第一篇：從規制市場操縱行為看我國證券市場中自律監管的缺失

論文關鍵詞: 市場操縱 政府監管 自律行為

論文摘要: 我國證券監管機構對于證券市場的操縱行為屢屢進行打擊,但是收效甚微。本質上我國證券監管過于強調公權監管而忽視了自律監管是證券市場上各種證券違法行為愈演愈烈,屢禁不止的一個重要原因。政府對于證券市場監管定位有誤,具有不確定性和不穩定性。證券業的自律管理機制很不完善,證券業協會和交易所的自律功能無從發揮。要真正發揮自律監管在我國證券監管中所起到的作用,就要在一定程度上調整監管機構的監管理念,給予交易所及證券業協會更大的自主權。

證券市場的功能之一是由市場自由提供投資資本。供需關系是資本自由流動的關鍵因素。人為干預或其他因素的影響,都是對市場自由性的破壞。證券市場操縱行為是我國目前諸多證券欺詐行為的一種。證券市場操縱行為是指任何單位或個人違反法律禁止性規定,為謀取非法利益或轉嫁不當風險,所采用的制造虛假市場行情、人為影響市場價格、誘使投資者買賣證券的行為。[1]證券市場操縱行為使證券價格與價值相背離,影響了資本的自由流動,侵害了投資者的利益,破壞了證券市場秩序,使證券市場資本優化功能得不到實現,也違反了“公開、公平、公正”原則。研究表明,美國20世紀30年代證券市場崩潰的原因之一就是市場操縱。[2]目前由于我國證券市場發展還很不成熟,證券市場操縱行為也非常嚴重,莊家橫行無肆,中小投資者的利益遭到極大侵害。而我國對此的監管又暫時無法到位。

我國政府盡管花費了大量的人力物力來規制和遏制證券市場上屢禁不止的市場操縱行為,但是由于政府的能力和精力是有限的,在復雜系數極高的證券市場上,僅靠政府一方來進行監管其效果肯定不理想。由此引申出一個很多專家學者的一個共識:我國證券監管部門偏向于自己的糾察式市場監管,而對實踐經驗證明非常有效的自律監管缺乏重視,證券交易所和證券行業協會沒有充分發揮一線監管和行業內部監督應有的功能。同時,作為證券市場參與主體的公眾投資者,最關心其在證券市場上的經濟利益,他們對證券市場上違法行為的監督更為直接和有效。只有把這三個層面的力量統一匯集起來,政府規范和監管證券市場的效率才能大大提高。

一、政府對于證券市場監管定位有誤,具有不確定性和不穩定性

從目前來看,西方資本主義證券市場發達國家出現了宏觀上放松管制、微觀上加強監管的趨勢。[3]宏觀上的放松管制,是指政府基于國家發展證券市場,增強本國金融機構競爭力的基本經濟政策,而對證券、金融業的體制、市場架構、審批制度以及經營手段做出調整,始終致力于為證券市場提供一個自由而寬松的交易環境,降低證券交易成本,使整個證券體制更具有活力。在微觀監管層面上,政府不是削弱而是進一步加強監管,加大對證券業的干預,嚴厲打擊市場操縱、內幕交易等違法行為。一味的放松管制是不恰當的,隨之而來的應是更高水平的監管和規范。

而我國當前政府的證券管理究竟是加強了還是放松了,十分模糊不清。時松時緊的監管模式,加劇了證券市場的不確定性和不穩定性。“政策市”就是其真實寫照。政策市同時也反映了政府監管作為的不穩定性和不確定性,這對一個證券市場的發展是極為不利的。政府部門的決策目標是通過政策的最優選擇來實現保持股市穩定、健康發展的成本最小化。其手段主要是控制上市公司的數量和規模,加強對上市公司的監督以及保持信息披露的及時與暢通,對機構的監管以及控制股市資金的供給等。一方面,政府面對著國家財稅、券商生存、企業融資、國企改革、市場形象、政治穩定等壓力,希望股市繁榮;另一方面,股市過分投機,形成巨大泡沫, 就有可能發生股市危機。矛盾的心態導致政府決策時猶豫不決、隨機性強,頭痛醫頭,腳痛醫腳,造成中國股市在發展與規范的進程中跌跌撞撞。因此許多人士認為中國A股市場與其說是“資本市場”,不如說成是“政策市場”。[!--empirenews.page--] 在證券市場發展的初期階段,由于法規建設和制度設計遠不夠完善,證券對于盲目入市者屬于新鮮事物,市場的無規性和投機性較強,行業組織和交易所的自律作用無從發揮,因此監管部門采取一些適當的間接或直接入市干預是有必要的,這樣可以以較小的成本和較迅捷的速度處理一些證券市場的突發性問題,消弭一些短期內必須化解的矛盾,從而引領證券市場更加快速和健康的發展。但在采取這種措施時,應當把這種干預方式的負面效應降到最小化,并且這種措施只能是應急性的,在萬不得已的情況下才能實施。盡量動用間接入市方式,避免直接入市對市場價格的直接影響,避免引起股市的巨幅振蕩。在間接手段中應更多地運用經濟杠桿進行調節,盡量避免采取強烈沖擊市場心理和情緒的像“社論”的純行政方式。①如果市場環境和市場波動的嚴重性的確需要直接入市干預,則應保持入市政策的公平,向市場公開入市行為,不應有臨時而隨意性強的指令性或暗示性托市行為。②

我國政府在證券市場的早期發展過程中就忽視了上述科學監管規律,很多行政手段不是出于為證券市場服務的目的而出臺,而是逆市場運作機制而行,過于從國家公權力如何可以在證券市場上能夠獲得更多利益為出發點。有時為了服務于證券市場是為國有大中型企業脫困解貧這種定位極不科學的標準,運用種種行政手段對證券市場進行很不恰當的干預,甚至于召集證券公司和有國家背景的機構投資者,要求他們聯合入市運作,進行托市,導致股市指數在違背國民經濟發展現實狀況的情況下運行,造成證券市場的虛假性繁榮,吸引投資者在不合適的時機進入證券市場。同時,對于證券市場操縱行為的打擊與制裁沒有一貫的合理尺度。政府需要市場繁榮之時就默認操縱行為橫行無肆,潛意識里希望操縱者能夠活躍市場交投,增加市場活躍氣氛,從而促使企業上市融資更加順利。當政府認為市場過熱需要降溫之后,不是運用符合證券市場平穩運行的監管措施逐步擠出泡沫,而是動用諸如上面所提到的“社論”等一些赤裸裸的行政手段來強行干預,對于操縱者基于抓典型的需要制裁幾個,希圖以此來達到調控證券市場運行的目的。殊不知正是這樣才違背了證券市場自有的發展和運行規律,短暫的繁榮后隨之而來的卻是證券市場受此打擊后長期的低迷。最后市場泡沫的破滅導致證券市場的發展遭到沉重打擊,投資者損失慘重。

同時,從查處情況看,存在一些問題:一是處罰太輕,如對操縱機構的罰款太低,與其豐厚的操縱回報沒法比,對負責人的處罰僅限于警告、建議處理和輕微的罰款;二是處罰不及時,不到位,處罰率太低,使得一些經營者鋌而走險,或大撈一把就“功成身退”,或經常在股市上“興風作浪”,不把處罰當回事,因為通過概率計算還是有暴利可圖,處罰威懾力自然就不大;三是不能做到相對公平公正,不能一視同仁,使得市場對證監會的工作頗有微詞;四是處罰程序不夠公開,陽光執法還有待進一步加強;五是工作作風還有待改進,證監會作為我國證券市場的監管者,應該擯棄計劃經濟時期的官僚習氣,定位于監督、管理和服務的角色(為廣大中小投資者利益服務)隨著我國證券市場的不斷發展,目前政府監管的手段已經逐步趨向于理智與科學,監管的藝術性得到一定程度的提高,監管目標也日益務實起來。在查處了“中科創業”、“億安科技”等一批有較大影響的證券市場股價操縱案之后,隨著我國加入WTO后我國證券市場所面臨的國際國內環境發生了巨大的變化,政府在證券市場中的身份也根據變化了的市場環境及時主動地作出了相應的調整,其中有些身份退出,有些身份淡化,有些身份加強。此即有所為,有所不為,亦即有所進,有所退。其退出的身份將讓位于市場力量和市場角色來扮演。原證監會主席周小川明確指出,要更多依靠市場來發展中國的證券市場。凡是市場能夠決定的都要由市場決定;市場不能起作用的,要盡快創造條件讓市場起作用。不成熟的市場常常會出錯,還會走極端,政府管理應用市場手段,即使出現一定的混亂,也要讓市場自己糾錯。現任證監會主席尚福林在上任伊始就宣布證監會不以指數的高低為監管目標。這些都表明了目前政府對于監管的目標以及手段都有了更為清晰的認識。[!--empirenews.page--] 另一方面,從調查、判斷市場操縱行為的手段來看,由于我國證券市場建立時間不長,屬于摸著石頭過河的階段,沒有多少現成經驗可供借鑒。當前證券監管體制也沒有理順,證監會還沒有足夠絕對的監管權力,與擁有準司法權和準立法權的美國SEC相比調查和處罰市場操縱行為的手段較為落后和原始,還沒有完全擺脫“多龍治水”的桎梏。從反操縱的軟件上說,證監監管機構的稽核力量還遠遠不夠,現有稽核人員的專業素質還無法達到有效稽查市場操縱行為的標準。在接受投資者、經紀人和雇員投訴上的工作還有所欠缺,沒有建立起和他們有效溝通的渠道,兩者之間良性的互動機制沒有得到有效地培育和發展。

