第一篇：從社會保障角度看我國農村土地流轉

從社會保障角度看我國農村土地流轉

王銀梅 劉語瀟

農村土地流轉是我國農村土地家庭聯產承包責任制在實施過程中逐步發(fā)展起來的一種優(yōu)化農村土地資源再配置的有效途徑之一。但是由于國家相當長時期忽略了農村社會保障制度的建設，而高度的社會化又使我國農民承受著巨大的貨幣支出壓力，土地仍然是農民生活、就業(yè)、養(yǎng)老、就醫(yī)等的安全保障線，是家庭的“退路”，具有家庭福利保障的功能，農民一般不愿放棄土地。因此，我國農村社會保障制度的不完善極大地阻礙了土地流轉的順利進行，農村土地流轉現狀不容樂觀。

一、我國農村土地流轉不暢的根本原因在于土地被賦予保障功能

（一）我國土地流轉不暢的主要表現

1、土地流轉總量小。雖然土地流轉在我國農村已經是一種較為普遍的現象，大部分地區(qū)均存在一種或多種形式的土地流轉，但從流轉規(guī)模上來看，無論是各種形式的流轉量，還是所有形式的流轉總量仍然不大。而且土地流轉在地區(qū)分布上也是不均衡的，在流轉規(guī)模上表現為東部地區(qū)最大，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)最小。在市場經濟發(fā)達的浙江，土地流轉異常活躍，流轉規(guī)模比例也高于其他省份，但到2007年，浙江省承包土地流轉面積也只達到458.477畝，僅占承包土地總面積的23.2％。我們再看中、西部省份的情況：在湖南，截止到2007年底，全省農村土地流轉面積334.8萬畝，占家庭承包經營土地面積的8％；在四川，2006年全省農村土地流轉面積為562萬畝，約占全省承包土地面積的10％。

2、流轉效益不高。農村流轉面積中多是本村村民之間的零星流轉，不能形成規(guī)模經營，流轉效益并不高。據姜孝平、李光友、易罡的調查顯示，截止到2008年3月底，重慶市奉節(jié)縣五馬鄉(xiāng)全鄉(xiāng)村內農民之間零星土地流轉面積6408畝，占全鄉(xiāng)流轉面積的95.17％，多數農戶土地流轉都是發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰里之間。又據輔黎萍調查統(tǒng)計，截止到2007年12月底，浙江省嘉興市南湖區(qū)，土地流轉中單體規(guī)模100畝以上的經營面積達0.74萬畝，僅占總流轉面積的35％。由于流轉的土地以戶與戶之間短期互助性居多，主要用于種養(yǎng)業(yè)，附加值比較低，難以形成明顯的流轉效應。

3、土地流轉不穩(wěn)定，隨意性強。土地流轉隨意很強，主要以口頭協議為主，書面合同較少，雙方的權責利沒有明確的約定。有的即使形成了協議，但內容也簡單粗糙，合同標的、雙方責、權、利關系也不明確，約束力不強。部分土地流轉行為還以可隨時收回土地為前提條件。根據黃朝輝2007年對浙江省臺州市路橋區(qū)農村土地流轉情況調查報告顯示，全區(qū)土地流轉面積達50881畝，涉及農戶21813戶，其中已簽訂流轉合同的1413戶3193畝，分別占流轉農戶數和面積的9.6％和6.3％。

4、土地撂荒現象嚴重。根據各地對農村土地流轉調查情況來看，目前農村土地撂荒現象仍然比較嚴重。據福建省古田縣水口鎮(zhèn)耕地撂荒情況調查報告顯示，2008年預計全鎮(zhèn)共將撂荒耕地402畝，占整個耕地面積的4.174％。另據四川省閬中市農調隊對10個社的調查顯示：調查的10個社2004年底共有農戶285戶，耕地面積719.6畝，其中拋荒面積62.0畝，占耕地總面積的比重高達8.6％。

（二）根本原因分析

表面上看我國農村土地流轉不暢的原因在于流轉制度的不完善，實際上更深層次的原因在于我國農民目前正處于高度社會化時期，他們承受著巨大的貨幣支出壓力，面臨著現金支付危機和家庭預算危機。不穩(wěn)定的預期收入及社會保障制度的缺失，使農民將維持家庭正常運轉的保障線壓在土地上，賦予土地社會保障的功能。

1、高度的社會化使我國農民承受著巨大的貨幣支出壓力。目前我國農民社會化較高，已經滲透到各個方面：一是生產方面分工程度加深，家庭資源配置市場化。傳統(tǒng)的農戶自我服務形式發(fā)生了改變，很多農民走上社會，對外提供生產服務。另外土地出租、對外投資等經濟現象日益頻繁，使得生產要素的配置由家庭內部走向外部。二是農戶日常生活家庭自給現象逐漸淡化。三是人際、戶際交往范圍擴大、交往程度加深，農民由一個“家庭人”轉變成了一個“社會人”。

在這個時期，家庭生產、生活、交往的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都需要以貨幣購買服務和商品，家庭的維系需要貨幣支撐。而高度的社會化又導致消費膨脹，致使家庭貨幣支出壓力增大。因此，家庭安全已經由生存威脅，轉向不能付現而破產的威脅，即承受貨幣支出壓力，面臨現金支付危機、家庭預算危機。雖然現金支付危機不會威脅農戶家庭的生存，但是能夠破壞家庭的正常運轉，影響家庭的可持續(xù)發(fā)展。

2、巨大的貨幣支出壓力使我國農民追求即期的穩(wěn)定的收入。社會化時期，農民每時每刻都面臨著貨幣支出壓力，不可能按照長期利潤最大化目標行為，而是盡力獲取即期穩(wěn)定的貨幣收入，以滿足即期的貨幣支出需要。對于這個時期的農民而言，只有先解決家庭面臨的支付危機，才談得上可持續(xù)發(fā)展，或者說只有在貨幣支出問題解決后，才談得上利潤最大化。因此，高度的社會化使得我國農民追求貨幣壓力最小化，收支均衡化，現金收入即期化。這一目標在土地流轉上的具體表現為：

一是選擇小規(guī)模手工耕作，放棄大規(guī)模機械化生產。目前，我國大部分農民仍然選擇小規(guī)模手工耕作，而放棄大規(guī)模機械化生產。農民并不是不懂規(guī)模經營可以帶來更高的收入，而是農民更懂得規(guī)模經營需要更多的投入和更長的回收期，這與他們的即期收入需求不相符。這就是為什么國家一再出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農民承包更多土地進行規(guī)模經營，而收效甚微的原因所在。

二是放棄轉出土地，選擇亦工亦農。目前，我國大多數農民在進行非農產業(yè)取得收入的同時，并不放棄土地，以便進行務農取得農業(yè)收入，確保一定數量的較為穩(wěn)定的收入，作為家庭收入的底線。這種選擇在農村土地流轉中是一種常態(tài)。例如常年在外打工的農民，選擇請人代耕、臨時轉出、撂荒土地，一些家庭選擇農閑在外打工、農忙回家耕作等。

3、農民預期收入不足給土地賦予了較強的社會保障功能。如果農民選擇轉出土地，那么其維持家庭的收入主要來自土地流轉租金收入和非農產業(yè)收入。如果這兩方面的收入能夠滿足必要的貨幣支出需要，且其預期收入具有穩(wěn)定性時，農民才會選擇轉出土地，形成穩(wěn)定的土地流轉市場。然而，事實卻恰恰相反，我國農民的預期收入是波動的、不足的。

一是非農產業(yè)收入是波動的、不穩(wěn)定的。我國農民的農業(yè)外收入主要來自手工攬活（如木工、油漆工等）、外出打工和飼養(yǎng)、加工等非農產業(yè)。從事手工攬活的農民一般以個人或自發(fā)組成的臨時性團隊進行接活加工，一般不進行市場宣傳和市場信息的搜集，基本上屬于被動經營，因此，手工攬活收入具有不穩(wěn)定性。外出打工的農民一般文化水平不高，勞動技能不強，所以農民外出打工是有一定風險的，可能無法找到工作，可能工作不穩(wěn)定，即其打工收入也是不穩(wěn)定的。受自然條件和動物流行疾病等風險的影響，飼養(yǎng)等形式也不能確保取得穩(wěn)定的收入。總之，多種因素致使農民的非農收入只能是暫時性收入，即預期的持久收入是波動的、不穩(wěn)定的。

