第一篇：農村土地流轉制度下的農民社會保障研究

農村土地流轉制度下的農民社會保障研究

肖黎明

山西師范大學呂世辰教授主持完成的國家社會科學基金項目“農村土地流轉制度下的農民社會保障研究”，（項目批準號為09BSH035），最終成果為同名專著。2012年6月經同行專家鑒定，以優秀等級結項。項目組主要成員：肖黎明、王小平、王新中、樊增強、李華、程慧棟、高文軍、王嶸、李娟、郭嘉等。

農地流轉和農民社會保障制度的構建是相輔相成的。農地流轉、農業規模經營和現代化是各國發展的必然。農地曾是我國農民社會保障的重要依托，農民社會保障是中國農民的多年期盼，通過構建農民社會保障制度解除農民的后顧之憂，鼓勵農民流轉承包地，將農地從社會保障的功能中解脫出來，充分發揮其稀缺生產要素的作用，使土地流轉和農民社保事業的發展相互促進。現代意義的農民社會保障制度建立已在中國全面展開，需要指導和推動。

一、成果的主要內容

這項成果圍繞農地流轉和農民社保這一主線展開，將農地流轉與農民社保有機地結合起來。同時，對農民社會保障也作了深入、全面、系統的研究，探索了中國特色的農民社會保障的理論和實踐；對農地流轉情況作了全面探討。過去，農地的重要功能是社會保障。現在，農民社會保障制度基本建立，如何使農地從社保的功能中逐步解脫出來，實現集約化經營和社會化生產，充分發揮其稀缺生產要素的作用，使農地流轉和農民社會保障相互促進、全面發展，是一個非常重要的問題。

1.這項成果探析了農地流轉的理論和實踐。這項成果認為，發達國家農地流轉經歷了公平取向、效率取向和安全取向三個發展階段，現階段其農地流轉的定位在安全取向上。而我國農地的公平取向已經實現，現在應定位在生產效率和糧食安全上。同時，這項成果通過研究中國農地流轉的意義和歷史過程及對中國農地流轉現狀進行調研，提出了農地流轉中實現農民利益訴求的建議。

2.這項成果對農民社會保險進行了全面深入的研究。農民社會保險主要指新農合和新農保，新農合實質上具有社會醫療保險的性質。這項成果研究了農村醫療衛生保障的實踐和理論意義、黨和政府對發展農村醫療衛生保障事業認識的深化過程、新型農村合作醫療制度的歷史沿革和現實狀況，對未加入和中途退出新農合農民的情況進行了調查研究，對新農合和傳統農合進行了比較研究，總結了新農合的創新之處，探析了新農合存在的問題并分析了原因，提出了新農合向社會醫療保險邁進的構想，探索了農村的公共衛生事業、農民醫療扶貧和救助工作，研究了國內外實施農民社會養老保險的情況，以及新型農村社會養老保險制度的參保現狀，并且提出了完善和發展新農保制度的思考。

3.這項成果綜合性地研究了農民社會救助和社會福利。農民社會救助實質是反貧困，目標是讓貧困人口同全國人民一樣早日進入全面小康社會。中國的社會救助已經實現了全面覆蓋，但中國的社會救助制度不是養懶漢，而是激勵和扶持貧困人口發展。目前，中國特色的農民社會救助體系已初步形成。農民的社會福利主要指農村老年人、婦女、兒童和殘疾人的福利事業。這項成果不僅指出了我國社會福利的二元結構狀況，論述了發展農民社會福利事業的理論和實踐意義，而且探析了我國農民社會福利的管理體制、運作和資金籌措、法律法規體系構建等問題，并且提出了發展我國農民社會福利事業的對策建議。

4.這項成果對農村特殊群體和特殊產業保障制度構建作了深入研究。探究了農民工社保問題，論述了農村土地流轉制度下農民工社會保障制度構建的可行性，農民工基本社會保險制度等內容。同時也研究了失地農民社會保障制度的構建，分析了農業社會保險問題。

5.這項成果提出了中國城鄉居民社保一體化的對策建議。這項成果認為，大社保是中國特色農村社保的制度創新，它的推行有利于增強我國農民的自我保障能力，促進我國城鄉居民社保一體化。中國社保一體化要從中國國情出發，依照一定的原則，有序推進。

二、成果的重要觀點

1.農地流轉與農民社保制度構建有內在的聯系。發達國家和地區隨著農業現代化進程的推進農地經營規模越來越大，從事農業生產的人越來越少，農民和農場主的社會保障越來越健全。在中國，越是富裕地區，相應地農業規模經營的程度越高，農民的社會保障越充分。而且，在中國沿海發達地區，一些地方政府開始采取農地流轉和農民社會保障掛鉤的措施，實現農地規模經營和農民社會保障良性互動，經濟和社會效益都很好。可見，農地流轉同農民社保是相輔相成，相得益彰的關系。中國的農地流轉正式開始不久，還有三分之一左右的農地需要流轉，而且隨著農業現代化程度的提高，將有更多的農地需要流轉。已經流轉的農地多不規范，流轉的時間短、流轉手續不健全、流轉的糾紛多，需要指導和解決。中國的農民社會保障制度開始實施不久，需要完善和發展。

在農地流轉方面，這項成果在充分調查研究的基礎上，指出了實現農地流轉中農民利益訴求的兩個基本前提和兩個基本保障。兩個基本前提是：明確集體土地的性質，在穩定農村土地承包經營權的基礎上讓農民完全擁有土地自由處分的權能；逐步消除地域差異導致的土地流轉效益差別，用一只“看得見的手”來糾正土地使用權流轉中因地域差異而導致的農民利益受損情況。兩個基本保障是建立農民社會保障體系和增加農民非農就業機會。同時，這項成果也提出了制定《中華人民共和國承包地流轉法》和中國農地流轉應走社會主義的“普魯士式”農業集約化經營和社會化生產道路等思想。制定農地流轉法主要是考慮到我國土地產權制度的特殊性和農地流轉的任務艱巨，必須要有比較權威的法律制度調整。所謂社會主義的“普魯士式”農業發展道路的內容是，通過農地的自愿依法有償流轉分化出“大農”，實現農業的現代化和保證中國的糧食安全。