二、證券業的自律管理機制很不完善,證券業協會和交易所的自律功能無從發揮

大凡比較成熟的證券管理體制,都比較重視證券業的自律管理,即使是政府監管全面的美國,它的自律組織在證券業管理中也發揮很大的作用。自律制度之所以為各主要市場經濟國家證券法律所確認,就在于自律制度具有法律法規所不具備的一些優點:一是自律制度具有道德意義。法律具有剛性,監管者只能依法制裁違法行為。正是這種剛性決定了法律不能規范市場的全部問題,自律屬于自我約束,因此自律監管的力量之一在于對本質上并非非法,但違反道德準則的做法或行為進行監管,以處理政府無法處理的違反法律精神的行為。因此自律監管的好處之一就是可以在法律之外施加道德標準,而這一點是政府監管所不能的。二是自律制度的高效性。自律是建立在業內參與者自愿接受約束的基礎上的,因此自律監管者首先需要直接對自律組織的參與者(會員)負責。這種監管機制本身決定了自律監管制度可以促使監管過程更加有效,而不會對市場效率產生不利影響。三是自律制度的靈活性。自律監管的一個重要的好處是,自律監管者能在早期階段察覺與理解復雜的問題,并采取相應的措施予以解決。四是自律者的專業性。自律監管的工作人員與被監管者愿意運用他們的專業知識使得具體的監管規則以及整個監管制度更加有效地運作。五是符合成本效益原則。自律監管一般作為會員組織的一個組成部分而運作,因此存在使監管成本最小化的動機。與政府監管相比較,也更節約成本。在自律監管中,證券業行業協會和證券交易所的作用尤為重要。[1][2]下一頁(一)證券業行業協會自律監管。行業協會在有效配置市場資源方面有以下幾方面優勢:首先,有助于減少因信息不對稱而引發的政府失敗;其次,有助于精簡機構,防止政府官僚機構數目的膨脹;再次,有助于政策的實施,減少法律的運行成本;最后,是解決市場失靈和國家失敗的有效武器。[4]中國證券業協會作為證券業的行業協會,其在規制證券市場操縱行為的作用方面目前還很微弱。其目的的第一二位遵守法律政策和自律性管理都是管理性內容,而服務性功能卻退而居于三四位(橋梁紐帶功能和維權功能)。證券業協會作為授權型行業協會長期依附于證監會之下,只是一個非常松散的組織,無法對其會員進行有效的監督與處罰,其自律功能無從發揮,也就更談不上對市場操縱行為的有效規制了。[!--empirenews.page--] 依筆者看來,中國證券業協會必須加強對會員即廣大券商的監督與管理,應該享有一些對于會員可行之有效的處罰權,因為目前證券公司也是市場操縱的主要行為主體,僅靠證監會對其進行監督與管理是遠遠不夠的,證券業協會必須發揮自身和其會員單位關系密切,交流頻繁的優勢,通過一定的行為規章的制定和實施來有效地遏制證券公司的操縱行為。

(二)證券交易所自律監管。證券交易所由于是市場主體進行證券投資交易的場所,同時,由于交易所一般都配備有較為先進的交易監控系統,因而理應對市場操縱行為的反應最為敏捷與迅速。但是我國證券交易所在此方面的反應就顯得較為遲鈍。幾個影響很大的證券市場操縱行為的揭露與曝光與交易所的關系不是很明顯。[5]在市場操縱行為猖獗的時候,交易所也沒有及時的予以制止和查出。

究其原因,筆者認為主要有以下幾點:首先,證監會監管權力過大,交易所對于證券市場操縱行為可供運用的法律手段不多。證券交易所沒有合理的調查處理權,很多時候需先向證監會請示報告,等待證監會的意見,白白錯失了盡快發現和處理操縱行為的最好時機。交易所的第一線監管功能沒有得到很好的發揮;其次,目前證券交易所雖然章程和相應的規則基本齊備,但仍有待完善和合理化,增加快速靈活的應變規定。對于很多市場操縱行為證券交易所不能做到及時反應和查處,已制定規則略顯僵化與教條,機動性稍欠;再次,在目前階段,由于證券交易所自身商業利益的存在,影響了其自律功能的發揮。不能完全做到對于會員的操縱行為的有效規制;最后,證券交易所盡管交易設備和監控系統等硬件條件已屬不錯,但是有經驗的稽查人員和科學的稽查技術還稍顯匱乏。沒有一定數目的專事監控市場操縱行為的人員和先進的監控技術,要想遏制證券市場層出不窮,種類繁多的操縱行為是不太現實的。當然,這只是相對的來講,在現有的條件下,只要有監察的決心,大多數操縱行為是可以被發現和查處的。

注釋: ①1996年12月16日《人民日報》社論《正確認識當前股票市場》起到強烈打壓市場的作用,而1999年6月15日《人民日報》文章《堅定信心,規范發展》則對市場起到了不負責任的拉抬作用。這兩篇文章被看成是體現中國“政策市”的標志性文章。

②1999年5月19日,以財富效應為理論依據的行情發出“井噴”,指數一路從1000點附近狂飚七成,突破歷史高點1500,最終走到2240點附近,在這過程中間出現了《人民日報》評論員文章,出現了1500點才是恢復性行情的“紅頭股評”,出現了三類企業炒股開禁的通知,出現了打通券商融資渠道的股票質護貸款政策,這就是典型的托市。其結果是中小股民為此付出了慘重的代價。但是有時候托市也是急需的。1997年8月,香港政府為了阻擊索羅斯利用東南亞金融危機的沖擊攻擊香港股市和匯市,不僅動用財政力量進場護盤,而且不惜冒著被罵破壞自由經濟原則的罪名變更游戲規則,成功地擊退國際對付基金的惡意攻擊,保住了香港的股市和匯市。香港政府為護盤而購入的大量股票后來變成了量富基金,盈利部分又返利于民,皆大歡喜。

第二篇：從鋼水包傾覆看監管缺失

從鋼水包傾覆看監管缺失

事故回放：2007年4月18日7時45分，遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限責任公司煉鋼車間生產過程中，當鋼水包位于澆注臺車上方，包底距地面約5.5m，開始下行作業時，由于電氣控制系統故障及操作失誤，導致鋼水包失控下墜，包內近30t約1590℃鋼水涌出，沖向約6m外的真空爐平臺下方工具間，造成正在工具間內開班前會的30名接班職工和1名車間副主任當場死亡；車間內當班作業職工1人當場死亡，6人重傷。

清河特鋼“4·18”鋼水包傾覆特別重大事故，是我國建國以來冶金行業一次死亡人數最多的一起生產安全事故。目前，經國務院事故調查組的調查和充分的分析論證，事故的直接原因和間接原因均已查明。

直接原因

1.電氣控制系統故障及設計缺陷，導致鋼水包失控下墜

國務院事故調查組認為，控制鋼水包的起重機電氣控制系統在運行過程中，由于下降接觸器控制回路的一個聯鎖常閉輔助觸點銹蝕斷開，上升、下降接觸器均失電，電動機電源被切斷，失去電磁轉矩，而制動器接觸器仍在閉合狀態，制動器不抱閘。

起升控制屏的線路存在制動器接觸器線圈有自保回路的重大缺陷，當上升接觸器或者下降接觸器接通后，制動器接觸器閉合并自保，不再受上述二接觸器的控制，制動器仍維持打開狀態，不能自動抱閘，鋼水包在自身重力作用下，以失控狀態快速下墜。

2.制動器制動力矩不足，未能有效阻止鋼水包下墜

當主令控制器回零后，由于兩臺制動器的制動襯墊磨損嚴重，制動輪表面均有不同程度的磨損，并有明顯溝痕，事故單位未對其進行及時更換和調整，致使制動力矩嚴重不足，未能有效阻止鋼水包繼續失控下墜。

