研究當前經濟發展和運行中的矛盾，不搞矛盾排隊，分不清支流和主流。甚至造成莫名其妙的悲觀情緒，我們的經濟學成了問題經濟學。有些研究報告和文章照抄照搬西方發達國家的經濟學理論體系和指標體系，用來描述和研究正在發展中的中國經濟，把我國經濟當做一個發展完善的市場經濟來看待，很少考慮我們的發展度和市場度。判斷經濟形勢只根據那幾個統計指標的走勢論是非，找對策，只力圖扭轉那幾個指標的走勢，我們的經濟學成了總量經濟學，符號經濟學。這種研究方法嚴重脫離實質經濟內在矛盾運行的總量分析，更嚴重地脫離中國生產方式、交換方式、體制機制、結構轉換升級具體階段的實際。抓不住問題的關鍵，抓不住根本問題，只看運行，不看發展，只講量變走勢，不講質量內容。這種西化的問題經濟學，是一種很危險的傾向。它打亂了現階段有形手和無形手的分工結構，過早淡化政府的發展主體地位，擴大了政策市場調控的范圍，干擾了市場的調節機制的正常運行。為了克服這種傾向，我們必須以辯證唯物論和歷史唯物論為指導，堅持鄧小平的中國特色思想，牢牢把握住我們的特殊國情。我國經濟運行在什么歷史階段是必須首先弄清的根本性問題。

我們判斷當前的經濟運行態勢好壞，要有一個特定的質和量的客觀標準，不能僅僅根據幾個總量統計指標的走勢，簡單地以升降論是非。經濟運行指標在時間上不能簡單地向后看，和上年周期比，和上月，上季比；在空間上也不能簡單地和別的國家、地區比。首先要給當前經濟運行一個準確的時空定位，即當前經濟運行是處于我國、本地經濟發展的什么階段上。這個階段國民經濟發展的基本矛盾、主要矛盾是什么，發展的內容、發展的歷史任務是什么？當前經濟運行走勢是向著解決發展的主要矛盾、轉化主要矛盾方面推進，還是朝著反方向推進。這是判斷經濟運行走勢好壞的主要標準，定性標準。

從發展的本質含義、發展的規律來看，我國經濟正處于生產方式和交換方式根本性轉變這個大的歷史階段中，發展模式和體制模式轉變的一個關鍵性歷史時期。在這樣一個歷史階段，一個關鍵的歷史時期，國民經濟發展的基本矛盾、主要矛盾、次要矛盾都是結構性矛盾。所謂總量矛盾不過是抽象了結構內含的結構性矛盾在統計上的一種反映。總量矛盾是存在的，它只存在于總量統計之中，存在于符號經濟之中，在實質經濟之中只有結構矛盾，沒有總量矛盾。我們面臨的結構矛盾基本上可以分為四個層次：

第一層次是工農兩種生產方式、城鄉兩種生活方式，這種兩元經濟與社會結構的矛盾。第二層次是區域經濟結構的矛盾，主要是區域經濟發展不平衡的矛盾。不僅是東、中西大區結構間的矛盾，而且還有每一個大區內部小區結構間發展不平衡的矛盾。第三層次是產業結構的矛盾。多年來我們對這個層次的矛盾是重視的，當作第一位的結構矛盾來抓。實際上它受前兩位矛盾制約，就產業結構調產業結構是調不動的。第四個層次是產品結構的矛盾，主要是剩余和短缺產品的矛盾。

這四個層次的矛盾同時存在相互交錯，呈現復雜的局面，但只要認真把矛盾排隊，就會發現第一層次的矛盾是主要矛盾，是諸矛盾的總根源。產業結構久調不見顯效，剩余和短缺同時共存，關鍵是城鄉人口大結構轉化滯后，產業政策沒有區域化，區域政策沒有產業化，工業分散，重復建設，區域同構，這是造成結構性剩余、結構性短缺共存的根本原因。發展形勢不如人意，不是自今日始，不是一兩年的事，是自1992年以后逐步形成的。這是階段性問題，不是當前運行問題，當前運行狀況是這四個結構矛盾的正常反映。我們面臨的主要矛盾，次要矛盾都不是短期問題。是一個長期而又艱巨性的問題。