二是土地流轉租金收入不高。如果土地流轉行為不終止，租金收入應該是穩(wěn)定的。那么農民能否依靠其土地流轉租金收入來維系家庭存續(xù)呢？依據我國目前的現狀來看顯然是不能的，原因主要是：第一，我國人均占有耕地面積小，農民轉讓的土地面積不大，租金收入不可能很高。根據國土資源部公布的2005年度全國土地利用變更調查結果顯示，截至2005年10月31日，全國耕地面積為18.31億畝。人均耕地面積已由10年前的1.59畝和2004年的1.41畝，逐年減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40％。而且許多地方人均耕地面積少于1畝，有的甚至低于0.5畝。第二，流轉價格低廉，有時甚至出現負價格，農民只能獲得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的土地流轉機制，土地流轉往往是一種不規(guī)范的短期行為，這使得土地流轉租金收入并不具有長期穩(wěn)定性。

可見，我國農民預期的收入是波動的、不足的。即土地轉出農民取得的收入，并不足以抵償他們放棄土地后的“家庭維系成本”。一旦農民無法賺到維持家庭正常運轉的收入，不僅會威脅家庭持續(xù)運轉，而且家庭支付危機可能會轉化為生存危機。因此，波動的、不足的預期收入，使得農民選擇不放棄耕地。因為就目前情況而言，土地是其生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的安全保障線，是家庭的“退路”。這也就是說，農民不放棄土地，是因為土地被農民賦予了較強的社會保障功能。

二、我國農村社會保障制度建設與農村土地流轉的關聯性分析

我國農村土地流轉不暢的根本原因在于土地被賦予了較強的社會保障功能，這說明我國農村社會保障制度建設與農村土地流轉具備較強的關聯性。

（一）土地流轉需要健全的農村社會保障制度為支撐

健全的農村社會保障制度是農民擺脫土地束縛，成功實現轉移的制度依托。沒有社會保障制度對土地保障的替代，農民永遠無法真正離開土地，實現土地的有效流轉。

要實現農村土地流轉制度順利實施，必須滿足兩個基本前提：一是農業(yè)勞動力能夠穩(wěn)定地進入非農產業(yè)，農民家庭收入來源主要依靠非農產業(yè)。二是要有可靠的社會保障能夠幫助他們抵御未來生、老、病、死、傷、殘等事故風險，免除他們的后顧之憂。第一個前提條件包含兩層意思：（1）農民的家庭收入主要來源于非農產業(yè)收入。（2）預期收入是穩(wěn)定的。第二個前提條件說明，當農民家庭出現運轉危機時，存在土地之外的規(guī)避手段來緩解危機，維持家庭的正常運轉。

然而，目前我國農村的現狀表明，我們還無法真正滿足以上兩個條件，這嚴重制約了農村土地流轉的進程，究其原因主要是農村社會保障制度還不夠健全，要改變這種現狀，必然要求改變農民對生產生活風險的規(guī)避手段，在社會保障體系中，建設能替代土地保障的保障制度。

（二）建立健全農村社會保障制度有助于土地流轉市場的建立與完善

目前，我國的農村土地流轉市場仍然處于非常初級的階段，也可以說僅具雛形。完善農村土地市場發(fā)育除了建立相關市場制度與法規(guī)之外，還必須建立一些必要的配套制度，其中農村社會保障制度就是必要的配套制度之一。我們可以從供給和需求兩個方面來分析社會保障制度對農村土地流轉市場的促進作用。

首先，健全的農村社會保障制度促進土地流轉供給的增加。在現實生活中，農村土地對農戶而言，其福利保障功能遠遠大于其生產功能。那么，對理性的轉出者而言，只有當釋放“囚困”于土地之上的勞動力從事非農產業(yè)而獲取的預期收入與轉出土地而獲取的租金之和能夠滿足必要的貨幣支出需要，且其預期收入具有穩(wěn)定性時，才會選擇轉出土地，形成土地供給。反之，則不會選擇轉出土地。究其原因，主要在于農民是利用土地作為維持家庭運轉的“退路”。如果有健全的農村社會保障制度來保障農民家庭正常運轉，就能解決農民的后顧之憂，也就會促進土地流轉供給的增加。

其次，健全的農村社會保障制度促進土地流轉有效需求的增加。從土地轉入者的角度分析，一般情況下，當土地轉入者轉入土地進行經營得到的回報超過他們從事其他工作所得到的收入與因獲取土地而支付的租金之和，且超出部分（即純收入）能夠滿足維持家庭正常運轉所必需的貨幣支出時，土地轉入行為就可能發(fā)生，從而產生土地流轉的有效需求。目前，我國土地轉入者經營收入不容樂觀。一是受土地流轉供給的影響，許多轉入者仍從事傳統(tǒng)的農業(yè)種植，且并未形成規(guī)模經營，土地經營回報不高；二是土地轉入者怕市場前景不佳，經營無效益，最終可能導致破產，形成家庭的生存危機，從而不敢大規(guī)模轉入土地進行開發(fā)。如果有健全的農村社會保障制度作基礎，一方面，土地流轉供給穩(wěn)定、充足，土地轉入者可以進行規(guī)模經營，取得較高的經營回報收入；另一方面，有社會保障作后盾，土地轉入者沒有家庭生存危機的擔憂，可以促進其大規(guī)模轉入土地進行開發(fā)，形成土地流轉的有效需求。

三、我國農村社會保障制度建設現狀及其對土地流轉的影響分析

目前，我國還沒有建立起一個適合我國現實國情的，由于喪失勞動能力或失業(yè)而失去生活來源或收入不足以維持家庭正常運轉的必要支出時，根據立法享受的，由社會提供必要物質幫助的農村社會保障制度。這種制度現狀極大地阻礙了農村土地流轉的順利進行。

（一）缺乏與農民工相匹配的社會保障制度

目前，我國農民工社會保障制度的建立與實施還處在探索階段，實踐中還存在一些急需完善的地方。而現行的城市保障制度又不能對農民工群體提供有效的保障，其主要原因在于現行城市社會保障制度主要是以城市正規(guī)就業(yè)群體為保障對象，保障制度也都是按正規(guī)就業(yè)的城市居民特點設計的，致使現行社會保障制度不符合農民工的特點。

現行城市社會保障制度與農民工不匹配主要表現為：一是在保障內容上不切合農民工的保障訴求。一般來說，農民工最基本的需要是找份工作、拿到工錢，出了工傷、遭了意外、得了大病能夠及時得到救治，老來有所養(yǎng)。而現行的城市社會保障制度根本無法滿足農民工的上述保障要求。二是在保障方式上不適應農民工的就業(yè)特征。農民工在就業(yè)方面的特征主要表現為流動性、不穩(wěn)定性和低收入性。據勞動和社會保障部有關調查資料，僅有20％—30％的城市農民工在一個單位工作滿3年以上。現行城市社會保險繳費比例過高，且不具轉移性，不符合農民工就業(yè)特點。如廣州市農民工月工資不足1000元，農民工僅參加養(yǎng)老保險，每月就需交納100元，占其工資的10％左右。

農民工社會保障制度的缺乏，極大地阻礙著農村剩余勞動力的轉移，也就阻礙了農村土地流轉的順利進行。

（二）農村最低生活保障制度有待完善

我國農村最低生活保障制度目前仍處于不完善狀態(tài)，在減少農民面臨的市場風險、生活風險，保持農村穩(wěn)定方面作用甚微。存在的問題主要有：（1）覆蓋面窄、標準低。目前我國的農村最低生活保障制度是根據“低標準起步，窄范圍運行”原則來設計的，農村低保制度只對“不救不得活”的農村特困群眾施救，使得很多生活同樣困難的低收入農村居民得不到救助。另外，農村低保資金由縣級市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政和村共同負擔。而我國縣鄉(xiāng)級財政普遍存在困難，無力為農村低保提供足夠的資金支持，使得低保標準非常低。（2）最低保障標準和低保對象的確定缺乏科學依據。目前我國許多地方的低保標準制度是不夠科學的，基本上是在原先特困救濟標準的原則上，參照當地生活水平和財政負擔能力制定的。有些地區(qū)認為農民多少可以利用土地自我保障，象征性地給點補助就可以了。這說明有些地方在制定低保標準時就給土地賦予了保障功能，其出發(fā)點就不利于農村土地流轉的順利進行。在保障對象的確認方面，許多地方只是把傳統(tǒng)的農村社會救濟對象和個別貧困戶作為低保對象，而將由于農產品市場競爭生產經營不善陷入困境的農民，由于企業(yè)不景氣乃至關閉等陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工排除在外。（3）保障工作缺乏法律保障和組織保證。我國農村最低生活保障工作正在逐步納入規(guī)范化、制度化的軌道，但整體上仍然沒有超越行政指導的范疇，沒有從立法上加以保障。同時，農村低保工作也缺乏組織保證。許多市、縣民政局都沒有專門的低保科，低保工作均由救災救濟科統(tǒng)一負責。