3.班前會地點選擇錯誤，導致重大人員傷亡

班前會地點原本是由立柱和VD真空爐平臺構成的開放空間。2006年11月，改在各立柱間砌起磚墻，形成房間，用作臨時堆放雜物的工具間。該工具間離鑄錠坑僅7m，長期處于高溫鋼水危險范圍之內，沒有供人員緊急撤離的通道和出口，北面窗戶又被墻外的多個鐵柜擋住。2007年春節前后，各工段逐漸將此工具間作為班前會地點。鋼水包傾覆后，正在工具間內開班前會的人員未能及時撤離，導致重大人員傷亡。

間接原因

1.起重機選型錯誤

根據《煉鋼安全規程》第8.4.4條的規定，吊運重罐鐵水、鋼水或液渣，應使用帶有固定龍門鉤的鑄造起重機。鑄造起重機的主起升機構為雙驅動系統，且每套驅動系統有兩套制動裝置，當一套驅動系統出現故障時，另一套系統可完成一個工作循環。鑄造起重機一般有4根起升鋼絲繩，當任一根鋼絲繩斷裂時，其他3根能將鋼水包安全放下，鑄造起重機的安全可靠性要明顯高于通用起重機。而事故起重機卻是安全可靠性等級較低的通用橋式起重機。

2.檢測檢驗機構未正確履行職責

鐵嶺市特種設備監督檢驗所的檢驗人員在煉鋼車間主廠房內，按照通用橋式起重機的檢驗標準，對用于提升鋼水包的事故起重機進行了檢驗，且在圖紙資料不全的情況下，僅用1個多小時就完成了全部檢測檢驗工作，并出具檢驗合格報告，導致事故起重機在不符合安全運行條件的情況下運行。

3.制造廠家超許可范圍生產

事故起重機由開原市起重機器修造廠生產，該廠經國家質量監督檢驗檢疫總局核準的資質為生產20t以下通用橋式起重機，不具備生產80/20t通用橋式起重機的資質；起重機的電氣系統設計有缺陷，且未向使用單位提供相關技術資料，造成設備運行、維護缺乏依據。

4.事故單位建設項目設計不規范

事故單位建設煉鋼項目僅土建廠房委托吉林冶金設計院設計，其余部分均無正規設計，無法正確進行設備選型；在土建廠房設計委托中提供的依據不正確，如委托資料為50t吊車，實際建設采用80t吊車。

5.起重機司機缺乏處理突發事件的能力

起重機司機缺乏必要的崗位培訓和職業技能訓練，對起重機的基本性能缺乏了解，未掌握緊急情況下的處置手段和程序，致使其在鋼水包下降速度異常時，將主令控制器回零，未切斷起重機電源。

6.設備日常維護不善

事故單位在沒有起重機相關圖紙、資料的情況下，由維修工憑經驗進行日常設備維護，維護內容和要求均不能滿足設備正常運行的需要。如制動襯墊磨損嚴重，未及時進行更換；制動器電磁鐵拉桿行程不足，未及時調整；制動輪表面磨損嚴重；主鉤卷筒上的鋼絲繩繩頭固定壓板嚴重松動；控制屏積塵嚴重，觸點銹蝕等。

7.機構不健全，管理混亂

事故單位未按照《安全生產法》的要求，設置專門的安全管理機構和配備專職安全管理人員。管理制度不健全，現場管理混亂。員工培訓不力，起重機司機無證上崗現象嚴重，員工安全意識薄弱，缺乏處理突發事件的能力。

8.生產組織不合理，關鍵崗位工作時間過長

煉鋼車間采用三班兩倒工作制，每班工作時間為12小時，時間過長。

針對這起事故，人們不由得發出一連串的疑問。為什么選用安全可靠性較低的通用橋式起重機？為什么在熱作區違規設立工具間？為什么特種設備監督檢驗所在圖紙資料不全的情況下會出具檢驗合格報告？為什么不具備生產80/20t通用橋式起重機資質的起重機修造廠竟敢超許可范圍生產？為什么清河特鋼廠不進行規范的項目設計？為什么對特種作業崗位職工不進行崗位培訓？??這一連串的違規，不僅暴露出清河特鋼廠安全管理上的漏洞，同時也暴露出了冶金安全更深層次的原因。

深層原因

1.產能擴張迅速

近幾年，隨著我國原材料需求的迅速增長，鋼鐵等行業產能迅速擴大。我國鋼鐵產量連續11年保持世界第一，1996年鋼產量過億，2006年，粗鋼產量為4億1800萬t，生鐵為4億400萬t，鋼材為4億6680萬t，約占世界鋼產量的34%，而在鋼產量中，37家大企業占了全國的一半，另外一半來自于小企業。僅河北省，近幾年民營冶金企業產能就擴大了7000萬t。

“從深層次講是大環境問題。”國家安全監管總局監管一司司長劉成江認為。“中國整個經濟鏈條的結構不合理。冶金工業發展太快，產能擴張太大，造成盲目上鋼廠，帶來一系列隱患。特別是中小型鋼廠，包括裝備的水平、設計、工藝流程等一系列環節都沒有做到位。很典型的是，清河特鋼‘4·18’事故根子就出在裝備上，起重設備選型錯誤。按照《煉鋼安全規程》，進行熱作業的起重設備，吊鋼水、鐵水、熱的部件，必須選用冶金的專用設備，清河特鋼卻選了一個普通設備。為什么要選這樣的設備，就是為了降低成本。”

在我國新建一座300m3的高爐，國有企業需要投資1.2億元左右，而有些民營企業，只需要投資4000多萬元就能煉出鐵水來。大部分民營企業追求利潤的最大化，短期行為嚴重，重效益輕安全，隨意削減安全生產方面的投入，有些甚至根本不投入，就連常規的設備檢修、保養都不能按期進行，設備設施嚴重老化，安全可靠性程度明顯下降，事故隱患隨處可見。這些問題，在清河特鋼廠全部存在。

“前幾年,地方小鋼廠遍地開花。有些地方的小高爐僅40m3，漢武帝時期的高爐都有45m3，都比它大。冶金工業發展表現出一種無序的狀態，這必然帶來安全問題。”全國大鋼安全協作會秘書長萬成略對記者說。

近年來，我國的鋼鐵產能增長速度已遠遠超過鋼材需求的增長速度，鋼材供給早已大于需求。2007年第一季度，我國產鋼增長22.3%，而國內需求僅增長了14.5%。2007年4月27日，全國10個省(區、市)與國家發改委簽訂關停和淘汰落后鋼鐵產能責任狀。國家對冶金行業的產業結構調整正在加緊。雖然很多地方都有淘汰落后產能的計劃，但伴隨老產能的淘汰換來的是更多的新產能增長。而有些地區的淘汰計劃更是為了換取新產能計劃的批準而設立的。此外，很多地區的落后產能淘汰計劃并不包括民營企業，而實際上民營企業的落后產能數量更大。這些產能只能依靠市場競爭淘汰。而正是這些民營企業，事故隱患最多，安全生產得不到保障。

“雖然國家一直在搞結構調整，落實沒落實還是有差距的。2002年就提出100m3以下小高爐都要淘汰、關掉，實際上沒有做到，小高爐仍然存在。”劉成江說。

2.行業管理缺失

行業管理弱化的問題在很多行業都存在。但是，由于冶金行業的產業鏈長、生產工藝復雜，高溫、高壓、有毒有害、易燃易爆等危險因素同時存在的特點，行業管理弱化對冶金安全管理帶來的影響較機械、輕工等行業更大。

原冶金部設有安全環保司，負責冶金安全的行業管理。冶金部安環司為司局級，當時有30多名人員。當時專門設一個負責安全的職能司局的產業部并不多，反映出冶金部對安全的重視。1998年機構改革，冶金部與輕工部、機械部、煤炭部等15個部委一同退出了歷史舞臺。當時的國家經貿委下設安全監管局，冶金安全監管職能劃歸安監局。2003年，國家安全生產監督管理局成立，冶金安全監管職能劃在監督管理二司。2005年，國家安全監管局升格為國家安全監管總局，這項職能又劃在了監管一司。

對冶金安全行業管理的弱化，大鋼安全協會的萬成略秘書長深有感觸。他說，對鋼鐵工業的行業發展，國家宏觀調控缺乏，跟行業管理缺位有關。冶金行業沒有了總體的規劃、引導。國資委管央企，地方管地方企業。地方又從自己的利益出發，存在地方保護。隨著市場波動，一哄而上，安全生產也受到影響。

但是他認為，安監部門的監督管理雖然發揮了一定的作用，但與以往的行業管理比還是不夠的。原因是安監部門的人員有限，每個人又要管理很多行業，專業性也存在問題。而且安全監管與生產管理是脫節的，安監部門對冶金生產所需的技術支持不很清晰，對冶金行業今后的發展不清楚，無法做到系統地指導企業。