2.在農民社會醫療衛生保障研究方面，一是通過對新農合和傳統農合的比較研究，全面闡述了新農合的創新之處，主要表現為制度創新、運行機制創新和實施方法創新等方面。二是提出了新農合向社會醫療保險發展的思想，指出新農合向社會醫療保險發展有利于克服新農合的制度缺陷和解決新農合運行中存在的問題。提出了新農合向社會醫療保險發展的對策建議，如通過逐步增加新農合中社會醫療保險的因素實現新農合向社會醫療保險的轉變。三是探究了未參加或中途退出新農合的農民的情況，提出了實現新農合全覆蓋的思想；在農民社會養老保險研究中，探析了新農保的管理體制和運行機制。比較分析了我國中東西三個地區農民社會養老保險的有效需求。探究了不同年齡段農民社會養老保險的參保意愿。通過精算，得出了農民社會養老綜合替代率為40%-50%的科學結論。提出了盡快實現農民社會養老保險全覆蓋的一系列對策和建議。針對中國社會保障碎片化狀況，提出了在基層建立“全科”社保員的主張，即在基層建立綜合落實民政部、人社部、衛生部等有關社保部門工作的“全科”社保員制度。

3.在農民社會救助方面：指出社會救助近期主要是反貧困問題，中國農民的社會救助正在全面展開。在有關五保戶的供養中，這項成果提出了加強對五保戶人文關懷的思想。在低保戶的扶持中，提出了增強低保戶自我發展的能力，暢通低保戶退出機制思想。這項成果認為社會救助是防范市場風險和社會風險的最后一道防線，要實現社會救助由適應計劃經濟向適應市場經濟體制轉變；指出扶貧工作的實質是中國特色社保制度的有機組成部分，扶貧標準要逐步與國際接軌，扶貧不僅要解決溫飽問題，而且要讓貧困人口邁向小康水平。在農民社會福利方面：這項成果指出我國社會福利方面存在嚴重的二元結構現象，這種二元社會福利結構是歷史地形成的，要通過發展的方式去解決。近年農村應主要發展老年人、殘疾人、兒童和婦女的社會福利事業。農民社會福利事業的發展要堅持計劃為主、市場為輔的運行機制，加大政府的投入力度。在農民社會福利事業的發展中要注重發揮鄉鎮企業的作用。

4.在分群體分行業的涉農社保研究方面：這項成果在對農民工社保體系構建的研究中，從農民工的年齡結構、從業企業性質、戶口類型和婚姻狀況入手，分析農民工土地換社保的意愿，提出以土地租金為切入點構建農民工社會保障體系，并建立相對獨立、以納入城鎮社會保障體系為最終目標的農民工社保體系的思想，并就建立農民工的工傷、醫療、養老、失業保險，社會救助制度提出了具體建議；在有關失地農民社保制度構建方面，提出了政府主張和主導，依法有序地解決失地農民的社會保障問題，以城鎮居民安排失地農民社會保障的思想。構建失地農民基本保障、補充保障和附加保障三位一體保障體系。根據失地農民年齡段和其他具體情況分別實行失地農民社會保障，使失地農民社會保障由農民社保平滑地向城鎮社保過度；在農業保險方面提出了農地流轉制度下農業保險的路徑和模式：路徑為用激勵相容機制把農戶、保險公司和政府的發展利益和價值取向融為一體。在設計組織體系、增強內生動力和出臺服務舉措時通盤考慮三者之間的緊密關系，以實現外部環境和內生動力、政府服務和市場運作、自治組織和公司治理的有效合力；模式為以新型農民專業合作經濟組織為依托，農業互助合作保險組織為紐帶，政策性農業保險與商業性農業保險相結合，組織形式多樣化，組織體系合理化的多元化經營，多主體共濟的組織制度模式。

5.城鄉居民社保一體化方面：提出了大社保的思想。大社保是中國特色的農民社保模式，包括發展保障和生活保障兩個方面。發展保障主要指三農建設、農村公共事業發展、農村扶貧等，是全面推動農村、農業、農民發展的保障措施。生活保障是一般的社會保障。二者有機的結合，形成中國農民積極的、全方位的社會保障體系。通過發展保障激活農民的發展動力，使其迅速脫貧致富，增強自我保障能力，從根本上改變我國城鄉二元社會保障結構的狀況，實現中國特色社會保障制度的創新。在實現城鄉居民社保一體化中，要從中國的社保國情出發，堅持以人為本，體現國民待遇和均等化要求，做到公平和效率并舉。政府通過計劃實現社保的保基本、廣覆蓋和可持續；國民借助市場增加活力，實現保障逐步上檔次。逐步實現土地換社保，平衡城鄉居民的利益關系。加強社保法律制度建設，進行社會保障管理體制、經辦模式、資金籌措方式的改革，改革中國社保制度碎片化的狀況。先實現社保制度的統一，逐步實現社保待遇的統一。

鑒定專家點評：

吉林省社會科學院付誠研究員：該成果調研比較充分。作者依據研究需要，在全國范圍內開展了重點調研，發放了調查問卷，進行了重點訪談，由此比較系統地掌握了研究需要的基礎性信息，在此基礎上的相關分析有理有據。

成果注重理論創新。作者將參與土地流轉農民的社會保障置于權益保障的基礎之上，對流轉后形成的不同群體的社會保障形式進行了基于實踐的理論思考。關于流轉主體缺失對農民造成的利益侵害的分析，關于新農合向社會保險邁進的思想，關于從基本保障、補充保障、附加保障三個層次構建失地農民社會保障，以明晰的籌資方式與資金分擔建立失地農民社保制度長效機制的說法，關于以土地租金為切入點構建農民工社會保障體系的思想，都很有學術價值。

成果研究的切入點符合實際需要。成果將農民社會保障與社會福利全部納入土地流轉背景下的農村社會保障體系研究中，構建農村大社會保障體系的研究安排，符合現實農村發展的實際需要。作者在研究中注重從實際出發，研究不同保障形式與土地流轉的關系機理，探討出現問題的原因和解決問題的對策。先后照應，互相印證，既保證了科學性，同時又達到了直觀有效的研究目的，對于進一步完善農村社會保障工作有重要啟示。