第四篇：從民族問題看我國的民族政策

從民族問題看我國的民族政策

摘要：由于歷史原因，我國許多少數民族聚居在遠離政治中心的邊疆地區，不僅與周邊一些國家的民族比鄰，有些民族甚至跨國而居，隨著多元文化與一體化的沖突加劇，變現為民族和宗教引起的沖突影響到國家穩定。本文從分析新疆烏魯木齊事件及昆明火車站暴恐案等民族沖突問題的社會影響到分析民族問題的原因，最后對中華民族政策做出評價。

關鍵字：民族沖突

社會影響

民族政策

團結平等

引言

拉薩事件、新疆烏魯木齊事件等暴力恐怖時間后，人們意識到中國存在民族問題，于西藏獨立，新疆獨立等民族分裂活動密切聯系，使西藏，新疆等地城鎮成為社會騷亂的常發地，使北京等城市成為恐怖襲擊的可能目標，而且已影響到中國的國際形象和外交關系，中國的民族問題發展到了今天，已成為中央政府和全體國民都必須正視和密切關注的重大問題，關聯到中華民族最核心的利益。建國以來宣講的傳統民族理論，民族平等，區域自治，共同繁榮的口號和目標與我們面對的顯示社會的民族隔閡有明顯舉例，建國六十年后的今天，似乎民族問題比五十年代，六十年代時的情況任在惡化。民族分裂和民族情緒需要高壓措施予以震懾，以軍隊和金錢的大量投資解決不了實際的名族矛盾和現實問題。

一、民族問題造成的社會影響：

民族問題特殊的、破壞性極強的表現形式、爭端焦點對政府的致命性及其政治背景復雜性，導致它對我國社會政治發展產生嚴重影響，甚至對我國政治都有強烈的震蕩作用。

1、擾亂社會公共秩序

民族沖突嚴重的地區，民族分離主義分子不斷滋事生非，極大地破壞了社會的安寧與穩定。

比如，2011年7月18日12時許，18名暴徒按照預先計劃沖入納爾巴格派出所，手持斧頭、砍刀、匕首、汽油燃燒瓶和爆炸裝置等，瘋狂進行打、砸、燒、殺，殺害一名聯防隊員和兩名辦事群眾，殺傷兩名無辜群眾，劫持六名人質，在派出所樓頂懸掛極端宗教旗幟，縱火焚燒派出所。

2009年7月5日晚上，烏魯木齊發生打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件。在此次事件中，造成197人死亡，1700人受傷，被毀車輛達260部，其中190部公交車，50多部民用車；受損門面房203間，民房14間，總過火面積達到56850平方米，全市共有220多處縱火點，有兩棟樓房被燒毀。

繼7.5事件后在新疆發生的民族分裂分子有預謀、有組織策劃制造的公然擾亂社會秩序、制造恐怖氣氛的重大惡性案件新疆針刺事件。就在烏魯木齊的街頭人氣漸增，商場生意漸好，社會氣氛逐漸走出“7·5”事件陰霾時，一些民族分裂分子用一個小針頭在群眾中間制造出大恐慌，妄圖挑起民族仇恨、制造民族分裂、激起全城市民的憤慨。

這些極大影響著當地的社會秩序，造成社會動蕩和混亂不安。

2、危害生命、踐踏人權

民族沖突形式或手段的血腥性，造成的重大后果之一就是無辜生命被殘害，人權被肆意踐踏。隨便翻閱一下每場大規模民族沖突的統計數據，簡直讓人觸目驚心。

2009年7月5日晚上，烏魯木齊發生打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，在此次事件中，造成197人死亡，1700人受傷。2014年7月28日凌晨，莎車縣發生一起嚴重暴力恐怖襲擊案件，造成數十名維漢族群眾傷亡。2014年5月22日，7時50分許，有2輛無牌汽車在新疆烏魯木齊市沙依巴克區公園北街一早市沖撞群眾，此后2輛車發生爆炸起火，造成31人死亡，90余人受傷。2012年2月28日上午，阿布都克熱木·馬木提在其家中召集恐怖組織成員，確定實施暴力恐怖行動，當日下午18時許，帶領恐怖組織成員到達葉城縣幸福路步行街，持刀、斧瘋狂砍殺無辜群眾，當場致13人死亡，16人受傷。2014年3月1日21時20分左右，在云南省昆明市昆明火車站發生的一起以阿不都熱依木·庫爾班為首的新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴力恐怖事件造成29人死亡、130余人受傷。