目前，大鋼安全協作會承擔了一部分冶金安全的行業管理工作。其主要的工作是組織大型鋼鐵企業每年的互檢，平時的信息交流，事故通報。大鋼安全協作會設在武漢安全環保研究院。大鋼安全協作會定期出一份《事故快報》，作為生產安全事故的信息溝通，發給成員單位。安全互檢工作是大鋼安全協作會的一個重點工作，但是這項工作不是強制性的，由成員單位自愿向協作會報名，協作會按地區分組互檢。大鋼安全協作會萬成略秘書長介紹，現在大鋼安全協作會只是中國金屬學會冶金安全分會的一種活動形式，受國家安全監管總局監管一司指導。活動范圍也僅限于協作會的28家成員單位。

3.安全監管乏力

2004年以來，國家安全監管局對冶金行業的監管是非常重視的。2004年就發布了《煉鐵安全規程》《煉鋼安全規程》和《軋鋼安全規程》3個標準。2005年11月16日，國家安全監管總局下發了《進一步加強冶金行業安全生產工作的指導意見》。2006年12月15日又下發了《關于進一步加強冶金行業安全監管工作的通知》。此后，國家安全監管總局每年都對冶金行業的安全監管工作下發通知。針對上一年發生事故的情況，提出有針對性的措施。近兩年，國家安全監管總局還開展了高爐的摸底調查、企業互檢督查。對重點省，如河北、山西、遼寧進行冶金安全督查。

從2004年到2006年，冶金行業的生產安全事故逐年下降。2004年冶金行業發生生產安全事故395起，死亡308人，重大事故9起，死亡51人。2005年，發生事故301起，死亡273人，與2004年相比，分別下降23.8%和11.4%；重大事故13起，死亡56人，比2004年上升了44.4%和9.8%。2006年，發生事故270起，死亡244人，比2005年下降10.3%和10.6%；重大事故11起，死亡59人，起數下降15.4%，死亡人數上升了5.4%。冶金行業事故總量逐年下降，重大事故總體上升。

但是對于冶金行業的安全監管依然受到監管人員缺乏，監管不到位的影響。地(市)、縣(市)安監局特別是縣(市)的安監局由于建立時間相對較短，監管人員多數來自原勞動部門或與煤炭相關的行業，普遍缺乏冶金企業的專業監管人員，同時，由于監管人員少，監管的范圍寬和近年主要精力放在非煤礦山整治上，對冶金行業的安全監管力不從心。以河北省為例，全省有非煤礦山企業4000多家，冶金企業200多家，而負責非煤礦山監管的一處只有6個人，而且還要負責冶金、建材、地勘、石油天然氣等行業的監管。到了縣安監局，就只有兩三個人，管非煤礦山的也就一個甚至是半個人，專業性也無法保證。

冶金安全監管不到位，還有一個重要原因是缺乏強有力的監管手段。《安全生產法》規定，生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。但是，安監部門沒有對冶金企業“三同時”設計審查和現場驗收的政府職能。對沒有履行“三同時”程序的新建、改建、擴建冶金建設項目，只能起一個督促企業的作用。對冶金企業是否執行有關法律、法規、標準，只有靠檢查的辦法。

4.企業管理弱化

安全監管不到位，行業管理缺失，安全工作就全靠企業自覺了。鋼鐵生產形勢好，能賺錢，企業是不是就把安全放在第一位了呢？

“近幾年冶金企業事故頻發，主要集中在中小企業、私營企業。”劉成江說，“國有大企業，像寶鋼、武鋼等，裝備比較好，管理層次比較高，人的素質也比較高。這些大企業和國際接軌，管理模式、方式、理念都比較先進。小企業自身裝備就有問題，管理上也不到位，也不重視，怎能不出事故？”

小企業迅速發展，安全生產工作基礎薄弱，企業法人或經營者法律觀念淡薄，對國家安全生產法律法規知識知之甚少，管理人員或外聘職業經紀人，或采用家族成員，業務水平不適應企業安全管理；職工缺乏必要的安全生產意識；企業生產工藝落后，設備陳舊，有的使用已經退役、淘汰的工藝、設備，缺少基本的安全防護措施。

然而，一些大企業目前也出現了安全管理弱化的現象。萬成略對記者說，在大企業中各單位的安全管理也是不一樣的。有的實行安全主任制，設立安環部，如韶鋼、廣鋼、武鋼、馬鋼等，這些企業對安全較重視。有些企業安全部門職能機構弱化，有將安全處設在生產運行部的，有設在制造部的，由原來的二級部門降到了三級部門，這樣的企業包括唐鋼、太鋼、本鋼、包鋼等，企業的安全工作執行力度大打折扣。還有的企業，如鞍鋼，現在就沒有安全處了。全國大型鋼鐵企業中，有1/3 的企業在安全管理上是弱化的。

“冶金行業有很多標準和規定，但是很多企業沒有遵照執行。”劉成江說。

就在清河特鋼“4·18”事故發生一個星期之后，2007年4月26日，重慶市武隆縣平橋軋鋼廠又發生了鋼包脫落鋼水外泄事故，車間主任被鋼水灼傷死亡。

“4·18”事故的直接責任者，清河特鋼煉鋼車間主任李傳波、吊車司機朱連偉、遼寧開原市起重機器修造廠法人代表謝亞君、技術人員田平已被當地公安部門采取了控制措施。對于此次事故的責任，以及涉及政府部門、管理部門的調查也在進行。“4·18”事故暴露出冶金安全監管政策與落實的脫節，亟須尋找一種有效的監管手段。然而目前更重要的是，企業管理者、安全監管人員，以及具有監管職責的政府部門和地方政府行政首長，都應該責任到位，以防止此類事故重演

第三篇：從國外鄉土史教育看我國鄉土史教育的缺失

從國外鄉土史教育看我國鄉土史教育的缺失

陳玉榮

鄉土教材，是相對于國家的統編教材而言。它關注的重點，是鄉土的歷史和文化。鄉土教育是培養國民關懷社會生活，認識自然和人文世界的起點，兼具社會性、知識性和倫理性。鄉土史是鄉土教育的重要內容之一，它的內容很廣，如地名、寺廟、家族歷史的沿革等等，皆有其豐富的歷史意義；作為鄉土史教學的素材，大多具體、直觀且易于觀察，很容易引起學生的興趣和好奇，引發學生探究的欲望，是解決當今歷史教育中學生缺乏學習興趣和主動探究的一劑良方，也符合認知心理學和關注學生生活實際的新課程理念要求。

這就從一定程度說明了一個學生，只有了解自己的家鄉，才談得上愛它，只有愛家鄉，才能愛這個社會、這個國家。這是一個人成為一個思想上較為健全的人的根本。我們現在的世界正處于全球化的時代，地球村的概念，全球化和開放化的意識已經深刻地影響了年輕一代的思想和精神面貌，這是有著積極意義的，但是我們也不能不看到隨之而來的另外一種文化現象——一種逃離自己生長的土地的傾向，從農村逃到中小城市，從中小城市逃到大城市，從大城市逃到國外，這是年輕一代的生命選擇和文化選擇。在這一選擇中，對于家鄉的疏離，會導致人的失根。因此，進行鄉土教育就十分必要。目前，國外的鄉土史教育已經走在了前面，他們的理論和實踐可以提供給我們一些經驗和啟示，本文擬從中外比較的角度，簡要論述一下這個問題。

一、國外鄉土史教育概況。英國倫敦大學教育研究所詹姆斯認為：給小學生上歷史課，最好從他們身邊熟悉的事物，如一座年代久遠的房子或一棵古老的樹講起，這樣可以激發孩子們對歷史的濃厚興趣和好奇心。出于這種理念，在西歐國家以及澳大利亞等國，各類學校的歷史教師都十分注意讓學生進行鄉土史方面的收集和編寫工作，以親身參與的形式，激發他們的學習興趣，培養收集和處理歷史資料的能力。為給青少年學習歷史提供方便的條件，法國政府規定每年 9月的第三周周末為“歷史文化遺產日”。在這一天，全國11518處古跡、歷史建筑和國家行政機構免費開放。這一舉措深受青少年歡迎，歐洲一些國家也紛紛仿效這一做法。

在亞洲，日本的鄉土史教育也開展得很廣泛。1998年修改后的歷史領域的學習內容，充實了有關鄉土歷史和生活方面的學習內容，通過展開日本人的生活畫面使學生去了解政治及社會變遷的各種條件。對于日本國的歷史，從學生的興趣出發，開展主題研究；通過對地區歷史的調查活動，增強學生對地區的熱愛之情，結合本地區歷史現象，理解日本的歷史。學習過程中，要求學生既要聯系家鄉的歷史，又要利用民俗學成果，參觀調查博物館、鄉土資料館，做到能夠具體地開展生活文化學習。