這項成果尚需改進的地方：一是對本研究中所涉及的理論表達有些欠缺；二是對于土地流轉后農民社會保障制度建設復雜性的總體把握不夠；三是研究方法不夠豐富。

第二篇：城市化背景下中國農村土地流轉制度研究

城市化背景下中國土地承包經營權流轉制度研究

【內容摘要】 我國城市化進程中伴隨著大量的農村勞動力向城市流動，加之家庭農業小規模效益低下，導致我國農地利用率存在嚴重問題。加強土地承包經營權的流轉是解決該問題的重要途徑。這要求國家明確土地承包經營權的流轉方式，通過稅收政策引導資金和企業流向農地流轉市場，在此基礎上培養扶植一個繁榮的農地流轉市場。

【關鍵詞】土地承包經營權 流轉 轉讓 農村經濟

城市化是中國經濟發展的必然之路，它同時伴隨著城市對農村土地的侵蝕和農業人口向城市的遷移。對于中國這樣一個人口大國，農業生產地位之重要毋庸置疑。在城市化的進程中，中國農業一方面受到大量的農業用地被建設用地所侵蝕的威脅，另一方面農村青壯年勞動力向城市的遷移也在極大程度上危害著農村土地的使用效率。據統計，四川省2006年農村向城市輸出的勞動力達1874萬人，占整個四川省勞動力總數的49.3%，農民人均勞務收入1386元，占農民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面積的同時，如何保障有足夠的勞動力在現有的土地上從事生產是當務之急。市場導向使得進城的農村勞動力不可能在短期返鄉，并且農村青壯年勞動力將會繼續減少。因此改變和完善我國現有的農地流轉制度是保障農地得到充分利用的一項基本措施。

一、我國現行農地流轉制度及農地流轉現狀

組成我國現行的農地流轉制度的法律法規有：《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。上述立法構建了我國農村土地承包經營權流轉制度。

1、土地承包經營權的流轉

土地承包經營權被《物權法》界定為用益物權，其地位與建設用地使用權一樣，按其在物權法的先后順序，其重要性應該高于建設用地使用權。土地承包經營權期限為耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建設用地使用期限為，居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。從上述規定看出，雖然農村的土地承包經營權期限最低期限為30年比商業用地少10年，但是也足以保障權利人對土地利益的穩定性，以便于其長期規劃。因此土地承包經營權的流轉成為可能。

按照《物權法》的規定，土地承包經營權可以轉包、互換和轉讓；其中互換、轉讓的以登記得以對抗善意第三人。建設用地的流轉方式有轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，且以登記作為物權變動生效的要式。從法條規定上看，似乎土地承包經營權的流轉方式少于建設用地的流轉方式，實際上，如果一宗土地可以轉讓，當然就可以出資、贈與、抵押、出租。2002年的《農村土地承包法》所規定的流轉方式比《物權法》要寬泛，其第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。其中的其他方式，應當包括出資、贈與或者抵押等方式。1 中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。

從上述的分析可見，依據現行的立法，我國農村土地承包經營權的流轉方式和城市建設用地流轉方式實質上是沒有區別的。農村土地承包經營權的流轉相對于于城市建設用地流轉的重要的不同在于，其一，農村土地承包經營權在流轉中，不得改變其農業用途的使用目的；其二，本集體經濟成員享有優先權；其三，采取轉讓方式流轉農地的要經過發包方的同意。由此可推斷，只要最終可能導致轉讓的流轉方式，如贈與、抵押、出資等都應當經過發包方的同意。

2、土地承包經營權流轉現狀

雖然法律構建了一個相對完善的土地承包經營權流轉框架，但是實際上在農村土地流轉

2率不高。根據四川省委農辦課題組的考察報告，截至2006年底，四川省農村土地承包經營權流動率為總耕地面積的9.1%。其中轉包的方式占49%；租賃占25.5%；轉讓占12.6%；互換占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是經濟發達地區的土地承包經營的流動率較高。以寧波為例，截至2008年底慈溪市土地流轉總面積達31.4萬畝，占全市耕地總面積的48.3%。該市農地流轉中政府起來很大的引導作用，因此流轉方式不限于轉包和出租。其主要的流轉方式有土地股份合作經營、季節性土地流轉以及四統一型規模經營。所謂季節性流轉，指的是在當地水稻生產區季節性拋荒現象嚴重，于是政府組織規模經營大戶，在水稻季節臨時租賃被拋荒的農田，等水稻收割后再返還給原農戶。所謂四統一規模經營指的是政府組織農業購銷大戶、農業龍頭企業和專業合作社，圍繞特色產品，統一布局、統一供種、統一管理、統一購銷。4

從上述調查分析可以初步得出以下結論：1）農民自發性的土地流轉率低下，而政府引導的土地流轉率高；2）經濟發達地區土地流轉率高，而經濟欠發達地區的土地流轉率低；3）自發的土地流轉主要表現為代耕、轉包和租賃的方式，政府引導的流轉則注重規模經濟綜合采用，入股、轉讓租賃等方式。

二、我國土地承包經營權流轉存在的問題分析

雖然2002年的《農村土地承包法》以及2007年的《物權法》明確規定了土地承包經營權可以依法流轉，但是農村土地流轉的增長速度仍然低于農村青壯年勞動力向城市遷移的速度。這一趨勢在很大程度上對我國的農村土地的利用效率構成危害。從目前各地關于土地承