3、威脅國家安全，沖擊國家統治

民族分離主義者公然搞分裂活動，就是對國家主權的極大挑戰。民族沖突過程中，稍微處理不好，一則會使國家主權受損，另則會使一些別有用心的國家或集團渾水摸魚，進行危害國家安全的活動。比如2009年7·5烏魯木齊打砸搶燒事件，隨著真實信息的披露和媒體報道的深入，“7·5”事件真相越來越清晰地呈現在人們面前:“7·5”事件，不是民族問題，也不是宗教問題，而是以熱比婭為首的境內外“三股勢力”精心策劃和組織的一場反國家、反民族、反人類的嚴重暴力犯罪事件。

從某種程度上來說，處理好民族問題就是保障國家主權完整，保證國家安全。在任何一個多民族國家，如果一地區把民族分裂叫囂得過熱，可能成為民族分裂的帶頭羊，引出一系列的連鎖反應，使國家安全危機四伏。

二、出現民族沖突的原因

民族沖突的根本原因由政策因素、結構性因素、政治因素、經濟和社會因素、文化和認知因素構成。

政策因素是指中國現行的團結平等的民族政策，也是民族沖突的最根本的原因。所謂的平等并不是真正的平等，中國現在的民族政策是比較失敗的。

結構性因素包括弱勢政府、對族群安全的關注以及族群地緣因素。

弱勢政府是指一些政府天生軟弱。例如，許多誕生于非洲和東南亞的殖民地政府是殖民者扶持建構的，缺乏政治合法性，因而難以名正言順地對領土實行有效的管轄。另外，地方性腐敗、行政管理能力不強、沒有能力推動經濟發展這些問題的存在，都使政府變得越來越軟弱。當政府組織衰弱時，暴力沖突就隨之而來。

對族群安全的關注也源于政府的軟弱。當政府衰弱的時候，國家里的各個族群就感到必須加強自我保護，他們擔心其他族群會對自己造成威脅。但問題是，如果一個族群在采取措施進行自我保護，就可能對其他族群造成威脅，這會促使鄰近的族群也采取措施以減少自身受到的威脅——這就是安全困境。

政治因素包含歧視性政治制度、排他性國家意識形態、族際政治和精英政治幾個方面。

許多人認為，一個國家是否發生內部沖突，很大程度上與政治體系的類型和公平有關。封閉的專制體系存在時間長了，會使一些族群的利益得到滿足，而另一些族群的利益被踐踏。即使是在比較民主的體制里，如果一些族群在政府、軍隊、警察、政黨以及其他政治機構中沒能獲得足夠的代表席位，不滿也會產生，時間長了，整個政治體系的合法性就會受到質疑。如果政府經常使用暴力、壓制手段或政府正處于轉型中，那么國內沖突就很可能發生。

排他性國家意識形態包括公民民族主義和族群民族主義。公民民族主義強調公民身份的神圣化、個人機會的均等、公民化的教育、集體行動等，因此在國內事務上通常會忽視或侵蝕少數族群基于文化特殊性的權益，傾向于國家對少數群體采取同化政策。就其本質而言，公民民族主義依賴已建構起來的法律制度去確保公民權利的實現。相反，族群民族主義不依賴制度而是依賴文化，它主要強調本族群的文化特殊性，強調對本族群利益的維護高于一切，強調族群成員對族群內部事務的自主性，挑戰多族群共存的國家，并在極端條件下形成分裂主義勢力。

面對經濟機會的不公平、占有資源的不平等、生活水平的巨大差別等，受歧視的社會成員將其視為不公平和不合法。經濟的發展并不一定能解決所有問題，因為在經濟增長過程中，總會有一些人、一些地區獲得更多的經濟機會，導致發展差距擴大。

文化和認知因素，包含對少數民族的文化歧視，對歷史的錯誤認知。對少數民族的文化歧視，包括不平等的受教育機會，在使用和教授少數民族語言時所受到的法律和政治上的限制，以及對宗教自由的限制。

此外，民族沖突的原因還包括西部地區經濟發展水平低，少數民族群眾受教育程度低，易受蠱惑，所以一些人只能從事較為低級的工作，不滿因此而生。加之敵對中國勢力的干涉支持及不法分子伙同各方的分裂勢力，妄圖分裂中國。少數極端分子掛念陳舊，支持獨立。比如新疆居住有很多少數民族，大部分人都安居樂業，但有少數的極端分子，從歷史等各方面原因固執的認為是漢族群眾侵占了他們的領土。