我國港臺地區自 20世紀90年代以來，也加強了鄉土史教學的規范。香港地區中學階段開設的歷史課分為歷史科（世界歷史）與中史科（中國歷史）兩種。在回歸祖國后不久的1998年開始實施新的初中歷史《課程綱要》，新《課程綱要》中，歷史科以本地史（香港史）為中心，中史科以鄉土史為中心。歷史科《課程綱要》建議，在提高和培養學生對過去的興趣的同時，要求教師加強學生對社區及本土文化，以及對世界其他主要文化之認識。中史科《課程綱要》，則希望教師在中國歷史教學過程中，讓學生認識本土歷史，借此提高學生對本科的學習興趣以及建立鄉土感情和民族認同感，透過地方史事的認識，有助于中國歷史的學習。

在鄉土史教育中最具特色的是美國。美國進步主義教育運動的首席代言人杜威認為：傳統課程最明顯的弊病就是與兒童的個人生活與經驗相分離，若要建立兒童在學習知識上的興趣，必須消除他們的實際生活與課程之間的脫節。在他創辦的芝加哥實驗學校中，歷史教育就是從社區、鄉土歷史開始的。這種符合兒童認知心理的做法得到了很多人的認可，20世紀以來，美國幾次修改歷史課程設置的模式，但都遵循了這種由近及遠的原則。更為突出的是：20世紀60年代中期，美國有三十個州的法律明文規定，學校必須開設本州的歷史課程。自20世紀末歷史學科國家課程標準頒布以來，美國各州相繼出臺了各自的課程標準，得克薩斯州和新墨西哥州就規定，每個中學生至少要學習1學期該州的歷史（鄉土史）。對歷史學科國家課程標準產生重大影響力的全國性學術團體布拉德利委員會所設計的《中學社會學科課程》規定，7年級的A、B、D三種D式中，學習的內容主要是鄉土史。AD式是地區和附近區域的歷史和地理，BD式均為社會學科選修課，地區史。

在教學實踐中，越來越多的美國教師發現社會歷史具有的巨大興趣潛在力，很多教師提倡學生走出學校和課堂去親身 “感受”歷史，他們經常把他們的課題安排在社區博物館，并組織學生參觀本地區的古代戰場、古代工場的遺址、古舊建筑、古代橋梁，觀看過去遺留下來的生活用品、衣服等，以增強歷史的真實感。在美國，大多數較大的社區都有針對地方社區或州歷史開辦的展覽，尤其歡迎學校團體去參觀，在地方博物館還伴有導游指導。此外，幾乎每個社區都會有一位或幾位老人把他們的大量業余時間花在研究地方歷史上，學校鼓勵并提供多種機會使學生和他們相接觸，這些研究者不僅負責向學生們講述社區過去的故事，而且還能夠指導教師去關注那些容易被忽略的教學資源。

除了幫助學生從心理上搭起通向過去的橋梁外，初等學校的歷史教學還使用其他類型的學習活動，以促使鄉土史學習達到生機盎然、富有意義的目的。下面是一些在美國鄉土教學實踐中比較成功的例子：一是搜集并展覽表明社區歷史的老照片；二是搜集并嘗試先驅者的生活、學習民間舞蹈、調查地方文化中多民族群體的貢獻；三是為校刊或地方報紙寫一些有關地主歷史的文章；四是列一份社區早期定居者的傳記梗概；五是調查社區一些重要的老建筑物的歷史；六是追溯一些地方工業的歷史；七是彩繪一幅有關地方社區或州歷史某些側面的壁畫；八是舉辦講述地方、州歷史某方面故事的盛會；九是制作一幅當地的地形地貌圖，指出歷史上的重要地區；十是制作國家、州或地方歷史的時間表；十一是在班里組織一個小小歷史學家俱樂部，并與地方和州的歷史社團聯系。

總之，美國社會科課程中歷史的學習，并不把成就卓著的人放在學習內容的中心位置，它關注的焦點是普通人的生活和情感，因而，從鄉土史教育入手，最大限度的利用社區和地方資源，將過去的歷史與學生的現實生活密切聯系起來，成為其歷史教育的重要特色之一。

二、國內鄉土史教育現狀、存在的問題及原因。鄉土歷史是祖國歷史大河的支流，熱愛家鄉是中華民族自信的源泉。目前，鄉土史的教育教學價值在國內的歷史教育界是公認的，家鄉輝煌的過去、燦爛的文化、名人的事跡是我們引以為自豪的，理應成為激發和培養學生熱愛家鄉、熱愛祖國思想情感的生動教材。同時，鄉土歷史與祖國歷史血肉相連，對學生理解課本知識、形成學科能力起著眾多輔導材料無可替代的作用。

近年來，很多地區都編寫了適合中小學生閱讀的鄉土史教材，也有相當多的歷史教師注意到運用鄉土資源開展歷史教學，特別把鄉土史作為校本課程和研究性學習的主要內容。據專家統計，目前各地涉及歷史學科的研究性學習中，有一半左右與鄉土史有關。這些課題主要包括各地名人故居的維護與開發、歷史人文景觀中所蘊藏的民間傳說和民風習俗、民族的產生與發展、橋梁民居街坊的演變、老城市改造的利弊思考、傳統工藝、產業發展狀況、歷史人文景觀的開發狀況及其存在的問題等等。學生通過諸如設計課題、查找資料、社會調查等親身實踐，獲得了對歷史和社會的直接感受，了解了歷史研究的一般流程和方法．嘗試著與他人交往和合作。以鄉土史為內容的研究性學習過程，還增強了學生保護本地文物的意識，利用和開發本地歷史資源的意識（注：本文系陳玉榮博士撰寫，特此說明）。

更為可喜的是，一些在教改中走在前列的地區已經開始將鄉土歷史引入教材。據報道，正在編撰中的新的上海版歷史教材首次加入了上海鄉土史的內容，與中國文明史、世界文明史和主題史一起構建了全新的學科體系。其中，上海鄉土史屬于拓展型課程，主要向學生介紹上海社會經濟文化的發展，目標是著力培養 21世紀走向國際的又十分了解本國本地區文化歷史的上海新公民。據悉，此次新增的上海鄉土史采用全新的樣式，以一個個生動的故事來導入，強調培養學生的社會調查能力，加深他們對城市的了解和感情。比如在介紹外僑和洋涇浜英語時，用了很多像“一塊洋鈿溫淘籮”等生動的話語吸引學生的興趣，在介紹上海移民社會時，讓學生回家了解自己家庭的移民歷史，加深家庭觀念。又如在介紹上海是“萬國建筑博覽會”時，讓學生了解江南民居、洋房和中西合璧的石庫門，并通過組織“發現身邊的名宅”活動提高學生的審美情趣和保護意識。

但客觀地講，由于種種原因，我國在基礎教育階段的鄉土史教學仍然存在著很多問題，鄉土史教學取得的成績，主要是少數歷史教師的個人所為。一些學校雖然有鄉土史教材，但很少按規定的時間進行教學，絕大多數甚至沒有進行過任何這方面的教學活動，鄉土教育處于缺失的狀態。澳門教師林發欽在個人網站的寄語中說：“在澳門，一個中學畢業生，可以很了解中國歷史，也大致熟悉世界歷史，甚至認識一點香港和臺灣的歷史，但對自己生活的家園澳門的歷史卻一無所知。這不能不說是一種悲哀，這種悲哀緣于我們長期缺乏鄉土歷史教育。2003 年底，在北師大舉行的人文奧運與民間文化研討會出具的一項調查顯示，北京市民對自己家鄉的歷史文化知識了解甚為貧乏，在有關北京歷史與文化知識的調查中，600多名被調查者得分平均為 57.6 分。有 35%的市民不知道聞名世界的八達嶺長城主要修建于哪朝，而關于北京城的中軸線，雖然從基本方向上絕大多數市民都知道是南北向，但是有 39%的人認為是天安門到地安門。為此，問卷設計者首師大歷史系郗志群教授建議，加強學校對學生在北京歷史文化方面知識的教育，這也得到了廣大市民的認可和支持。73.5%的市民認為在北京的大中小學開展北京鄉土教育、非常必要和必要，雖然北京歷史文化知識與升學考試關系不大，但 95%以上的家長仍普遍認為有學習的必要。

這一點，在筆者的教學實踐中也深有體會。我所任教的學校是本區唯一的市級示范高中，學生的知識面和視野較寬，出過三星智力快車競賽的月冠軍。但在講授近代史的幾次侵華戰爭時，我發現幾乎所有學生都不知道白河是海河的別稱，不知道大沽的確切位置，甚至有相當一部分人不了解近代列強的幾次叩關都是從自己家鄉的大沽口完成的。反思筆者自身接受過的歷史教育，出現這種情況實屬正常。在 12 年基礎教育中，我既未專門學過任何有關鄉土史的課程，也未接觸過相關教材，這種局面至今沒有改觀，學生們的鄉土知識只能來源于課堂和學校以外，其零散和稀少也在情理之中。但令人擔憂的是，鄉土史教育的缺失帶來的已經不僅僅是鄉土史知識的匱乏，更重要的是鄉土觀念和鄉土意識的缺失。我布置了搜集有關五次大沽口戰役材料的作業，很多學生當場表示異議，稱家里沒有這方面的書籍，無處下手；檢查作業完成情況時，大多數學生回答沒有查到。至于沒有查到的原因，據筆者分析，一是不知道通過什么途徑去查，即不會查；二是根本不想花時間和精力去查。