5包經營權的流轉狀況的調查研究文獻看來，我國的土地承包經營權流轉主要存在以下問題： 2

熊緒進，肖淑蘭，《農村土地流轉存在的問題及對策研究》，載《中國集體經濟》2010年4月下。中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。4 袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期。5 本文參考的各地農村土地流轉問題的資料如下：李琳、張竟竟，《城市化背景下河南省農村土地流轉問題研究》，載《科技信息》2010年第11期；王雪嶠，《從英國圈地運動看我國當代農村土地流轉及經營問題》載《太原城市職業技術學院學報》2010第4期；張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期；中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肅推進農村土地承包經營權流轉》載《中國國土資源報》2009年9月4日第002版；方立明，《規范農村土地流轉推進新農村建設———以溫州市龍灣區農村土地流轉為個案》載《中共浙江省委黨校學報》2008年第5期；韋云鳳，《基于特色農業產業化的農村土地流轉模式——關于廣西富川農村土地流轉實踐的調查》載《農村經濟》2009年第8期；倪錦麗，《吉林省農村土地流轉問題及對策研究———基于對吉林省農村土地流轉的調研》載《經濟視角》2010年第二期；陳俊良《加快農村土地流轉，推進規模農業發展———懷化市鶴城區農村土地流轉調查與思考》載《經營管理者》2010年第五期；袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期；楊明基，《農村土地流轉：實現農業集約化經營的現實選擇——甘肅省農村土地流轉問題調查》，載《發展》2010年第四期；浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期；劉國學，《農村土地流轉“轉”出后勁———賀州市八步區農村土地流轉的探索與實踐》在《當代廣西》2009年第四期。

1．土地承包經營權流轉率低。我國農村土地承包經營權的流轉率相對于農村人口的流動要低。即便是在浙江這樣的經濟發達省份從2001年的統計數據看也只有13.1%（流轉農地占總承包土地比例）6。這么低的土地流轉率，相對于我國當量農業人口向工業的轉移比例，必然會導致大量的耕地的閑置。究其原因主要有以下幾種：

1）農民思想觀念的保守。7盡管土地承包經營權并沒有表明農民就是土地的所有者，但幾乎所有的農民都會用“我們家的土地”來描述自己和土地的關系。因此多數農民從思想上不能接受將自己的土地“出賣”給別人。這可以解釋為什么農地的流轉多數情況下都采取是轉包、出租、代種等方式。而后幾種方式都是短期的臨時的流轉，土地的長期“所有者”（承包戶）對土地不能實施管理，而土地的“繼受者”因為只是短期的、臨時的經營土地，因此必然會過度利用土地，而不管土地的長期管理和投資。這種情況也是導致農村土地利用效率低下的原因之一。

2）農民對土地的依賴性尚不能解除。雖然我國已經開始在農村實現社會保障，但這樣的保障體系無論從制度上還是從人們觀念上都是不成熟的。我國建立一個穩定健全的農村社保制度可能要有一段很長的路要走。因此，那些已經被“城市化”的進城農民，無論其在城市工作多久，無論其收入多高，仍然感到生存得不到保障，繼續依賴土地。

3）政府引導土地流轉的方式不健全。由于意思形態、傳統觀念、教育水平等因素導致我國農民的市場觀念不強，尚不能自發的通過土地的流轉以實現自己利益的最大化。依靠政府是我國農民的習慣性思維，而政府尚缺乏健全的土地流轉方式供農民選擇。有些地方政府為了一時政績而組織荒地農民流轉土地，當多半是樣板工程，不能形成一個規范的長期的流轉市場。

2.轉讓方式流轉需要經過發包方同意。2002年的農村土地承包法規定，如果以轉讓的方式流轉土地承包權必須要求發包方同意。這樣，所有以轉讓為最終方式的流轉都要經過發包方同意，如贈與、抵押、投資等都需要經過發包方的同意。但是這一規定，在2007年的《物權法》中，并沒有體現出來。轉讓需要經過發包方的同意在一定程度上阻礙了轉讓方式成為土地承包經營權的流轉方式，因為大多數人會認為這種選擇的成本很高，而且還有可能受到農村基礎組織（發包方）的各種阻礙。如果轉讓需要經過發包方的同意，那么贈與、抵押和投資等最終需要通過轉讓承包經營權的流通方式都應當通過發包方的同意，這樣就會阻礙農民以承包經營權融資和投資。

3.流轉的方式簡單。這里所謂的流轉方式的簡單指的是，多數流轉都是農戶簡單的零星的通過租賃、代種、轉包等方式，那些具有融資和投資意圖的流轉方式較少。法律對抵押沒有規定，使得很多人誤認為土地承包經營權不能抵押。再者即便農戶知道土地承包經營權可以抵押，一般農村信用合作社或者村鎮銀行是否愿意接受土地承包經營權的抵押也是個問題。另外即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相應的市場會接受土地承包經營權。筆者認為，如果能夠將土地承包經營權進行抵押，可以在很大程度上解決農民融資的難題。而且金融機構手上囤積的大量的土地經營權，可以實現農業的規模化經營。

雖然法律規定了土地承包經營權可以入股，但所入股的企業多指農村股份合作企業。農業合作社在國內學界討論已久，且理論趨于成熟。但實際上由于農民缺乏市場和經營的意思靠農民自發形成合作經營至少在未來的十幾年之內很難有太多的農村合作經濟組織的出現。有些地方政府通過行政力量的介入或強行要求或利誘農民組成合作經濟試點也不過是政府官員為了政績而為的短期行為。筆者認為真正意義上的合作經濟尚須通過國家的統一的政策引導整個市場的資金和力量向農業流動。6 浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期。

法律沒有明確規定土地經營權可以作為出資的方式向有限責任公司或者股份有限公司投資，但是既然土地承包經營權可以轉讓當然就可以作為出資投向有限責任公司和股份有限公司。其實大量的生產農產品深加工的企業，完全可以將產業鏈延長而涉足農業生產。如經營肉制品、奶制品的企業可以建立自己的農場。其所需的土地完全沒有必要通過國家征用，而從國家手中獲得國有土地。讓農民以土地承包經營權投資入股，該方法不失為一種更為簡便和低成本的途徑。

三、完善我國農村土地承包經營權法律制度和流轉市場的對策

本文上述分析的農村土地承包經營權流轉的三個問題之間是相輔相成的。因為法律對流轉方式的規定態度不明朗，導致農民在流轉承包經營權時層次低下方式簡單，此二者共同作用導致流轉率不高。因此筆者認為解決上述問題，第一就是從立法上進一步明確土地承包經營權的流轉方式。在此基礎上，國家應當從法律和政策上向農業傾斜，而不是向農民傾斜。這樣可以引導市場中的資金和經營管理人才向農業流動。再次就是逐步完善農民的社會保障制度解除農民對土地的最后的依賴。