三、由民族沖突評價我國民族政策

我國的民族政策一再強調平等問題。但我認為我們需要注意群體真正的平等問題。當你給某一個群體的成員給予集體性照顧的時候，這就是對其他群體成員的不平等。從長遠來看，任何以群體為對象的優惠政策都是不平等的政策。但是，當一個群體曾長期處在被歧視的地位，現在為了從根本上消除歧視，幫助這個群體達到有平等競爭的能力，在政策轉換后的一個過渡時期內，實施以歷史上的被歧視群體為對象的優惠政策很可能是必要的。至于這個過渡時期的長短，就看我們政策扶助的具體效果如何。以美國為例，如果過了一兩代人之后，很多黑人通過了“肯定性行動”的優惠政策進入了一流大學，甚至可以當上議員、市長、大法官、國務卿、總統，黑人已經進入很多政府機構，出現了一個一定規模的黑人中產階級，這時候有些白人就會提出，黑人的地位已經得到顯著的改善，那么到了這個時候，為什么還要對黑人在政策上給予特殊照顧？大學入學時為什么黑人有特殊名額，可以降分錄取？當黑人中產階級逐漸發展出來之后，主流社會的白人對這種優惠政策的反彈就會逐漸加強，認為這是“逆向歧視”，侵犯了白人作為美國公民的平等競爭權利。在白人中出現這種聲音是很自然的，因為群體優惠政策確實是不平等的政策。但是過了一代兩代人之后，年輕的一代白人看到的社會現象是黑人在享受政策優惠，這些年輕一代就未必理解和接受。所以我覺得群體優惠政策只能是一個過渡時期的政策，在實行了一到兩代人之后，就會遇到多數族群年輕一代的反彈。

中國以少數民族為對象的優惠政策實行許多年了，實際社會效果卻不怎么樣。在剛剛解放的時候，中央政府對邊疆地區各少數民族在許多方面實行優惠政策是應該的，我們必須幫助少數民族在教育和經濟等方面發展起來，讓青少年學生進入好的學校，在各方面逐步具有競爭能力。但是建國已經六十多年了，這些優惠政策實施的效果到底怎么樣？應當進行反思。

這樣一種優惠政策對少數民族是不是真正起到了幫助發展的作用，也需要對客觀結果進行檢驗。比如在新疆，新疆的少數民族學生在高考中享受降分錄取的優惠政策。例如2011年新疆自治區政府公布的高考錄取分數線，用民族語言參加高考的少數民族學生的理科一本錄取線比漢族低120分，而且數學錄取分數線只有34分，大家知道150分是滿分，90分是及格，同時文科一本的總分錄取線比漢族低80分，數學錄取分數線是31分。這樣的錄取分數線對少數民族學生的學習動力是否有一定的負面作用？既然這么低的成績就能夠進入大學，他們為什么在小學和中學階段要那么努力學習呢？而且，在新疆的大學里維吾爾族學生跟漢族學生分班授課，維族班的錄取成績這么低，整個大學期間維族班的教學進度、考試難度必須照顧班里大多數學生，因此即使有一些數學成績非常優秀的維吾爾族學生，他在這樣一個班內的學習也要受大多數人的拖累。這樣，當他們畢業的時候，維族班和漢族班的差距會十分明顯。因此高考降分錄取的政策并沒有把少數民族學生的學習動力調動起來，而且對他們在大學期間的學習成績實際也有影響。

此外，民族區域自治制度和中國共產黨原來政治綱領中的聯邦制相比，是個重要的改變，但是實施民族區域自治的實際效果怎么樣，還需要深入去調查研究。從歷史上來看，民族區域自治的思路和作法是發揮過積極作用的。例如在1947年成立內蒙古自治區，當時日本投降不久，內蒙古自治區東部曾被偽滿洲國統治，從1931到1945年偽滿洲國統治了14年，培養了一批蒙古族精英，這些人是受日本人影響的。當時中國共產黨即將在東北地區和國民黨軍隊進行決戰，客觀上非常需要團結內蒙古的知識分子和民眾。為了更好地團結當地的蒙古族精英和普通民眾來共同對付國民黨，在當時的情況下，1947年成立內蒙古自治區具有歷史的必要性。另外1951年中央政府和西藏噶廈政府簽訂了17條協議，如果當時在協議里沒有關于西藏實行區域自治的承諾，這個17條協議也很難簽訂。以這兩個為例，一個是1947年成立的內蒙古自治區，一個是1951年在17條協議中承諾西藏的區域自治，這兩件事對于解放戰爭的進展與加快全國和平統一進程都起到了積極作用，符合當時國情，也是非常必要的。但是在其他地區是不是需要建立這么多的自治地方，還可以具體進行討論。