究其原因，筆者認為主要有兩點：一方面是受當前應試教育的影響。由于不是中考和高考科目（僅有少量文科學生要參加包括歷史在內的高考文綜考試），歷史學科長期被當作“副科”對待，從學校到家長，再到學生本人，花在歷史學習上的時間無不是能省則省。國家規定正式設置的課程尚且如此，更不要說和考試絲毫不沾邊的鄉土史了。另一方面是國家和地方的教育部門重視不夠。和西方國家相比，我國對鄉土歷史教學的規定是很有限的，不僅沒有象美國那樣由法律規定必修州史，甚至沒有象日本、港臺那樣以歷史課程國家標準的形式促進鄉土歷史的學習。在新制定的初中和高中《歷史課程標準》中，仍沒有對鄉土史的學習做出明確規定。而同期出臺的 初中《地理課程標準》則明確規定，7—9 年級地理課程的內容分為四大部分：地球與地圖、世界地理、中國地理、鄉土地理，規定了鄉土地理是必學內容和學習的標準，并規劃了如下活動建議和實施辦法。另外，是來自社會各界的支持不夠。鄉土史是一種社會歷史，對學生的鄉土史教育需要全社會的參與和幫助，西方國家的鄉土史教育之所以開展得有生有色，很重要的一個原因是得到來自地區方方面面的支持，如前面提到的美國社區中總會有一位或幾位老人專門從事 地方史的研究，并負責向學生們講述社區過去的故事，指導教師去關注那些容易被忽略的教學資源。實際上，在中國也有很多類似的條件可以挖掘，但社會各界普遍缺乏這種歷史責任感和教育意識，導致大量歷史資源利用率低下，甚至是閑置浪費。

（三）對我們的啟示。比較上述西方國家和中國鄉土歷史教育現狀的差異，我們可以得出以下啟示：

首先，國家和地方教育主管部門應充分認識鄉土歷史教育的重要價值，以國家法令形式確立其在歷史教育中應有的地位，由各地區組織人力統一規范地編寫教材，并保證課程的實施，甚至可以以必修課的形式在小學或初中開設，各地區組織升學考試時對鄉土史的內容也要予以考慮，特別是高考命題。

其次，作為歷史知識傳播的具體實踐者，廣大歷史教師應對鄉土史教學給予足夠的重視，在具體授課時應廣泛聯系鄉土史的內容，舍得在鄉土史知識上下功夫，花時間，在開展研究性學習時，更要擴展思路，借鑒西方形式，用大量的鄉土資源引發學生學習歷史的興趣，喚起他們的鄉土意識，在更為廣闊的視野中培養學生愛家鄉、愛祖國的情感。

第三，社會媒體應加大報道和宣傳，以多種形式呼吁全社會的重視和參與，提高國人的歷史責任感和教育意識，以社會的共同努力，為鄉土教育的實施創造有利條件。

總之，每一個地區，都擁有自己的區域文化，這其中除包含豐富歷史文化遺產之外，還應包含民眾對地區歷史文化的認同。我們向中小學生展示傳播鄉土歷史文化，不僅是在傳授知識，也是向將來的民眾灌輸著對家鄉歷史文化的認同和熱愛的觀念。只有對家鄉真切的熱愛，才能衍生出建設家鄉的使命感和責任感，也才能更加熱愛我們的祖國，熱愛中華民族，立志為中華之崛起而奮斗（注：本文作者陳玉榮，祖籍陜西省蒲城，經濟學碩士、MBA工商管理碩士、消費心理學博士，2004年被北京市組織部評為優秀人才稱號，獲得2萬元的人才獎勵基金。曾在國家研究機構從事過研究工作，在報社從事過編輯記者工作，在某著名企業集團擔任過總裁助理兼企劃部長工作，在某投資公司擔任策劃總監工作等，主要專著有《秋涼猶熱：西方經濟透視》、《創新贏得市場：珍貝成功之道》、《轉型中國的路徑抉擇》、《不斷進化的經營：全聚德集團多品牌戰略營銷》、《中國夢的偉大構想》以及正在與董英豪先生合著的中國廉政管理系列叢書6本中的前四本：《現代化的關鍵跨越：貧富差距與犯罪率實證研究》、《微時代的危機公關》、《集聚正能量：反腐、懲腐、防腐三步走》等6本中國廉政管理叢書的主筆，并在國內外期刊上發表文章300多篇。現任商務部國際經濟與政府合作研究院研究員、國度投資控股集團產業整合網媒體總編）。

第四篇：從互動關系看我國銀行監管效率

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從互動關系看我國銀行監管效率

風險管理是銀行競爭力之所在。風險管理對于銀行成敗的重要意義使得風險監管原則日益為各國金融監管當局所認可,并付諸實踐。2003年4月掛牌成立以來,中國銀監會大力進行監管制度、方式和手段創新,著力推進銀行改革和開放,實施以風險為本的持續審慎監管,努力建設銀行風險管理長效機制。值得特別關注的是,中國銀行業監管部門開始著手從監管部門風險監管與銀行風險管理互動關系的角度探索如何提高銀行監管效率。

一、借鑒《有效銀行監管的核心原則》,建立全方位的風險監管制度,創造銀行風險管理的良好外部環境

提升銀行監管效率,需要構建基于風險監管、有利于促進銀行業穩健發展的銀行審慎監管法規體系。巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》總共提出了十條原則闡述“審慎監管法規和要求”問題,要求監管機構制定和實施資本充足率、風險管理、內部控制、資產質量、損失準備、風險集中、關聯交易、流動性管理等方面的審慎監管法規。這些審慎監管法規可以分為兩大類,一類涉及資本充足率監管,另一類涉及風險管理和內部控制,即要求銀行監管機構確保銀行建立有效的風險管理體系,同時不超出其資本允許的范圍過度承擔風險。

要以《銀行業監督管理法》的頒布實施為契機,參照《核心原則》所提出的銀行審慎監管法規框架,借鑒國際經驗,根據我國銀行監管的發專業 專注

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展方向,科學設計、系統規劃一個基于風險監管的、有利于促進銀行業穩健發展的銀行審慎監管法規體系。

一是建立規范、科學的風險預警及控制體系,形成對銀行進行全方位、多角度、系統性風險監管的制度架構。同時,完善銀行風險管理、內部控制、資本充足率等審慎經營規則,加速培養銀行風險管理能力,督促銀行加強風險管理,建立獨立的風險管理組織框架和完善的風險管理政策、程序,以及有效的風險識別、計量、監測和控制程序。二是強調綜合并表監管和資本控制。目前,隨著銀行機構在業務和機構上的多元化與國際化,以及銀行控股集團的發展,并表監管已日益成為有效監管的重要前提,而且一國銀行監管部門是否實施并表監管,也成為判斷其是否有能力對銀行機構實施有效監管的一個重要標準。三是充分認識審慎會計原則在銀行監管中的作用,進而按照國際慣例,建立起科學合理的、支撐銀行審慎監管的制度體系,提高其財務會計信息的準確性、公允性和可靠性。采取不同的會計準則和價值評價方法,將直接影響對銀行資產價值和財務結果的評價,從而會直接影響金融監管部門和社會公眾對其真實風險的判斷。四是強化并嚴格執行金融機構信息披露制度。

二、在風險監管中融合銀行風險管理,引導銀行提升風險管理能力 巴塞爾新資本協議不僅強調監管機構的外部監管約束,還補充強調了銀行的自我約束、以及通過信息披露引入市場約束,三者共同形成巴塞爾新資本協議的“三大支柱”。在新資本協議框架下,銀行在選擇內部風險管理框架方面具有更大的自主權和靈活性,監管機構也可以根據不同專業 專注

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金融機構的業務復雜程度、管理水平、經營業績等來確定不同的監管要求,從而為提高監管的效率創造了條件。具體可以從以下幾個方面入手將銀行的內部管理納入監管體系:

1、督促銀行建立良好的法人治理結構和完善的內控機制、制度。良好的內部治理結構和內控制度為本,而外部監管為末。銀行監管部門不能一味從外部施加管制,而是要注重促使銀行完善法人治理,強化內部控制,提高自我監控水平。要對銀行的內控制度提出全方位的要求,包括建立科學的企業治理結構、獨立與權威的內部監察機構、業務職能部門明確的風險控制分工及彼此相互制約關系、謹慎的授信審批制度或分級授權制度、嚴格的會計控制制度、有效的內部檢查與稽核制度及合理的員工管理制度等。