1.明確土地承包經營權的流轉方式。如上所述，雖然《物權法》、《土地承包經營法》規定了土地承包經營權的流轉方式，但是由于歷史原因，關于我國農村土地承包經營權到底能通過哪些方式流轉不是十分明朗。按照筆者對現行法律的理解，土地承包經營權至少可以通過下列方式流轉：轉讓、租賃、互換、入股、抵押、投資。其中轉讓、出資和抵押無需經過發包方的同意。

分析立法的動機，轉讓之所以需要經過發包方的同意，第一可能是因為在2002年《農村土地承包法》中，仍然將土地承包經營權視為一種債權。其實即便是債權在轉讓時也沒有必要經過債務的同意，只需通知債務人便可。關鍵問題是，2002年時農民在承包經營的過程中還需要繳納各種各樣的稅費，因此那時的土地承包經營權的轉讓實際上是土地承包經營合同的權利義務一并轉讓。既然存在義務的轉讓當然就需要權利人的同意了。如果這種解釋成立，那么筆者認為現在農村土地承包經營權的轉讓就完全沒有必要經過發包方同意了。其理由如下：第一，按照《物權法》的規定，土地承包經營權是一項物權，物權具有對世性，不再是一項相對性權利。9同時是一項支配性權利，而不是像債權一樣只是一個請求性權利。因此在該物權轉讓時既沒有必要通知債務人，更沒有必要征得債務人的同意；第二，我國農民不再因為承包經營土地而承擔各種稅費的負擔，因此也不存在所謂的債務的轉讓的問題。對2002年《農村土地承包法》要求轉讓須經過發包方同意的第二種理解是，將該種同意視為一種發包方對農民的一種行政管理行為，而不是普通的民事行為。這樣理解可以破除上述民法原理對“須經發包方同意”的責難。但是在土地承包合同中，發包方只是農村集體經濟組織，而不是行政管理部門，作為一個民事主體，集體經濟組織何來行政管理的“權力”呢?因此第二種解釋也是沒有法律依據的。據此，筆者認為，在《物權法》頒布以后，土地承包經營權的轉讓無論從實踐上還是在法律上都不應該需要經過發包方的同意了。這樣無疑增加了當事人對該種流轉方式的選擇。

2.稅收政策向農業傾斜。農業的規模經營、大農業是我國農業發展的必然方向。我國是農業大國，農業人口占總人口比例達56%。11國家通過財政補貼的方法扶植農業無法從根本上解決農業發展的資金問題，如果國家能對從事規模經營的農業企業進行稅收方面的減8

9810 張璐，《農村土地流轉的法律理性與制度選擇》，載《法學》2008第12期。王利明，《物權法研究》，中國人民大學出版社，2002年5月版，第9頁。汪小紅，《制約我國農業規模經營的因素分析》，載《現代農業》2010年第5期。11 資料來源，上海農業網：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日訪問。

免，則可以引導大量的資金和人力資源向農業流動。一些大型的需要直接依靠農業作為自己原材料供應的企業必將會將自己的市場延伸到農業。從而帶動農業的規模經營。

3.培育扶植土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉市場可以分為4個部分：第一是農戶自發的零散的流轉市場；第二是農戶之間自發的或者政府引導的合作經營市場；第三是農業大戶和農業相關的龍頭企業參與下的規模經營市場；第四是通過土地承包經營權的抵押而形成的金融機構參與下的規模經營市場。上述4個市場中，第一個市場完全依賴農民自發形成，第二個市場則需要政府的引導和扶植。最重要的是關于農村合作經濟的法律制度目前我國法律尚缺乏相關的立法。法律應當明確的規定農村合作經濟的法律地位、糾紛解決機制等問題。第三個市場則需要國家通過稅收政策的傾斜來引導市場中的資金和大的企業向農業流動。第四個市場應當是最能促進農地流轉的市場。它需要有一定經營農業經營的金融機構的介入以及一批有從事規模農業的企業的參與。筆者認為后三個市場的建立應當堅持以市場為主的原則，在建立初期政府應當給予必要的政策傾斜和技術上的指導。如建立和完善農地流轉的登記備案制度，使得農地流轉合同規范化。組織流轉的有形市場，讓農民和土地的需求者能在一個統一的規范的有形的市場中流轉自己的土地。