農村最低生活保障制度的不完善，轉移了農民應對風險的途徑，強化了土地的社會保障功能，同時也就導致了農村土地流轉的不暢。

（三）農村養(yǎng)老保險制度仍處于試點中

我國在探索建立農村養(yǎng)老保險制度的過程中雖然作出了巨大了努力，但由于經濟發(fā)展條件的限制和其他多方面的原因，至今仍處于早期試點的發(fā)展體制階段，沒有取得重大突破，尚未建立適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農村社會養(yǎng)老保險制度。

我國農村社會養(yǎng)老保險起步于上世紀80年代，到目前為止，農村社會養(yǎng)老保險制度試點探索已有20多年的歷史。這段探索歷史可以大體劃分為四個階段：第一階段（1986—1992年）為早期試點階段。第二階段（1992—1998年）為早期試點推廣階段。第三階段1998年以后進入早期試點衰退階段。第四階段是2003年以后開始進入新型農村養(yǎng)老保險探索試點階段。④

進入新型農村養(yǎng)老保險探索試點階段后，在各級政府的領導下，一些地方農村社會養(yǎng)老保險主管部門和經辦機構積極工作，在加大政府引導和支持力度、擴大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立調整增長機制、防范基金風險等方面取得了一定的突破和進展。但仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現為：（1）法律層次低。各地農村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當地實際情況稍作修改后制定的部門規(guī)章，缺乏法律效力。（2）資金來源單一。現行農村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，然而由于經濟發(fā)展的滯后，造成一方面農村集體經濟薄弱，不能為農民養(yǎng)老保險提供足夠的資金支持，集體補助難以到位；另一方面地方財力不雄厚，難以全面提供以政府為主的養(yǎng)老基金融資。“國家政策扶持”僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策。這就造成了實質上的資金單一渠道——農民個人交納。（3）基金管理不到位。一是基金運行管理有欠科學性，目前農村養(yǎng)老保險基金處于屬地分散管理的狀態(tài)，以縣為單位的分割管理的小規(guī)模基金難以進行多樣化投資。二是基金運行形式單一，農保基金增值主要是靠存入銀行和購買國債，易受利率下降影響，導致養(yǎng)老基金負增長。三是縣級財政不保底，農村養(yǎng)老保險機構辦公經費支出侵蝕了部分養(yǎng)老保險基金。

我國現行農村養(yǎng)老保險制度存在的上述問題，致使農民養(yǎng)老仍主要靠家庭收入，而正如前文所分析的那樣，農村家庭收入是不穩(wěn)定的，必然使農民將最后的保障線壓在土地上，最終阻礙的仍是土地流轉。

（四）現行農村合作醫(yī)療保險制度模式難以為繼

目前我國農村的醫(yī)療保險，大體上有合作醫(yī)療、醫(yī)療保險、統(tǒng)籌解決住院費及預防保健合同等幾種形式。在我國農村的醫(yī)療制度中，合作醫(yī)療曾經是最普遍的形式，它在上世紀70年代末期覆蓋了85％的農村人口。80年代家庭聯產承包責任制的實行，使家庭重新成為農業(yè)生產的基本單位，合作醫(yī)療制度出現了滑坡的局面。90年代初期，全國僅存的合作醫(yī)療保險制度主要分布在上海和蘇南地區(qū)。自上世紀90年代以來，雖然政府在推進城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度改革的同時，也出臺了一系列政策和措施，試圖恢復和重建合作醫(yī)療保險制度，但是，除了部分試點地區(qū)之外，農村合作醫(yī)療保險制度并沒有像希望的那樣恢復和重建起來。

現行農村合作醫(yī)療保險制度難以為繼的主要原因在于：一是政策不穩(wěn)定。合作醫(yī)療保險從國家政策變成了地方政策，使得地方政府沒有足夠的動力來推動合作政策的實施。加之上世紀90年代以后，國家為減輕農民負擔，取消了“合作醫(yī)療”收費項目，這一政策與國家支持發(fā)展農村合作醫(yī)療的政策相沖突，因而加大了發(fā)展農村合作醫(yī)療保險的難度。二是難以適應不同收入水平農民的醫(yī)療保障要求。我國農村各地的經濟發(fā)展水平不平衡，相應地農民收入水平也不同，農民對醫(yī)療保障的要求也不一樣，這就給建立統(tǒng)一的農村醫(yī)療保障體制，即農村醫(yī)療保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標準方面的統(tǒng)一設置了客觀的障礙。三是現有的農村醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理，難以充分發(fā)揮效益。

醫(yī)療支出是農村家庭支出的主要內容之一，由于我國農村醫(yī)療保障制度的不完善，致使農民看病主要由個人負擔，同樣的道理致使農民賦予土地以保障功能，最終仍導致農村土地流轉的不暢。

四、結論與建議

（一）結論

我國農村土地流轉不容樂觀，究其原因主要在于高度的社會化致使我國農民目前承受著巨大的貨幣支出壓力，而收入的不穩(wěn)定以及農村社會保障制度的不健全使得農村土地被賦予了社會保障的功能。這說明農村社會保障制度建設與農村土地流轉關聯性較強，主要表現為：（1）土地流轉需要健全的農村社會保障制度為支撐。（2）建立健全農村社會保障制度有助于土地流轉市場的建立與完善。

然而，我國農村社會保障制度建設現狀表明，它不但沒有對農村土地流轉起著促進作用，反而阻礙了其發(fā)展，主要問題在于：（1）缺乏與農民工相匹配的社會保障制度。（2）農村最低生活保障制度有待完善。（3）農村養(yǎng)老保險制度仍處于試點中。（4）現行農村合作醫(yī)療保險制度模式難以為繼。

（二）建議

建立健全農村社會保障制度體系，弱化農村土地保障功能是我國農村土地流轉的根本出路。

由于我國農村社會保障制度建設的艱巨性及我國現實國力所限，只能走漸進式的改革道路。目前的工作重點是：

1、逐步建立與農民工相匹配的社會保障制度。在原有城鎮(zhèn)居民保障制度的基礎上，針對農民工的就業(yè)特點及保障訴求制定適合農民工的保障制度。受文化程度和技能水平的限制，大部分農民工就業(yè)形式只能是臨時工和小時工，而且一般只能從事技術含量低的臟活、累活、高風險的活。這就使得農民工就業(yè)呈現出收入低、不穩(wěn)定、流動性強、危險性大的特點。因此，農民工的保障訴求一般為：保障基本的生活來源；發(fā)生工傷、得了大病能及時得以救治；老來有所養(yǎng)等等。相應地與農民工相匹配的社會保障制度就目前而言，應該是給予進城農民工基本生活保障、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等相應的保險種類，且在保險繳費方面應該考慮農民工收入的低水平及不穩(wěn)定性，另外還應考慮農民工的高流動性，讓保險賬戶的設置具有可流動性和可延續(xù)性。

2、完善農村最低生活保障制度。目前此方面的工作應重點放在逐步解決存在的主要問題方面。根據我國農村最低生活保障制度的現狀，主要完善以下三方面的工作：一是加強相關法制建設，建立專門的低保管理機構，以確保農村最低生活保障工作的法治，且有組織保證。二是在法制的規(guī)范下，確定科學合理的低保標準和對象。在此過程中，應排除農民可以利用土地自保的理念，弱化農村土地的社會保障功能，把失地農民和因農產品經營不善陷入困境的農民納入保障對象。三是大力發(fā)展縣域經濟，完善財政轉移支付制度，確保實施低保必要的資金來源，逐步提高低保標準、擴大低保覆蓋面。

3、盡快建立農村養(yǎng)老保障制度。總結試點階段的經驗教訓，逐步完善新型農村養(yǎng)老保險制度，以促進農村養(yǎng)老保障制度的建立健全。根據試點階段存在的問題，當前的主要工作為：（1）出臺農村社會養(yǎng)老保險法，提高農村養(yǎng)老保障的法律層次。（2）擴大“國家政策扶持”的范圍和力度，改變農村養(yǎng)老保險金來源渠道實質單一的局面。（3）加強保險基金管理，做到養(yǎng)老保險基金的保值增值。