我們黨和政府以及第一代領導人在當時對于處理民族問題是缺乏經驗的，許多作法也是在實踐中逐步摸索，用鄧小平后來的話說，也是在“摸著石頭過河”。我們不要依據后來的實踐效果去簡單地指責他們。因此，我們過去在歷史上邁出的每一步，都是我們寶貴的實踐經驗，摸著石頭往前走，不能說后來我們調整了制度，就很簡單地說前面做的都是錯的。現在我主張要反思六十年來我國在民族理論、民族政策、民族制度方面的一些實踐，也不是要簡單否定過去的制度和政策，而是提出應當要認真地以“實踐是檢驗真理的唯一標準”這樣一種科學精神，對我們在歷史走過的道路做一個系統和理性的回顧，哪些制度做得比較成功？ 哪些制度和政策實行得不那么成功？成功的原因是什么？不成功的原因又是什么？這樣的反思有利于我們未來的發展。

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第五篇：從鋼水包傾覆看監管缺失

從鋼水包傾覆看監管缺失

事故回放：2007年4月18日7時45分，遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限責任公司煉鋼車間生產過程中，當鋼水包位于澆注臺車上方，包底距地面約5.5m，開始下行作業時，由于電氣控制系統故障及操作失誤，導致鋼水包失控下墜，包內近30t約1590℃鋼水涌出，沖向約6m外的真空爐平臺下方工具間，造成正在工具間內開班前會的30名接班職工和1名車間副主任當場死亡；車間內當班作業職工1人當場死亡，6人重傷。

清河特鋼“4·18”鋼水包傾覆特別重大事故，是我國建國以來冶金行業一次死亡人數最多的一起生產安全事故。目前，經國務院事故調查組的調查和充分的分析論證，事故的直接原因和間接原因均已查明。

直接原因

1.電氣控制系統故障及設計缺陷，導致鋼水包失控下墜

國務院事故調查組認為，控制鋼水包的起重機電氣控制系統在運行過程中，由于下降接觸器控制回路的一個聯鎖常閉輔助觸點銹蝕斷開，上升、下降接觸器均失電，電動機電源被切斷，失去電磁轉矩，而制動器接觸器仍在閉合狀態，制動器不抱閘。

起升控制屏的線路存在制動器接觸器線圈有自保回路的重大缺陷，當上升接觸器或者下降接觸器接通后，制動器接觸器閉合并自保，不再受上述二接觸器的控制，制動器仍維持打開狀態，不能自動抱閘，鋼水包在自身重力作用下，以失控狀態快速下墜。

2.制動器制動力矩不足，未能有效阻止鋼水包下墜

當主令控制器回零后，由于兩臺制動器的制動襯墊磨損嚴重，制動輪表面均有不同程度的磨損，并有明顯溝痕，事故單位未對其進行及時更換和調整，致使制動力矩嚴重不足，未能有效阻止鋼水包繼續失控下墜。

3.班前會地點選擇錯誤，導致重大人員傷亡

班前會地點原本是由立柱和VD真空爐平臺構成的開放空間。2006年11月，改在各立柱間砌起磚墻，形成房間，用作臨時堆放雜物的工具間。該工具間離鑄錠坑僅7m，長期處于高溫鋼水危險范圍之內，沒有供人員緊急撤離的通道和出口，北面窗戶又被墻外的多個鐵柜擋住。2007年春節前后，各工段逐漸將此工具間作為班前會地點。鋼水包傾覆后，正在工具間內開班前會的人員未能及時撤離，導致重大人員傷亡。

間接原因

1.起重機選型錯誤

根據《煉鋼安全規程》第8.4.4條的規定，吊運重罐鐵水、鋼水或液渣，應使用帶有固定龍門鉤的鑄造起重機。鑄造起重機的主起升機構為雙驅動系統，且每套驅動系統有兩套制動裝置，當一套驅動系統出現故障時，另一套系統可完成一個工作循環。鑄造起重機一般有4根起升鋼絲繩，當任一根鋼絲繩斷裂時，其他3根能將鋼水包安全放下，鑄造起重機的安全可靠性要明顯高于通用起重機。而事故起重機卻是安全可靠性等級較低的通用橋式起重機。