第三篇：農村土地流轉各項制度

農村土地流轉制度

一、崗位責任制度

宣傳貫徹落實黨和國家的土地流轉方針政策、管理、監督和指導農村土地流轉工作。

第一條

負責貫徹落實上級的工作部署和要求，結合實際指導各村土地流轉，負責工作計劃、總結、統計匯總必報表。

第二條

負責提供土地管理法律、法規、農村土地流轉工作政策。

第三條 主要負責建立50畝（含50畝以上規模經營的土地流轉信息平臺，及進收集，發布土地流轉供求信息，建立土地流轉儲備庫。

第四條 負責辦理有關農村土地流轉合同變更手續，審核流轉報告，指導簽訂流轉合同及其鑒證，管理農村土地流轉檔案資料。

第五條

定期召開月報會，及時總結經驗，負責各村推廣，做好各村土地糾紛的調解。

第六條

負責調查核實獎勵扶持申報材料。

二、信息發布制度

第一條 建立50畝以上規模經營的土地流轉信息儲備庫； 第二條 定點收集、定期發布，定時上報土地流轉信息；

第三條 及時更新土地流轉的信息發布內容；

第四條 運用信息化管理手段，實現市、鎮兩級土地流轉信息聯網；

第五條 指導培訓鎮、村兩級信息員，及時采集信息資源，增強信息服務功能。

三、備案審查制度

第一條 加強對土地流轉內容、程序、用途的合法性、規范性、資料的完整性進行審查；

第二條 規范操作程序，保證流轉程序和內容真實、完整、合法有效；

第三條 依法審查土地流轉方式，流轉期限、流轉費用的合理性；

第四條 對申請合同鑒證的，依法進行鑒證； 第五條 對土地流轉情況進行備案登記，為土地流轉糾紛處理提供依據。

四、檔案管理制度

第一條 為了切實加強對農業土地流轉資料的管理，做到資料齊全、整理規范、使用有序、保管安全，特制定本制度；

第二條 檔案柜要合理放置，統一編號，檔案資料排放做到科學、整齊、統一。

第三條 檔案管理人員變動，應及時辦理移交、接交手續，防止檔案遺失。

第四條 檔案管理人員對土地流轉資料應做到妥善保管，強化責任；

第五條 檔案管理人員及時整理農村土地流轉管理相關資料，并按規定裝訂歸檔。

第六條 加強治安保衛工作，嚴防檔案資料被盜，確保檔案資料安全。

第七條 室內要經常清掃和通風，保持整齊、整潔、干凈，采取有效措施防止強光輻射和鼠咬蟲蛀檔案資料。

第八條 非本單位工作人員查閱檔案資料，須經單位主管領導同意批準，外借資料須履行登記歸還制度。

五、調解仲裁制度

第一條

為了及時公正解決農村土地流轉糾紛,切實保護當事人合法權益,促進土地依法自愿有償流轉,特定本法。第二條

凡因訂立、履行、變理、解除和終止土地流轉合同發生的爭議；因雙方不積極履行合同義務，造成合同違約；因自然災害影響造成合同違約等均屬調解仲裁范圍。

第三條

解決土地流轉糾紛，應當根據事實，遵循合法、公正、及進著重調解的原則，依法保護當事人的合法權益。

第四條

土地流轉發生糾紛，流轉雙方可自愿協調解決，也可與第三人協商，達成和解協議。

第五條

發生土地流轉糾紛當事人不愿協商，可以申請調解再仲裁，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。

第六條

發生土地糾紛雙方當事人應積極主動地提供和搜集證據，交仲裁機構核查。

第七條

調解土地流轉糾紛，辦案人員應當充分聽取雙方當事人對事實理由的陳述，耐心疏導，幫助達成協議。調解達成協議的，應當制作調解協議書。

第八條

土地流轉糾紛調解不成或一方申請仲裁的，應組成仲裁庭進行裁決，并制作裁決書。

第九條

仲裁人員資質以及仲裁庭組成、庭裁決等事項，嚴格遵守《農村土地承包經營權糾紛仲裁法》。

六、風險預警制度

第一條

為進一步提高土地流轉的穩定性，防止流轉糾紛發生，特制定制度。

第二條 加強對流轉雙方誠信履約意識教育，督促流轉雙方嚴格依照合同規定履行各自職責。

第三條 幫助解決生產和技術方面的問題，有效降低生產成本。

第四條

宣傳落實國家支農惠農政策，幫助協調支農惠農資金、項目等措施落實。

第五條

幫助制定產業發展規劃，指導產業開發，搞好協調服務工作。

第六條

對土地流轉情況進行跟蹤管理，防止改變土地用途，摞荒等現象的發生；隨時掌握土地流轉后的生產經營狀況和合同履行情況，發現問題及時預警，妥善處理，避免糾紛發生，降低流轉風險。

第四篇：農民專業合作社及農村土地流轉政策

農民專業合作社及農村土地流轉政策

[來源： | 供稿：信息中心 | 作者： | 日期：2012-05-23 | 瀏覽：9716次] 農民專業合作社是農村和農民實現規模經營的主要載體，農村土地流轉適度規模經營是實現農業組織化、產業化、現代化的必然要求。發展農民專業合作社和推進土地流轉適度規模經營，是市場經濟發展的現實要求和農業生產發展的必然趨勢，需要我們充分認識和準確把握中央對農民專業合作社發展與農村土地流轉的政策，才能切實解決好工作推進中帶有方向性、前瞻性的重大問題。

一、農民專業合作社相關扶持政策

自2007年7月1日《農民專業合作社法》頒布實施以來，國家先后出臺下發了“關于加快發展農民專業合作社的意見”、“關于開展農民專業合作社示范社建設行動實施意見”、“關于支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的意見”等文件政策措施支持和扶持農民專業合作社發展。通過近幾年的強力扶持，我區農民專業合作社的發展也非常迅速。截止目前，全區共發展各類農民專業合作社412個。其中：種植業219個，占53.2%；養殖業178個，占43.2%；農機服務15個，占3.6%。各類合作社共吸收成員6420人，帶動27300多農戶參與生產，注冊資金達3.62億元。

國家、省、市、區支持扶持農民專業合作社的政策措施主要有： 國家扶持政策：

1.財政扶持政策。中央財政安排專項資金扶持農民專業合作社增強服務功能和自我發展能力；農機購置補貼財政專項對農民專業合作社優先予以安排；對適合農民專業合作社承擔的涉農項目，將農民專業合作社納入申報范圍。農民專業合作社建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備，財政可適當給予貼息。

2.稅收優惠政策。農民專業合作社銷售社員生產和初加工的農產品視同農戶自產自銷，免征增值稅，允許開具普通發票，增值稅一般納稅人向農民專業合作社購入免稅農產品可憑取得的普通發票按票面金額的13%予以抵扣。對農民專業合作社為農業生產的產前、產中、產后提供技術服務和勞務所得的收入，免征所得稅；對從事農業機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農牧保險以及相關技術培訓業務，經營家禽、畜牧、水生動物的配種和疾病防治項目的收入，免征營業稅。

3.人才支持政策。國農鼓勵各級各類科研人員和農技推廣人員到農民專業合作社任職、兼職或擔任技術顧問，保留原身份、職級待遇，并允許按貢獻大小從農民專業合作社取得相應報酬。對到農民專業合作社工作的大中專畢業生，各級人事部門所屬人才交流機構要為其提供人事檔案保管、辦理集體戶口、黨團組織關系掛靠、代繳社會保險等服務，經農業、人事部門認定，其工作年限可連續計算工齡。國家從2011年起組織實施現代農業人才支撐計劃，每年培養1500名合作社帶頭人；并鼓勵引導大學生村官參與、領辦合作社；支持農村青年領創辦合作社。