4、積極探索農村醫(yī)療保險新模式。我國實施新型農村合作醫(yī)療后，效果并不理想，現行農村合作醫(yī)療保險制度難以為繼。因此，我國農村醫(yī)療保險建設的出路還在于探索新模式。在我國農村醫(yī)療保險模式創(chuàng)新方面，筆者比較贊同李穎、凌江懷⑤ 的觀點，即在給予農民基本醫(yī)療保障的前提下，建立一個全國性農村醫(yī)療保險股份制公司。基本思路是結合我國實際情況，設立針對農村地區(qū)的全國性保險公司，并建立一個與之合作的醫(yī)療服務網點覆蓋全國的大型現代化保險經營機構，專門負責農村醫(yī)療保險的保費征繳，險種的設計、銷售、管理及推廣，負責保險基金的投資和風險管理，國家對該保險公司給予政策上的扶持。當然，如何將此模式付諸實踐，還有許多問題需要我們去探討。

第二篇：從發(fā)展角度看我國經濟形勢

經過20年改革開放實踐的磨煉和鄧小平務實精神的教育，我國經濟學界敢于面對現實，揭示問題和矛盾。這是一個巨大的歷史性的進步。但有一種傾向值得注意。有些研究報告和文章就問題論問題，問題成堆而理不清頭緒，很少用哲學思維來研究當前經濟發(fā)展和運行中的矛盾，不搞矛盾排隊，分不清支流和主流。甚至造成莫名其妙的悲觀情緒，我們的經濟學成了問題經濟學。有些研究報告和文章照抄照搬西方發(fā)達國家的經濟學理論體系和指標體系，用來描述和研究正在發(fā)展中的中國經濟，把我國經濟當做一個發(fā)展完善的市場經濟來看待，很少考慮我們的發(fā)展度和市場度。判斷經濟形勢只根據那幾個統(tǒng)計指標的走勢論是非，找對策，只力圖扭轉那幾個指標的走勢，我們的經濟學成了總量經濟學，符號經濟學。這種研究方法嚴重脫離實質經濟內在矛盾運行的總量分析，更嚴重地脫離中國生產方式、交換方式、體制機制、結構轉換升級具體階段的實際。抓不住問題的關鍵，抓不住根本問題，只看運行，不看發(fā)展，只講量變走勢，不講質量內容。這種西化的問題經濟學，是一種很危險的傾向。它打亂了現階段有形手和無形手的分工結構，過早淡化政府的發(fā)展主體地位，擴大了政策市場調控的范圍，干擾了市場的調節(jié)機制的正常運行。為了克服這種傾向，我們必須以辯證唯物論和歷史唯物論為指導，堅持鄧小平的中國特色思想，牢牢把握住我們的特殊國情。我國經濟運行在什么歷史階段是必須首先弄清的根本性問題。

我們判斷當前的經濟運行態(tài)勢好壞，要有一個特定的質和量的客觀標準，不能僅僅根據幾個總量統(tǒng)計指標的走勢，簡單地以升降論是非。經濟運行指標在時間上不能簡單地向后看，和上年周期比，和上月，上季比；在空間上也不能簡單地和別的國家、地區(qū)比。首先要給當前經濟運行一個準確的時空定位，即當前經濟運行是處于我國、本地經濟發(fā)展的什么階段上。這個階段國民經濟發(fā)展的基本矛盾、主要矛盾是什么，發(fā)展的內容、發(fā)展的歷史任務是什么？當前經濟運行走勢是向著解決發(fā)展的主要矛盾、轉化主要矛盾方面推進，還是朝著反方向推進。這是判斷經濟運行走勢好壞的主要標準，定性標準。

從發(fā)展的本質含義、發(fā)展的規(guī)律來看，我國經濟正處于生產方式和交換方式根本性轉變這個大的歷史階段中，發(fā)展模式和體制模式轉變的一個關鍵性歷史時期。在這樣一個歷史階段，一個關鍵的歷史時期，國民經濟發(fā)展的基本矛盾、主要矛盾、次要矛盾都是結構性矛盾。所謂總量矛盾不過是抽象了結構內含的結構性矛盾在統(tǒng)計上的一種反映。總量矛盾是存在的，它只存在于總量統(tǒng)計之中，存在于符號經濟之中，在實質經濟之中只有結構矛盾，沒有總量矛盾。我們面臨的結構矛盾基本上可以分為四個層次：

第一層次是工農兩種生產方式、城鄉(xiāng)兩種生活方式，這種兩元經濟與社會結構的矛盾。第二層次是區(qū)域經濟結構的矛盾，主要是區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的矛盾。不僅是東、中西大區(qū)結構間的矛盾，而且還有每一個大區(qū)內部小區(qū)結構間發(fā)展不平衡的矛盾。第三層次是產業(yè)結構的矛盾。多年來我們對這個層次的矛盾是重視的，當作第一位的結構矛盾來抓。實際上它受前兩位矛盾制約，就產業(yè)結構調產業(yè)結構是調不動的。第四個層次是產品結構的矛盾，主要是剩余和短缺產品的矛盾。

這四個層次的矛盾同時存在相互交錯，呈現復雜的局面，但只要認真把矛盾排隊，就會發(fā)現第一層次的矛盾是主要矛盾，是諸矛盾的總根源。產業(yè)結構久調不見顯效，剩余和短缺同時共存，關鍵是城鄉(xiāng)人口大結構轉化滯后，產業(yè)政策沒有區(qū)域化，區(qū)域政策沒有產業(yè)化，工業(yè)分散，重復建設，區(qū)域同構，這是造成結構性剩余、結構性短缺共存的根本原因。發(fā)展形勢不如人意，不是自今日始，不是一兩年的事，是自1992年以后逐步形成的。這是階段性問題，不是當前運行問題，當前運行狀況是這四個結構矛盾的正常反映。我們面臨的主要矛盾，次要矛盾都不是短期問題。是一個長期而又艱巨性的問題。

第三篇：從人力資源管理的角度看社會保障

從人力資源管理的角度看社會保障的發(fā)展

人力資源是人類社會進步和經濟發(fā)展中最重要和最具能動作用的資源,而建立和完善社會保障制度就是為了充分利用、有效開發(fā)和積極挖潛人力資源,促進社會經濟的全面發(fā)展。社會保障制度是社會生產力發(fā)展到一定階段的必然產物,也是社會經濟發(fā)展和人類社會進步的重要標志。作為一項久遠的制度安排，社會保障在進入現代社會后已經具有了非凡的意義，它不再是簡單的面向極少數貧弱者的救濟措施，而是維護社會公平、促使整個社會和諧發(fā)展的基本制度保證。

1.從人力資源規(guī)劃的角度來看。社會保障是一個龐大的體系，它需要眾多的專業(yè)人士的參與，從而能夠容納更多的勞動力。比如說，社會保險制度的建立，需要社會保險費用的征收與基金管理人員，需要相應的工傷鑒定人員，基金投資人員，待遇給付機構與工作人員；各種社會福利多以提供服務的方式出現，更是需要大量的勞動者參與進來。那么，企業(yè)的人力資源管理部門就要根據勞動力市場的供給與需求做出預測，根據企業(yè)內外環(huán)境的變化，運用科學的方法，制定出相宜的政策和措施，從而使人力資源供給和需求達到平衡，實現人力資源的合理配置。

2.從招聘與錄用的角度來看。社會保障制度如今還是處于不斷完善的階段，需要勞動者、用人單位、國家三方的共同努力，不斷完善。對于企業(yè)來說，招聘部門要很清楚你所要招聘的員工的類型，是正式編制人員，還是兼職人員等等，要很清楚的知道不同類型員工的不同社會保障的相關規(guī)定，不要給企業(yè)帶來一些不必要的困惑，甚至是造成企業(yè)用工成本的增加。

3.從培訓與開發(fā)的角度來看。社會保障關乎每個人的切身利益，對于身在職場的我們，只有認真了解好國家制定的關于企業(yè)的社會保障制度，增強自己主人翁的意識。企業(yè)也要有意識的對員工所關心的個人工作保障問題給予及時的解答，甚至是進行培訓需求調查，了解員工真正關心，想要了解的事情，倘若形成了集體的需求，此時就有必要對員工進行相應的培訓，讓員工清楚的了解到現在的有關法律法規(guī)，使自身的權益得到保障。