2、注重發揮銀行風險管理的能動性,允許銀行根據實際情況選擇銀行風險模型。由于信息不對稱的客觀存在,銀行總是比監管部門更了解其風險所在。所以可以允許各大商業銀行總行根據各自的經營情況自主選擇風險計量模型,經銀行監管部門審定后作為其監管的依據。中小銀行可由銀行監管部門提供備選模型。隨著業務特征的變化,風險模型可申請變更。

3、放松限制與強化監管并舉。放松限制是指逐步放松對銀行在業務創新、業務經營等方面的限制,強化監管是指監管部門對銀行機構在業務方面放松限制的同時,還要強化對它們的監管,以充分保證監管的有效性。兩者有其統一性,銀行監管能支持和引導創新,消除創新的負面效專業 專注

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應,銀行創新則包含和促進了銀行監管的創新；同時兩者又是對立的,銀行創新增加了銀行體系的不穩定性,會削弱銀行監管的效率,銀行監管則可能抑制銀行創新的效率。正是在這個動態的博弈過程中,推動了銀行創新的不斷發展和銀行監管水平的不斷提升。

三、在風險監管中引入市場機制,提升銀行監管效率

從國際范圍內看,在20世紀80年代以前,市場機制與政府監管之間的關系實際上被理解成一種平行替代的關系,金融監管力量的強化意味著市場機制力量的弱化,從而形成金融監管對金融市場的壓制性特征。隨著全球市場化趨勢的發展,在激勵相容的監管理念下,金融監管不再是替代市場,而是強化金融機構微觀基礎的手段,金融監管并不取代市場機制,而只是從特有的角度介入金融運行,促進金融體系的穩定高效運行。

市場之所以是市場經濟中的“最佳風險管理者”,主要在于市場力量所形成的對銀行經營管理的市場約束,具有全面性、客觀強制性、公平性和持續性等四個特點。正是認識到了市場約束所具有的不可替代的優勢,《新巴塞爾協議》才將市場約束作為其三大支柱之一。充分有效的信息披露是市場約束發揮作用的基礎。因此,銀行監管部門的重要任務之一,是制定銀行信息披露的標準,并強制銀行按照所制定的標準進行披露,加強對信息披露的監管,并對銀行的信息披露體系進行評估。

監管部門風險監管與銀行風險管理實現互動

風險管理和風險監管對于風險的共同強調決定了銀行和監管部門間專業 專注

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存在利益的一致性,但是對于具體的均衡風險程度,銀行和監管部門兩者間存在著不一致,銀行的高級管理人員、股東,整個銀行業、處于不同清償順序的債權人之間也存在著不一致。這種均衡風險程度的差異性決定了有效的監管應是一種強調監管部門風險監管與銀行風險管理的互動關系、注意調動各方面積極性的監管。

一、缺乏必要的風險監管將使銀行沒有提升自身風險管理能力的動力 當銀行資本充足率過低或為負時,過度承擔風險產生的收益完全由銀行股東享有,而一旦發生損失則完全由銀行的債權人承擔,由此銀行的股東會產生一種賭博心理,大大提高其對風險的認可程度,銀行毫無提升自身風險管理能力的動力,甚至有承擔高風險獲取高收益的動機。同樣,產權不清形成的“內部人控制”也會放大銀行內部人的風險可接受程度。而當監管政策過于寬容,如存款保險保費的收取未建立在風險基礎上,且覆蓋率過高；直接以國家信用對銀行提供或明或暗的擔保等,寬容政策使本應由銀行的股東或者存款人承擔的風險損失外部化,降低了風險給銀行的股東或者存款人帶來的損失,由此產生道德風險,降低了股東對風險的控制或抑制激勵。

二、監管部門的過度監管會使銀行風險管理能力受到不恰當的抑制

過度的監管會抑制銀行通過資產運營對風險的降低或化解能力。資產運營對風險的降低或化解突出地依托于銀行資產的多元化。這種多元化包括資產種類、分布地域、行業、借款企業、期限、計值貨幣種類的多元化等。充分有效的多元化需要銀行有充分的資產運用權限。在指令式專業 專注

工作總結 述職報告 競聘演講稿盡在金融人網站 的監管、滯后于外部金融市場環境變化的監管下,銀行通過多元化降低或化解風險的能力也就更弱。此外,金融市場的動態性,杠桿交易對風險的放大效應,往往使監管部門在金融工具的創新、銀行對金融交易的利用上過度謹慎,這一方面直接抑制了銀行利用交易控制、降低風險的能力；另一方面,通過對金融市場廣度和深度的抑制間接限制了銀行通過金融交易對風險的控制、降低能力。過度的監管還得不到銀行的積極配合,銀行會尋求規避監管的方法來對監管機構的管制做出反應,使現有的監管政策失效。作者：方剛 王慧心

第五篇：從言語行為的構成性規則看“法源條款”的缺失

提 要 任何法律法規的文本都是一種言語行為，任何言語行為都有一定的構成性規則。可惜，由于缺乏法律言語行為構成性規則的意識，常常造成一些法律法規出現原本大可避免的缺失。我國法律法規中“法源條款”的普遍缺失便是法律言語行為構成性規則意識淡薄的一個表現。“法源條款”不僅僅是一個立法的語言技術問題，更是一個能不能自覺地“依法立法”的問題。

關鍵詞 依法立法 法典準則 法律規范 法源條款

任何法律法規的文本都是一種言語行為，任何言語行為都有一定的構成性規則。”’可惜，由于缺乏法律言語行為構成性規則的意識，常常造成一些法律法規出現原本大可避免的缺失。

(一)今天許多人回想起2003年發生在廣州的“孫志剛案件”仍會記憶猶新：受聘于廣州達奇服裝有限公司的青年大學生孫志剛，一天晚上外出上網，因忘帶身份證，亦無暫住證，便被警察當作“三無人員”強制收容，之后被打致死。應該說孫志剛被強制收容本身并非沒有法律根據，其依據恰恰是國務院1982年5月發布的行政法規――《城市流浪乞討人員收容遣送辦法)。事后人們發現，國務院雖然有制定并頒布行政法規的權力，但卻無權就限制公民人身自由方面立法，從而引起人們對這部行政法規本身合法性的質疑。

無獨有偶，在1999年8月30日沈陽市人民政府發布的《沈陽市行人與機動車道路交通事故處理辦法》中，人們也看到了類似“行人違章撞了白撞”的內容規定。這一規定理所當然地受到人們的嚴厲批評。因為，首先地方政府無權就交通事故的民事損害賠償制定規則；其次這一規定也與民法通則相抵觸。因此，它完全“是反人道的，是反正義的，是反人權的!”而面對這一于情不通、于理不合、于法無據的地方規章，人們不禁要問：地方政府怎么啦?這樣的規章又是如何得以誕生的?

其實，上述問題不是偶然的。

隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”這一戰略目標的確立，近年來，我國的立法步伐可謂越邁越大，立法數量急劇增加。統計資料表明，自1979年至2004年6月，全國人大及其常委會共審議通過包括憲法在內的法律323件(現行有效212件)，有關法律問題的決定138件，法律解釋10件；國務院制定了970件行政法規(現行有效650件)；有立法權的地方人大及其常委會制定了上萬件地方性法規(現行有效7500多件)；民族自治地方制定480多件自治條例和單行條例。然而，與此同時，其所暴露出來的法律質量問題也愈來愈多，越來越引起人們的關注和擔憂。如越級授權、越權立法、法律規范之間彼此互相抵觸甚至矛盾、地區主義、部門主義乃至不良法律等等不一而足。

這當中固然有這樣那樣的緣故，但我們以為，立法者的法典意識不強、立法過程中沒有嚴格遵循“法典準則”無疑是其根本原因之一。

(二)什么是“法典準則”?法典準則又可以稱為淵源準則。胡范鑄教授認為，在法律言語行為中“一切行為都要服從法典的規定。而法典的一切從概念出發，一切概念均需要加以定義，一切概念的定義均需要一定的程序方可確認；一個定義一旦被確認則非經同樣的或者更嚴格的程序不得更改。一切定義在常識層面都可理解，一切定義彼此不能互相沖突，一旦發生沖突，解決沖突的程序是具體法服從根本法，一般法服從特別法。”“’

由此而言，法典準則至少具有以下特征：

第一，要“有法可依”。

第二，要“依法執法”。一切司法的行為都必須合乎法律的規定，“以法律為準繩”，做到于法有據，正所謂“法無明文規定不為罪”、“法無明文規定不處罰”。如長期以來，對非法同居者只能訴諸道德譴責而無法給予法律制裁便是明證。