4.工商登記簡化程序。國家規定，各級工商部門要按照《農民專業合作社登記管理條例》，本著程序規范、簡便易行的原則，做好農民專業合作社的登記注冊工作。申請人提交的登記申請材料齊全、符合法定格式，能夠當場登記的，應予當場登記；不能當場登記的，應當自受理申請之日起20日內，向審查合格的合作社頒發營業執照。對不符合法定條件，暫時無法登記為農民專業合作社的申請人，要耐心解釋，爭取群眾的理解和支持。辦理登記、年檢不得收取費用。

5.信貸支持政策。國家要求農村信用社等金融機構要把農民專業合作社全部納入農村信用評定范圍，并作為農業信貸的重點，解決其生產性、季節性和臨時性的資金需要，對用于種植業、養殖業等生產領域的貸款利率可適當給予少浮或下浮。農民專業合作社可以通過自有資產抵押或成員聯保等形式辦理貸款。農業擔保公司也要積極為農民專業合作社提供擔保，支持其發展。同時鼓勵有條件的農民專業合作社發展信用合作。

6.項目扶持政策。國家規定各級有關部門的農業產業化、扶貧開發、農田基本建設、農業科技入戶工程、農技推廣、農業標準化、農村信息網絡、農業綜合開發等建設項目，要向農民專業合作社傾斜，可以委托和安排有條件的農民專業合作社實施，探索通過合作社落實項目資金和農業扶持資金的新途徑。

7.用地、用電等相關優惠政策。國家規定對農民專業合作社生產經營用地，要在符合鄉鎮土地利用總體規劃的前提下，依法優先安排用地指標。農民專業合作社創辦養殖小區和從事農產品收購、初加工要臨時用地的，可依法申請使用集體農用地和原有的建設用地。對農民專業合作社從事種植、養殖生產用電執行農業生產電價標準。農民專業合作社運輸的鮮活農產品，農牧、交通、公安等部門要執行鮮活農產品“綠色通道”有關規定，并優先辦理相關手續。

2012年中央1號文件精神

1.有序發展農村資金互助組織，引導農民專業合作社規范開展信用合作。繼續發展農戶小額信貸業務，加大對種養大戶、農民專業合作社、縣域小型微型企業的信貸投放力度。2.鼓勵種子企業與農民專業合作社聯合建立相對集中穩定的種子生產基地。

3.培育和支持新型農業社會化服務組織。通過政府訂購、定向委托、招投標等方式，扶持農民專業合作社、供銷合作社、專業技術協會、農民用水合作組織、涉農企業等社會力量廣泛參與農業產前、產中、產后服務。充分發揮農民專業合作社組織農民進入市場、應用先進技術、發展現代農業的積極作用，加大支持力度，加強輔導服務，推進示范社建設行動，促進農民專業合作社規范運行。支持農民專業合作社興辦農產品加工企業或參股龍頭企業。市委市政府支持政策

1.市財政每年安排一定數額的專項資金，采取以獎代補、貸款貼息等形式，扶持一批符合產業導向、經營管理規范、利益聯結緊密、示范帶動作用明顯的市級示范社和星級合作社發展，支持合作社進行基礎設施建設、市場營銷、人才培訓和引進推廣農作物新品種、新技術等。2.鼓勵符合條件的農民專業合作社積極申報項目，爭取國家、省上專項資金扶持。

3.各級金融機構要把農民專業合作社作為農業信貸支持的重點，研究制定信貸扶持措施，提供信貸優惠和服務便利。對獲得市級以上稱號的農民專業合作社示范社，要在同等條件下給予貸款優先、利率優惠、額度放寬、手續簡化等優惠政策。區委區政府支持政策

支持合作經濟組織發展。重點扶持10個利益聯接緊密、管理規范、運行正常、帶動能力強、年銷售收入在3000萬以上的示范性農民專業合作社，經驗收認定后每個給予5萬元的獎勵；對新成立的玉米制種種植專業合作社，視其規模每個給予3—5萬元的資金扶持。

二、農村土地承包經營權流轉政策

國家對農村土地承包經營權流轉的政策核心實質內容主要就一句話：

國家支持農民和經營主體本著依法、自愿、有償的原則開展土地承包經營權流轉。具體內容主要有：

1.通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

2.土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：

（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；

（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農業經營能力；

（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

3.土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。

4.承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款。

5.土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

6.土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

土地承包經營權流轉合同一般包括以下條款：

（一）雙方當事人的姓名、住所；

（二）流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；

（三）流轉的期限和起止日期；

（四）流轉土地的用途；

（五）雙方當事人的權利和義務；

（六）流轉價款及支付方式；

（七）違約責任。

7.土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。

8.承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。

承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。

9.承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換。

10.承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。

11.承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。

12.承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償。

2012年中央1號文件精神 穩定和完善農村土地政策。加快修改完善相關法律，落實現有土地承包關系保持穩定并長久不變的政策。按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，促進農業生產經營模式創新。加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全土地承包經營糾紛調解仲裁制度。區委區政府支持政策

支持土地依法自愿流轉。對開展土地流轉連片面積在300畝、年限在三年以上的，給予受讓方每畝20元的一次性補助。責任編輯：李雪瑛

第五篇：農村土地流轉中金融制度創新研究

農村土地流轉中金融制度創新研究

【摘要】當前我國土地制度改革很重要的一塊就是農村土地流轉問題，而土地流轉又與農村金融支持有一定的正相關性，但農村金融在很多方面存在著制度缺失，這些缺失嚴重阻礙了農村土地流轉市場的良性發展，制約了土地流轉效應的發揮。因此，創新新型農村土地金融制度，支持土地流轉改革對我國具有重要的戰略意義。

【關鍵詞】

土地流轉；農村金融制度

黨的十八屆三中全會召開以來，關于賦予農民更多財產權利的討論越來越多，農村土地的使用權作為農民最大的財產權，從現實看，它還沒有充分發揮增加農民財產收入的重要功能。本文從土地承包經營權的流轉作為出發點，從農村金融制度的層面進行研究，通過制度創新探索農村金融對于土地流轉的支持，進一步推進農村土地制度的深化改革，最終盤活農村土地市場。