2.檢測檢驗機構未正確履行職責

鐵嶺市特種設備監督檢驗所的檢驗人員在煉鋼車間主廠房內，按照通用橋式起重機的檢驗標準，對用于提升鋼水包的事故起重機進行了檢驗，且在圖紙資料不全的情況下，僅用1個多小時就完成了全部檢測檢驗工作，并出具檢驗合格報告，導致事故起重機在不符合安全運行條件的情況下運行。

3.制造廠家超許可范圍生產

事故起重機由開原市起重機器修造廠生產，該廠經國家質量監督檢驗檢疫總局核準的資質為生產20t以下通用橋式起重機，不具備生產80/20t通用橋式起重機的資質；起重機的電氣系統設計有缺陷，且未向使用單位提供相關技術資料，造成設備運行、維護缺乏依據。

4.事故單位建設項目設計不規范

事故單位建設煉鋼項目僅土建廠房委托吉林冶金設計院設計，其余部分均無正規設計，無法正確進行設備選型；在土建廠房設計委托中提供的依據不正確，如委托資料為50t吊車，實際建設采用80t吊車。

5.起重機司機缺乏處理突發事件的能力

起重機司機缺乏必要的崗位培訓和職業技能訓練，對起重機的基本性能缺乏了解，未掌握緊急情況下的處置手段和程序，致使其在鋼水包下降速度異常時，將主令控制器回零，未切斷起重機電源。

6.設備日常維護不善

事故單位在沒有起重機相關圖紙、資料的情況下，由維修工憑經驗進行日常設備維護，維護內容和要求均不能滿足設備正常運行的需要。如制動襯墊磨損嚴重，未及時進行更換；制動器電磁鐵拉桿行程不足，未及時調整；制動輪表面磨損嚴重；主鉤卷筒上的鋼絲繩繩頭固定壓板嚴重松動；控制屏積塵嚴重，觸點銹蝕等。

7.機構不健全，管理混亂

事故單位未按照《安全生產法》的要求，設置專門的安全管理機構和配備專職安全管理人員。管理制度不健全，現場管理混亂。員工培訓不力，起重機司機無證上崗現象嚴重，員工安全意識薄弱，缺乏處理突發事件的能力。

8.生產組織不合理，關鍵崗位工作時間過長

煉鋼車間采用三班兩倒工作制，每班工作時間為12小時，時間過長。

針對這起事故，人們不由得發出一連串的疑問。為什么選用安全可靠性較低的通用橋式起重機？為什么在熱作區違規設立工具間？為什么特種設備監督檢驗所在圖紙資料不全的情況下會出具檢驗合格報告？為什么不具備生產80/20t通用橋式起重機資質的起重機修造廠竟敢超許可范圍生產？為什么清河特鋼廠不進行規范的項目設計？為什么對特種作業崗位職工不進行崗位培訓？??這一連串的違規，不僅暴露出清河特鋼廠安全管理上的漏洞，同時也暴露出了冶金安全更深層次的原因。

深層原因

1.產能擴張迅速

近幾年，隨著我國原材料需求的迅速增長，鋼鐵等行業產能迅速擴大。我國鋼鐵產量連續11年保持世界第一，1996年鋼產量過億，2006年，粗鋼產量為4億1800萬t，生鐵為4億400萬t，鋼材為4億6680萬t，約占世界鋼產量的34%，而在鋼產量中，37家大企業占了全國的一半，另外一半來自于小企業。僅河北省，近幾年民營冶金企業產能就擴大了7000萬t。

“從深層次講是大環境問題。”國家安全監管總局監管一司司長劉成江認為。“中國整個經濟鏈條的結構不合理。冶金工業發展太快，產能擴張太大，造成盲目上鋼廠，帶來一系列隱患。特別是中小型鋼廠，包括裝備的水平、設計、工藝流程等一系列環節都沒有做到位。很典型的是，清河特鋼‘4·18’事故根子就出在裝備上，起重設備選型錯誤。按照《煉鋼安全規程》，進行熱作業的起重設備，吊鋼水、鐵水、熱的部件，必須選用冶金的專用設備，清河特鋼卻選了一個普通設備。為什么要選這樣的設備，就是為了降低成本。”

在我國新建一座300m3的高爐，國有企業需要投資1.2億元左右，而有些民營企業，只需要投資4000多萬元就能煉出鐵水來。大部分民營企業追求利潤的最大化，短期行為嚴重，重效益輕安全，隨意削減安全生產方面的投入，有些甚至根本不投入，就連常規的設備檢修、保養都不能按期進行，設備設施嚴重老化，安全可靠性程度明顯下降，事故隱患隨處可見。這些問題，在清河特鋼廠全部存在。