第三，要“依法立法”。任何立法行為都要根據上位法來制定下位法。這樣，對同一社會關系進行調整時，便不會出現不同的法律規范常常有不同的規定，從而出現法律規定之間發生不一致甚至相互抵觸的現象，即所謂的“法律尷尬”。

由此，在法律法規的文本結構上便產生了一個“法源條款”的問題。

(三)所謂“法源條款”指的是在一部法律法規的文本結構中，首先應該有這樣一個條款，專門說明制定本法(本法規)的上位法依據。

不同的應用文體有著不同的形式規范與書寫格式。作為應用文體之一的法律文本同樣有自己獨特的外部結構與體例。對此，作為“立法之法”的(中華人民共和國立法法)(以下簡稱《立法法》)雖無具體的明文規定，但其本身的形式規范同樣可以視為所有法律文本的典范。由此可以發現，《立法法》的結構形式由標題、題注、目錄、主文四部分組成，主文部分采取章、節、條、款、項的編排體例，而總則第一條則直接陳述了立法目的和立法依據――即目的條款與法源條款??可見，法源條款是法律文本的要素之一，也是其與章程等其他應用文體相區別的一個外在形式標記。

這種“法源條款”在法律文本中通常有兩種處理方式，一種是在“序言”里交待，如(中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法)就是如此；另一種(也是更常見的一種)是在“第一條”中陳述，如《立法法》等。

至于其語言表達方式則主要有兩類三種：

第一類可稱為“目的法源組合式”。其優點是既表明立法的合法性、又表明立法的合理性。規范的表達式有：

(1)“目的+法源”式，如：

①為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法和國務院組織法的有關規定，制定本條例。(《行政法規制定程序條例》)

(2)“法源+目的”式，如：

②根據(中華人民共和國憲法)規定，為保護公民的私有財產的繼承權，制定本法。(《中華人民共和國繼承法》)

第二類可稱其為“法源單一式”，這種寫法在程序法中較常見，其好處是既簡潔明了地宣示了權由誰授、又揭顯了法與法之間的“母子”關系。如

③為了便于《中華人民共和國中外合資經營企業法》的順利實施，特制定本條例。(《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》)

④根據中華人民共和國著作權法第五十四條的規定，制定本實施條例。(《中華人民共和國著作權法實施條例》)

⑤根據中華人民共和國憲法第五十五條“保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務”和其他有關條款的規定，制定本法。(《中華人民共和國兵役法》)

(四)一種法律法規中“法源條款”的有無，不但是―種立法的語言技術問題，更是一種是否具有“依法立法”的自覺意識問題。

“法律效力首先指法律規范的合法性”。“法律如何創立，法律依據什么‘精神、原則、標準、規矩、程 序、要求’創立，所創立的法律是否是保護而非侵犯公民的權利、是否是增進而非損害社會的和諧，則是決定依法治國整個治國方略成敗興衰的首要因素。”

如果說“法典準則”是一切法律活動的行為準則，那么“法源條款”就是直接以法律條文的形式對“法典準則”的宣告與明示。

“法源條款”是識別法律規范合法性的標志。

法律規范的合法性來自于立法的合法性，而立法的合法性又首先取決于立法權的合法性。按照凱爾森的理論，所有法律規范都是根據另一個更高的法律規范制定的，即每一個法律規范的效力都是由另一個更高的法律規范授予的。這樣由低到高，一直追溯到最高的法律規范，即憲法。據此，“中國現有的各種立法權都應該而且是必須由更高的法律規范所授予的，否則，本身并未獲得正式授權的立法機關，怎么會有權立法?它們所立的法又怎么會有法律效力呢?”正因此，我們認為，法源條款并非可有可無，更非多余，而是法律規范的內在要求，也是衡量法律規范有無正當授權、從何授權以及法律規范是否合法的一把標尺。

“法源條款”還是法律規范類型、地位的識別碼。

我國成文法呈現多層次的特點，除憲法外，還有法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及規章和規范性文件等。可以說，不同的立法授權、立法依據決定不同的法律淵源，而不同的法律淵源則具有不同的法律等級，從而組成一個相對完備的法律體系，即“各種法律淵源之間是有位階關系的，構成一個完整的規范秩序和體系。”不僅如此，不同的法律淵源又決定著其法律效力與適用范圍的差異，“一種法的形式表示著一種法律效力，從法的形式上就可以直接判斷出該法的效力以及與其他法的關系。”從這個意義上講，法源條款實際上又是識別法律規范的類型、性質、地位乃至法律效力的外部形式記號。

(五)然而，我國現行法律法規中在“法源條款”問題上卻存在的不少明顯的缺失。

按照凱爾森的“基本規范”理論，任何法律規范的制定都有一個更高的法律規范的授予，而通過上述論述，我們實際上又進一步證明了，無論是從法律規范的內在要求還是外在形式規范來看，“法源條款”都是法律規范中不可或缺的一個有機組成部分，即任何法律規范都必須有法源條款的存在。然而，實際情景卻不能不讓人大失所望。

翻開我國現行的法律文件不難發現，其中“法源條款”缺位的現象則大量存在。通過對《中華人民共和國常用法典》(2005年)收錄的法律文件的初步統計，其間由全國人大及其常委會發布的法律文件共有158件，當中未表明法源條款的多達97件，約占62．9％；而由國務院制定(包括由國務院發布)的行政法規約有173件，同樣也有約103件法源條款缺位，高達67．9％。具體說來，我國現行法律規范中法源條款方面所存在的問題主要有：

(1)“章程式”：即在結構、體例、格式上與章程相類，既無目的條款也無法源條款。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》：

⑥第一條 省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。

第二條 縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。

第三條 自治區、自治州、自治縣的自治機關除行使本法規定的職權外，同時依照憲法、民族區域自治區法和其他法律規定的權限行使自治權。

在“總則”的全部三個條文中既看不到由誰授權立法，也看不到為什么要立法。

(2)“目的包辦式”：即只有目的條款而無法源條款，以立法目的替代法律來源。法源條款中的漏洞多數屬于這種情況，如：

⑦為保障社會主義市場經濟的健康發展，保護經濟合同當事人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義現代化建設，制定本法。(《中華人民共和國經濟合同法》)

(3)“法源模糊式”：即有的法律規范中雖然也寫有法源條款，但對法源的交待卻含糊其辭，如：

⑧為了實施知識產權海關保護，促進對外經濟貿易和科技文化交往，維護社會公共利益，根據中華人民共和國有關法律，制定本條例。(《中華人民共和國知識產權海關保護條例》)

從“有關法律”這一模糊表述中，人們根本無法得知該條例的制定權究竟由誰授予?更無法弄清該條例究竟是制定法還是程序法?是母法還是子法?

這種法源條款缺位或表述含糊的現象如若長期存在下去而得不到及時糾正，勢必將損害法律本身的權威性，并帶來其他不良的社會影響。

(六)“法源條款”缺失的具體原因是：

其一，法律言語行為的構成性準則意識淡薄。

人的意識決定著人的行為，同樣，有怎樣的法律意識便決定著有怎樣的法律規范，“法律意識是決定人們對法的理解的思想基礎，法律也反映在法律修辭運用中，決定著人們對法律精神實質的理解、對法律規范的正確看法和把握。”可見，法源條款在法律規范中的混亂現象――有時有、有時沒有，有的具體、有的模糊――正是立法者對法典準則認識模糊的折射。換句話說，法源條款在立法者心目中僅僅是可有可無的擺設而已。

其二，立法技術水平不高。

正如有學者指出的那樣，在我國立法中長期存在著一種“重實體、輕程序，重內容、輕形式和表達技術”的不良傾向，而我國現行法律規范在法源處理上所暴露出來的問題，不恰是立法者對立法技術不夠重視的一個縮影、一個例證?

其三，立法隨意性大。

“法源條款”的普遍缺席，也從一個側面反映出我國立法活動中存在的不規范現象。盡管作為規范立法之法的《立法法》已于2000年正式頒布并實施，但實際情景仍不容樂觀。據報道，截止到2005年6月底，我國現行行政法規中，規定了行政強制的法規共有72部，其中便有42部沒有上位法律依據。而另外30部雖有法律依據，但有些規定也超出了法律所規定的行政強制范圍。國務院暫且如此，各地方、各部門就更不用說了。由此給人的感覺似乎是立不立法以及什么時候立法完全取決于立法機關，都是立法機關自己說了算，立法的隨意性由此可見一斑。

綜上所述，我們不僅要依法執法、依法司法，而且更要依法立法。換句話說，“法典準則”不僅是執法、司法行為的構成性規則，更是立法行為中的構成性規則。而由這一構成性規則出發，法律法規的文本中就必須包括“法源條款”，而法律法規中的法源條款，在文本結構上又應該作為任何法律法規的首條。只有這樣，才能切實保證法律規范的系統性、科學性、權威性與合法性。