一、土地流轉中農村金融的制度設想

長期以來我國農民收入普遍不高，收入中有七八成都用來日常消費，農民剩余儲蓄較少，生產積累不足，因此貸款就成了農村資金來源的主要方式。隨著土地流轉的發展，我國對農村金融提出了更高的要求，迫切需要農村金融機構進行制度創新，以滿足土地規模化經營對資金的大量和專門需求。而以土地承包經營權抵押為核心的農村土地金融制度的創新將是土地流轉發展的重大突破，對促進農村土地流轉具有重要的作用。

（一）制度內涵

農村土地金融制度是以土地承包經營權抵押貸款為核心的、服務于“三農”，特別是農村土地流轉改革的一種新型農村金融制度。得益于這個制度，當農戶出現資金需求時，可以用其土地承包經營權向農村金融機構抵押貸款，獲得較長期較高額的貸款。如果農戶及時還清了貸款，將積累他的信用額度，可以獲得下次抵押貸款的適當優惠；如果農戶暫時不能償還或還清貸款，可以申請適當的寬限期，若到時仍無法還清貸款的話，農村金融機構則可以依法對農戶的土地承包經營權進行處置。

（二）制度前景

農民“貸款難”最重要的一個原因就是缺少抵押物，土地承包經營權作為農戶最大的資產，允許土地承包經營權抵押貸款無疑將大大緩解農村中的貸款困境，有力地提高農村土地流轉的積極性和主動性，推動土地流轉市場的發展。一方面農村土地金融制度的運行必然對政府管理機制提出更高要求，促進土地流轉的規范性與有效性。另一方面土地流轉市場的發展將推動土地流轉形式的多樣和政府相關法律法規的完善。土地流轉是黨中央、政府關于解決“三農”問題的一項重要決策，在我國目前的發展中具有重要作用，雖然土地流轉改革已經取得一些喜人成果，但土地流轉市場并不活躍。而農村土地金融制度就是刺激我國農村土地流轉快速發展的一支“強心針”。

二、制度運行的模式

農村土地金融制度是農村金融制度的一種創新，因此我國有必要學習國內外相關方面的優秀經驗，結合我國的具體國情，建立一套完整、有效的運行機制。

（一）農村土地金融制度的縱向運行機制

縱向運行機制，主要表現在抵押貸款的程序上，有效的運行機制必須有規范的運行程序來支持。土地承包經營權抵押貸款可按以下程序進行：第一，確定土地經營權。當農戶來申請土地承包經營權抵押貸款時，審查其土地經營權是否由鄉鎮政府或集體經濟組織確認登記，明確土地承包經營權的主體。第二，評估土地價值。通過逐步完善的土地經營權抵押評估制度，結合土地抵押年限、土地生產力水平現狀、預期土地未來收益、土地經營風險等因素，對農戶土地價值作出評估。第三，確定授信額度。借助漸趨健全的農民征信信息系統，考慮土地價值、政策支持、自身計劃等方面，擬定授信額度。第四，審批抵押貸款。實行審貸分離，要求貸款額度一般不能超過土地經營權價值的七成，期限主要為中短期，利率比一般授信利率略低。審批通過后辦理相關手續，確認抵押貸款。第五，跟蹤貸款質量。放貸后重視抵押貸款方經營情況，定期進行貸后檢查與風險控制。

（二）農村土地金融制度的橫向運行機制

橫向運行機制主要以農村金融機構體系中農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄等組成部分之間相輔相成的運行機理為核心，強調農村金融機構之間為農戶提供土地承包經營權抵押貸款的相互競爭和共同促進。

三、制度運行的保障機制

（一）法律保障

政府及有關部門有必要修訂和完善《中華人民共和國擔保法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律。一方面明確土地承包經營權抵押貸款的范疇，將農民土地承包經營權抵押合法化、規范化，使土地承包經營權抵押有法可依，降低抵押貸款的風險；另一方面制定有利于土地承包經營權抵押的政策，保障農民對土地經營權的合法、自由的處置權，適當延長農民對土地承包經營的年限，促進土地流轉市場發展。認真落實土地承包經營權的登記確認工作，對提供土地承包經營權抵押貸款的農村金融機構給予稅收優惠或補貼，鼓勵農村土地承包經營權抵押貸款的推進。

（二）機制保障

第一，建立土地承包經營權評估的專業機構，引進土地評估中介機構，以立法形式賦予其合格的評估資質，規范專業評估機構的運作。第二，培養專業的評估人才，制定有效的評估機制，借鑒國內外優秀經驗，健全土地承包經營權評估信息和農民征信等級信息系統，設立科學、有效的土地承包經營權評估標準。第三，明確、落實農民對其土地承包經營權抵押評估過程和結果的知情權和監督權，提高透明性和公正性；制定嚴格的評估程序，規范土地評估機構和評估人員的行為。第四，建立專門的抵押保障機制，商業性保險和政策性保險雙管齊下，為土地承包經營權抵押貸款提供專門的保險產品或服務；建立土地承包經營權擔保基金，由政府和集體經濟組織共同出資。

（三）管理保障

第一，給予農業銀行在農村開展金融業務的政策優惠，吸引農業銀行“返鄉”，引導農業銀行正確定位“市場”。第二，增加農業發展銀行的政策性支持土地流轉的職能，提供專項資金用于土地流轉，為土地流轉的資金需求提供優惠，重視土地流轉項目的進展，跟蹤體現農業流轉信息等。第三，加快建設小額、靈活的信貸組織，培育良性的農村金融市場競爭機制，繼續發揮農村信用社在農村金融中的重要作用。第四，通過利率市場化和宣傳教育，加強農村非正規金融的風險控制，推進農村正規金融和非正規金融的有效結合，刺激其“合力作用”的發揮。

參考文獻：

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[2]崔慧霞.土地流轉中的農村金融效應分析[J].上海金融，2009（5）：1113

[3]葉劍平，蔣研，豐雷.中國農村土地流轉市場的調查研究――基于2005年17省調查的分析和建議[J]作者簡介：

李紅英（1988-），女，漢族，四川內江人，現供職于中國人民銀行克州中心支行；

王?矗?1988-），男，漢族，山東菏澤人，云南大學法學院經濟法碩士。