“前幾年,地方小鋼廠遍地開花。有些地方的小高爐僅40m3，漢武帝時期的高爐都有45m3，都比它大。冶金工業發展表現出一種無序的狀態，這必然帶來安全問題。”全國大鋼安全協作會秘書長萬成略對記者說。

近年來，我國的鋼鐵產能增長速度已遠遠超過鋼材需求的增長速度，鋼材供給早已大于需求。2007年第一季度，我國產鋼增長22.3%，而國內需求僅增長了14.5%。2007年4月27日，全國10個省(區、市)與國家發改委簽訂關停和淘汰落后鋼鐵產能責任狀。國家對冶金行業的產業結構調整正在加緊。雖然很多地方都有淘汰落后產能的計劃，但伴隨老產能的淘汰換來的是更多的新產能增長。而有些地區的淘汰計劃更是為了換取新產能計劃的批準而設立的。此外，很多地區的落后產能淘汰計劃并不包括民營企業，而實際上民營企業的落后產能數量更大。這些產能只能依靠市場競爭淘汰。而正是這些民營企業，事故隱患最多，安全生產得不到保障。

“雖然國家一直在搞結構調整，落實沒落實還是有差距的。2002年就提出100m3以下小高爐都要淘汰、關掉，實際上沒有做到，小高爐仍然存在。”劉成江說。

2.行業管理缺失

行業管理弱化的問題在很多行業都存在。但是，由于冶金行業的產業鏈長、生產工藝復雜，高溫、高壓、有毒有害、易燃易爆等危險因素同時存在的特點，行業管理弱化對冶金安全管理帶來的影響較機械、輕工等行業更大。

原冶金部設有安全環保司，負責冶金安全的行業管理。冶金部安環司為司局級，當時有30多名人員。當時專門設一個負責安全的職能司局的產業部并不多，反映出冶金部對安全的重視。1998年機構改革，冶金部與輕工部、機械部、煤炭部等15個部委一同退出了歷史舞臺。當時的國家經貿委下設安全監管局，冶金安全監管職能劃歸安監局。2003年，國家安全生產監督管理局成立，冶金安全監管職能劃在監督管理二司。2005年，國家安全監管局升格為國家安全監管總局，這項職能又劃在了監管一司。

對冶金安全行業管理的弱化，大鋼安全協會的萬成略秘書長深有感觸。他說，對鋼鐵工業的行業發展，國家宏觀調控缺乏，跟行業管理缺位有關。冶金行業沒有了總體的規劃、引導。國資委管央企，地方管地方企業。地方又從自己的利益出發，存在地方保護。隨著市場波動，一哄而上，安全生產也受到影響。

但是他認為，安監部門的監督管理雖然發揮了一定的作用，但與以往的行業管理比還是不夠的。原因是安監部門的人員有限，每個人又要管理很多行業，專業性也存在問題。而且安全監管與生產管理是脫節的，安監部門對冶金生產所需的技術支持不很清晰，對冶金行業今后的發展不清楚，無法做到系統地指導企業。

目前，大鋼安全協作會承擔了一部分冶金安全的行業管理工作。其主要的工作是組織大型鋼鐵企業每年的互檢，平時的信息交流，事故通報。大鋼安全協作會設在武漢安全環保研究院。大鋼安全協作會定期出一份《事故快報》，作為生產安全事故的信息溝通，發給成員單位。安全互檢工作是大鋼安全協作會的一個重點工作，但是這項工作不是強制性的，由成員單位自愿向協作會報名，協作會按地區分組互檢。大鋼安全協作會萬成略秘書長介紹，現在大鋼安全協作會只是中國金屬學會冶金安全分會的一種活動形式，受國家安全監管總局監管一司指導。活動范圍也僅限于協作會的28家成員單位。

3.安全監管乏力

2004年以來，國家安全監管局對冶金行業的監管是非常重視的。2004年就發布了《煉鐵安全規程》《煉鋼安全規程》和《軋鋼安全規程》3個標準。2005年11月16日，國家安全監管總局下發了《進一步加強冶金行業安全生產工作的指導意見》。2006年12月15日又下發了《關于進一步加強冶金行業安全監管工作的通知》。此后，國家安全監管總局每年都對冶金行業的安全監管工作下發通知。針對上一年發生事故的情況，提出有針對性的措施。近兩年，國家安全監管總局還開展了高爐的摸底調查、企業互檢督查。對重點省，如河北、山西、遼寧進行冶金安全督查。