4.從薪酬管理的角度來看。薪酬作為企業(yè)員工最關注的問題，薪酬制度是否科學合理，給予員工的報酬是否讓員工滿意，不僅關系到員工的個人利益，也將直接影響到企業(yè)人力資源的效率和勞動生產率。社會保障的部分內容是劃分在薪酬的構成里面，因此，企業(yè)也很重視公司的薪酬構成的的設計。企業(yè)為了激勵員工，提高他們的工作績效，會根據各類型的員工而組成不同的薪酬構成，但是，對于社會保險的部分基本上是對所有員工是一致的，較為公平的，這在大型企業(yè)可能會做的更加到位一些，更加有保障一些。

5.從勞動關系的角度來看。在一定程度上，社會保障解除了人們的后顧之憂，增強了人的安全感與對未來的信心，從而不僅為人的全面發(fā)展提供了制度保障，而且能夠幫助遭遇特殊事件的社會成員恢復正常的生活并重新投入社會。所以，勞動者在和用人單位簽訂勞動合同時，要很關注所規(guī)定的企業(yè)的義務是否明確，自己的各項勞動權利是否有得到充分的闡述和保障，避免出現了勞動事物糾紛時，責任的不明確，而使得勞動者本人處于很被動的情境中。這就要求勞動者要了解一定的相關法律法規(guī)的規(guī)定，做到知法懂法。

第四篇：我國農村土地流轉問題探討

我國農村土地流轉問題探討

摘要：農村土地是農業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建中國特色現代化農業(yè)的關鍵，促進農村社會經濟的發(fā)展要改變傳統(tǒng)的農業(yè)發(fā)展方式，關鍵是進行農村土地管理制度創(chuàng)新。目前，中國的農業(yè)用地面臨著許多困難：農業(yè)土地產權關系不明確，土地出讓市場運行機制不健全。二元戶籍制度和農民工社會保障的真空等其他因素的影響，制約著農村土地的自由流轉。只有不斷健全農村社會保障體系，完善農村土地經營權，切實維護農民在土地流轉中利益，不斷提高農業(yè)土地市場的流通，積極培育新型農民合作組織和農業(yè)專業(yè)種植大戶，加強支持破解農業(yè)土地出讓金制度，是加強農村土地利用的具體思路。

關鍵詞：土地流轉，土地所有權，流轉市場，社會保障，外來務工人員

中國農業(yè)在新中國成立后經過了兩個制度創(chuàng)新的飛躍：廢除人民公社，實施家庭聯產承包責任制第一次飛躍，是向前邁出的一大舉措。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟，這也是另一種很大的進步，當然，這是一個很長的過程。“追溯農業(yè)土地使用權出讓將包括鄧小平同志說的農業(yè)用地流轉土地承包經營權，農民以土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，這是第二次飛躍，它有利于克服家庭承包土地細碎化的缺點，是實現農業(yè)規(guī)模化，工業(yè)化和現代化的先決條件，優(yōu)化配置土地資源，提高土地使用效率，實現規(guī)模化經營，最終在土地制度創(chuàng)新第二次飛躍中有著重要的作用。因此，農村土地資源的流通是促進中國新農村經濟和社會發(fā)展的另一種制度創(chuàng)新。正如鄧小平同志所說，中國的農村土地系統(tǒng)創(chuàng)新的第二次飛躍，需要一個漫長的過程，而中國當前農村土地發(fā)展面臨著許多困難，和中國的現代農業(yè)產業(yè)化發(fā)展方向格格不入。本文對當前制約土地規(guī)模化進行了分析。在這個基礎上，試圖打造我國農村土地高效，規(guī)范、有序的流轉機制，不斷加強我國農業(yè)的現代化發(fā)展。

1．限制土地流轉的困境

目前，雖然國家采取各種有效措施促進農村土地流轉，但農村土地的自由流動仍然受到許多因素的影響，土地出流轉的發(fā)生率在當前一直很低。因此，系統(tǒng)的分析各種影響農村土地流轉的因素，對促進土地使用權的轉讓和建設社會主義新農村具有重要意義。

1.1農業(yè)土地產權關系不清晰。

土地產權明確是市場經濟的客觀要求，然而，中國目前的土地產權分為所有權和使用（專營）權，因為在所有權和使用權力方面缺乏明確的界限，造成農業(yè)土地所有權關系不明確，導致個別土地使用權擁有戶缺乏土地出讓的動力和權力。農村土地流轉過程其實也是使用權的流轉，集體所有權規(guī)定，個別承包戶只是享有土地使用權，這樣土地的產權，實際上將被分裂成兩個：所有權和使用權。轉讓土地也是進行土地使用權的流轉，雖然目前中國的相關法律和法規(guī)都規(guī)定農民對土地擁有占有，使用，收益和其他權利，允許農民轉包，出租，交換，轉讓，合作和其他形式入股土地承包經營權的轉讓，但在現實中承包戶享有的使用權確沒有得到具體的規(guī)范，村和村民小組往往會利用土地所有的權利，削弱甚至剝奪承包戶對土地的使用權。尤其是在農村土地流轉的非農業(yè)用地，其一般是由當地政府，村組織與相關企業(yè)直接談判，很少有人會真正關系涉及的農民利益。不僅農民土地租金補助得的少，甚至幾乎沒有得到應有的租賃補貼。所以由于農業(yè)用地的所有權關系不明確，農民承包的土地，往往在現有的權力結構中處于弱勢地位。

1.2土地出讓市場運行機制不健全。

土地出讓市場是土地流轉的地方，包括價格，主題，分配利益，中介組織和其他因素的綜合市場，目前，中國農村土地出讓市場機制不完善直接制約著土地流轉的廣度和深度。

1.2.1土地出讓交易組織發(fā)展不完善。目前，中國的農村土地交易市場基礎設施少，地方，機構，等都很缺乏，金融信貸市場和信息傳輸通道都不完善，資金短缺在市場上嚴重制約農村土地流轉。一些農民想轉讓土地使用權，而另一些農戶希望規(guī)模化經營，但無法找到土地，往往形成有市無場的情況。因此，許多農民往往采取轉包，轉租土地等私人交易的方式。但是這些交易并沒有遵循任何法律，沒有任何監(jiān)督機構，是在沒有任何市場規(guī)則規(guī)范下進行的運作，社會交易成本高，交易也僅僅限制在村，組的狹窄范圍，交易量小，不但成交的可能性小，糾紛也比較多。

1.2.2土地出讓收入分配是不合理。這部分的利益分配對中國的農村土地流轉市場發(fā)展是至關重要的。目前，沒有法律明確規(guī)定土地承包經營權可以構成農民產權，承包商不能將土地作為財產對待，成為土地流轉市場分配混亂的最主要原因。目前，大量的農業(yè)土地使用權轉讓交易基本上都是在政府的指導下進行的，當地政府和相關部門成為土地出讓的最大受益者。在實踐中，也有一些在承包過程中，搞所謂的規(guī)模經營，這在很大程度上削弱了農民流轉土地的積極性，還嚴重侵犯了農民的利益，引發(fā)農民對土地流轉的怨恨。

1.2.3缺乏對市場中介機構。市場中介服務系統(tǒng)是形成市場的一個必要條件，但中國目前的法律對農業(yè)土地使用中介機制沒有具體要求，“農村土地合同法”規(guī)定了招標，拍賣，公眾咨詢和其他流轉方法，但同時也增加了土地轉讓的糾紛。

1.3二元戶籍制度和農民工社會保障的真空。

根據國際經驗，城市化的過程中，農村富余勞動力轉向城市由兩個過程組成。第一個過程是農村富余勞動力從農村走出去，由于各種因素的影響，剛剛完成第一個過程，第二個過程沒有真正實現。包括二元戶籍制度和外出務工人員社會保障缺乏的是限制農民工市民化的重要因素。中國當前實施城市和農村家庭戶籍登記不同系統(tǒng)，城市和農村的隔離是全國戶籍登記系統(tǒng)的一個重要特征，是其主要目的是防止農村居民向城市居民轉變，以緩解農村人口向城市遷移所造成的大規(guī)模的城市就業(yè)，住房，教育和其他設施不堪重負的情況。二元戶籍制度的存在，為轉移農村勞動力增加了成本，城市戶籍和社會保障往往連接在一起，城鎮(zhèn)居民的社會保障體系所必然會排除它們。這使得在城市化進程中，農民工社會保障缺乏而無法真正融入城市，在這個過程中成為城市邊緣人。

這樣無家可歸者和外來務工人員面臨社會保障真空的風險，受傷的風險，失業(yè)風險，醫(yī)療風險，養(yǎng)老風險及其他風險，自己又無法避免，因此，對他們來說，土地是他們的最穩(wěn)定，最可靠的生存保障。農民工不會盲目地交出自己的土地，他們擁有土地，不是為自己的利潤最大化，只是為了盡量降低風險。為了盡量減少風險，理性的農民工不會放棄自己的農村承包地，而是拿著土地，把它當做可進可退的最后屏障。

1.4農村社會保障體系缺位。

社會保障，是通過國民收入的分配和再分配，對暫時或永久喪失工作能力和由于各種原因引起的工人或全體社會成員生活困難，政府和社會依法提供基本生活的保障，或幫助建立集體經濟福利的國民生活的各種社會保障體系。通過實施社會保障，可以建立一個公共醫(yī)療安全網。但在目前，廣大農民的社會保障是非常不足的，使農村土地流轉的風險和機會成本增加，直接影響了土地管理和規(guī)模化經營。在當下農村，因為農村社會保障制度缺乏，土地對農民有著特殊的生命支持功能。滿足農民基本的衣食住行，土地幾乎承擔了國家和社會應承擔的所有支持功能。所以，除非能夠獲得較高的產量和更穩(wěn)定的非農就業(yè)機會，否則農民不會輕易出售他們的最后保障。因此，一些當地農民盡管外出打工無法進行土地耕種。在廣袤的農村社會保障體系尚未建立的情況下，土地仍然是大多數農民定居的家園，這導致客觀的農業(yè)用地供應不足，也直接影響到土地管理和流轉的規(guī)模和速度。此外，長期形成的農村以家庭為中心的家庭觀念，強調“土地耕者有其田”的平等理念，還有新的農民合作組織和農業(yè)專業(yè)種植大戶嚴重短缺等因素的影響，也會影響土地使用權流轉的廣度和深度。

2．農村土地流轉的具體路線

農村土地流轉是社會發(fā)展的必然產物，是生產要素的重新重組和實現資源優(yōu)化配置的客觀要求。面對當前農業(yè)用地流轉的困境，必須堅持農民權利的保護和提高土地流轉市場，用配套的機制來實現多層次的人力資源管理。多管齊下，從而推動土地平穩(wěn)有序地流轉，為優(yōu)化資源配置不斷發(fā)揮作用。

2.1完善農村土地經營權，切實維護農民在土地流轉過程中的利益。完善農村土地經營權，在土地流轉過程中切實保障農民利益，是促進農村土地流轉關鍵因素。

2.1.1明確界定土地所有權和使用權，提高村民的土地產權合同執(zhí)行力。以確保村民擁有土地使用權，促進農民對農業(yè)土地使用權的長期交付，擴大農業(yè)土地使用權，對模糊的農業(yè)用地產權是一個很好的建議。這樣就可以有效地保證土地所有權的當地政府，村和村民不干涉農民對承包土地的占有，使用，收益和其他權利，同時提高了土地承包權相關法律，法規(guī)的執(zhí)法，嚴厲懲罰村民違反使用土地權的各種行為。中國已經發(fā)布了大量的農民承包土地權益保護相關法律和法規(guī)，接下來的關鍵是在實踐中落實這些法規(guī)。

2.1.2堅持農地流轉自愿，有償的原則。農民擁有進行土地流轉，承包土地和依法自主使用和轉讓使用權的權利，有權選擇是否轉讓，轉讓對象和流通形式。因此，在土地使用權轉讓的過程中，對一些不愿意放棄農業(yè)土地使用權的農民，不強制要求放棄其農業(yè)土地使用權。堅決杜絕通過行政手段進行農業(yè)用地規(guī)模化，這只會損害農民的農業(yè)土地使用權。此外，土地承包權作為農民的資產，是產生收入的一種資產。土地轉讓轉包費，轉讓費和租金，農民應與承租人協商確定。

2.1.3要充分發(fā)揮農民在土地使用權出讓市場中的主體作用。各級政府通過使用行政手段強迫農民進行市場交易，過多的行政干預土地出讓市場。這種交易行為將不可避免地導致市場功能扭曲異化，損害農民的利益。在未來的土地流轉市場上，農民應該成為真正的土地使用權的主體，土地流轉的方式和流轉的量應該允許農民根據家庭人口，就業(yè)，勞動力，收入和自己決定自己的實際情況，使農民失去農業(yè)用地使用權。

2.2健全農業(yè)土地流轉市場。

農業(yè)土地使用權出讓市場是指在合理確定租金的基礎上用轉讓，轉包，出租等允許的方式，根據法律規(guī)定，進行轉讓土地使用權交易。建立農業(yè)用地流轉市場是實現合理規(guī)劃，保護農民的權利和利益，實現土地流轉順暢進行的重要保障。

2.2.1建立一個統(tǒng)一，開放，公平，公正的市場機制。按照市場規(guī)律，以適應城市化的發(fā)展需要，確保在不同形式下的公共誠信，團結，平等，促進城市和農村地區(qū)的農業(yè)土地資源的自由流動，打破土地市場土地資源分割的情況，為了建立一個統(tǒng)一的控制目標，必須建立土地管理制度和統(tǒng)一的農業(yè)土地使用權交易市場，實行公開，公平，公正的市場交易。

2.2.2規(guī)范農業(yè)用地使用權交易，科學測量農業(yè)用地價格。合理的地價是農村農業(yè)用地實現合理的市場化運作的必要前提，必須使用適當的方法對土地使用權價格進行科學評估。在充分考慮基于市場機制上的土地價格構成因素基礎上，主要依賴價格機制，調整土地使用權的價格。

2.2.3培育中介服務組織和機構。實施土地使用權轉讓市場化過程中，必須培育和建立相關的市場中介服務組織和機構，信息傳輸和預測機構，土地保險服務機構，土地信托及其他金融服務機構。政府應鼓勵農民傳播媒介在公共土地轉移的同時，農業(yè)合作經濟組織也可以發(fā)揮中介組織作用，成為農業(yè)土地租賃轉讓的橋梁。各類中介不僅可以促進農地流轉的速度，效率，而且能保證成功率。

2.3積極培育新型農民合作組織和專業(yè)的農業(yè)種植養(yǎng)殖大戶。

一直以來，新農村合作組織和專業(yè)人員嚴重短缺，農業(yè)種養(yǎng)大戶在農村土地流轉中的有效需求不能得到很好的滿足。農民專業(yè)合作組織和農業(yè)專業(yè)種植大戶具有較強能力，能有效地組織高品質的，新的農業(yè)生產能力，促進農業(yè)的運作模式從家庭到集體使用先進技術，可以適應運行和變化的需要，規(guī)模化生產，形成大型農業(yè)土地流轉的需求。因此，培育農民新型合作組織和農業(yè)專業(yè)種植大戶，大型農業(yè)規(guī)模化經營是目前正在推動的農地流轉政策。為此，當地政府應采取具體措施，促進新的農業(yè)合作組織和農業(yè)專業(yè)種植和養(yǎng)殖戶成立，不僅促進農地流轉，還能促進農業(yè)規(guī)模化經營的發(fā)展。

2.3.1選擇一些潛在的新農村合作組織的農民進行農業(yè)專業(yè)知識，專業(yè)技能和管理知識培訓，以提高他們的知識水平，讓他們明白不僅要懂生產，還要懂業(yè)務。

2.3.2增加對農業(yè)新型合作組織和農業(yè)專業(yè)種植大戶金融等政策扶持，拓寬融資渠道，運用財政和貨幣政策工具的杠桿作用，進行稅收減免和有針對性的成本補貼。

2.3.3有選擇地吸收外部的農村農業(yè)經營經濟實體。鑒于農村土地流轉內部需求不足，我們應該采取主動吸引外部的經濟實體在農村地區(qū)從事農業(yè)業(yè)務，鼓勵農民以合理的成本流轉土地。