從2004年到2006年，冶金行業的生產安全事故逐年下降。2004年冶金行業發生生產安全事故395起，死亡308人，重大事故9起，死亡51人。2005年，發生事故301起，死亡273人，與2004年相比，分別下降23.8%和11.4%；重大事故13起，死亡56人，比2004年上升了44.4%和9.8%。2006年，發生事故270起，死亡244人，比2005年下降10.3%和10.6%；重大事故11起，死亡59人，起數下降15.4%，死亡人數上升了5.4%。冶金行業事故總量逐年下降，重大事故總體上升。

但是對于冶金行業的安全監管依然受到監管人員缺乏，監管不到位的影響。地(市)、縣(市)安監局特別是縣(市)的安監局由于建立時間相對較短，監管人員多數來自原勞動部門或與煤炭相關的行業，普遍缺乏冶金企業的專業監管人員，同時，由于監管人員少，監管的范圍寬和近年主要精力放在非煤礦山整治上，對冶金行業的安全監管力不從心。以河北省為例，全省有非煤礦山企業4000多家，冶金企業200多家，而負責非煤礦山監管的一處只有6個人，而且還要負責冶金、建材、地勘、石油天然氣等行業的監管。到了縣安監局，就只有兩三個人，管非煤礦山的也就一個甚至是半個人，專業性也無法保證。

冶金安全監管不到位，還有一個重要原因是缺乏強有力的監管手段。《安全生產法》規定，生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。但是，安監部門沒有對冶金企業“三同時”設計審查和現場驗收的政府職能。對沒有履行“三同時”程序的新建、改建、擴建冶金建設項目，只能起一個督促企業的作用。對冶金企業是否執行有關法律、法規、標準，只有靠檢查的辦法。

4.企業管理弱化

安全監管不到位，行業管理缺失，安全工作就全靠企業自覺了。鋼鐵生產形勢好，能賺錢，企業是不是就把安全放在第一位了呢？

“近幾年冶金企業事故頻發，主要集中在中小企業、私營企業。”劉成江說，“國有大企業，像寶鋼、武鋼等，裝備比較好，管理層次比較高，人的素質也比較高。這些大企業和國際接軌，管理模式、方式、理念都比較先進。小企業自身裝備就有問題，管理上也不到位，也不重視，怎能不出事故？”

小企業迅速發展，安全生產工作基礎薄弱，企業法人或經營者法律觀念淡薄，對國家安全生產法律法規知識知之甚少，管理人員或外聘職業經紀人，或采用家族成員，業務水平不適應企業安全管理；職工缺乏必要的安全生產意識；企業生產工藝落后，設備陳舊，有的使用已經退役、淘汰的工藝、設備，缺少基本的安全防護措施。

然而，一些大企業目前也出現了安全管理弱化的現象。萬成略對記者說，在大企業中各單位的安全管理也是不一樣的。有的實行安全主任制，設立安環部，如韶鋼、廣鋼、武鋼、馬鋼等，這些企業對安全較重視。有些企業安全部門職能機構弱化，有將安全處設在生產運行部的，有設在制造部的，由原來的二級部門降到了三級部門，這樣的企業包括唐鋼、太鋼、本鋼、包鋼等，企業的安全工作執行力度大打折扣。還有的企業，如鞍鋼，現在就沒有安全處了。全國大型鋼鐵企業中，有1/3 的企業在安全管理上是弱化的。

“冶金行業有很多標準和規定，但是很多企業沒有遵照執行。”劉成江說。

就在清河特鋼“4·18”事故發生一個星期之后，2007年4月26日，重慶市武隆縣平橋軋鋼廠又發生了鋼包脫落鋼水外泄事故，車間主任被鋼水灼傷死亡。

“4·18”事故的直接責任者，清河特鋼煉鋼車間主任李傳波、吊車司機朱連偉、遼寧開原市起重機器修造廠法人代表謝亞君、技術人員田平已被當地公安部門采取了控制措施。對于此次事故的責任，以及涉及政府部門、管理部門的調查也在進行。“4·18”事故暴露出冶金安全監管政策與落實的脫節，亟須尋找一種有效的監管手段。然而目前更重要的是，企業管理者、安全監管人員，以及具有監管職責的政府部門和地方政府行政首長，都應該責任到位，以防止此類事故重演