2.4不斷提高農村土地流轉的支撐體系。

2.4.1建立農村勞動力轉移機制。促進農村勞動力轉移，進行農村土地集中，最終實現適度規(guī)模經營是農業(yè)發(fā)展的基本途徑。目前，中國轉移農業(yè)勞動力的限制因素包括農村勞動力數量多，勞動力素質低，城市就業(yè)壓力和觀念落后等。為了有效地解決這些問題，應采取適當的措施，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高農村非農就業(yè)機會不斷增加，在進行城市化發(fā)展戰(zhàn)略的同時，通過農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，形成農業(yè)剩余勞動力就業(yè)吸收機制。

2.4.2建立農村社會保障制度，解決農民土地流轉的后顧之憂。現行農村土地承包經營制度，農村土地具有社會保障和就業(yè)的功能，而目前農村社會保障體系尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，在農民看來，土地是他們的命脈，承包土地作為生存地和就業(yè)的保險地，寧可粗放式經營，也不想轉讓土地。因此，完善的社會保障體系，才能增強農民離開土地的安全感和進行規(guī)避市場風險，農村土地市場發(fā)展過程將會受到這個因素的嚴重破壞。因此，盡快建立適合農村特點的，就業(yè)，養(yǎng)老保險，合作醫(yī)療，最低生活保障等社會保障制度，打破監(jiān)禁勞動力的土地，讓農民不再需要為離開土地而為生存擔心，順利實現轉移農村勞動力，加快土地流轉。

2.4.3完善政府職能，加強土地流轉的法律保護。中國土地合同和轉讓相關立法相對滯后，一些法律，法規(guī)和司法解釋缺乏統(tǒng)一性和可操作性，導致現實生活中的土地出讓具有自發(fā)性，隨意性的特點，造成了越來越多的土地糾紛。因此，國家立法機關，應該將農業(yè)用地流轉納入法律制度，真正做到有法必依，違法必究，從源頭上使農民解除思想顧慮，用法律依法保護土地有序流轉。此外，我們要更新觀念，扭轉農村以家庭為中心，親屬關系的家庭觀念，擺脫分土地時同樣強調平均主義的概念。同時要合理安排不同類型的土地流轉，農用地轉為非農業(yè)用地要嚴格控制，堅持18億畝耕地紅線。

3．結論

總之，農村土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的產物，是改變傳統(tǒng)的農業(yè)發(fā)展方式，建設具有中國特色的農業(yè)現代化的關鍵。促進農村土地流轉過程健康發(fā)展，是建設社會主義新農村的根本保障，現在雖然面臨很多的困難，但是相信在多管齊下方法下，不斷完善中央的決定和各項惠農措施，我們可以穩(wěn)步向前推進的農村土地流轉，最終實現中國農村土地系統(tǒng)創(chuàng)新的第二個飛躍。

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第五篇：淺談農村土地流轉

淺談農村土地流轉

九江學院 外國語學院A0812班 吳敦旭

內容摘要：2009年中央一號文件指出要穩(wěn)定完善農村基本經營制度，建立健全土地承包經營權流轉市場。其中土地流轉存在著急迫性，特別是在今天全面建設小康社會和新農村建設方面有著巨大的推進作用，同時也是我國在當前形勢下繼續(xù)又好又快發(fā)展的需要。但是在實行的過程中存在著許多客觀與主觀的影響因素使的農村土地流轉的進度較慢，針對諸多問題我們也要想出一些相關的對策來解決。

關鍵詞：農村；土地流轉；急迫性；突出問題；解決辦法

“三十年前，黨的十一屆三中全會改革巨輪從農村開始破冰，從此解決了十三億人的吃飯問題； 三十年后的2008年，金秋10月，黨的十七屆三中全會又作出了關于農村改革的重大決定，這是一個歷史性突破的重大決定。黨的十七屆三中全會指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出讓、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，解放農村剩余勞動力，最終達到適度規(guī)模化經營，農業(yè)促進工業(yè)發(fā)展，工業(yè)反哺農業(yè)，城市反哺農村等一系列利國利民的政策出臺，是中華大地尤其是農民朋友一次難得的創(chuàng)造歷史、創(chuàng)造奇跡的又一重大機遇。將加速城鄉(xiāng)一體化進程，開啟中國農村發(fā)展又一個嶄新的時代。”①

在2008年12月31日發(fā)布的2009年中央一號文件中再次將土地流轉的重要性提高到一個新的高度，提出要穩(wěn)定完善農村基本經營制度，建立健全土地承包經營權流轉市場②。

那么為什么我國要反復強調土地流轉，其急迫性又體現在哪里？

一． 農村土地流轉的必要性

（一）中國農村土地結構不完備，體制不完善，導致土地的浪費。在長期的歷史條件作用下，農村形成了一些特定的農用土地結構，農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田①

② 參考《中國農地》，2009-3。2009年中央一號文件。

水利用地、養(yǎng)殖水面等①。但是這些農用土地的比例在各地都存在著差異，很大一部分地方都存在著使用不合理的現象，特別是在當前的農村用地使用模式下，有很多的土地沒有辦法充分利用甚至沒有辦法使。

其次，政府對于具體問題沒有很好的出臺相關的政策來協調，管理體制出現不足，從而導致了廣大農村都選擇將那些比較難以種植的土地不種或者隨便種一些作物。我國的農用地本來就很少，在加上這樣的不充分利用土地，大量的浪費土地資源，勢必會加劇我國用地緊張局勢。

再次，隨著形勢的改變，農村勞力不斷向大城市輸出，農村出現田地荒蕪現象嚴重。本來是大片大片的良田卻閑置在那里，沒有發(fā)揮出它本應有的作用。2001年江西的農作物種植面積為5534.7千公頃，2002年為5355.1千公頃，2003年為4997.4千公頃，到2007年稍有回升為5215.0千公頃②。總的來看，波動不是很大，盡管有些地區(qū)出臺罰款措施，但是這一因素的影響還在逐步加大，這將會導致土地的大量浪費，勢必會加劇我國用地緊張的形勢。

（二）農民增收和農村城鎮(zhèn)化的需要

農民增收的需要

提高農民生活水平，增收是關鍵，增收包括增加經濟收入和增加農產品的產量。

首先，農民的主要收入來源就是種植糧食和經濟作物，在賣給國家，叢中來獲得一定的收入。那么農作物的收購價格將直接影響到農民的收入，在今天市場經濟的條件下，農作物的價格受到市場的影響很大，盡管國家大力保障糧食的收購價格的穩(wěn)定，但是有很多地方主要不是生產水稻，比如2007年江西省的棉花總種植面積為68334千公頃，而九江地區(qū)的種植面積就達48573千公頃，占全省種植面積的71.08%,③是棉花主產區(qū)，然而近五年來，市場收購價波動很大，質量較好的棉花最高達3.3元/斤，最底時只有0.9元/斤（都昌地區(qū)），特別是在2008年，農民在增收的路上跌了一個大跟頭，2007年的棉花價格很好，2008年的種植面積進一步加大，但是由于受到9月份開始的全球金融危機的影響，許多紡織企業(yè)破產，而此時正是棉花的收獲期，很多廠家不需要大量棉花，供過于求，結果只有低價賣出。從而使農民遭受了巨大經濟損失。

最新數據表明，自2004年開始，江西省的水稻產量從1803.40萬噸上升至2007年的1904.21萬噸，期間的產量相對比較穩(wěn)定，增幅不大，加上江西水稻的種植面積不穩(wěn)定，很難推動產量繼續(xù)上升。如果說實行土地流轉，第一，就能夠建立很好的農作物的銷售通道，《土地管理法》。

在線江西統(tǒng)計年鑒2008。

③參考在線江西統(tǒng)計年鑒2008，經過計算而得。①②

也就能夠更好的保證價格的相對穩(wěn)定，有利于增收。第二，能夠達到一體化管理，運用最新的科學技術，加上穩(wěn)定的種植面積，我們的糧食產量將會上一個新的臺階，在這個過程中，農民也會受益。農村城鎮(zhèn)化的需要

截止到2006年，我國的農村人口為7.37億，占全國人口的56%左右，要想實現真正的現代化就必須加快農村城鎮(zhèn)化建設。首先我們知道農村的土地面積有限，隨著人口的增長，如果繼續(xù)像以前一樣的按照人口來分配土地，那若干年后，勢必會有人分不到土地，所以進行土地流轉體現了對未來問題的預見和解決辦法。流轉后，大部分農民將從角色上開始轉變，逐漸的向城鎮(zhèn)化轉變。

（三）提高糧食綜合生產能力和保障糧食安全的需要

近年來，全球糧食產量增長緩慢，需求不斷增加，庫存量持續(xù)下降。2007年到2008年，國際市場糧價快速上漲，30多個國家糧荒引發(fā)社

①會動蕩。

我國的糧食綜合生產狀況不佳，自1998-2003年，我國糧食產量一直下滑，2004年開始稍有回升，但總產量暫時不及1998年。

通過土地流轉，能夠穩(wěn)定生產規(guī)模，保障糧食產量的穩(wěn)定性，也就是提高糧食綜合生產能力和保障糧食安全的需要。

二． 影響和制約農村土地流轉的因素

（一）農民總體收入不高，難以應對流轉后的問題

第一，農民收入單一，一般情況下沒辦法將僅有的土地流轉出去。流轉之后很難找到比較合適的工作來維持生計。主要是目前農民的文化水平和受教育水平都很底，沒有技術作為生計保障。

第二，農村家庭收入不高，在今天貧富差距較大的時刻，農民需要土地作為保證，以應對物價不斷上漲及消費所帶來的壓力。特別是在當前形勢下，農民就更不會輕易放棄土地的使用權。

第三，自古以來，農民都將讀書作為出頭和光宗耀祖的的唯一道路，現在也一樣，農村家庭大多都指望能夠通過培養(yǎng)出一個大學生來擺脫貧窮的生活，而相關費用卻很高，只有充分利用已有土地來提高收入，供養(yǎng)大學生。

（二）對基層政權的信任引發(fā)一些問題

首先，在土地流轉中，政府錯位行為嚴重，一些鄉(xiāng)村組織直截充當了土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地的承包關系，強制土地進行流轉②。這使得農民產生了反抗心理，土地流轉受①

② 《農村經濟研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，p72-73。《小城鎮(zhèn)建設中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學。

阻。

其次是基層政權在以往管理過程中的失信和失職。“絕大數村民對干部的意見很大，不指望干部能夠為老百姓解決什么問題。89.7%

①的村民認為干部都是用國家資源謀私利的”明顯的表明村民對干部的不信任態(tài)度。這使得農民不能夠抗拒心里的恐懼，自然土地流轉受阻。

再次，農村社會轉型不徹底，引發(fā)信任危機。從21世紀初開始，中國開始在推動村莊合并，基層政府正著力推行鄉(xiāng)村合并，大大減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數量。“目前，中國農村有3.75萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，②村級組織有64.5萬個。”但是在實施的過程中，給很多農民帶來

了情感上的傷害，幾個村雖然合并，但沒有在情感上合并，當處理一些事關農民利益的事時，那些領導原來屬于哪個村的就會盡可能的讓那個部分得到最大的利益。像那些沒有人在村委會的那個部分的利益連連受到損害，從而導致村民對上面?zhèn)鬟_下來的安排產生置疑。

（三）傳統(tǒng)文化心理的影響

首先，農民不能擺脫情感上的依附，在自然經濟條件下，農民祖祖輩輩都生活在那片土地上，不甘心讓“外人”來使用他們的土地。

③“農民更易受地緣和血緣關系的支配。”從而導致土地流轉給他人

遇到更大的阻力。

還有，廣大農民對政治政策采取一種回避態(tài)度，對上面?zhèn)鬟_的精神覺得不關自己的事。

（四）政策上的問題

第一，流轉程序的繁瑣性與流轉限制的不合理性。“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意；

④采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。”

土地流轉中的互換、轉包、轉讓的范圍，限定在同一集體經濟組織內部。這種“書面協議”、“發(fā)包方同意”、“發(fā)包方備案”及“同一集體經濟組織內部”等限制性規(guī)定，在客觀上增加了農民的負擔，增加了農戶在土地流轉中的交易成本——交易成本決定交易方式和交易目的，交易成本過大，交易程序繁瑣，自然不利于交易，不利于土地的流轉，特別是 “同一集體經濟組織內部”的限制性條件，使得跨地區(qū)的土地承包經營權流轉成為泡影。⑤《農村基層民主的政治文化分析》--蘇南模式，P140，于毓藍，2006，社會科學文獻出版社證券之星網，http://news.stockstar.com。

③ 《農村基層民主的政治文化分析》--蘇南模式，P104，于毓藍，2006，社會科學文獻出版社

④ 《農村土地承包法》第三十七條

⑤ 《影響和制約農村土地流轉的原因和對策》，河北省鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心課題組 ①②

第二，農村社會保障機制不完善。當土地流轉之后，大批農民將涌入城市，進入了二三產業(yè)，但是土地仍然是大部分農民賴以生存和發(fā)展的生活和生產保障，也是我國農村穩(wěn)定的基礎。“由于保障體系的不完善，很多農民都不敢放開手去的進行土地使用權的流轉①”。

三． 對于實施過程中的種種問題的解決辦法

（一）考慮實際情況，逐步流轉。

在實際情況下，有的農民的確是沒有能力承擔流轉之后所帶來的影響，那就得根據實際狀況來決定流轉速度。

針對農民缺乏技術，很難在土地流轉之后找到工作，那么我覺得可以先在土地流轉之前對有意愿將來去城市找工作的農民進行相關的職業(yè)技術培訓，在他們有技能之后再開始逐步的將土地使用權進行流轉。

對于那些在農村生活已經很困難的村民可以采取相關的扶助，比如說建立一套相對來說比較可靠的制度，對于那些人實行預先補助，既將本來國家準備每年補助一些資金改為一次性補助，本來分十年下發(fā)的改為五年發(fā)一次，數目不變，但解決了農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化過程中的資金空缺，當然這只是我個人觀點。

最后就是進一步落實國家扶持貧困大學生的相關政策。

（二）加強對基層政府部門的管理

首先基層政府在進展工作時要作到“堅持依法自愿有償原則,尊重農民的土地流轉主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉②”政府部門監(jiān)督和服務部門，應該是去搞好服務工作的、監(jiān)控總體的動態(tài)平衡，而不是用行政手段去對農村土地使用權進行干預。

加強要加強反腐敗的力度，盡量避免由于政策上的漏洞給農民帶來權益的受損，保障我們農民的根本利益。

政府部門應該加強樹立良好形象的意識，在思想的開放程度上，干部首先要帶好頭。在處理問題上應該作到公正全面，這樣才能夠得到老百姓的信任，也更有利于開展相關的工作。

（三）針對傳統(tǒng)心理文化的建議

要盡量引導農民解放思想，轉變觀念，樹立市場意識、經營意識。要讓農民朋友認識到土地流轉的必要性及帶來的好處。

由于很多農村都存在著排外的思想，在短期內可能也很難發(fā)生巨大的轉變。但是又要盡快流轉，我覺得可以充分利用農村的親血緣的特點，鼓勵本村的成員個人或集體進行承包，這相對來說阻力就小了許多。

①

② 《小城鎮(zhèn)建設中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學。2009年中央一號文件。

（四）針對政策上的不足的建議

第一，盡量降低流轉的煩瑣性，將強可靠性。“應該大力培育土

①地流轉中的中介組織，”土地流轉的中介組織是連接供給和需求的紐帶，完善中介組織是加快土地流轉的關鍵。中介的職責是制定土地流轉的規(guī)劃，收集相關信息，辦理相關手續(xù)。通過中介，農民就避免了那些煩瑣的步驟，并且效率也很高。

第二，完善農村社會保障機制，解除農民的后顧之憂。像前面提到的關于農民的補助問題等也是完善的過程。“要建立起面向農村外出務工人員的多層次保障制度，以促進土地的自由高效流轉。②”

總之，農村土地流轉意義重大，但是遇到的問題也很多，只有協調好諸多矛盾，把握好農民利益與政府之間的關系，把握好局部與整體的協調關系才能夠順利完成這項巨大的工程，推動我國現代化建設繼續(xù)向前發(fā)展！

參考文獻：

1.《中國農地》，2009-3。

2.2009年中央一號文件。

3.《農村經濟研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，p72-73。

4.《小城鎮(zhèn)建設中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學。《土地管理法》。

5.江西統(tǒng)計年鑒2008。

6.證券之星網。

7.《農村基層民主的政治文化分析》--蘇南模式，于毓藍，2006，社會科學文獻出版社

8.《農村土地承包法》

9.《影響和制約農村土地流轉的原因和對策》，河北省鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心課題組

①

② 《農村經濟研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，P57。《小城鎮(zhèn)建設中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學。